Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Биологическое разнообразие как объект международно-правовой охраны 15
1.1. О понятийно-терминологических аспектах проблемы сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия 15
1.1.1. О правовом содержании понятия «биологическое разнообразие» 15
1.1.2. Устойчивое использование как категория, относящаяся к сохранению биологического разнообразия 18
1.1.3. «Экосистема» как правовая категория 24
1.2. Современное состояние биологического разнообразия в мире и значение его сохранения на Земле 26
1.3. Принцип сохранения биологического разнообразия в системе отраслевых (специальных) принципов международного экологического права 33
1.4. Экосистемный подход к сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия 44
Глава 2. Система источников международного экологического права, регламентирующих сохранение и устойчивое использование биологического разнообразия 53
2.1. Общая характеристика источников международного экологического права, регламентирующих сохранение и устойчивое использование биологического разнообразия 53
2.2. Универсальные международно-правововые акты по сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия 65
2.3. Региональные международно-правовые нормы по сохранению биологического разнообразия 106
2.4. Значение двусторонних международных договоров в решении проблем сохранения биологического разнообразия. 115
2.5. Место обычая как источника международного экологического права в решении проблемы сохранения биологического разнообразия 118
2.6. Значение норм «мягкого» экологического права в решении проблемы сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия 122
2.7. Взаимодействие договорных норм по сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия между собой и с международной нормативной системой 129
Глава 3. Институциональная основа международно-правового сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия 137
3.1. Роль и место международных организаций в содействии международному сотрудничеству в сфере сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия 137
3.2. Вопросы сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия в деятельности международных региональных межправительственных организаций 143
3.3. Вклад международных неправительственных организаций в сохранение и устойчивое использование биологического разнообразия 164
3.4. Международный контроль за реализацией правовых норм по сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия 173
Глава 4. Имплементация международно-правовых норм по сохранению биологического разнообразия в Российской Федерации 190
4.1. Национальное законодательство как важное средство имплементации норм международного экологического права об охране и устойчивом использовании биологического разнообразия в Российской Федерации 190
4.2. Имплементация международно-правовых норм о сохранении и устойчивом использовании биологического разнообразия в субъектах Российской Федерации (на примере Республики Татарстан) 200
Заключение 217
Список использованных источников 225
- Устойчивое использование как категория, относящаяся к сохранению биологического разнообразия
- Универсальные международно-правововые акты по сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия
- Вопросы сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия в деятельности международных региональных межправительственных организаций
- Имплементация международно-правовых норм о сохранении и устойчивом использовании биологического разнообразия в субъектах Российской Федерации (на примере Республики Татарстан)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема сохранения биологического разнообразия находится в центре внимания международного сообщества, начиная со второй половины XX в. и сегодня объявлена в качестве глобальной задачи всего человечества. И хотя отдельные международные договоры и соглашения, имеющие непосредственное отношение к сохранению биоресурсов, можно встретить на более ранних этапах развития международного экологического права, говорить о целостной международно-правовой концепции сохранения и устойчивого использования биоразнообразия стало возможным только к концу XXв. Все ранее заключенные договоры носили чисто утилитарный характер и касались защиты лишь отдельных видов животных, растений и птиц.
Коренным образом ситуация изменилась после создания в 1945г. ЮНЕСКО и ФАО, а также учреждения в 1948г. Международного союза охраны природы и природных ресурсов (МСОП), которые выделили вопросы сохранения биоразнообразия в самостоятельную предметную область своей деятельности. Как результат, сегодня мы имеем «набор» из пяти универсальных конвенций: Рамсарской конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц 1971г., Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972г., Международной конвенции о торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения 1973г., Конвенции по сохранению мигрирующих видов диких животных 1979г., Конвенции о биологическом разнообразии 1992г., – а также множества региональных, субрегиональных и двусторонних соглашений.
Однако и в настоящее время, как нам представляется, невозможно еще говорить о сложившейся международно-правовой системе сохранения и устойчивого использования биоразнообразия. Для регулирования этой сферы международного сотрудничества характерны многие признаки, присущие фрагментации. Это, в частности, выражается в следующем:
в отсутствии должной согласованности и координации между действующими международными инструментами;
в различном круге участников таких инструментов;
в их различной юридической силе;
в том, что создаваемые ими институциональные механизмы не скоординированы между собой, объем их полномочий существенно отличается, а государства-участники должны в каждом отдельном случае разрабатывать самостоятельные стратегии и планы поведения.
Даже принятые, казалось бы, в один год и разрабатывавшиеся параллельно Конвенция о биологическом разнообразии 1992г. и Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992г., как будет показано в диссертации, – и те оказались нескоординированными и несогласованными между собой.
Между тем, реальные факты и цифры свидетельствуют, что сегодня биоразнообразие на нашей планете сокращается, наблюдается неукоснительная тенденция к исчезновению все новых и новых видов растений и животных. По подсчетам специалистов, каждый час на планете исчезают три вида живых организмов. По самым скромным оценкам, за последние пять столетий с лица Земли исчезло около 900 видов растений и животных.
В опубликованном в 2012г. докладе Всемирного фонда дикой природы (ВФДП) «Живая планета», который прямо адресован состоявшейся в июне в Рио-де-Жанейро Конференции по устойчивому развитию, констатируется, что за период с 1970г. по 2008г. биологические ресурсы на Земле сократились на 28%.
В ближайшем будущем, по мнению ученых, к этому списку могут присоединиться еще более 10 000 видов живых организмов. Это заставило ученых даже начать говорить о наступлении шестого (Плейстоценового) массового вымирания видов – первого в истории вымирания не по естественным причинам, а в результате активности одного биологического вида – человека, – который ежегодно увеличивается в численности на 100 млн. индивидов и к 1 ноября 2011г. достиг 7 млрд. При нынешней средней скорости вымирания 40 видов в день необходимо лишь 16 тыс. лет, чтобы исчезло 96% современнойбиоты – ровно столько, сколько исчезло в период катастрофического Пермского вымирания.
Учитывая, что биологическое разнообразие является центральным фактором, на котором формируется устойчивое развитие, и который обеспечивает защиту общества от последствий непредвиденных потрясений, таких как нехватка воды, появление инфекционных заболеваний, экстремальные погодные явления и генетическая уязвимость сельскохозяйственных культур и скота, Всемирная встреча на высшем уровне по устойчивому развитию в Рио-де-Жанейро, проходившее в июне 2012 года поставила задачу добиться существенного снижения нынешних темпов утраты биологического разнообразия на глобальном, региональном и национальном уровнях в качестве вклада в борьбу с нищетой и на благо всех форм жизни на Земле.
Степень разработанности темы исследования. Теме настоящей диссертации в современной отечественной доктрине международного права посвящены ряд исследований. Различные ее аспекты анализировались отечественными юристами, начиная с середины 1960-х гг. Примером могут служить научные статьи, сборники документов, монографии, а также кандидатские диссертации В.А. Чичварина, И.В.Хаманева, О.С.Колбасова, Р.Б. Рюминой и др. Для всех этих работ было характерно выделение в качестве объекта исследования либо конкретного вида фауны и флоры, либо отдельно фауны и отдельно флоры.
Проблема разнообразия морских живых ресурсов в отечественной литературе была подробно проанализирована Д.К. Бекяшевым, К.А. Бекяшевым, А.Н. Вылегжаниным, В.Н. Гуцуляком, В.К.Зилановым, М.Н. Копыловым, А.А.Меркуловым, А.М. Солнцевым и некоторыми другими..В этой связи отдельного упоминания заслуживает научная статья А.М.Солнцева и Г.Т. Мжаванадзе,посвященная регулированию добычи китов, которая была опубликована в 2011г.
Отдельным международным договорам, образующим систему источников международного экологического права, регулирующих сохранение и устойчивое использование биоразнообразия, посвящали свои научные труды Д.О. Сиваков, А.Н. Меркурьева, Е.В.Трунина, Н.С. Ляпустина, Г.Н. Жеребкин, П.В. Фоменко, М.Н. Копылов, С.М. Копылов, А.М. Солнцев, К.Т. Нгуен, А.Н. Сухаренко.
Большую помощь в выработке авторского подхода к оценке роли международных организаций в обеспечении сохранения и устойчивого использования биоразнообразия сыграли научные труды таких ученых, как Ю.М. Колосов, О.С. Колбасов,М.Н.Копылов, Н.А. Соколова, А.М. Солнцев, Е.А. Шибаева.
Специальным (отраслевым) принципам международного экологического права посвящали свои работы К.А. Бекяшев, Е.С. Молодцова, Н.А. Соколова, Г.Ю. Федоров, М.Н. Копылов и др.
Наконец, на рубеже XX-XXI вв. стали появляться труды, в которых делались попытки всесторонне рассмотреть проблему правового регулирования сохранения биоразнообразия либо в международном, либо в национальномправе.Но и здесь всем этим трудам была свойственна уже известная фрагментарность.
В общем плане интерес для настоящей диссертационной работы представляют и труды других известных российских ученых: М.И. Лазарева, И.И. Лукашука, С.А. Боголюбова, В.И.Данилова-Данильяна, Ю.Н. Малеева,М.М. Бринчука,А.Я. Капустина,Н.Н. Емельяновой, И.Е. Рейфа, А.С.Тимошенко. Среди них отдельного упоминания заслуживает опубликованный в 2012г. первый в РФучебник по международному экологическому праву, содержащий специальную главу по биоразнообразию.
После принятия в 1992г. Конвенции о биологическом разнообразии в зарубежной юридической литературе появляется новое направление научных исследований, связанное с этой Конвенцией и с различными аспектами сохранения биоразнообразия.
Формирование в западной юридической литературе концепции экосистемного управления или экосистемного подхода, диссертант прослеживает по трудам Дж.KЭйджи., Д.Р. Джонсона, Р.И. Грумбина, Н.-М.И. Элистера, С.Лича, Дж.Тернера, Л.Д. Дауни, М.С. Соруса, Т.Г. Барнса, Р.С. Аксельрода, С.Д. ВанДивера, Д.Л. Дауни и др.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений субъектов международного права по поводу их взаимных прав, обязанностей и ответственности в области сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия.
Предметом исследования являются международно-правовые и внутригосударственные правовые нормы, регулирующие сохранение и устойчивое использование биоразнообразия.
Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является комплексный анализ состояния и перспектив развития международно-правовых и связанных с данной темой внутригосударственных норм, регулирующих сохранение и устойчивое использование биологического разнообразия.
Достижение указанной цели предопределило решение следующих задач:
уточнения содержания основных понятий категориального аппарата, относящегося к проблеме сохранения и устойчивого использования биоразнообразия;
определения сущности экосистемного подхода к сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия;
выявления сущности и места принципа сохранения биоразнообразия в системе отраслевых (специальных) принципов международного экологического права;
построения системы источников международного экологического права, регламентирующих сохранение и устойчивое использование биологического разнообразия;
анализа роли международный межправительственных и неправительственных организаций в решении проблемы сохранения биоразнообразия;
выявления значения международного контроля в деле обеспечения реализации правовых норм по сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия;
рассмотрения национального законодательства как важного средства имплементации норм международного экологического права об охране и устойчивом использовании биоразнообразия в Российской Федерации;
оценки реализации правовых норм по сохранению биологического разнообразия в Республике Татарстан.
Методологическую основу исследования составляют:
системный метод – при анализе понятийного аппарата темы;
метод исторического анализа и диалектический метод – при исследовании международно-правовых вопросов становления и развития режима сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия;
сравнительно-правовой метод – при анализе международных обычаев, международных договоров, актов международных организаций, законов и подзаконных актов государств по вопросам сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия;
междисциплинарный метод.
Наибольшее значение при проведении диссертационного исследования имели специальные методы формально-юридического, нормативно-догматического и правового моделирования.
Теоретическую базу диссертации составили труды видных российских (советских) ученых, таких как: А.Х. Абашидзе, О.А.Алексеенко, К.А. Бекяшев, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, Р.М. Валеев, А.Н. Вылегжанин, В.В. Голицын, В.И. Данилов-Данильян, Р.А. Каламкарян, А.Я. Капустин, О.С. Колбасов, Р.А. Колодкин, Ю.М. Колосов, М.Н. Копылов, С.М. Копылов, М.И. Лазарев, И.И. Лукашук, Ю.Н. Малеев, С.Ю. Марочкин, Е.С. Молодцова, Р.Б. Рюмина, Д.О. Сиваков, Н.А.Соколова, А.М.Солнцев, А.С. Тимошенко, О.Н. Хлестов и др.
В процессе исследования автор опирался на труды таких зарубежных ученых, как: Р.Б. Акерман, Т.Г. Барнс, П. Бирни, А. Бойл, М. Боуман, Л.Гловка, А. Д’Амато, А. Джиллеспи, Д.Р. Джонсон, А. Кисс, И. Крето, С. Листер, К. Реджвелл, Ф. Сандс, А. Фабра, С. Чопра, Д. Шелтон, М.Н. Шоу, Дж.К. Эйджи, Н.-М.И. Элистер и др.
Научная новизна исследования. Выбор темы настоящего диссертационного исследования обусловлен отсутствием в отечественной науке комплексных исследований международно-правовых аспектов сохранения и устойчивого использования биоразнообразия. Между тем, сегодня стала очевидной необходимость принятия самых срочных и безотлагательных мер по предупреждению сокращения биоразнообразия. Соответственно, новизной отличаются следующие основные положения, выносимые диссертантом на защиту.
-
В связи с тем, что в доктрине международного права, а также в его источниках отсутствует единообразие в понимании и толковании ряда ключевых юридических терминов, относящихся к области сохранения биоразнообразия, представляется целесообразным подвергнуть официальной кодификации 4 таких понятия: «биоразнообразие», «сохранение», «устойчивое использование», «экосистема». Раскрытие юридического содержания указанных понятий и его закрепление в официальном международно-правовом акте будут способствовать дальнейшей разработке международно-правовых норм, относящихся к сохранению и устойчивому использованию биоразнообразия.
-
Анализ норм действующего международного права, закрепленных в актах официальной и неофициальной кодификации специальных принципов международного экологического права позволяет заключить, что в настоящее время принцип сохранения биоразнообразия находится в стадии становления и оформления в специальный принцип международного экологического права. На это указывают как пять принятых под эгидой Международного Союза охраны природы и природных ресурсов специальных международных конвенций, посвященных сохранению биоразнообразия, так и появление в разделе «Общие обязательства» четвертой редакции проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию от 22 сентября 2010г. (ст.25).
-
Исследование источников международного экологического права, образующих сегодня нормативную основу международного сотрудничества в области сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия показывает, что все международные договоры в рассматриваемой области делятся на две группы: а) международные договоры, предметом регулирования которых является сохранение сред обитания и б) международные договоры, предметом регулирования которых является сохранение конкретных видов. Об этом свидетельствует Конвенция о биологическом разнообразии 1992г. как новый этап в международно-правовом регулировании сохранения разнообразия живой природы в планетарном масштабе. Конвенция и протоколы по биобезопасности и регулированию доступа к генетическим ресурсам в отличие от множества международно-правовых актов по охране окружающей среды объединили в себе два основных подхода к сохранению биологического разнообразия: сохранение мест обитания и сохранение видов.
4. Особая роль в системе универсальных международных договоров и соглашений, регулирующих сохранение и устойчивое использование биоразнообразия, принадлежит Вашингтонской Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения 1973г. (CITES). Ее принципиальной целью изначально было обеспечение того, чтобы международная торговля не вела к вымиранию видов. Конвенция является скорее международным инструментом охраны биоразнообразия, чем международным торговым соглашением.
5. Анализ двусторонних договоров и соглашений свидетельствует о том, что они призваны не только содействовать уточнению и детализации обязательств, вытекающих из универсальных и региональных конвенций, но и в определенных ситуациях выступать в роли «первопроходцев» по закреплению новых принципов сохранения и устойчивого использования биоразнообразия с учетом климатических, географических, культурных и иных конкретных условий (в диссертации это доказывается на примере Конвенции между правительством США и правительством Канады о сохранении запасов палтуса в северной части Тихого океана и в Беринговом море 1923г.).
Участники двусторонних соглашений, как правило, стремятся закрепить в их текстах только основные принципы и положения, оставляя детали на усмотрение приложений и национальных законов, которые должны приниматься после заключения соглашений.
6. Международные организации прочно вошли в структуру системы международных экологических отношений в качестве важного ее элемента, без которого само функционирование всей системы в целом уже немыслимо и практически невозможно.
Отсутствие в настоящее время единой универсальной международной межправительственной организации, специально созданной для решения проблемы сохранения и устойчивого использования биоразнообразия, существенно затрудняет решение задач, поставленных перед мировым сообществом в этой области, внося дополнительную фрагментацию в процесс международно-правового регулирования данного круга общественных отношений.
В этой связи в диссертации обосновывается необходимость преобразования ЮНЕП в полноценную универсальную межправительственную экологическую организацию на базе международного договора, одной из функций которой должны стать сохранение и устойчивое использование биоразнообразия.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Результаты диссертационного исследования, относясь к теоретическим проблемам международно-правовой науки, могут иметь также практическое значение.
Материалы диссертации и содержащиеся в ней выводы могут быть применены при формулировании предложений по совершенствованию документов, регулирующих сохранение и устойчивое использование биоразнообразия.
Теоретические положения, связанные с совершенствованием механизмов сохранения и устойчивого использования биоразнообразия, могут быть использованы в научно-исследовательской работе и в процессе преподавания различных учебных курсов, таких как «Международное право», «Международное морское право», «Право международных организаций», «Право международных договоров», «Международное экологическое право», «Общие проблемы международного права» в части характеристики развития отдельных отраслей.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре международного и европейского права Казанского (Приволжского) федерального университета.
Основные положения и выводы диссертации отражены в публикациях автора, в том числе в трех научных статьях в рецензируемых изданиях ВАК. Они также излагались автором в докладах на многочисленных научно-практических конференциях студентов и аспирантов, проходивших в различных городах Российской Федерации.
Положения диссертационного исследования использовались при чтении лекций и ведении практических занятий по следующим дисциплинам: «Международное публичное право», «Международное экологическое право», в Казанском (Приволжском) федеральном университете.
Структура диссертации обусловлена объектом, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, четырех глав, подразделяющихся на параграфы, заключения и списка использованных документов и литературы.
Устойчивое использование как категория, относящаяся к сохранению биологического разнообразия
В преамбуле Конвенции о биологическом разнообразии 1992 года отмечается, что «сохранение и устойчивое использование биологического разнообразия имеет решающее значение для удовлетворения потребностей в продовольствии и здравоохранении, а также других потребностей растущего населения Земли».
Сразу отметим, что первым из отечественных юристов-международников попытался раскрыть содержание понятия «сохранение» проф. М.Н. Копылов19. Для целей настоящего диссертационного исследования представляется целесообразным привести некоторые из его высказываний, которые в настоящем разделе в последующем будут либо нами восприняты, либо дополненные, либо подвергнуты определенной критики.
В частности, он пишет: «Conservation» (сохранение) - термин, широко употребляемый в международных договорах и меморандумах о взаимопонимании, образующих систему Боннской конвенции о сохранении мигрирующих видов. Он означает экономное устойчивое использование биологического разнообразия таким образом, чтобы последнее не лишалось способности к восстановлению, не подвергая риску возможность такого же использования у будущих поколений.
«Preservation» (Охрана/защита) - поддержание в нетронутом состоянии природных ресурсов.
Иными словами, «сохранение» и «охрана/защита» имеют одинаковые рамки и осуществляются с использованием одинакового инструментария и методов. «Сохранение» направлено, прежде всего, на восстановление нарушенного природного ресурса. «Охрана/защита» преследует цель сохранить природный ресурс в его нынешнем нетронутом человеком состоянии».
По нашему глубокому убеждению, применительно к окружающей среде «защита» и «сохранение», как правило, употребляются вместе. Причем в большинстве случаев «сохранение» определяют через «защиту» .
Под «защитой окружающей среды» понимается деятельность, целью которой являются разработка, поддержание и, по возможности, восполнение чувствительных ресурсов и богатств природной среды .
Концепция защиты окружающей среды появилась в XIX в., когда стали набирать обороты процессы индустриализации: развитие промышленности, рост городов, возросшее потребление природных ресурсов, что вызвало новые угрозы, такие как загрязнение. Именно в это время стала очевидной необходимость защиты ресурсов. В XX в. промышленность стала развиваться еще быстрее. Такое интенсивное расширение, которое зачастую принимало форму чрезмерной эксплуатации, спровоцировало другие угрозы и, соответственно, развитие природозащитной деятельности22.
Определение понятия «сохранение» представляется более сложным ввиду существования, например, в английском языке двух терминов «preservation» и «conservation» , которые на русский язык переводятся как «сохранение» в то время, как в английском языке эти термины имеют различное значение. Тем не менее, отметим, что «сохранение не означает блокировку наших ресурсов; оно лишь означает мудрое, рачительное использование» 4.
Для определения понятия «сохранение» обратимся к значению слов «preservation» и «conservation». Когда призывают к ответственному использованию ресурсов, речь идет о сохранении-сошега когда говорят о защите природы для того, чтобы она была вокруг, - о сохранеиии-preservation. В словаре современного английского языка приводятся такие определения:
«conservation» - «защита природных явлений, таких как животные, растения, леса и т.д., для предотвращения их порчи или уничтожения»25;
«preservation» - ситуация, «когда что-либо остается в своем первоначальном состоянии или в хорошем состоянии» . И «conservation», и «preservation» имеют схожие рамки, средства и методы, сохраняют ресурсы для будущего. Но при этом сохранение-«сошега///о/?» больше ориентировано на устранение ущерба. Природные ресурсы должны использоваться на основе устойчивого подхода, что позволяет будущим поколениям их использовать. Таким образом, сохранение позволяет текущее использование ресурсов на ограниченной основе. A coxpaHQHHQ-«pmservation» предотвращает причинение ущерба ресурсам, не позволяя человеку прикасаться к ним. Сторонники такого вида сохранения хотят поддерживать текущее состояние природных ресурсов. Таким образом, сохранение-«preservation» не допускает использование.
Устойчивое использование своими корнями уходит к концепции устойчивого развития, предложенной Международной комиссией Г.Х. Брундтланд по окружающей среде и развитию в ее докладе «Наше общее будущее», опубликованном в 1987г. Как отмечается в Плане осуществления решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию 2002г. в Йоханнесбурге, устойчивое использование является эффективным инструментом борьбы с нищетой и достижения устойчивого развития. Учитывая то обстоятельство, что устойчивое использование предусматривает использование биоразнообразия таким образом, чтобы сохранялся его потенциал удовлетворять потребности и надежды нынешнего и будущих поколений и предотвращать его упадок в долгосрочной перспективе оно также является эффективным инструментом достижения целей развития Тысячелетия по устранению нищеты и голода и по обеспечению устойчивости окружающей среды.
Первой международной организацией, воспринявшей устойчивое использование не просто как очередной лозунг «зеленого» движения, а как практическое руководство к действию, стал Международный союз охраны природы и природных ресурсов.
Согласно заявлению о политике МСОП, устойчивое использование означает непрерывный процесс совершенствования управления по мере появления новых вызовов, охватываемых понятием «адаптивное управление». Это включает в себя мониторинг, оценку и применение результатов с помощью совершенствования режимов управления для достижения желаемых результатов.
В настоящее время МСОП включает свое видение устойчивого использования во все универсальные и региональные стратегии и программы. Новым аспектом, которому МСОП сегодня уделяет особо важное значение, является исследование взаимосвязей между устойчивым использованием, системами жизнеобеспечения человека, бедностью и равенством.
Современное понимание устойчивого использования содержится в ст. 2 Конвенции о биологическом разнообразии: «использование компонентов биологического разнообразия таким образом и такими темпами, которые не приводят в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия, тем самым сохраняя его способность удовлетворять потребности нынешнего и будущих поколений и отвечать их чаяниям».
В соответствии с ст. 10 Конвенции, каждая Договаривающаяся Сторона interalia принимает меры в области использования биологических ресурсов, с тем, чтобы предотвратить или свести к минимуму неблагоприятное воздействие на биологическое разнообразие.
Четвертая Конференция Сторон Конвенции о биологическом разнообразии приняла решение рассмотреть вопросы устойчивого использования, включая туризм, на Пятой Конференции Сторон. В свою очередь Пятая Конференции Сторон своим решением V/24 объявила устойчивое использование краеугольным камнем своей политики и определила взаимосвязь между туризмом и биологическим разнообразием в рамках устойчивого использования (решение V/25). В последующем ссылки на устойчивое использование или устойчивое управление биологическими ресурсами стали делаться в каждой тематической рабочей программе Конвенции.
Говоря о Секретариате Конвенции о биологическом разнообразии следует подчеркнуть, что он уже не один год занимается разработкой и анализом ключевых факторов, условий и мероприятий, которые необходимо иметь ввиду и предпринять правительствам и пользователям в целях оптимизации использования биоразнообразия.
Универсальные международно-правововые акты по сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия
Из всех перечисленных в предыдущем параграфе действующих универсальных международных договоров, образующих международно-правовой режим сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия, несомненно, главная роль по значимости и важности принадлежит принятой 5 июня 1992г. Конвенции о биологическом разнообразии1 . Как неоднократно отмечалось в отечественной и зарубежной литературе концепция сохранения разнообразия живой природы в том планетарном масштабе и современном значении, в каком она представлена Конвенцией о биологическом разнообразии 1992г., - это новое событие в международно-правовом развитии .
Являясь «рамочной» по форме и содержанию, Конвенция в 2000г. была дополнена Протоколом по биобезопасности (вступил в силу 11 сентября 2003г.), а в 2010г. Протоколом регулирования доступа к генетическим ресурсам и совместного использования на справедливой и равной основе выгод от их применения, которые вместе с Конвенцией образуют единой целое.
По состоянию на апрель 2012г. сторонами Конвенции являются 192 государства и Европейский Союз . (США ее не ратифицировали (подписали 4 июня 1993г.), а Андорра и Святой Престол не только не ратифицировали, но и не подписали ее.)
Конвенция объединила в себе оба известных подхода к сохранению биологического разнообразия: сохранение мест обитания и сохранение видов.
Целями Конвенции являются:
сохранение биологического разнообразия;
устойчивое использование компонентов биологического разнообразия;
совместное получение на справедливой и равной основе выгод, связанных с использованием генетических ресурсов, в том числе путем предоставления необходимого доступа к генетическим ресурсам и путем надлежащей передачи соответствующих технологий с учетом всех прав на такие ресурсы и технологии, а также путем должного финансирования (ст. 1).
Вторая из указанных в Конвенции целей расшифровывается: «устойчивое использование» означает использование компонентов биологического разнообразия таким образом и такими темпами, которые не приводят в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия, тем самым сохраняя его способность удовлетворять потребности нынешнего и будущих поколений и отвечать их чаяниям» (ст. 2).
В ст. 3 зафиксирован основополагающий отраслевой принцип международного экологического права, в соответствии с которым государства «несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или под их контролем не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции»134.
По действующему международному праву государство имеет суверенные права на разработку природных ресурсов районов, находящихся за пределами их государственной территории (континентального шельфа и исключительной экономической зоны) . Как справедливо отмечает проф. А.Н. Вылегжанин, «это регламентированное международными нормами суверенное право отличается от права на природные ресурсы в пределах государственной территории, регламентируемое главным образом нормами национального права»П6. Более того, ст. 3 Конвенции со ссылками на Устав ООН и принципы международного право подтверждает суверенное право государств разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды.
Из этого можно предположить, что в соответствии с Конвенцией о биологическом разнообразии предполагается, что на территории государства могут быть не только «свои» природные ресурсы, что расходится с установившейся точкой зрения относительно того, что природные ресурсы, в отличие от извлеченных полезных ископаемых, являются одним из компонентов государственной территориип7. Такой вывод напрашивается еще и потому, что в Конвенции не проводится различие между названными двумя группами прав.
Конвенция о биологическом разнообразии в ст. 2 закрепляет два вида сохранения:
1) in-situ - сохранение экосистем и естественных мест обитания, а также поддержание и восстановление жизнеспособных популяций видов в их естественной среде;
2) ex-sitii - сохранение компонентов биологического разнообразия вне их естественных мест обитания.
Конвенция предусматривает следующие направления и меры сохранения биологического разнообразия (ст. 8,9) :
создание систем особо охраняемых природных территорий и районов, в которых необходимо проводить специальные мероприятия для сохранения биоразнообразия;
регулирование и рациональное использование биологических ресурсов, важных для сохранения биоразнообразия на особо охраняемых природных территориях и за их пределами для обеспечения их сохранения и устойчивого использования;
содействие защите экосистем, естественных мест обитания и сохранению жизнеспособных популяций видов в естественных условиях;
поощрение экологически обоснованного и устойчивого развития в районах, прилегающих к особо охраняемым природным территориям, в целях содействия их охране;
меры по реабилитации и восстановлению деградировавших экосистем и содействие восстановлению находящихся в опасности видов (в частности, посредством разработки и осуществления планов и других стратегий их рационального использования);
установление или поддержание средств регулирования, контроля или ограничения риска, связанного с использованием и высвобождением живых измененных организмов, являющихся результатом биотехнологии, которые могут иметь вредные экологические последствия, способные оказать воздействие на сохранение и устойчивое использование биологического разнообразия, с учетом также опасности для здоровья человека;
предотвращение интродукции чужеродных видов, которые угрожают экосистемам, местам обитания или видам; контроль или уничтожение таких чужеродных видов;
создание условий, необходимых для обеспечения совместимости существующих способов использования с сохранением биологического разнообразия и устойчивым использованием его компонентов;
разработка или осуществление необходимых законодательных норм и/или иных регулирующих положений для охраны находящихся в опасности видов и популяций;
создание и поддержание условий для сохранения и исследования растений, животных и микроорганизмов, предпочтительно в стране происхождения генетических ресурсов;
меры по восстановлению и реабилитации находящихся в опасности видов для их реинтродукции в места их естественного обитания при соответствующих условиях.
При этом, предусмотренные Конвенцией меры по сохранению ex-situ (например, в дельфинариях) квалифицируются как вспомогательные «в целях дополнения мер in-situ» (например, в естественной морской среде) (ст. 9).
Предусмотренные в Конвенции меры широки по своему содержанию, что соответствует «рамочному» характеру Конвенции. Конвенция предоставляет государству-участнику самому определять приоритеты в деле сохранения биоразнообразия, выбирать тот или другой механизм регламентации из тех, которые обозначены в ее ст. 6, 8, 9, 10 и др. Это, однако, не означает, что исполнение норм Конвенции оставлено на усмотрение конкретного государства-участника, как это можно было бы предположить из толкования выражения «насколько это возможно и целесообразно» (ст. 7, 8,9,10,11,14, и др.).
Напротив, даже в пределах своей государственной территории государства-участники Конвенции в вопросах сохранения биологического разнообразия связаны не только национальным законодательством, но и применимыми международно-правовыми нормами. Данный вывод имеет особо важное значение для таких государств, как, например, Российская Федерация, которые признают приоритет нормы международного договора над нормой закона (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ 1993г.).
Вопросы сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия в деятельности международных региональных межправительственных организаций
Среди большого числа региональных межправительственных организаций сегодня ведущие позиции в деле сохранения и устойчивого использования биоразнообразия занимает Европейский Союз, который либо сам является стороной соответствующих универсальных и региональных соглашений (например, Боннской конвенции по сохранению мигрирующих видов диких животных 1979г. и Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (CITES) 1973г.), либо принимает внутренние акты ЕС, более детально регламентирующие вопросы защиты и сохранения биоразнообразия с учетом природно-климатических, географических и ландшафтных специфических условий и особенностей государств региона ЕС.
Объясняется это, прежде всего тем, что в Европе 42% млекопитающих, 15% птиц и 52%о рыб находятся под угрозой исчезновения.
Не случайно, поэтому сохранения биоразнообразия признано одной из ключевых целей Шестой экологической программы действий ЕС, рассчитанной на 10 лет с 2002 по 2012 гг.287.
В качестве региональной организации экономической интеграции Европейский Союз является участником Боннской конвенции 1979г., которая для него вступила в силу 1 ноября 1983г.288.
Он также подписал целый ряд соглашений, входящих в систему Боннской конвенции и развивающих ее положения. Так, 1 сентября 1997г. Евросоюз подписал Соглашение по сохранению афро-евразийских мигрирующих водоплавающих птиц от 16 июня 1995г., под охраной которого находятся 235 видовмигрирующих водоплавающих птиц, зависящих от водно-болотных угодий в Африке, Евразии, Гренландии, отдельных частях Канады и на Среднем Востоке. В дальнейшем, 18 июля 2005г. Совет принял Решение 2006/871/ЕС, в котором вновь подтвердил заключение от имени Европейского Союза Соглашения по сохранении афро-евразийских мигрирующих водоплавающих птиц .
Евросоюз подписал, но пока для него не вступило в силу Соглашение о сохранении малых китообразных Балтийского моря, северо-восточной Атлантики, Ирландского и Северного морей от 13 сентября 1991г. Тем не менее, в 2004г. Совет принял Регламент290 для уменьшения негативных последствий рыболовства для популяции дельфинов, в котором указаны технические меры, направленные на сокращение количества случайно пойманных китообразных в результате рыболовства, установлена система мониторинга такой поимки. Этот Регламент преследует две цели:
1) вводит технические меры, касающиеся жаберных сетей и тралов в конкретных областях (Приложение I);
2) создает систему мониторинга на борту рыболовецких судов для получения информации о вылове китообразных в результате рыболовства «в группе риска» {«atrisb fisheries) (Приложение III).
Ранее, в 1997г., был принят другой Регламент Совета, устанавливающий конкретные технические меры для сохранения рыбных ресурсов в водах Балтийского моря, Бельтах и Зунде , который и был изменен Регламентом 2004 г.
В 2008г. был принят Регламент, устанавливающий рамки работы с информацией в области рыболовства , который придает большое значение общественным и экономическим данным, формирующим основу для оценки воздействия в отношении разработки новых законодательных положений и способствующим вьшолнению мониторинга.
Принципиально иначе складываются отношения между Евросоюзом и Конвенцией о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, (CITES) 1973г. ЕС не участвует в CITES, но в 1996г. Совет принял Регламент2 ", направленный на обеспечение охраны и сохранения видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, путем контроля торговли этими видами посредством создания условий их импорта, экспорта или реэкспорта и их перемещения в рамках Европейского Союза в соответствии с Конвенцией CITES. Регламент был дополнен Регламентами 1997-2005 гт. и 2008-2010 гг. . Этот Регламент распространяется на более широкую область, чем CITES. Регламент подразделяет виды на 4 класса в целях их защиты, начиная от статистического мониторинга торговли и заканчивая полным запретом торговли в зависимости от степени угрозы исчезновения. В развитие положений Регламента 1996г. были приняты: Регламент Комиссии №997/2010 от 5 ноября 2010г. О приостановлении ввоза в Союз образцов некоторых видов дикой фауны и флоры , Рекомендация Комиссии 2007/425/ЕС, определяющая комплекс мер по обеспечению соблюдения Регламента Совета №338/97 по защите видов дикой фауны и флоры посредством регулирования торговли ими от 13 июня 2007г.296, Регламент Комиссии (ЕС) №865/2006, устанавливающий детализированные правила, касающиеся выполнения Регламента Совета №338/97 по защите видов дикой фауны и флоры посредством регулирования торговли ими от 4 мая 2006г. .
Из числа региональных международно-правовых инструментов сохранения биоразнообразия, в которых участвует Евросоюз, особого упоминания заслуживает Бернская конвенция по сохранению европейской живой природы и естественных сред обитания 1979г., которую ЕС подписал в 1981г.
В 1998г. Евросоюз внес поправки в Приложение II к Конвенции «Строго охраняемые виды» и Приложение III «Охраняемые виды»299.
Государства-члены ЕС выполняют требования Конвенции в основном путем выполнения Директивы об охране диких видов птиц от 2 апреля 1979г.0 и Директивы по охране естественных местообитаний дикой флоры и фауны от 21 мая 1992г.1.
Директива 1979г. направлена на регулирование использования и защиты всех видов птиц, обитающих в естественных условиях на территории государств-членов ЕС, включая яйца этих птиц, их гнезда и места обитания (ст. 1).
Государства-члены ЕС сохраняют или восстанавливают биотипы и места обитания исчезающих и мигрирующих видов птиц посредством создания охраняемых территорий, поддержания местообитаний, восстановления разрушенных биотипов, создания биотипов.
В Приложение I Директивы включены виды, в отношении которых должны приниматься специальные меры сохранения, касающиеся их местообитаний, в целях обеспечения их выживания и репродукции в ареале их распространения (ст. 4):
(a) виды, находящиеся под угрозой вымирания;
(b) виды, уязвимые к конкретным изменениям их местообитаний;
(c) виды, рассматриваемые как редкие в силу маленькой популяции или ограниченной площади распространения;
(d) другие виды, требующие особого внимания по причине специфичного характера их местообитаний.
Директива закрепила общую схему защиты всех видов птиц. В соответствии с ст. 5 Директивы запрещены:
(a) преднамеренные убийства или поимка видов птиц ;
(b) преднамеренные разрушение или повреждение их гнезд или яиц или перенесение их гнезд;
(c) перемещение их яиц в дикую природу и сохранение этих яиц, даже если они пустые;
(d) преднамеренное беспокойство этих птиц, особенно в период их размножения и высиживания яиц, в той мере, в какой такое нарушение будет значительным с учетом целей настоящей Директивы;
(e) поимка птиц тех видов, охота и поимка которых запрещены.
Имплементация международно-правовых норм о сохранении и устойчивом использовании биологического разнообразия в субъектах Российской Федерации (на примере Республики Татарстан)
В соответствии с п. «д» ст. 72 Конституции России «природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры» относятся к предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. В настоящем параграфе мы постараемся проанализировать, как на практике реализуется эта конституционная норма применительно к такому субъекту Российской Федерации, как Республика Татарстан, когда в результате реформы федеративных отношений 2000-2010 гт. «сложилась необоснованно централизованная система разграничения предметов ведения и полномочий по вертикали, что вызвало снижение эффективности механизмов конституционно-правового регулирования охраны окружающей среды и рационального природопользования в субъектах РФ, лишило последние ряда возможностей использовать в необходимых случаях правовые рычаги регулирования экологических отношений с учетом региональных особенностей и потребностей»379.
Территория России в экологическом плане была ранжирована на 39 регионов, 20 из которых отнесены к регионам с кризисной и катастрофической обстановкой. В их числе - Среднее Поволжье с кризисной экологической ситуацией. Не является исключением в этом плане и территория Татарстана, ландшафты которой за последние 50 лет претерпели значительную антропогенную трансформацию. Этот процесс обусловлен в первую очередь: потеплением климата в результате проявления естественного теплового периода, в котором находится планета; интенсивным освоением лесопокрытых территорий; интенсивной деятельностью агропромышленного сектора и т.д. Насыщенность территории крупнейшими предприятиями нефтехимической, нефтедобывающей, химической промышленности, машиностроения и теплоэнергетики, развитая дорожно-транспортная инфраструктура, рост населения, эксплуатация природных ресурсов, ведение интенсивного агропромышленного производства, в сочетании с крайне низкой лесистостью и высокой степенью распаханности земель сельскохозяйственного назначения, предопределяют статус территории Республики как зоны экологического риска.
Экономико-географическое положение Республики Татарстан очень благоприятно. Республика находится в наиболее освоенной в хозяйственном отношении европейской части России, входит в состав развитого в экономическом отношении Поволжского экономического района, занимая его северную часть. Республика Татарстан расположена в восточной части Восточно-Европейской равнины, по среднему течению Волги и нижнему течению Камы. В составе республики 43 района. Общая площадь территории Республики составляет 67,8 тыс. кв.км. Расположение территории Татарстана на границе подтаежной и лесостепной зон определяет разнообразие природы Республики, в том числе и ее растительного покрова. В настоящее время на территории Республики обитают около 420 видов рыб, земноводных, пресмыкающихся, птиц и млекопитающих. На территории Республики Татарстан зарегистрировано свыше 1300 видов высших растений, из которых 530, т.е. более трети, являются редкими видами, 130 находятся под угрозой исчезновения, более 400 видов нуждаются в охране. Биологическое разнообразие животного мира представлено 73 видами млекопитающих, 289 видами птиц, 8 видами пресмыкающихся, 11 видами земноводных, 52 видами птиц, тысячами видов беспозвоночных животных .
В Республике Татарстан действует сложная система природоресурсного и природоохранного законодательства. Региональная экологическая политика базируется на Конституции Российской Федерации, федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ, международных договорах РФ в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Юридической базой развития и совершенствования природоохранного законодательства является
Конституция Республики Татарстан, принятая 6 ноября 1992г. . В ст. 7, 9, 18, 45, 55, 89, 111, 119, 127, 140, 153 Конституции законодательно закреплен опыт последних лет по природоохранной деятельности, определены основы, цели, направления государственной и общественной деятельности по охране природы. В п. 1 ст. 16 Конституции Республики Татарстан говорится, что природные ресурсы, включающие в себя землю, недра, лесные ресурсы и т. д., а также животный и растительный мир, используются и охраняются в Республике на благо народа. Также на конституционном уровне закреплена обязанность государства обеспечивать экологическую безопасность и рациональное природопользование, принятие мер по сохранению и оздоровлению окружающей среды (ч. 2 ст. 53), что представляется исключительно важным, поскольку в Республике, в сложившихся экономических условиях, существует тенденция антиэкологического характера развития народного хозяйства, что приводит к уменьшению биоразнообразия.
Следует отметить, опережая федеральное нормотворчество по защите окружающей среды и биоразнообразия, на региональном уровне был принят пакет важнейших экологических законов. Еще в 1997г. Государственным Советом Республики Татарстан был принят первый Закон Республики Татарстан «Об охране окружающей природной среды» , редакция которого в последующие годы неоднократно изменялась и приводилась в соответствие с нормами федерального законодательства. В данном Законе нашли свое отражение важнейшие аспекты охраны, воспроизводства и сохранения среды обитания животных, были определены условия пользования и меры ответственности, которые должны были нести лица, причастные к гибели и причинению вреда объектам животного мира и уничтожению естественной среды обитания . В 2004г. на смену Закону 1997г. был принят новый закон Республики Татарстан «Об охране окружающей среды» №38-ЗРТ 4, в котором нашли отражения те изменения, которые внес в экологическое законодательстю России Федеральный закон «Об охране окружающей среды» №7-ФЗ от 9 января 2002г.
Кроме того, в Республике Татарстан приняты следующие законы, имеющие непосредственное отношение к проблеме сохранения биоразнообразия:«Об охране и рациональном использовании животного мира» от 2 июля 1997г. № 124 Г (последний раз изменялся и дополнялся в 2007г.), «О растительном мире» от 18 сентября 1997г. № 1303 (последний раз изменялся и дополнялся в 2004г.), «Об особо охраняемых природных территориях» 1997г." .
Сегодня можно с уверенностью утверждать, что главным инструментом, способным остановить утрату биоразнообразия является создание особо охраняемых природных территорий (ООПТ). Они выступают в качестве убежища для видов, генетического разнообразия и экологических процессов, которые не могут выжить в условиях интенсивно управляемых ландшафтов и морских пейзажей. Они также обеспечивают место для естественной эволюции и будущего восстановления окружающей среды.
ООПТ также могут временно помочь местам обитания и видов, которым угрожает глобальное потепление и изменение климата, в то время как усилия мирового сообщества направлены на долгосрочные решения, связанные с сокращением выбросов С02.
В практике международного сотрудничества прочно укоренилось достаточно широкое понимание территориальной охраны, сформулированное МСОП. Под особо охраняемой территорией {protected area) понимается «район суши и/или моря, специально обозначенный для защиты и поддержания биологического разнообразия и природных и ассоциированных культурных ресурсов, регулируемый юридическими или иными эффективными средствами» .
Конституция РФ образует, создает основу для законодательства РФ об ООПТ. Вьщеление в Конституции ООПТ как самостоятельного объекта и государственного интереса означает, что государство и его субъекты придают им существенное самостоятельное значение (ст. 72).
В широком смысле под особо охраняемыми территориями понимаются любые меры охраны окружающей среды, связанные с ограничениями хозяйственной или иной деятельности по территориальному признаку.
В Татарстане имеется 163 ООПТ различных категорий, статуса и режимов охраны, общая площадь которых 137,8 тыс. га, что составляет около 2% территории Республики. ООПТ федерального значения составляют 26,6% от общей площади природно-заповедного фонда, расположенного в границах Республики. Система охраняемых природных территорий Татарстана внедряется в качестве противовеса нерациональному хозяйствованию, является гарантом сохранения качества окружающей природной среды и рассматривается как важная составляющая часть национальной безопасности.
Создание и развитие сети ООПТ в первую очередь направлена на поддержание экологического равновесия, сохранение биологического разнообразия, а также природных комплексов и объектов, которые имеют особое природоохранное значение. Каждая ООПТ отличается способностью удержать от разрушения и серьезной трансформации природный комплекс или отдельные структурные части. Дополняя друг друга, в совокупности они образуют обширные пространства разного природоохранного режима, т.е. формируют систему ООПТ. Все ООПТ Республиканского значения, за исключением историко-археологических музеев-заповедников, находятся в ведении Республики Татарстан, которая в пределах своей компетенции осуществляет государственное управление и регулирование их функциональной деятельности. К ним относятся Волжско-Камский государственный заповедник, Государственный природный национальный парк «Нижняя Кама», памятники природы, заказники.
