Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Договор о ЕС: правовая основа построения единого газового рынка.. 10
1.1. Устранение административных барьеров: правила Договора о свободном движении товаров 12
1.2. Устранение коммерческих барьеров: правила Договора о конкуренции 20
1.3. Устранение технических барьеров: правила Договора о Трансъевропейских энергетических сетях 50
Глава 2. Вторичное законодательство ЕС: главное средство интеграции газовых
рынков государств-членов 56
2.1. Общий обзор Газовой директивы 61
2.2. Открытие газовых рынков государств-членов 64
2.3. Доступ третьих лиц к газовой системе 70
2.4. Основания для отказа третьим лицам в доступе к газовой системе 80
2.5. Учреждение регулирующих органов 89
2.6. Разъединение вертикально-интегрированных газовых компаний 95
Глава 3. Мадридский форум: средство неформальной гармонизации коммерческих и технических стандартов доступа к газовой системе 101
3.1. Гармонизация стандартов доступа к газотранспортной системе: проект Регламента об условиях доступа к газотранспортным сетям 105
3.2. Гармонизация стандартов тарифного регулирования, доступа к системе хранения и технического взаимодействия систем транспортировки газа 112
3.3. Остающиеся проблемы на пути построения единого газового рынка ЕС 119
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 138
БИБЛИОГРАФИЯ 151
- Устранение административных барьеров: правила Договора о свободном движении товаров
- Общий обзор Газовой директивы
- Гармонизация стандартов доступа к газотранспортной системе: проект Регламента об условиях доступа к газотранспортным сетям
Введение к работе
Актуальность исследования обосновывается следующими соображениями. Отношения России и ЕС в газовой сфере играют очень важную роль для экономики обеих сторон. Сообщество испытывает растущую потребность в российском газе: если в 2001 г. его доля в общем объеме импортируемого ЕС газа составляла 42%, то к 2030 г. она может возрасти до 60%.1 В свою очередь, для экономики России газовые поставки в ЕС являются важным источником наполнения бюджета. Исторически сложившиеся инфраструктурные связи делают Сообщество естественным направлением экспорта российского газа. Европейский рынок на долгосрочную перспективу останется «рынком номер один» для российского «голубого топлива». Это подтверждается подписанием в сентябре 2005 г. соглашения о реализации масштабного проекта строительства Северо-европейского газопровода, по которому российский газ будет поставляться от границы России через акваторию Балтийского моря до границы Германии.
В рамках учрежденного в 2000 г. Энергетического диалога между Россией и ЕС поставлена цель создания энергетического партнерства, основанного на интеграции энергетических рынков России и ЕС. Принятая в мае 2005 года на 15-м саммите Россия-ЕС дорожная карта Общего экономического пространства предусматривает «сближение энергетических стратегий, политик и законодательных мер».3 Изучение правил регулирования газовой отрасли ЕС является необходимым условием для надлежащего определения взаимоприемлемых путей сближения законодательств России и Сообщества в данной области.
Знание правовых аспектов создания единого газового рынка ЕС является практически важным для российских предприятий, осуществляющих деятельность на газовом рынке Сообщества. Как поставщик газа, так и компании, заинтересованные в инвестировании в газовый сектор ЕС, должны иметь возможность адекватно оценить новые риски и возможности, которые несет динамично развивающееся европейское
1 Green Paper "Towards a European Strategy for the Security of Energy Supply" II COM (2000) 769 final. - P. 41.
2 Cm.
3 Press Release of Council of European Union "15th EU-Russia Summit, Moscow 10 May 2005" II
pict/465/Press%20release.doc
4 энергетическое право. Фактически территориальная сфера действия правил
Сообщества выходит за пределы двадцати пяти государств-членов ЕС, поскольку ими
руководствуются также кандидаты на вступление в Сообщество (Румыния, Болгария,
Турция, Хорватия). Рецепция норм Сообщества происходит и в рамках учрежденных
ЕС механизмов взаимодействия по вопросам энергетики со странами Юго-восточной
Европы и Средиземноморского бассейна. Таким образом, процесс построения
единого, основанного на общих правилах, газового рынка не ограничен рамками ЕС;
он распространяется на соседние с Сообществом страны, в результате чего на наших
глазах возникает крупнейший в мире региональный рынок газа, включающий более
30 государств с общим населением свыше 600 миллионов человек.4
В обоснование актуальности исследования европейского опыта объединения национальных газовых рынков, можно также указать на намечающиеся интеграционные процессы в газовой отрасли на постсоветском пространстве (в рамках Содружества независимых государств и Единого экономического пространства). Правовые механизмы, используемые Сообществом для превращения изолированных друг от друга рынков в единое целое, могут иметь практическую применимость в контексте указанных процессов.
Степень разработанности темы в научной литературе. В отечественной литературе до настоящего времени не было предпринято попытки комплексного исследования правовых аспектов создания единого газового рынка ЕС. Отдельные аспекты данной темы рассматривались фрагментарно в трудах российских специалистов в области энергетической политики и экономики С.З. Жизнина и А.А. Конопляника, диссертационных работах Б.Д. Селяндина, П.А. Сергеева и А.А. Шкуты. В российской юридической литературе отдельные аспекты затронуты в работах В.Н. Кокина и А.И. Перчика и в учебниках по европейскому праву под редакцией СЮ. Кашкина и Л.М. Энтина. В зарубежной литературе тема исследована более подробно. Поскольку процесс построения единого газового и электроэнергетического рынка ЕС был инициирован в конце 1980-х - начале
4 Там же. Р. 30-31. Евро-средиземноморский энергетический форум, объединяющий ЕС и 12 государств средиземноморского бассейна (Алжир, Кипр, Египет, Израиль, Иордания, Ливан, Мальта, Марокко, Палестинская Автономия, Сирия, Тунис и Турция), был основан в 1997. Афинский процесс по сотрудничеству в области энергетики между ЕС и 8 странами Юго-восточной Европы (Албания, Босния и Герцеговина, Болгария, Македония, Греция, Турция, Хорватия, Румыния, Косово) был инициирован в 2002 г.
5 1990-х годов, первые исследования относятся к этому времени и принадлежат перу таких видных специалистов по европейскому энергетическому праву, как Т. Вальде, Д. Макдугалл, П. Слот и Л. Ханчер. Принятие в 1998 г. Первой газовой директивы, активизировало научный анализ данной темы. Существенный вклад в ее исследование внесли К. Арнольд, П. Камерон, М. Роггенкамп и Р. Тадвэй. Большое значение имеют труды специалистов по конкурентному праву ЕС, таких как А. Никпэй, Л. Риттер, Р. Уиш, Д. Фолл и К. Чайлд. С принятием в 2003 г. Второй газовой директивы актуальность литературы, написанной на тот момент, в существенной части утрачивается. Специального детального исследования данной темы, как оно содержится в настоящей работе, в зарубежной литературе не проводилось.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе анализа средств, используемых европейским правом для интеграции газовых рынков государств-членов, выявить последствия, которые процесс построения единого газового рынка влечет для участников газовой отрасли, раскрыть проблемы, связанные с данным процессом, и определить возможные пути их решения.
Для достижения указанной цели в работе определены следующие задачи:
проанализировать правила Договора о ЕС, их актуальную и потенциальную применимость в качестве средств создания единого газового рынка;
изучить акты вторичного права ЕС, гармонизирующие правила в газовой сфере, оценить тенденции дальнейшего развития вторичного права в газовой сфере;
исследовать правила функционирования Мадридского форума, правовую природу принимаемых им решений и их воздействие на процесс интеграции газовых рынков государств-членов.
Исследование в полной мере отвечает критерию новизны в отечественной науке. Впервые в российской юридической литературе в таком объеме предметом специального научного исследования стали правовые аспекты создания единого газового рынка ЕС. В зарубежной юридической литературе исследованию выбранной темы хотя и уделено внимание, но основные труды касаются энергетического права в целом и не содержат детального и глубокого анализа регулирования газовой отрасли. Этот пробел автор постарался устранить в настоящей работе. Поскольку
законодательство и практика, касающиеся газового рынка ЕС, подвержены динамичным изменениям, основные из которых связаны с принятием в 2003 г. Второй газовой директивы ЕС, литература, написанная на тот момент по выбранной теме, во многом перестала быть актуальной. В свою очередь, настоящая работа в полной мере отражает изменившиеся реалии правового регулирования газовой отрасли ЕС, что также подтверждает ее новизну.
Объектом исследования является процесс интеграции в отдельном секторе экономики ЕС - газовой промышленности.
Предметом исследования являются правовые аспекты процесса построения единого газового рынка ЕС. Динамичное развитие вторичного права, регулирующего отношения в газовой сфере, в некоторой степени, осложнило работу над темой. При ознакомлении с диссертацией следует исходить из того, что основная часть содержащейся в ней информации, актуальна по состоянию на 1 августа 2005 г., при этом автор постарался отразить перспективы и тенденции дальнейшего развития нормативно-правового регулирования газовой отрасли ЕС.
Теоретической основой исследования стали труды С.З. Жизнина, СЮ. Кашкина, В.Н. Кокина, А.А. Конопляника, А.И. Перчика, Б.Н. Топорнина, А.А. Шкуты, Л.М. Энтина и не переведенные на русский язык труды таких специалистов в области энергетического, конкурентного права и энергетической политики ЕС, как М. Альберте, К. Арнольд, М. Арентсен, Д. Герадин, Т. Вальде, П. Камерон, Д. Макдугалл, Л. Риттер, М. Роггенкамп, П. Слот, Р. Тадвэй, Р. Уиш, Л. Ханчер, К. Чайлд, Д. Штерн, Х.Эстрада и др.
Методологической основой исследования являются труды российских и зарубежных юристов. В качестве научных методов автор использовал историко-правовой, сравнительно-правовой метод и метод обобщений.
Теоретическая значимость исследования определяется тем, что оно предоставляет возможность на примере относительно недавно инициированного процесса интеграции в отдельно взятом секторе экономики ЕС проанализировать использование выработанных европейским правом механизмов и концепций для правового оформления данного процесса.
Практическая значимость исследования определяется факторами, обосновывающими его актуальность. Диссертация в систематизированном виде
7 содержит информацию, необходимую для того, чтобы российские предприятия могли
оценить правовые возможности и риски, связанные с ведением деятельности на
газовом рынке ЕС в условиях либерализации. Некоторые положения, выводы и
рекомендации, представленные в диссертации, могут иметь практическую
применимость в рамках Энергетического диалога между Россией и ЕС, при
разработке внешнеполитического курса в сфере энергетической политики, в
контексте интеграционных процессов в газовой сфере на постсоветском пространстве
и развития российского энергетического законодательства. Диссертация может быть
использована при чтении курсов энергетического права зарубежных стран и при
подготовке документов справочно-методического характера.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Интеграция газовых рынков государств-членов инициирована в исторически сложившихся условиях естественно-монопольной вертикально-интегрированной структуры газовой промышленности. Основным инструментом интеграции является либерализация доступа к газовой системе не аффилированных с ее собственником поставщиков («третьих лиц»). Механизм, обеспечивающий свободный доступ третьих лиц, радикально меняет расстановку сил в отрасли, правовое положение участников рынка, структуру отношений между ними и оказывает существенное воздействие на инвестиционный климат.
Специфической функцией, которую призвана выполнять газовая промышленность, является бесперебойное снабжение потребителей газом по разумным ценам («обеспечение надежности поставок»). Данная функция рассматривается европейским правом как соображение общественной безопасности, имеющее приоритет перед соображениями свободного рынка. Формула, гарантирующая одновременное достижение цели обеспечения надежности поставок и цели свободного рынка в газовой сфере, на настоящий момент не определена в европейском праве.
Европейская комиссия и Суд ЕС по-разному относятся к возможности признания правомерными ограничений торговли и конкуренции, необходимых для обеспечения надежности поставок. Комиссия выступает в роли авангарда либерализации и стремится устранить максимально широкий круг ограничений, в то время, как Суд ЕС склонен занимать более консервативную позицию, что
8 влечет осторожность Комиссии в формальном применении правил Договора для
борьбы с барьерами в газовом секторе и предпочтительное использование
процедур неформального урегулирования.
Сбалансированное достижение целей интеграции и обеспечения надежности поставок зависит, в первую очередь, от способности Сообщества создать стабильность для производителей - экспортеров. Критерием стабильности для производителей является надежность спроса, определенная автором, как способность получать на долгосрочной основе гарантированную прибыль, позволяющую окупать вложенные в проекты освоения месторождений инвестиции. В работе обоснована целесообразность введения специального правового режима, гарантирующего стабильность для долгосрочных контрактов на поставку и транзит газа.
Либерализация несет существенные риски для инвестиций в развитие европейской газовой системы, основными из которых является риск неправильного планирования и непривлекательного тарифа. От способности государств-членов и регулирующих органов снизить данные риски зависит частная инициатива в секторе, отсутствие которой вряд ли сможет быть адекватно компенсировано мерами государственного вмешательства.
Лежащее в основе интеграционных усилий ЕС допущение о том, что создание максимальных юридических гарантий для свободной трансграничной торговли газом способно привести к ее реальному развитию, не находит фактического подтверждения. Даже устранение всех барьеров на пути свободного движения газа и конкуренции в газовой сфере не гарантирует увеличения трансграничной торговли, поскольку препятствия могут лежать в социально-экономической плоскости и не иметь правового решения.
Используемая Сообществом стратегия поэтапной интеграции газовых рынков государств-членов и «ступенчатого» развития законодательства, делает проблематичной оценку того, как, в конечном счете, будут сформулированы «правила игры» в европейской газовой отрасли. У разных государств-членов разные взгляды на текущий процесс интеграции и целесообразность, формы и методы его продолжения. Широкое распространение получает скептический
взгляд на возможности использования принципов свободного рынка в газовой
сфере ЕС.
В работе сделан вывод о том, что торговля, как направление деятельности в европейской газовой отрасли, связана с наименьшими юридическими рисками. Самые значительные юридические риски связаны с инвестированием в существующие объекты европейской газовой системы.
Перенос европейского опыта реформирования газовой отрасли на российскую почву мог бы быть неправильным и опасным. Во-первых, в самом Сообществе отсутствует однозначное мнение о последствиях либерализации. Во-вторых, причины, лежащие в основе реформирования газовой отрасли ЕС (а, соответственно, и преследуемые цели), имеют мало общего с российской действительностью.
Апробация результатов исследования осуществлена в 6 опубликованных научных работах автора общим объемом 4,1 печатных листа. Отдельные положения исследования были представлены в докладах и выступлениях автора на семинарах и международных конференциях, проведенных Рабочей группой «Энергетика и Право» МГИМО (У) МИД РФ в 2005 г., а также на семинарах, проведенных в 2004 -2005 гг. Рабочей группой по имплементации газовых директив ЕС Газового центра ЕЭК ООН.
Структура настоящей работы состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии. Первая глава посвящена анализу правовых средств, предоставляемых первичным правом для выполнения задачи построения единого газового рынка. Три параграфа, содержащиеся в данной главе, посвящены анализу, соответственно, правил о свободном движении товаров, о конкуренции и о Трансъевропейских энергетических сетях, как правовых средств устранения барьеров на пути построения единого газового рынка. Вторая глава посвящена анализу правовых средств, предоставляемых вторичным законодательством, для интеграции газовых рынков государств-членов. Глава включает в себя шесть параграфов, посвященных анализу положений Газовой директивы, - главного правового акта, регулирующего процесс построения единого газового рынка. Третья глава посвящена изучению рекомендательных решений Мадридского форума и анализу остающихся правовых проблем на пути создания единого газового рынка. Заключение содержит выводы, корреспондирующие поставленной цели исследования, и рекомендации автора.
Устранение административных барьеров: правила Договора о свободном движении товаров
Статьи 28 и 29 Договора устанавливают общее правило о запрете количественных ограничений на, соответственно, импорт и экспорт товаров в торговле между государствами-членами ЕС, а также любые иные меры аналогичного характера. Понятие «меры аналогичного характера» практика толкует широко, понимая под ними любые меры, которые «способны препятствовать, прямо или косвенно, актуально или потенциально торговле внутри Сообщества»}6
Таким образом, под запрет данных статей попадает очень широкий круг административных мер, способных затруднить трансграничную торговлю газом внутри Сообщества. Так, например, под запрет статьи 28 Договора может попасть законодательное требование о ценообразовании, лишающее импортируемое сырье конкурентных преимуществ17; мерой, имеющей характер, аналогичный запрету экспорта, могут быть признаны правила о преимущественной поставке добытого газа на внутренний рынок государства-члена.
В энергетическом секторе данные статьи Договора были использованы для борьбы с основными исторически сложившимися барьерами: исключительными правами на импорт и экспорт энергии. Такие права признавались Судом ЕС мерами, имеющими аналогичный количественным ограничениям характер.19 Поскольку наделение определенных лиц исключительными правами придает им статус монополий коммерческого характера в смысле статьи 31 Договора, основные дела об отмене данных прав рассматривались Судом ЕС в свете статьи 31 Договора.
С принятием вторичного законодательства, установившего позитивную обязанность государств-членов поэтапно открыть газовые рынки, исключительные права уходят в прошлое. Соответственно, статьи 28 и 29 Договора смогут приобрести новое значение в контексте построения единого газового рынка.
Во-первых, данные правила смогут быть использованы частными лицами для борьбы против остающихся исключительных прав на импорт или экспорт газа (например, в случае, когда соответствующее государство-член не имплементировало вторичное законодательство).
Во-вторых, они смогут быть использованы для борьбы с новыми формами административных ограничений в газовой сфере. Сопутствующее либерализации усиление конкуренции создает для государств-членов стимулы принимать ограничительные меры протекционистского характера (например, экспортные субсидии и/или экологические стандарты), в которых до этого не было необходимости в силу монополии на торговлю.20
В-третьих, указанные правила могут распространить действие на ограничительные меры, принимаемые учрежденными государствами-членами независимыми регулирующими органами в газовом секторе.21
class2 Вторичное законодательство ЕС: главное средство интеграции газовых
рынков государств-членов class2
Общий обзор Газовой директивы
Газовая директива (далее именуемая также «Директива») принята на основании статьи 95 Договора, т.е. она направлена на сближение (гармонизацию) законодательств государств-членов, регулирующих организацию и функционирование газовой отрасли. В отличие от положений Договора, основной акцент которых направлен на установление негативных обязанностей государств-членов (воздерживаться от действий, наносящих ущерб функционированию единого рынка), Директива вводит позитивные обязанности государств-членов по принятию активных мер для построения единого газового рынка.
Правовой статус Газовой директивы характеризуется следующими аспектами.
Во-первых, юридическая сила Газовой директивы как акта вторичного законодательства ниже, чем юридическая сила Договора. Следовательно, несмотря на то, что нормы Газовой директивы являются специальными по отношению к общим нормам Договора и вступили в силу позже, чем нормы Договора, они, тем не менее, не отменяют и не ограничивают действие последних.
Во-вторых, Газовая директива является актом, адресованным государствам-членам, которые должны в установленный ей срок, до 1 июля 2004 г., включить (имплементировать) ее требования в национальные законодательства.139 Только с момента имплементации, положения Директивы распространяют свое действие на частные лица.140 По состоянию на 16 марта 2005 г. только 10 из 25 государств-членов имплементировали Газовую директиву. Из остальных 15 государств-членов пять (Чехия, Мальта, Кипр, Греция и Португалия) пользуются изъятием из-под действия Директивы, а десяти государствам-членам Комиссия направила мотивированные заключения в соответствии со статьей 226 Договора с требованием осуществить имплементацию.141 Четыре из государств-членов, которым было направлено мотивированное заключение, не выполнили указанное требование, и Комиссия предъявила им иски о неисполнении в Суд ЕС.142
В-третьих, Газовая директива является рамочным актом, ограничивающимся установлением целей, и оставляющим государствам-членам свободу выбора форм и методов их достижения. 4 Свобода государств-членов в выборе форм и методов ограничена достаточно существенной детализацией в Директиве минимально допустимых мер, которые государства-члены должны принять.
Цель Директивы состоит в «создании полностью действующего внутреннего газового рынка, на котором господствует конкуренция». Достижение данной цели требует внесения фундаментальных изменений в исторически сложившиеся правила организации и функционирования газовых рынков государств-членов. С момента своего зарождения в 1960-х годах, национальные газовые рынки ЕС были изолированы друг от друга; трансграничная торговля газом осуществлялась, в большинстве случаев, только между национальными монопольными вертикально-интегрированными поставщиками, наделенными исключительными правами на импорт и экспорт газа.
Положения Директивы об открытии рынков направлены на отмену исключительных прав на импорт и экспорт газа. Однако, при сохранении исторически сложившейся вертикально-интегрированной структуры газовой промышленности, сама по себе отмена исключительных прав не способна была бы обеспечить реальные возможности для трансграничной торговли газом из-за остающихся барьеров в доступе третьих лиц к газовой системе.
Гармонизация стандартов доступа к газотранспортной системе: проект Регламента об условиях доступа к газотранспортным сетям
На основе принятых на Форуме Руководящих указаний о добросовестной практике доступа третьих лиц к системам транспортировки газа241 Комиссия разработала проект Регламента об условиях доступа к газотранспортным сетям, который, в случае принятия, вступит в силу с 1 июля 2006 г. и станет первым специальным актом прямого действия, регулирующим отношения в газовой сфере ЕС (далее: «проект Регламента»).242
Проект Регламента отражает принципы, установленные в Руководящих указаниях, а в приложении определяет имплементирующие данные принципы детальные меры, которые также основаны на Руководящих указаниях. Проект Регламента наделяет Комиссию полномочиями по изменению имплементирующих мер, однако, эти полномочия ограничены необходимостью получения согласия государств-членов и проведения консультаций в рамках Форума, который наделяется в проекте Регламента формальной консультативной ролью. В литературе отмечается неясный юридический статус имплементирующих мер, и высказываются скептические мнения относительно возможностей их единообразного применения. Так, профессор П. Камерон, говоря о данных мерах, отмечает, что «толкование...вряд ли будет единообразным в ЕС, что может повлечь трудности для внутреннего рынка и консенсус на уровне Форума по поводу текста...может маскировать несогласие, поскольку стороны могут иметь разные взгляды относительно того, под чем они подписываются».
Проект Регламента устанавливает общие минимальные стандарты по следующим вопросам, связанным с доступом к системе транспортировки газа:
- платежи за доступ;
- услуги, которые операторы газотранспортных систем должны предоставлять пользователям;
- распределение пропускной способности ("capacity allocation") и управление перегруженностью системы ("congestion management");
- раскрытие информации;
- платежи за балансирование и за дисбаланс;
- продажа пропускной способности на вторичном рынке.
В случае принятия Регламента, регулирующие органы государств-членов должны обеспечить исполнение его положений, а также приложенных к нему имплементирующих мер. За неисполнение наделенных прямым действием положений Регламента предусмотрено взимание штрафов, что может послужить дополнительной гарантией их выполнения операторами газотранспортных систем.
В развитие положения Директивы о принципах формирования тарифов, статья 3 проекта Регламента предусматривает, что «платежи, устанавливаемые... за доступ к газотранспортным сетям, должны быть прозрачными, учитывать необходимость целостности газотранспортной системы245 и отражать действительно понесенные затраты, включая надлежащую прибыль на инвестиции, и в надлежащих случаях, принимая во внимание международный уровень тарифов, и должны применяться на недискриминационной основе...». При этом платежи «должны облегчать эффективную торговлю газом и конкуренцию, не допуская...перекрестного субсидирования между пользователями сети».
