Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. МЕЖДУНАРОДНАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ПРАВ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ: ОБЩИЙ АСПЕКТ 11
1. Понятие "национальное меньшинство" 11-36
2. Права национальных меньшинств: коллективные и
индивидуальные 36-54
ГЛАВА II. МАЛОЧИСЛЕННЫЕ КОРЕННЫЕ НАРОДЫ КАК РАЗНОВИДНОСТЬ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ 55
1. Малочисленные коренные народы: общее и особенное 55-68
2. Международная регламентация прав малочисленных коренных народов 69-89
ГЛАВА III. ЗАЩИТА ПРАВ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ В РАМКАХ ОРГАНИЗАЦИИ ПО БЕЗОПАСНОСТИ И СОТРУДНИЧЕСТВУ В ЕВРОПЕ (ОБСЕ) 90
1. ОБСЕ - межгосударственная региональная организация общей компетенции 90-105
2. Механизм ОБСЕ по защите прав национальных меньшинств 105
2.1. Права национальных меньшинств в рамках человеческого измерения ОБСЕ 105-124
2.2. Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств - ключевая фигура по их защите 124-142
2.3. Взаимодействие Верховного комиссара по делам национальных меньшинств с другими структурами ОБСЕ 143-153
ГЛАВА IV. ВЕРХОВНЫЙ КОМИССАР ООН ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА И ВЕРХОВНЫЙ КОМИССАР ОБСЕ ПО ДЕЛАМ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ
АНАЛИЗ КОМПЕТЕНЦИЙ 154-164
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 165-168
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 169-178
- Понятие "национальное меньшинство"
- Малочисленные коренные народы: общее и особенное
- ОБСЕ - межгосударственная региональная организация общей компетенции
Введение к работе
Защита прав национальных меньшинств продолжает оставаться слабым звеном в общей системе защиты прав человека вообще. Эти права часто нарушаются, а имплементация норм общего международного права в этой области обставлена целым рядом оговорок.
Между тем, все более широкое признание получает понимание прав человека как ограничителя произвола властей государств, как фактора, препятствующего утверждению авторитарных или тоталитарных режимов. Права индивида выполняют роль буфера в предотвращении обособления государства от общественной системы. И неслучайно после Второй Мировой войны принцип уважения прав человека, включая и права национальных меньшинств, становится одним из важнейших императивных норм международного права.
Однако заметим, что противопоставление прав человека и прав государства неизбежно ведет к нестабильности в обществе, противоборству сил, занимающих максималистского характера позиции в этом вопросе. В этой связи можно утверждать, что любое обострение межнациональных отношений является своего рода «лакмусовой бумагой», определителем того, как на международном и внутригосударственном уровне обеспечивается всеобщность и неделимость прав человека и государства; единство индивидуальных и коллективных прав; разрешение возникших разногласий или недоразумений исключительно мирными средствами и на более ранней стадии их развития (принятие мер по раннему предупреждению).
Необходимость изучения деятельности Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в области защиты прав национальных меньшинств вызвана целым рядом причин.
Во-первых, в Заключительном акте Совещания по безопасности и
сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)1 от 1 августа 1975 года впервые столь рельефно было выделено положение о национальных меньшинствах, закреплено обязательство государств-участников "уважать права лиц, принадлежащих к таким меньшинствам" и защищать их законные интересы (См.: "Декларация принципов, которыми государства-участники будут руководствоваться в взаимных отношениях").
Значение этого факта трудно переоценить, если учесть, что на международном универсальном уровне вплоть до 1992 года, когда в ООН была принята "Декларация о правах лиц, принадлежащих национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам", с осторожностью относились к выделению национальных меньшинств в особую общность индивидов, нуждающихся в защите. В Комиссии ЭКОСОС по правам человека на начальной стадии ее деятельности, например, считали, что если национальные меньшинства приобретут специальную защиту по международному праву, то с учетом фактического проживания представителей того или иного народа на территории ряда государств могут возникнуть противоречия между отдельными страна-ми . Обратим также внимание на то, что в нормативных актах универсального характера того периода (в том числе Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года) о национальных меньшинствах не упоминается и речь в них шла об "этнических, религиозных и языковых меньшинствах" (ст. 27 Пакта).
Акты других европейских организаций о защите национальных меньшинств появились также после Заключительного акта СБСЕ 1975 года (Конвенция СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам - в 1994 году; Рамочная Конвенция Совета
1 Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) в 1994 г. на
Будапештской встрече было преобразовано в межгосударственную организа
цию и получило наименование Организация по безопасности и сотрудниче
ству в Европе (ОБСЕ).
2 См.: Thornberry P. International Law and the Rights of Minorities. Ox
ford, 1991. P.160.
Европы о защите национальных меньшинств - 1995 году).
Во-вторых, безусловным достижением ОБСЕ стало включение в свою компетенцию в числе прочего и вопросов, входящих в понятие «человеческое измерение». Последнее означает совокупность обязательств государств-членов относительно уважения прав человека и основных свобод, прав национальных меньшинств и коренного населения, контактов между людьми, защиту семьи, детей и женщин, а также других вопросов гуманитарного характера. Вряд ли можно назвать какую-либо другую современную международную организацию, которая посвятила "человеческому измерению" столько внимания. Достаточно сказать, что этой проблематике было посвящено три специальных совещания Конференций по человеческому измерению СБСЕ, из которых, если говорить, о защите прав национальных меньшинств, особо следует выделить Копенгагенский форум 1990 года. Вопросами обеспечения таких прав наполнены многие официальные документы СБСЕ/ОБСЕ.
В-третьих, в 1992 г. в рамках общеевропейского процесса был учрежден пост Верховного комиссара по делам национальных меньшинств (ВКНМ). Сам по себе факт принятия такого решения является уникальным в истории международных отношений, так как на тот период ни одна международная организация не имела органа, специально занимающегося проблемами национальных меньшинств. Защита национальных меньшинств вообще занимает в практике ОБСЕ важное место.
Все вышеизложенное создало определенную правовую базу для осуществления мер по реализации норм закрепленных в соответствующих актах Организации, а также по контролю за их выполнением.
В-четвертых, до сих пор продолжается процесс формирования всеобъемлющей региональной системы безопасности. С проблемами обеспечения общеевропейской безопасности тесно связана деятельность органов ОБСЕ, включая ВКНМ, по раннему предупреждению межнациональной напряженности. Естественно возникает необходи-
мость обобщения опыта ОБСЕ в этой области, тем более, что здесь есть немало положительных моментов.
В-пятых, детальное изучение механизма ОБСЕ защиты прав национальных меньшинств будет способствовать выработке мер по дальнейшему совершенствованию этого механизма.
Задачи исследования сводятся к следующему:
выявление особых характеристик, позволяющих выделить национальные меньшинства в особую группу меньшинств (наряду с этническими, религиозными и языковыми);
определение специфики правового положения малочисленных коренных народов как особой разновидности национальных меньшинств;
раскрытие механизмов обеспечения защиты национальных меньшинств в ОБСЕ;
показ особенностей современного состояния ОБСЕ в целом, влияющих на степень эффективности деятельности Организации по защите прав национальных меньшинств;
исследование и критический анализ деятельности Верховного комиссара по делам национальных меньшинств;
рассмотрение взаимодействия ОБСЕ и её органов с другими международными организациями;
выработка рекомендаций, предложений по совершенствованию деятельности ОБСЕ и её основных органов по защите законных интересов национальных меньшинств;
Предмет исследования:
- определение понятия "национальное меньшинство";
- международно-правовая регламентация прав национальных
меньшинств, в том числе малочисленных коренных народов;
- механизм защиты национальных меньшинств в рамках ОБСЕ.
Источники и методы исследования. Выводы, содержащиеся в дис
сертации, основывались на изучении большого нормативного материа-
ла, в первую очередь, анализе международных актов, посвященных защите прав человека вообще, национальных меньшинств и коренных народов, а также внутригосударственных нормативно-правовых актов.
При работе над темой использовались научные труды отечественных и зарубежных авторов по специальным проблемам, составляющим предмет диссертационного исследования. Из числа последних внимательно изучались работы А.Х. Абашидзе, Ф.Р.Ананидзе, К.Д.Аракчаа, Ю.Г. Барсегова, И.П.Блищенко, А.Блуда, С.И.Брука, Т.А.Васильевой, Г.Е. Жвания, Р.Заагмана, Ф.Капоторти, В.А.Карташкина, А.Кассезе, Ю.М. Колосова, В.В.Кочаряна, Н.С. Крыловой, В.А. Кряжкова, Н.Лернера, С.А. Малинина, Д.Р.Мартинез-Кобо, А.П.Мартыненко, С.М.Пунжина, Р.А.Решетова, А.Д.Рот-фельда, М.Д.Смыслова, М.Табора, А.Н.Талалаева, Б.Н.Топорнина, П.Торнберри, Н.Хенкина, Х.Ханнум, С.В.Черниченко и других.
В работе использовался метод сравнительного анализа, логический метод. При написании диссертации учитывался опыт деятельности не только ОБСЕ, но и других международных организаций.
Научная новизна исследования выражается в том, что в работе сделаны попытки устранить ряд пробелов в юридической литературе в освещении современного подхода в определении понятия «национальное меньшинство»; соотношения индивидуальных и коллективных прав; основных направлений деятельности ОБСЕ в области защиты прав национальных меньшинств, проживающих на территории государств-членов Организации.
Диссертация является первым в отечественной литературе комплексным исследованием самого механизма ОБСЕ по обеспечению такой защиты. Впервые столь подробно рассмотрены полномочия, функции и задачи Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств (ВКНМ) - института, который не имеет аналогов в других международных организациях. Впервые проведен и сравнительный
анализ компетенции ВКНМ ОБСЕ и Верховного комиссара ООН по правам человека.
При определении роли ОБСЕ в предупреждении и урегулировании межнациональных кризисов в регионе расставлены новые акценты.
Основные теоретические выводы содержащиеся в работе и представленные к защите, состоят в следующем.
Национальные меньшинства, являясь одной из разновидностей меньшинств, и, вобрав в себя все основные признаки подобных общностей, в то же время имеют свои особенности. Одна из них - общее национальное происхождение.
Наряду с индивидуальными правами человека существуют права коллективные, которые формируются по мере становления той или иной группы. Коллективные права национальных меньшинств имеют свою специфику, обусловленную целями и интересами этой общности. Однако коллективные права национальных меньшинств нельзя рассматривать как сумму индивидуальных прав лиц, принадлежащих к этим меньшинствам. Поэтому следует различать права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и права данной общности в цг-лом. Вместе с тем, если коллективные права ведут к ущемлению прав отдельного индивида, по справедливому замечанию Б.Н. Топорнина, то цели, объединяющие такую общность, антигуманны и противоправны1. Осуществление коллективных прав человека неотделимо от беспрепятственного использования всех прав отдельными лицами независимо от национального происхождения, религиозных убеждений, языка и так далее.
Коренные народы, в том числе малочисленные, исконно проживающие на территории того или иного суверенного субъекта и зани-
1 См.: Топорнин Б.Н. Современный российский федерализм: человеческое измерение // Права человека и межнациональные отношения. М., 1994. С. 49.
мающие недоминирующее положение, могут считаться разновидностью национальных меньшинств. Поэтому защита их прав может обеспечиваться: а) в общем режиме прав человека; б) в рамках защиты прав коренных народов; в) в той части защиты прав национальных меньшинств, в которой пересекаются совпадающие характеристики коренного народа и соответствующего меньшинства; г) на основе процедуры предоставления особых прав и гарантий.
Деятельность ОБСЕ как региональной организации общей компетенции охватывает практически все области международного сотрудничества, причем защита национальных меньшинств занимает здесь одно из центральных мест. Пространственная сфера функционирования Организации распространяется не только на все государства Европы (они являются членами ОБСЕ и в этом смысле ее можно назвать общеевропейской организацией), но и за пределы европейского региона (участие в ОБСЕ США, Канады, закавказских и среднеазиатских государств). Следовательно, ОБСЕ может оказывать влияние на обеспечение прав национальных меньшинств на громадном пространстве и охватывать таким влиянием большое число государств.
Учитывая, что в число приоритетных задач ОБСЕ на современном этапе включены такие параметры, которые непосредственно связаны с меж национальными отношениями (консолидация общечеловеческих ценностей; предотвращение конфликтов на ранней стадии их развития; восстановление стабильности и достижение мира в регионах, где ведутся военные действия; устранение реальных и предполагаемых угроз безопасности и предотвращения возникновения новых линий размежевания), роль ОБСЕ в обеспечении прав национальных меньшинств должна быть значительно усилена.
Для того, чтобы деятельность ОБСЕ в указанной области была более эффективной, необходимо завершить юридическое оформление ОБСЕ как международной организации.
Вместо множества актов, в которых ныне обозначены положения, рисующие юридический облик этой организации, черты ее правосубъектности (цели, принципы, компетенция и т.д.), целесообразно их отразить в одном едином основополагающем акте - Уставе ОБСЕ.
При этом, учитывая, что ОБСЕ - единственная на европейском континенте организация общей компетенции, в которой участвуют все государства региона, представляется целесообразным расширение полномочий данной организации, в том числе предусмотреть предоставление ей права принимать постановления, имеющие обязательную юридическую силу, в частности, и по защите прав национальных меньшинств.
В работе выдвигается и обосновывается тезис об усилении координирующей роли ОБСЕ с другими европейскими организациями в указанной сфере.
Практическая значимость работы состоит в том, что основные ее положения, выводы и рекомендации могут быть использованы для разработки предложений по совершенствованию механизма международного контроля за осуществлением и обеспечением прав человека и национальных меньшинств; в поиске средств и путей урегулирования межнациональных конфликтов; в устранении пробелов в соответствующих нормативно-правовых актах, в разработке законопроектов, а также в процессе чтения лекций, проведения семинарских занятий.
Апробация результатов исследования осуществлена посредством их обсуждения на заседании кафедры международного права юридического факультета СПбГУ; публикации трех научных статей; участия в российско-финском семинаре по правам человека (декабрь 1997г.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованной литературы.
Понятие "национальное меньшинство"
Попытки определить понятие "национальное меньшинство" в доктрине международного права, в практике государств и международных организаций предпринимались неоднократно.
По мнению Д. Анцилотти, международное право уже с конца 19в. стало заниматься защитой национальностей, налагая на государства соответствующие обязательства. При этом под термином "национальность" в данном контексте автор понимал "естественное сообщество людей, объединенное территорией, происхождением, обычаями и языком, соответствующими общности жизни и самосознания"1.
Как видно из текста, давая определение общего понятия "национальность", автор не намеревался его конкретизировать в отношении "национальных меньшинств". И ряд признаков, содержащихся в цитате (например, наличие собственной территории), не может быть использовано при характеристике большинства категорий национальных меньшинств. Однако, к одной их разновидности - малочисленных коренных народов - все названные признаки подходят, хотя, учитывая своеобразие данной разновидности, не могут дать полного представления о таких народах (здесь нет указания на меньшее число индивидов, чем основное население страны; занятие традиционными промыслами; особую среду обитания и др.)2.
Правовая основа международной защиты национальных меньшинств фактически создавалась после Первой Мировой войны.
В период существования Лиги Наций было заключено более двух десятков международных договоров, в которых содержались специальные положения о национальных меньшинствах1. Однако ни в одном из них не содержалось определение понятия "меньшинство".
Данный пробел восполнила в 1930 г. Постоянная Палата международного правосудия. В Консультативном заключении в связи с эмиграцией греко-болгарских общин она в качестве критерия для определения "меньшинств" предложила следующую формулу: под общиной (меньшинством) понимается "коллектив лиц, проживающих в одной стране или местности, имеющих одну расу, религию, язык и одни традиции и объединенных, благодаря совпадению этой расы, религии, этого языка и этих традиций, чувством солидарности с тем, чтобы сохранить свои традиции, поддерживать свою религию, обеспечить обучение и образование детей в соответствии с духом и традициями их расы и оказывать друг другу помощь"2.
Данная формула, предназначенная для конкретной ситуации (эмиграция греко-болгарских общин), вполне приемлема. Но, если ее оценивать под углом зрения определения самого понятия "национальное меньшинство", то она нуждается в определенной коррекции.
Бесспорным здесь является то, что меньшинства должны обладать четко выраженными расовыми, национальными, языковыми, религиозными характеристиками и коллективной волей к сохранению себя как общности. В то же время нельзя не учитывать того, что национальные меньшинства поэтому и называются "меньшинствами", что не составляют доминирующую группу населения конкретного государства.
Малочисленные коренные народы: общее и особенное
Большой вклад в изучение проблем коренных народов внес Экономический и Социальный Совет ООН1. Так, по предложению его органа - Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств в 1982 г. было принято решение о создании Рабочей группы по вопросам коренного населения, на которую возлагалось: 1) рассмотрение ситуаций, относящихся к защите прав человека и основных свобод коренного населения, и содействие их соблюдению, в том числе путем получения информации, ежегодно запрашиваемой Генеральным Секретарем ООН у правительств, специализированных учреждений, региональных межправительственных организаций и неправительственных организаций с консультативным статусом, особенно организаций коренных народностей; изучение таких материалов и предоставление своих заключений Подкомиссии с учетом доклада Специального докладчика Подкомиссии; 2) обращение особого внимания развитию норм, касающиеся прав коренного населения, с учетом как сходства, так и различий в положении и чаяниях коренного населения во всем мире2.
Рабочую группу по вопросам коренного населения можно по праву назвать необычной для всей системы ООН, поскольку она была открыта для всех коренных народов и их представителей, независимо от их официального статуса и от того, являются ли их объединения неправительственными организациями, имеющими при ООН консультативный статус.
Первой задачей стала выработка основных положений для проекта Декларации о правах коренных народов. Исходным в этом процессе для Рабочей группы служили международно-правовые акты, которые уже были приняты в данной области в рамках системы ООН, особенно Международный пакты о правах человека 1966 года.
В 1982 г. этой группой был подготовлен доклад для Подкомиссии (специальный докладчик - М.Мартинез-Кобо), в котором содержалось и определение понятия "коренного" народа: коренное население - это коренные общины, народности и нации, сохраняющие историческую преемственность с обществами, которые существовали до вторжения завоевателей и введения колониальной системы и развивались на своих собственных территориях, считающие себя отличающимися от других слоев общества, преобладающих в настоящее время на этих территориях или на части этих территорий, а также, не являясь доминирующими, они хотят сохранить, развивать и передавать будущим поколениям территорию своих предков и свою самобытность в качестве основы для продолжения существования как народа в соответствии со своими собственными культурными особенностями, социальными институтами и правовыми системами1. В определение "коренное" население специальный докладчик включил народы, жившие изолировано и маргинальные общности2.
ОБСЕ - межгосударственная региональная организация общей компетенции
Деятельность Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) охватывает практически все сферы международного сотрудничества, причем защита прав национальных меньшинств занимает одно из центральных мест. Не трудно заметить, что другие наиболее известные европейские организации ограничены как по числу участников, так и по кругу ведения: НАТО - военно-политическая; Европейский Союз - политико-экономическая, а Совет Европы - социально-гуманитарная. На сегодня ОБСЕ - наиболее представительная региональная межгосударственная организация. Пространственная зона функционирования Организации распространяется не только на все государства Европы (они все являются членами ОБСЕ и в этом смысле ее можно назвать общеевропейской организацией), но и за пределы европейского региона (участие в ОБСЕ США, Канады, закавказских и среднеазиатских государств). Следовательно, ОБСЕ может оказывать влияние на обеспечение прав национальных меньшинств на громадном пространстве и объединять таким влиянием большое число государств.
История ОБСЕ началась 1 августа 1975 г., когда Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), проходившее в Хельсинки, закончилось принятием главами 33 европейских государств, а также США и Канады итогового документа - Заключительного акта СБСЕ1. Как замечают некоторые исследователи, принятие этого акта положило начало развитию особого регионализма универсального характера в Европе - общеевропейского процесса2. Уже тогда была поставлена задача создания общеевропейского правового пространства, которая означает достижение высокого уровня единства не только международно-правовых норм, но и национально-правовых систем и практики их функционирования, и прежде всего прав человека. Государства-участники СБСЕ на встрече в Хельсинки (1975 г.) заявили о создании региональной системы в рамках общего международного права, а именно: обеспечения уважения основных положений Устава ООН (1945г.), Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН (1970г.).
Заключительный акт СБСЕ (1975 г.) по праву считается одним из важнейших документов современного международного права. Этот акт имеет сложную многоплановую структуру. В нем нашли закрепление следующие разделы: 1) Декларация принципов, которыми государства-участники будут руководствоваться во взаимных отношениях; 2) меры по укреплению доверия, безопасности и разоружения; 3) сотрудничество в области экономики, науки, техники и окружающей среды, а также в гуманитарной и других сферах; 4) сотрудничество и безопасность в Средиземноморье; 5) дальнейшие мероприятия, которые будут предприняты государствами-участниками после Совещания. Как видим, помимо установления правовых принципов сотрудничества между государствами, в нем закрепляются цели и намерения его участников, коллективно выработанные и согласованные действия и рекомендации.
Похожие диссертации на Права национальных меньшинств и их защита в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе
