Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Функционирование европейского сообщества / Союза в сфере туризма 16
1. Компетенция Европейского Сообщества / Союза в сфере туризма 16
2. Институционный механизм регулирования туризма в Европейском Сообществе 39
Глава 2 Проблемы регулирования туризма нормами европейского права 39
1. Основы туризма в европейском праве 39
2. Проблемы имплементации в государствах Евросоюза норм европейского права о туризме 93
Глава 3 Взаимодействие европейского сообщества с международными организациями и третьими государствами в сфере туризма 112
1. Взаимодействие Европейского Сообщества с международными организациями в сфере туризма 112
2. Сотрудничество «Европейское Сообщество -Россия» в сфере туризма 132
3. Сотрудничество «Европейское Сообщество - Швейцария» в сфере туризма 144
Заключение 160
Список использованной литературы 170
- Компетенция Европейского Сообщества / Союза в сфере туризма
- Основы туризма в европейском праве
- Взаимодействие Европейского Сообщества с международными организациями в сфере туризма
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования Страны Европейского Союза, объединяющие триста семьдесят миллионов граждан, являются самым значительным потребителем на международном туристском рынке. Около 9 % расходов каждого гражданина государств-членов ЕС приходится на туризм. Около двух миллионов предприятий оказывают услуги, связанные с туризмом, и обеспечивают занятость более девяти миллионов человек. Это составляет 4,2 % от общего показателя занятости в Европейском Союзе и 6 % от предполагаемой величины валового внутреннего продукта (ВВП)1.
Деятельность Европейского Сообщества в области туризма осуществляется в течение нескольких десятков лет. Договор об учреждении ЕЭС 1957 года (ст. 3 и) называл мероприятия в области туризма в числе одного из «направлений деятельности» ЕС и наделял Сообщество соответствующей компетенцией. На основе указанных норм Сообществом проводились разнообразные мероприятия в сфере туризма. Институтами ЕС принято большое количество норм европейского права, прямо или косвенно регулирующих сферу туризма. Особую роль в регулировании туризма играет Еврокомиссия, которая неоднократно подчеркивала значимость туризма для ЕС и его связь с остальными направлениями коммунитарной деятельности2, анализировала мероприятия ЕС в рамках различных политик3, влияющих на развитие туризма.
Регулирование европейским правом сферы туризма в своем развитии прошло несколько этапов. Уже в 60-70-е годы XX века стала наблюдаться «экспансия» проблем туризма в деятельность Европейского Экономического Сообщества. В ЕЭС подвергались регулированию такие вопросы, как: санитарные нормы, экология, права потребителей, перевозки и др., косвенно влияющие на туризм. Сообщество определило ряд мер в сфере туризма: уп-
1 Eurostat, EU Labour Force Survey , 90/2008 // .
2 COM(95) 97; Bull. 4-1995, point 1.3.62; Bulletin EU 1/2-1996, point 1.3.83 и др.
3 Под «политиками» или «сферами политики» Европейского Сообщества понимаются сферы общест
венной жизни, в которых Сообщество уполномочено осуществлять комплекс управленческих и регулятивных
мер. См. подробнее: Введение в право Европейского Союза : учеб. пособие / под ред. С. Ю. Кашкина. — М. :
Эксмо, 2005.
4 рощение визовых формальностей, повышение безопасности туристов, защита их от недобросовестной рекламы, гармонизация налоговой политики, взаимное признание уровня квалификации и дипломов специалистов в области туризма, разделение отпускных периодов для снятия нагрузки на туриндуст-рию в «высокий» сезон, а также региональное развитие туризма. Однако нормативное обеспечение туризма в рамках Сообщества явно не отвечало потребностям туристской деятельности. Существовали проблемы координации регулирования туризма с другими политиками ЕЭС: защиты прав туристов как потребителей, воздействие массового туризма на экологию, правила оказания туристских услуг и т .д.
Туризм до сих пор является предметом дополнительных мер Сообщества, поскольку включение специальной нормы о туризме как политике ЕС в первичное европейское право и сейчас остается нежелательным для государств-членов.
Много вопросов вызывает институционный механизм туризма в ЕС. Кроме того, современное состояние регулирования туризма в европейском праве, проблемы имплементации вторичного права ЕС в государствах-членах остаются вне поля зрения исследователей. Сотрудничество институтов ЕС с индустрией туризма и национальными туристскими офисами обеспечивается посредством «туристских объединений» (networks). Функционирование указанных структур вообще не изучается в российской юриспруденции.
Важным представляется исследование механизма взаимодействия ЕС в области туризма с третьими странами, особенно с Россией и Швейцарией.
Европейское Сообщество является важнейшим партнёром Российской Федерации в сфере туризма. Согласно «Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года» двустороннее сотрудничество должно осуществляться преимущественно с европейскими странами, традиционно направляющими туристов в Россию4. По данным Федерального агентства по туризму, за 2007 год Россию посетили 1 058 540 туристов из го-
4 См.:
5 сударств-членов ЕС ,а, в свою очередь, 2 960 576 россиян посетили страны ЕС. В 2006 году ЕС экспортировал в Россию услуг в сфере туризма на 14 млрд евро, в то время как импорт составил 11 млрд евро6. Вместе с тем правовая база сотрудничества «ЕС - Россия» остается недостаточной, поскольку в настоящее время отсутствует как рамочное соглашение с ЕС, так и соглашение в сфере туризма. Не является Россия и участником Шенгенских соглашений. В связи с этим важно отметить, их положения применяются к российским туристам, которые, получая визу в одну из стран-участниц Шенгенских соглашений, вправе без визы въезжать и в другие государства-участники.
Представляет интерес и сотрудничество ЕС со Швейцарией. Только за первое полугодие 2008 года, по данным Швейцарского офиса статистики, Швейцарию посетили 2 378 175 граждан государств-членов ЕС7. Сотрудничество ЕС и Швейцарии осуществляется путем двусторонних соглашений
экономического характера . Однако до последнего времени Швейцария не участвовала в Шенгенских соглашениях, что значительно усложняло поездки внутри Европы. В 2004 году на Саммите ЕС-Швейцария было подписано Соглашение между Европейским Союзом, Европейским Сообществом, с одной стороны, и Швейцарской Конфедерацией, с другой стороны, об ассоциации Швейцарии в имплементации, применении и развитии Шенгенских достижений 9. Для целей имплементации в течение четырех лет Швейцария приводила внутреннее законодательство в соответствие с «Шенгенскими достижениями». 27-28 ноября 2008 года состоялось заседание Совета ЕС в составе министров иностранных дел. Было принято Решение Совета 2008/903/ЕС «О полном применении положений Шенгенских достижений к Швейцарской
5 См.:
6 См. сообщение № 90/2008 от 24 июня 2008 г., подготовленное к 21-му Саммиту ЕС — Россия.
8 См. например: Additional Agreement to the Agreement concerning products of the clock and watch in
dustry between the European Economic Community and its Member States and the Swiss Confederation Additional
Agreement to the Agreement concerning products of the clock and watch industry between the European Economic
Community and its Member States and the Swiss Confederation // OJ LI 18 of 30/04/1974, p.l 1.
9 Official Journal L 370 of 17.12.2004
Конфедерации»10. Итак, Швейцария присоединилась к Шенгенской и Дублинской системам, что положительно сказалось на развитии европейского туризма.
Указанные проблемы в регулировании туризма нормами европейского права вообще не исследовались ни в российской, ни в зарубежной науке.
Таким образом, в настоящее время в Европе отчетливо проявляется тенденция формирования «общего туристского пространства». Его отличают следующие особенности: упрощение / отмена визового режима, упрощение таможенных формальностей, гармонизация законодательства о туризме, повышение уровня безопасности.
При указанных обстоятельствах исследование проблем регулирования туризма в ЕС и механизмов сотрудничества ЕС в области туризма с третьими странами и международными организациями приобретает особую актуальность.
Степень научной разработанности темы. В российской науке существует большое количество научных публикаций, посвященных общим и частным вопросам туризма. Однако, несмотря на ряд работ по отдельным аспектам проблемы, комплексного исследования регулирования туризма нормами европейского права пока не существует. Следует также отметить, что европейское право развивается динамично, в силу чего исследователи часто не успевают анализировать изменения в коммунитарном праве и законодательстве стран ЕС.
10 COUNCIL DECISION 2008/903/ЕС of 27 November 2008 on the full application of the provisions of the Schengen acquis in the Swiss Confederation // OJ - 5.12.2008 - L 327/15.
Представители международного и европейского права11 (П. II. Бирюков, А. Я. Капустин, С. Ю. Кашкин, А. В. Клёмин, Б. Н. Топорнин, Л. М. Эн-тин, Ю. М. Юмашев и др.) подробно исследуют различные аспекты функционирования Сообществ и Союза, институтов ЕС, отраслей европейского права и т. д. В трудах указанных авторов достаточно подробно изучена правовая система Европейского Союза, европейские институты и нормы, однако, проблемы регулирования туризма нормами европейского права так и остались за рамками их исследований.
В российской науке тема правового регулирования туризма в ЕС, свободного движения туристских услуг в ЕС в настоящее время является недостаточно изученной. В основном свободе движения услуг посвящены статьи учебных изданий по европейскому праву12, многие из них устарели.
Существуют работы, имеющие косвенное отношение к туристской сфере: корпоративное право (Е. А. Дубовицкая, Т. В. Шашихина) 13, экологическое право (П. А. Калиниченко)14, свобода передвижения лиц в ЕС (А. В. Баев, С. Л. Гусевский)15.
1' Капустин АЛ. Европейский Союз: интеграция и право : монография. - М., 2000; Дубовицкая Е.А. Европейское корпоративное право: Свобода перемещения компаний в Европейском Сообществе. - М. : Волтерс Клувер, 2004; Европейский Союз : путеводитель / под. ред. Ю.А. Борко и О.В. Буториной. - М, 1998; Каргало-ва М. В. От социальной идеи к социальной интеграции. — М., 1999; Стрежнева М.В. Институциональное развитие ЕС // Европейский Союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития / под ред. Ю.А. Борко и О.В. Буториной. — М. : Эдиториал УРСС, 2001; Толстопятенко Г.П. Европейское налоговое право. Сравнительно-правовое исследование. - М. : Норма, 2001; Шемятенков В.Г. Европейская интеграция : учеб. пособие. — М. : Международные отношения, 2003; Энтин М.Л. Суд Европейских Сообществ: правовые формы обеспечения западноевропейской интеграции. - М., 1984; Юмашев Ю.М. Международно-правовые формы внешнеэкономических связей ЕЭС. -М., 1989.
12 См.например: Топорнин Б.П. Европейское право :учебник. -М. : Юристъ, 1999. Право Европейско
го Союза : учебник для вузов / под ред.С.Ю. Кашкина. - М.:Юристъ, 2002; Введение в право Европейского
Союза : учеб. пособие / под ред. СЮ. Кашкина. - М.: Эксмо, 2005.
13 Дубовицкая Е.А. Европейское корпоративное право: Свобода перемещения компаний в Европей
ском сообществе. - М. : Волтерс Клувер, 2004. Шашихина T.B. Корпоративное право ЕС // Европейское
право : право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека : учебник для вузов / рук.
авт. кол-ва., отв. ред. Л.М. Энтин ; МГИМО(У) МИД РФ, Ин-т европейского права. -2-е изд., пересмотр, и
доп. - М.: Норма, 2005.
^Калиниченко П.Л. Охрана окружающей среды в деятельности Европейского Сообщества : междуш-родно-правовой аспект : автореф. дис ... канд. юрид. наук. - М., 2001.
15 Баев А.В.Свобода передвижения граждан и приравненных к ним лиц в праве Европейского Союза : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2008; Гусевский С.Л.Свобода передвижения лиц в условиях расширения Европейского Союза на Восток ; автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Казань, 2007.
8 В работах А. В. Стригулиной16 и И. А. Чеботарёвой17 подробно исследуется сотрудничество государств в области туризма, характеризуются международно-правовые основы такого сотрудничества. Однако вопросы европейского регулирования туризма затрагиваются лишь вскользь, на одной-двух страницах.
Ряд вопросов исследуется в работе П. Н. Бирюкова и Ю. А. Хамовой «Правовое регулирование туристской деятельности» 18 (визовые и таможенные формальности, международные перевозки, средства размещения и др.), однако не освещены публично-правовые вопросы туризма в ЕС.
Однако повышение интереса к вопросам международного туризма не привело к росту числа монографических исследований в области европейского туризма и правового регулирования туризма в рамках Европейского Сообщества / Союза.
В гражданско-правовой науке19 (М. И. Брагинский, Н. И. Волошин, Г. М. Дехтярь, А. Ю. Кабалкин, Я. Е. Парций, В. И.Сергеев, Н. В.Сирик) с точки зрения российского права исследуются процедура организации турфирм, содержание договора на туристское обслуживание, ответственность туроператоров и турагентов. В последнее время появились диссертационные исследо-
вания, посвященные туризму . Эти работы в основном дублируют друг дру-
16 Стригулина А.В. Взаимодействие России с региональными интеграционными объединениями по вопросам правового регулирования отношений в сфере туризма // Журнал Российского права. — 2007. — № 7. -С. 89-102.
17Чеботарева И.А. Сотрудничество государств по правовому регулированию туристской деятельности : дис. ... канд. юрид. наук. - М. : РГБ, 2003.
18 Бирюков П.Н., Хамова Ю.А. Правовое регулирование туристской деятельности. - М.: Юристь, 2009.
19 Брагинский М.И. Договор подряда и подобные ему договоры. - М., 1999; Брагинский М.И., Витрян-
ский B.B. Договорное право. Кн. третья : Договоры о выполнении работ и оказании услуг. - М. : Статут, 2002;
Волошин Н.И. Правовое регулирование туристской деятельности. - М. : Финансы и статистика, 1998; он же. Ту
ристская деятельность как предмет правового регулирования // Экономика и право. - 1999. - № 11; Гражданское
право :учебник / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. - М. : ПБОЮЛ Л.В. Рожников, 2001; Дехтярь Г.М. Ли
цензирование, стандартизация и сертификация в туризме. - М.: ГИНФО, 2001; Кабалкин А. Договор возмездно
го оказания услуг// Рос. юстиция. - 1998.-№3.
20 Ахтямопа, Е.В.Гражданско-правовое регулирование туристской деятельносіи в Российской Федера
ции : дис. ... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2007; Ткаченко O.B. Гражданско-правовое регулирование турист
ской деятельности в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид.х наук. — Волгоград, 2004; Щенникова Л.В.
Гражданско-правовое регулирование туризма в СССР : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1983; Толстова А.Е.
Гражданско-правовое регулирование оказания туристских услуг в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид.
наук. - Краснодар, 2004; Ошноков А.Н. Гражданско-правовые договоры в сфере международного туризма :
дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002; Чененов Ю.А. Гражданско-правовое регулирование туристской деятель
ности : дис.... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2003.
га и сконцентрированы исключительно на внутригосударственных проблемах регулирования туризма. Лишь в работе М. Р. Плиевой21, среди прочих, рассматриваются отдельные нормы европейского права (об ответственности туроператоров по Директиве № 90/314/ЕЭС).
Тему регулирования международной туристской деятельности подробно освещают такие авторы, как М. Б. Биржаков, С. Е. Корнеев, К. М. Мари-нин, Е. Л. Писаревский. Следует отметить статьи Е. Л. Писаревского, посвященные как общим, так и частным вопросам европейского туризма22. Вместе с тем работы указанных авторов в большей степени акцентированы на проблемах регулирования туризма в РФ и не затрагивают регламентации туризма нормами европейского права.
В зарубежной юриспруденции" также не уделяется должного внимания регулированию туристской сферы нормами европейского права. Большой блок научных работ (Г. Вэйсоп, Т. А. Дикерсон, С. Нэир, Ф. Соти, Ю. Стен-зель, К. Тонер, Д. В. Те Вельд и др.) посвящен гражданско-правовым аспектам туризма. Однако за пределами внимания ученых остается взаимодействие международного и национального регулирования туризма, публично-правовые аспекты регулирования туризма в ЕС. Исключением является коллективный
21 Плиева М.Р. Ответственность туроператора по договору оказания международных туристских ус
луг : дне.... канд. юрпд. наук. - М., 2008.
22 Писаревский Е.Л. Развитие туризма и туристской индустрии в Европейском Союзе // Туризм:
право и экономика. — М. : Юрист, 2005. — № 2. — С. 27-34; он же. Туристская деятельность : Проблемы пра
вового регулирования // Юрист. —2000. — № 1. — С. 2-6; он же. Проблемы реализации Директивы ЕС от 13
июня 1990 года № 90/314/ЕЕС «О комплексных путешествиях, отпусках и поездах ("включающих все")» //
Туризм: право и экономика. - 2005. — № 4. - С.4- 11.
23 P. Clark. Services in EU. : Hermann G. A., Goefe/ R. J., Davey W. /., Fox E. M.
Cases and Materials on European Community Law. St.Paul, 1993. P. 50; Corbett,R.; Jacobs, F.; Shackleton, M. (2000):
«The European Parliament», Fourth edition, John Harper Publishing, London, p. 105; Frid, R. The Relations between
the EC and International Organisations: Legal Theory and Practice, Kluwer Academic Publishers, Dordrecht, 1995;
Hartley, Т. С The Foundations Of European Community Law. An Introduction To The Constitutional And Adminis
trative Law Of The European Community, Fifth Edition, Oxford University Press, 2003 ; Westlake, M. The Council Of
The European Union, Cartennill, 1995; Heliskoski, J."InternaI Struggle for International Presence: The Exercise of
Voting Rights Within the FAO," in A. Dashwood & С Million (eds.) The General Law Of EC External Relations,
2000;Heliskoski, J. Mixed Agreements as a Technique for Organizing the International Relations of the European
Community and its Member States, Kluwer Law International, 2001; Heliskoski, J. "The Nice Reform of Article 133
EC on the Common Commercial Policy," Journal of International Commercial Law, 2002, 1(1): 1-13; Leal-Areas, R.
"Is the Kyoto Protocol an Adequate Environmental Agreement to Solve the Climate Change Problem?," in European
Environmental Law Review, Vol. 10, Issue 10, winter 2001; Leal-Areas, R. "The European Community and Mixed
Agreements", in European Foreign Affairs Review, Vol. 6, Issue 4, Winter 2001, pp. 483-513, Kluwer Law Interna
tional; Leal-Areas, R. "United We Stand, Divided We Fall- The European Community and its Member States in the
WTO Forum: Towards Greater Cooperation on Issues of Shared Competence?," in European Political Economy Re
view, Vol. l,No. 1, Spring 2003, pp. 65-79.
10 труд авторов из разных государств-членов ЕС «Европейское туристское право» , опубликованный в 1997 году. Однако этот учебник сегодня значительно устарел и в большей степени освещает национальные нормы о туризме государств-членов ЕС, нежели право европейское право.
В свете изложенного, становится очевидным, что отечественная юриспруденция должна обратиться к системной разработке проблем регулирования туризма нормами европейского права. Решение этих концептуальных вопросов будет способствовать повышению эффективности реализации европейских норм о туризме, улучшению осведомлённости российских государственных органов, должностных лиц, предприятий и отдельных граждан о правовых основах туризма в ЕС. Указанные обстоятельства в итоге, будут способствовать облегчению туристских связей между Российской Федерацией и ЕС.
Целью диссертационного исследования является комплексное исследование существующих основ и системы механизмов правового регулирования туристской деятельности в Европейском Сообществе / Европейском Союзе.
Указанной целью обусловлена постановка и решение следующих задач:
выявление компетенции Европейского Сообщества / Союза в области туризма и тенденции ее развития;
характеристика и классификация норм европейского права, регулирующих отношения в сфере туризма;
анализ специфики деятельности институтов ЕС в области туризма и выявления механизма их взаимодействия друг с другом;
выявление проблем имплементации норм европейского права о туризме в государствах-членах ЕС;
определение характера взаимодействия ЕС с другими международными организациями в сфере туризма;
исследование наиболее тесных связей ЕС с третьими странами в сфере туризма.
24 European Travel Law / Zahd Yaqub, Becket Bedford. - L.: John Wiley&Sons Ltd., 1997.
Методологическая основа исследования. Методологической основой исследования является диалектический метод научного познания, в рамках которого применялись различные частные методы, в том числе системно-структурный подход, моделирование, анализ, синтез, статистический анализ, сравнение, восхождение от конкретного к абстрактному и от абстрактного к конкретному. В ходе исследования использовались также методы, характерные для юриспруденции: сравнительно-правовой, формально-юридический, толкование права, проблемно-теоретический, системно-структурный, историко-правовой, формально-логический, конкретно-социологический и другие методы, применение которых позволяет изучать современные проблемы международного права, национального права государств-членов ЕС, общей теории права.
Объектом исследования выступают отношения институтов25 и органов26 ЕС, государств-членов ЕС, международных организаций и третьих стран в сфере туризма, формы и механизмы сотрудничества ЕС с третьими странами и государствами в области туризма.
Предметом исследования являются международные договоры в сфере туризма, учредительные договоры ЕС, а также документы институтов ЕС в области регулирования туризма, национальное законодательство государств-членов ЕС, России и Швейцарии.
Теоретическую основу диссертации составляют исследования, проведенные представителями:
международного и европейского права (К. А. Бекяшев, М. М. Бирюков, П. Н. Бирюков, В. В. Гаврилов, Г. В. Игнатенко, А. Я. Капустин, С. Ю. Каш-кин, А. В. Клёмин, Ю. М. Колосов, Г. И. Курдюков, В. Н. Лихачев, И. И. Лу-кашук, С. Ю. Марочкин, Л. X. Мингазов, Б. Н. Топорнин, Н. Е. Тюрина, Г. И. Тун-кин, И. 3. Фархутдинов, С. В. Черниченко, Л. М. Энтин, Ю. М. Юмашев и др.);
25 Согласно ст. 7 Договора о создании Европейского Сообщества, институтами ЕС являются: Евро
пейский Парламент, Совет, Комиссия, Суд ЕС, Счетная Палата.
26 О соотношении понятий «органы» и «институты» ЕС см. подробнее: Введение в право Европей
ского Союза: учеб. пособие / под ред. С. Ю. Кашкина.-М.: Эксмо, 2005.-С. 186.
теории права (Н. И. Матузов, А. В. Малько, Ю. А. Тихомиров, Ф. М. Решетников, В. В. Лазарев, В. К. Бабаев, В. М. Корельский, В. Д. Перевалов и др.);
гражданско-правовой науки (М. И. Брагинский, Н. И. Волошин, Г. М. Дех-тярь, А. Ю. Кабалкин, Я. Е. Парций, В. И. Сергеев, Н. В. Сирик и др.);
истории - зарубежной и международных отношений (А. Н. Байкова, П. Керженцев, А. Д. Колпаков, А. В. Мирошников, Я. Ю. Новиков, Е. Ю. Полякова и др.);
экономики туризма (В. И. Азар, И. Т. Балабанов, А. И. Балабанов, В. И. Винокуров, А. Ю. Гаврилов, В. Г. Гуляев, О. М. Демишина, Г. А. Па-пирян, С. С. Скобкин и др.);
зарубежной юридической науки (исследователи в области европейского права и туризма П. Кларк, Г. А. Эрман, Р. Корбетт, Ф. Якобе, М. Шак-летон, Р. Фрид, Т. К. Хартли, М. Вестлейк, Дж. Хелискоски, Р. Леал-Аркас, Г. Вэйсон, Т. А. Дикерсон, С. Нэир, Ф. Соти, Ю. Степзель, К. Тонер, Д. В. Те Вельд и др.).
Научная новизна работы заключается в исследовании малоизученных публично-правовых аспектов регулирования туризма нормами европейского права. Впервые в отечественной науке было проведено комплексное исследование монографического характера правовых аспектов деятельности Европейского Сообщества / Союза в области туризма, анализ регулирования европейским правом сферы туризма и сотрудничества ЕС с международными организациями, Россией и Швейцарией.
Существенная новизна работы, по мнению автора, определяется следующими основными положениями, выносимыми на защиту:
1. Туризм не является самостоятельной политикой Европейского Сообщества. Туризм как сфера регулирования нормами европейского права включает в себя отношения по размещению, перевозке, питанию, экскурсионной деятельности и др. Поэтому многие меры, направленные на осуществление других политик Сообщества, затрагивают туризм (защита прав потребителей, экология, налогообложение и т. д.). Таким образом, туризм регулируется
13 нормами европейского права косвенно, через другие политики Сообщества. К европейскому туризму применяются нормы «о дополнительных мерах» Сообщества. Основным инструментом воздействия на сферу туризма остается «мягкое право» (акты Комиссии ЕС рекомендательного характера).
Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества 2007 года не закрепил за Европейским Союзом специальной компетенции в сфере туризма. Уровень компетенции ЕС в сфере туризма остается на прежнем уровне.
Функционирование институтов ЕС в сфере туризма носит исключительно координирующий, вспомогательный характер. Деятельность ЕС в этой области находится в компетенции различных органов и в разное время осуществлялась в неодинаковой степени. Она характеризуется мозаичностью, дискретностью и фрагментарностью.
Важное значение для регламентации туризма в Европе приобрело расширение Шенгенского пространства. Присоединение к Шенгенским и Дублинским соглашениям Швейцарии, Норвегии, Исландии повлекло формирование общего туристского пространства в Европе. С момента подписания первого соглашения об ассоциации с «Шенгенскими достижениями» туризм регулируется и в рамках третьей опоры Европейского Союза. Таким образом, можно прогнозировать, что развитие отношений между Россией и ЕС будет идти по этому пути.
Основным юридическим инструментом международного сотрудничества ЕС в сфере туризма являются соглашения Европейского Сообщества / Союза. Указанные соглашения имеют характер «смешанных», то есть со стороны ЕС в них участвуют как Сообщество (а в случае со Швейцарией и Союз), так и государства-члены.
Приоритетными сферами сотрудничества ЕС и России в сфере туризма объявлены экономические отношения, сближение законодательств, транспорт, культура, безопасность, упрощение визовых и таможенных формальностей. Соглашение между ЕС и Россией об упрощении визового режима 2006 года каса-
14 ется лишь отдельных категорий граждан, но демонстрирует нацеленность отношений на формирование общего туристского пространства ЕС-Россия. Поскольку в настоящий момент подписание рамочного соглашения ЕС - Россия проблематично, возможным вариантом оформления сотрудничества является двустороннее соглашение по туризму.
6. Формирование общего туристского пространства ЕС - Швейцария осуществляется путем заключения двусторонних соглашений как в рамках первой опоры Евросоюза, так и в рамках третьей опоры. Швейцария, подписав с ЕС Соглашение об ассоциации с Шенгенскими и Дублинскими достижениями, имплементирует принцип свободного передвижения лиц в национальное законодательство. Предполагаем, что такой путь развития отношений с ЕС в сфере туризма возможен и для России.
Теоретическая и научно-практическая значимость диссертационного исследования обусловлена комплексным анализом основ регулирования туризма в Европейском Сообществе / Европейском Союзе, изучением деятельности институтов ЕС в области туризма.
Выводы и положения, сформулированные в работе, представляют собой решение задачи, имеющей существенное значение для международного и европейского права. Многие положения работы могут быть использованы органами МИД РФ, иных государственных и частных структур, «ориентированных» на развитие туризма.
Основные положения исследования могут быть использованы в учебном процессе, в преподавании дисциплин «Международное право», «Европейское право», «Правовое регулирование туристской деятельности». Кроме того, полученные результаты могут быть применены в процессе подготовки учебных и учебно-методических материалов по указанным дисциплинам.
Изложенные в диссертации выводы могут быть использованы при совершенствовании российского законодательства, а также в разработке новых правовых актов ЕС, регулирующих туристскую деятельность.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертационное исследование подготовлено на кафедре международного и европейского права Воронежского государственного университета, где произведено его рецензирование и обсуждение.
Отдельные положения и выводы, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в опубликованных автором работах, а также докладывались на международных и российских научно-практических конференциях: конференция юридического факультета ВГУ (Воронеж, 2005, 2006, 2007, 2008 гг.), научно-практическая конференция Швейцарского офиса по туризму (Лугано, 2006 г.), Круглый стол Европейской ассоциации туроператоров (Лондон, 2006 г.), семинар «Практические вопросы работы тур-фирм в условиях новой редакции закона «"Об основах туристской деятельности в РФ"» (Москва, 2007 г.).
Основные теоретические положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в работе, получили отражение в шести научных публикациях общим объемом 4,1 п. л.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка используемой литературы. Объем диссертации соответствует требованиям, предъявляемым ВАК к подобного рода работам.
Компетенция Европейского Сообщества / Союза в сфере туризма
В самом узком понимании «туризм» - это деятельность традиционных поставщиков туристских услуг (отели, рестораны, кафе, туристские агентства, прокаты автомобилей, авиалинии) и составляет около б % ВВП стран ЕС (от 2 % в некоторых государствах-членах ЕС до 12 % на Мальте). Туризм создает более 12 % рабочих мест от общего количества в ЕС27. Туризм является комплексной сферой отношений, объединяющей много различных направлений регулирования. Регулирование туризма осуществляется на разных уровнях: международном, национальном, региональном. Однако прежде чем исследовать конкретные вопросы регламентации туризма в ЕС необходимо охарактеризовать основные этапы развития правового регулирования туризма в европейском праве. Европейское правовое регулирование в сфере туризма в своем развитии прошло несколько этапов.
Первый этап длился с 1957 года по 1982 год.
Первый этап берет свое начало с момента принятия Договора об учреждении ЕЭС 1957 года. Договор не предоставлял Европейскому Экономическому Сообществу полномочий в области туризма. Не были наделены полномочиями в области туризма и два других Сообщества - Европейское объединение угля и стали и Европейское сообщество по атомной энергии. В это время мероприятия Сообщества редко затрагивали данную сферу отношений, отдельные документы ЕЭС косвенно регулировали туризм. В истории международного туризма период 50-80-х годов прошлого века принято считать временем формирования массового туризма; временем, когда туризм пере стает быть привилегией. Европейский туризм 50-х годов был ориентирован преимущественно на прием американских туристов и являлся источником долларовых поступлений для принимающей страны. В 60-е годы и до середины 70-х годов наблюдался быстрый экстенсивный рост как въездного, так и выездного туризма, а также увеличение числа туристских предприятий и объемов их производства. Стала наблюдаться экстраординарная экспансия туризма в деятельность ЕС и его взаимосвязь с большим количеством мероприятий Сообщества. Однако были урегулированы общие вопросы, направленные на формирование внутреннего рынка (свобода осуществления предпринимательства, оказания услуг, налогообложения и т. д.). Так, Директива Совета 75/368/ЕЕС о мерах по содействию эффективному осуществлению свободы предпринимательства и свободы оказания услуг в отношении различных видов деятельности, транснациональных мерах в отношении такой то деятельности была принята с целью регулирования свободы оказания услуг туристскими бюро и гидами-переводчиками. Шестая Директива Совета 77/388/ЕЕС о гармонизации законов государств-членов, относящихся к нало-гу с оборота - обычная система налога на добавленную стоимость , в числе объектов налогообложения перечислила доходы от операций по ввозу товаров, по реализации товаров и услуг (в том числе и туристских).
Регулировались и вопросы, косвенно влияющие на туризм. Например, в 1975 году была принята Директива Совета 76/160/ЕЕС о качестве воды для купания , установившая минимальные требования, на основании которых, в рамках национального законодательства, могут быть определены более жесткие требования к качеству воды для купания как в пресной, так и в прибрежных морских зонах31.
В начале 80-х годов произошел небывалый расцвет туризма. Доля Европы в международном туризме достигла 90 %. Это самая динамичная от расль экономики и Франции, и Германии, и Испании. Однако правовое регулирование туризма явно отставало от потребностей экономики. Возникли сложности в координации регулирования туризма с другими политиками ЕЭС, а именно, с защитой прав туристов как потребителей, с оценкой воздействия массового туризма на экологию, оказанием туристских услуг и т. д. Все это требовало реакции со стороны Сообщества.
Второй этап охватывает период с 1982 года по 1992 год. В это время в коммунитарном праве появляются специальные акты в области туризма. Начало было положено Европейской Комиссией, которая 1 июня 1982 года приняла Сообщение «Об основных руководящих принципах политики в сфере туризма» ". Еврокомиссия преследовала две цели: подчеркнуть значимость туризма для Сообщества и проследить связь туризма с другими направлениями деятельности Сообщества. В приложенном к Сообщению исследовании были проанализированы мероприятия в рамках различных политик Сообщества и охарактеризованы правовые акты - инструменты для осуществления политик Сообщества.
Сообщение Еврокомиссии послужило основой для принятия Резолюции Совета «О политике Сообщества в сфере туризма» . В резолюции Совет признал важность туризма, как деятельности способствующей достижению целей, изложенных в ст. 2 Римского Договора. Совет подчеркнул необходимость туристского «измерения» в правотворчестве Сообщества и призвал Комиссию представить предложения в сфере туризма.
Основы туризма в европейском праве
Структуре и компетенции органов (институтов) ЕС, принципам институционной системы ЕС посвящены параграфы учебных изданий
Есть также и несколько диссертационных исследований по этой тематике . Для более полного понимания регулирования туризма в ЕС, нам представляется важным, охарактеризовать деятельность органов ЕС в сфере туризма. Кроме того, в отечественной правовой науке этот вопрос вообще не освещен.
В настоящее время действует множество организаций в сфере туризма (разных по характеру и правовому статусу) как на национальном / локальном, так и на европейском уровнях. Их целью, в основном, является оказание необходимой поддержки сторонам, вовлеченным в туристскую деятельность.
Рассмотрим подробнее деятельность институтов ЕС в сфере туризма.
I. Институты Европейского Сообщества в сфере туризма. Статья 7 Договора о создании Европейского Сообщества устанавливает, что «осуществление возложенных на сообщество задач обеспечивается следующими институтами: Европейским Парламентом, Советом, Европейской Комиссией, Судом ЕС и Счетной палатой». Деятельность ЕС в сфере туризма оказалась «разбросанной» по различным органам и в разное время осуществлялась в неодинаковой степени. Поэтому функционирование институтов ЕС в сфере туризма характеризуется мозаичностью, дискретностью и фрагментарностью.
1. Европейский Парламент Европарламент обладает, согласно Договору о ЕС, правом на самостоятельное принятие решений. Статьей 193 Договора о ЕС установлено, что
«Европейский Парламент, действуя на основе большинства, может просить Комиссию представить любое уместное предложение по вопросам, которые, как он считает, требуют принятия акта Сообщества, с целью осуществления Договора». Поскольку туризм не входит в компетенцию ЕС, а регулирование в этой сфере осуществляется в рамках других политик ЕС (политика по защите прав потребителей, экологическая, транспортная и др.), которые требуют совместного принятия решений, то в сфере туризма нет собственных актов Европейского Парламента.
Основными элементами организационной структуры Европейского Парламента являются: руководящие органы, квесторы, парламентские комитеты (или комиссии) и секретариат102. Парламентские комиссии Европарла-мента создаются как на постоянной основе, так и на временной - ad hoc.
В сфере туризма действуют несколько структур Европарламента:
А) Комитет по транспорту и туризму (TRAN)103.
Для организации работы в рамках Европейского Парламента действуют вспомогательные органы, к которым относятся постоянные и временные комитеты. В постоянных комитетах осуществляется предварительное рассмотрение всех бюджетных и законотворческих документов. Постоянные комитеты играли центральную роль в Европейском Парламенте с момента начала их существования: уже 1953 году в Ассамблее ЕОУС было учреждено семь комитетов. В 1979 году комитетов стало 16, а к 1999 году — 20. Количество комитетов изменялось, исходя из законодательных обязательств104.
Взаимодействие Европейского Сообщества с международными организациями в сфере туризма
Европейское Сообщество в рамках своей исключительной компетенции взаимодействует с третьими странами и различными международными организациями, реализуя, тем самым, свою международную правосубъектность334. Право заключать международные соглашения представляет собой «основу внешних действий ЕС»335. С 1950-х годов сфера применения международных соглашений ЕС была значительно расширена, как на основе прецедентного права Суда ЕС, так и в силу различных изменений в учредительных договорах.
Компетенция Европейского Сообщества в области международного сотрудничества реализуется в первую очередь путем проведения общей торго-вой политики Европейского Союза (далее - ОТП) . ОТП в настоящее время регулируется положениями ст. 131 и 134 Договора о Европейском Сообществе и образует базовый компонент всей его внешнеэкономической деятельности. Статья 133 Договора о Европейском Сообществе наделяет Сообщество исключительной компетенцией в сфере внешнеторговой политики.
Суд ЕС внес ясность в понимание «общей торговой политики». Так, в решении № 1/94 от 15 ноября 1994 года Суд установил, какие из сфер вхо 113 дят в предмет регулирования ст. 133 Договора о Европейском Сообществе. Суд ЕС определил компетенцию институтов ЕС по заключению международных соглашений, принятых в рамках Уругвайского раунда и которые являются дополнением к договору о ВТО (речь идет о так называемом «Уругвайском раунде», проходившем в 1986-1994 годах). В данном решении Судом ЕС было подтверждено, что все рассмотренные на Уругвайском раунде договоры входят в сферу применения общей торговой политики, в том числе и Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС), предметом которо го являются и туристские услуги .
Сотрудничество ЕС с третьими странами и международными организациями в сфере туризма осуществляется в рамках международных договоров. Поскольку универсальные соглашения в области туризма в ЕС отсутствуют, важное значение приобретают двусторонние договоры.
Государства с развитой туристской индустрией включают общие положения о сотрудничестве в сфере туризма в договоры с менее развитыми странами. В качестве примера можно привести договоры о партнерстве и сотрудничестве, заключаемые ЕС и его государствами-членами с третьими странами340. Соглашения ЕС с третьим странами и международными организациями являются составной частью права Сообщества и обязательны как для институтов ЕС, так и для государств-членов.
Процедура заключения международных договоров ЕС установлена ст. 300 Договора о ЕС. Наряду с учредительными Договорами и вторичным правом ЕС, международные соглашения имеют приоритет над национальными законами и являются актами прямого действия , если только сами соглашения не предусматривают иного342.
В науке различают несколько видов таких договоров.
Так, И. А. Чеботарева выделяет пять категорий двусторонних договоров в сфере туризма: договоры о дружбе и сотрудничестве; соглашения о торговле и экономическом сотрудничестве (туризм рассматривается как область экономического сотрудничества, на него распространяются общие принципы и формы такого сотрудничества); соглашения о культурном и научном сотрудничестве; собственно соглашения о сотрудничестве в сфере туризма; соглашения, регулирующие отдельные вопросы международных ту-ристских обменов.
С. Е. Корнеев различает две группы двусторонних договоров в сфере туризма: договоры по общим вопросам сотрудничества в области науки, культуры, образования, спорта, в которых содержаться статьи относительно туризма; договоры о сотрудничестве в сфере туризма.
