Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая природа жилищного обеспечения в российском законодательстве 13
1.1. Понятие и особенности функционирования правового механизма жилищного обеспечения в российском законодательстве 13
1.2. Основания и условия жилищного обеспечения 42
Глава II. Совершенствование правового регулирования жилищного обеспечения сотрудников федеральной противопожарной службы 82
2.1. Аналогия закона (права) в правоприменительной деятельности при реализации жилищных прав сотрудников федеральной противопожарной службы 82
2.2. Правовые способы реализации права сотрудников федеральной противопожарной службы на жилище 107
Заключение 126
Список использованной литературы 128
- Понятие и особенности функционирования правового механизма жилищного обеспечения в российском законодательстве
- Основания и условия жилищного обеспечения
- Аналогия закона (права) в правоприменительной деятельности при реализации жилищных прав сотрудников федеральной противопожарной службы
- Правовые способы реализации права сотрудников федеральной противопожарной службы на жилище
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Для обеспечения пожарной безопасности государство обязано использовать все имеющиеся в его арсенале средства как технические, так и правовые. Указанные обстоятельства обусловливают актуальность темы исследования и необходимость совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих права, законные интересы и социальные гарантии сотрудников федеральной противопожарной службы.
В Российской Федерации «каждый имеет право на жилище»1. В ч. 1 ст. 40 Конституции РФ сказано, что никто не может быть произвольно лишен жилища. Гарантом этих прав является государство. Наравне с социальной защитой «обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства»2.
В настоящее время вопросы обеспечения сотрудников федеральной противопожарной службы МЧС России и членов их семей жилыми помещениями занимают прочное положение среди наиболее важных и актуальных проблем, касающихся области обеспечения пожарной безопасности. Характером службы, предусматривающей выполнение задач, которые сопряжены с опасностью для жизни и здоровья, а также иными специфическими условиями прохождения службы, определяется особый правовой статус сотрудников федеральной противопожарной службы, содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним и их служебных обязанностей по отношению к государству, что требует от законодателя установления для данной категории граждан Российской Федерации дополнительных мер социальной защиты, в том числе и в сфере жилищных отношений. При этом, по данным Министерства Российской
Конституция Российской Федерации: принята 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. 1993. 25 дек. 2 О пожарной безопасности: Федер. закон Рос. Федерации от 21 дек. 1994 г. № 69-ФЗ: принят Гос. думой Федер. Собр Рос. Федерации 18 ноября 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649; Рос. газ. 1995. 5 янв.
4 Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в настоящее время необходимо обеспечить жильем более десяти тысяч сотрудников федеральной противопожарной службы, вставших на учет, в качестве нуждающихся в жилых помещениях, до введения нового Жилищного кодекса Российской Федерации в действие. Отсутствие четких социальных гарантий в решении жилищных вопросов негативно сказывается на комплектовании федеральной противопожарной службы, вызывает большой отток специалистов и отрицательно сказывается на системе обеспечения пожарной безопасности в целом. Отсутствие перспективы решения жилищной проблемы воздействует на морально-психологическое состояние самих сотрудников, их способность сосредоточиться на выполнении служебных обязанностей по обеспечению пожарной безопасности.
С принятием и вступлением в силу Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ1 и Жилищного кодекса Российской Федерации2 система гарантирования права сотрудников федеральной противопожарной службы на жилище находится в процессе формирования, а реализация права сотрудников федеральной противопожарной службы на жилище превратилась в острейшую социальную проблему - фактически ставя под сомнение права сотрудников на обеспечение жильем. 1 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607; Рос. газ. 2004. 31 авг. 2 Рос. газ. 2005. 12янв.
Степень научной разработанности темы. К проблемам, анализируемым в настоящей работе, ученые обращались и ранее, исследовались вопросы сущности, содержания, эволюции права, отдельные проблемы реализации права на жилое помещение. Это труды таких ученых, как, А.В. Афониной, СИ. Аскназия, И.А. Брауде, П.П. Васильева, И.С. Вишневской, В.А. Ващенко, О.А. Красавчикова, А.В. Кудашкина, О.В. Кропачевой, П.В. Крашенинникова, В.Н. Литовкина, Л.М. Пчелинцевой, Ю.К. Толстого, Е.С Филипповой и др. При этом право сотрудников федеральной противопожарной службы на жилище косвенно рассматривалось в некоторых научных работах, до передачи федеральной противопожарной службы в МЧС России, в составе сотрудников внутренних дел.
Проблемы правового регулирования обеспечения жилыми помещениями сотрудников федеральной противопожарной службы МЧС России в юридической науке России рассматривались на уровне отдельных статей вь рамках использования права на жилище военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, но вместе с тем не охватывали всего комплекса проблемных вопросов. Практическое решение проблем, связанных с жилищным обеспечением сотрудников федеральной противопожарной службы МЧС России, представляет собой сложную задачу в силу своей многоаспектности и предполагает необходимую научную проработку с целью определения правовых механизмов, форм и методов ее реализации.
Различные аспекты правового обеспечения сотрудников Государственной противопожарной службы рассматривались в трудах А.И. Васильева, М.Х. Гельдибаева, А.А. Ливеровского, И.Ю. Никодимова, А.И. Стахова и др.
Цель и задачи исследования. Цель заключается в комплексном исследовании законодательства, определяющего право сотрудников федеральной противопожарной службы на обеспечение жилыми помещениями с применением аналогии закона (права), оснований, условий и порядка реализации жилищного обеспечения, а также в выработке предложений по совершенствованию действующего законодательства нормативных правовых документов.
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач: определение понятия, содержания и особенностей системы жилищного обеспечения; исследование порядка обеспечения жилыми помещениями сотрудников федеральной противопожарной службы, при наличии установленных федеральными законами определенных оснований и условий, в том числе с применением аналогии закона (права); проведение научного анализа содержания, форм, механизма и гарантий реализации сотрудниками федеральной противопожарной службы права на жилище; определение наиболее приемлемых правовых способов решения жилищной проблемы сотрудников федеральной противопожарной службы; разработку основных способов обеспечения жильем сотрудников федеральной противопожарной службы; комплексное изучение федерального законодательства и нормативных правовых актов по вопросам жилищного обеспечения сотрудников федеральной противопожарной службы; выявление практических проблем, возникающих при реализации права сотрудников федеральной противопожарной службы на жилище, пробелов в правовом регулировании; разработку конкретных предложений по совершенствованию действующего законодательства и нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере реализации жилищных прав сотрудников федеральной противопожарной службы.
Объектом исследования являются жилищные правоотношения, возникающие при реализации сотрудниками федеральной противопожарной службы права на жилище.
Предметом исследования является комплекс правовых норм, регулирующих отношения в сфере реализации жилищных прав сотрудников федеральной противопожарной службы на жилище; практика применения жилищного законодательства и нормативных правовых актов, связанная с толкованием и применением норм, регулирующих рассматриваемые отношения.
Нормативную базу исследования составили положения Конституции Российской Федерации, нормы жилищного законодательства, федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты, законодательные и иные нормативные акты, регламентирующие отношения в сфере пожарной безопасности, материалы судебной и правоприменительной практики.
Методологической основой исследования являются общенаучный диалектический метод познания, а также специально-юридические методы исследования: формально-логический, аналитический, сравнительно-правовой, технико-юридический, системный, структурно-функциональный, социологический, статистический. Эмпирическую базу исследования составили материалы практики Конституционного суда Российской Федерации, опубликованной и неопубликованной практики судов общей юрисдикции, а также практическая деятельность по жилищному обеспечению в системе МЧС России. Особое внимание уделялось критическому анализу действующего законодательства и определению направления его совершенствования, исходя из практической деятельности по жилищному обеспечению сотрудников федеральной противопожарной службы.
Научная новизна диссертационного исследования определяется комплексным характером исследования проблем и развития российского законодательства в сфере жилищного обеспечения сотрудников федеральной противопожарной службы.
При этом научной новизной характеризуется исследование методологических и общетеоретических аспектов правовой природы жилищного обеспечения в российском законодательстве.
В работе изучены и проанализированы теоретические вопросы системы жилищного обеспечения, ее особенности формирования и функционирования, раскрывается состав указанной системы, понятия основных ее частей -жилищных отношений, жилищного законодательства и жилищного права, в рамках реализации права сотрудников федеральной противопожарной службы на обеспечение жилыми помещениями.
Применен метод аналогии закона (права) при толковании законного права сотрудников федеральной противопожарной службы на жилище, при определении пробелов в жилищном законодательстве, возникших в ходе реформы как жилищной, так и административной.
Детально исследованы меры, принятые органами государственной власти, по сохранению правовой и социальной защищенности сотрудников федеральной противопожарной службы в ходе преобразования Государственной противопожарной службы МВД России в Государственную противопожарную службу МЧС России в части жилищного обеспечения.
Проведен сравнительный анализ норм жилищного права сотрудников федеральной противопожарной службы, действовавших до реформирования с нормами, сохранившимися в законодательстве после реформирования.
Сделан вывод, что право сотрудников федеральной противопожарной службы рассматривается по аналогии права сотрудников органов внутренних дел. При этом четкого права на получение жилых помещений по договорам социального найма для сотрудников органов внутренних дел и соответственно для сотрудников федеральной противопожарной службы Положением о службе в органах внутренних дел не определено.
Сформулирована позиция, согласно которой право сотрудников федеральной противопожарной службы на жилище является неотъемлемой частью их конституционно-правового статуса и реализация этого права должна осуществляться на основе действующего законодательства за счет средств федерального бюджета.
В ходе исследования правового режима жилищного обеспечения подробно рассмотрены основания и условия для обеспечения конституционного права сотрудников федеральной противопожарной службы на жилище, а также порядок принятия сотрудников на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях.
Исследованы вопросы обеспечения жилыми помещениями сотрудников федеральной противопожарной службы, аргументирован вывод о необходимости формирования специализированного жилищного фонда.
Выявлены проблемы, возникающие при обеспечении сотрудников федеральной противопожарной службы жилыми помещениями в период прохождения ими службы (отсутствие четкой законодательной регламентации, нарушения со стороны должностных лиц).
Научная новизна состоит в целях и поставленных задачах исследования, в положениях, выносимых на защиту.
На защиту выносятся следующие положения:
1. В связи с переходом к рыночным отношениям в Российской Федерации на законодательном и нормативно-правовом уровне происходит изменение конституционного принципа решения жилищной проблемы в стране, что требует иных путей реализации права на жилище сотрудников федеральной противопожарной службы. В современных условиях могут быть применимы следующие способы обеспечения жилыми помещениями сотрудников федеральной противопожарной службы: предоставление жилого помещения, приобретенного за счет средств федерального бюджета, по договору социального найма для сотрудников противопожарной службы МЧС России, вставших на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях до 1 марта 2005 г.; предоставление служебных жилых помещений на период прохождения службы; предоставление субсидии (социальной выплаты) на приобретение или строительство жилых помещений.
2. Для использования указанных способов необходимо: внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», которыми определить категории сотрудников федеральной противопожарной службы, подлежащих обеспечению жильем за счет средств федерального бюджета и способы их обеспечения; включить жилые помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением их к определенному виду специализированных жилых помещений с исключением из указанного фонда на основании решения уполномоченного подразделения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего оперативное управление указанными жилыми помещениями жилищного фонда Российской Федерации; установить норму предоставления площади жилого помещения по договору социального найма и договору найма специализированного жилого помещения для сотрудников федеральной противопожарной службы МЧС России; использовать для повторного заселения жилых помещений, приобретенных за счет средств федерального бюджета и переданных в государственную собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, освобожденных сотрудниками федеральной противопожарной службы за выездом (смертью); отнести к основным функциям МЧС России ведение учета жилищного фонда Российской Федерации, находящегося в оперативном управлении Министерства, и определение оснований для предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного жилищного фонда, переданного собственником в оперативное управление МЧС России.
3. Наличие служебных жилых помещений и общежитий в федеральной противопожарной службе способствует временному решению жилищной проблемы сотрудников федеральной противопожарной службы. В целях сохранения указанных жилых помещений в федеральной противопожарной службе передача их в распоряжение органов местного самоуправления не оправдана и должна быть ограничена законодательством.
Необходимо изменить схему реализации государственных жилищных сертификатов в части, касающейся разрешения использования социальной выплаты для приобретения жилых помещений путем участия в долевом строительстве жилых домов и возможности отселения из служебных жилых помещений федеральной противопожарной службы МЧС России.
На основании изложенного предлагается внести следующие изменения в нормативные правовые акты:
1) предлагается проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О пожарной безопасности»; пункт 9 раздела IV Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868', дополнить подпунктом: «15) имеет специализированный жилищный фонд»; подпункт «б» пункта 5 «Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы», утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. № 153, после слов (далее - поселки) дополнить: «и служебных жилых помещений федеральной противопожарной службы».
Теоретическая и практическая значимость работы. Выводы и положения в области правового регулирования реализации сотрудниками федеральной противопожарной службы права на жилище, содержащиеся в диссертации предложения развивают и дополняют соответствующие 1 СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2882.
12 теоретические положения науки гражданского права и вносят определенный вклад в учение о праве граждан на жилище и в нормативное регулирование жилищных правоотношений с участием сотрудников федеральной противопожарной службы.
Предложения автора могут быть применены в правотворческой работе по совершенствованию гражданского и жилищного законодательства Российской Федерации и учтены в правоприменительной деятельности жилищного обеспечения сотрудников федеральной противопожарной службы.
Содержащиеся в работе положения могут быть использованы в научно- исследовательской деятельности, в учебном процессе образовательных учреждений МЧС России, проведении занятий в системе профессиональной подготовки сотрудников федеральной противопожарной службы, а также при разработке учебно-методических материалов. ;
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета, Государственной противопожарной службы МЧС России, где проводилось ее обсуждение и рецензирование. Основные положения исследования были представлены на научно-практических конференциях, а также в опубликованных научных статьях. Предложения по внесению изменений и дополнений в Положение о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868, в настоящее время проходят согласование в заинтересованных федеральных органах исполнительной власти в соответствии с установленным порядком для их фактического внесения и применения в практической деятельности.
Понятие и особенности функционирования правового механизма жилищного обеспечения в российском законодательстве
В соответствии со Всеобщей декларацией прав человека 1948 года (ст. 25) «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи»1.
Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила в числе основных социально-экономических прав и свобод человека и гражданина право на жилище (ст. 40): «Каждый имеет право на жилище»".
Провозглашая право каждого на жилище, часть первая статьи 40 Конституции РФ устанавливает гарантию охраны этого права: «Никто не может быть произвольно лишен жилища».
Конституционное право на жилище по своей юридической природе является государственно-правовым институтом, призванным на государственном уровне защищать права граждан. При этом оно служит юридической основой для развития и совершенствования системы жилищного обеспечения.
В первую очередь необходимо разобраться, что такое система и возможность применения этого термина к жилищному обеспечению.
Более полувека научный мир пытается прийти к единому пониманию системы. Созданы многочисленные системные концепции. За это время идеи системности, понятие системы и даже теории получили всеобщее признание и широкое распространение. И в то же время попытки создать всеми признанную единую системную концепцию оказались неудачными.
Большинство ученых понимает, что существует реальная общность в многообразии направлений, которая должна вытекать из единого понимания системы. Однако реальность как раз состоит в том, что единого понимания системы до сих пор не выработано.
По нашему мнению, наиболее отличительные черты системы складываются из довольно определенных характеристик. Понятие система должно относиться к объекту исследования в целом с представлением объекта через совокупность элементов, находящихся в определенных отношениях, при этом для совокупности элементов объекту необходимо образовывать целостность, единство. Также понятие система должно относиться ко всему, что определяется исследователем как система и иметь свой специфический «системный» признак.
Существует несколько классических определений системы: 1. Система (от греческого - «составленный») — множество взаимосвязанных объектов и ресурсов, организованных процессом системогенеза в единое целое и, возможно, противопоставляемое среде1. 2. Система в системном анализе — совокупность сущностей (объектов) и связей между ними, выделенных из среды на определенное время и с определенной целью". 3. Система в общем смысле — совокупность сильно связанных объектов, обладающая свойствами организации, связности, целостности и членимости3. 4. «Понятие система стоит на самом верху иерархии понятий. Системой является все, что мы хотим рассматривать как систему...» . Систему жилищного обеспечения можно разделить на несколько элементов: 1. Жилищное законодательство. 2. Жилищное право. 3. Жилищные отношения. 4. Порядок пользования жилыми помещениями. 5. Совершение сделок и других юридически значимых действий с жилыми помещениями. 6. Организация управления и обеспечения сохранности жилищного фонда.
Фундаментом системы жилищного обеспечения можно определить жилищное законодательство, жилищное право и жилищные отношения. Данный вывод вытекает из следующего рассуждения. Первично возникли жилищные отношения, которые потребовали регулирования и в результате возникло жилищное законодательство и жилищное право.
Современная наука дает вполне определенные понятия фундаментальных элементов рассматриваемой системы.
Общественные отношения, являющиеся предметом регулирования жилищного права, получили в законодательстве и в юридической литературе название жилищные отношения.
Жилищное законодательство представляет собой совокупность законов, иных нормативных правовых актов, посредством которых государством устанавливаются, изменяются или отменяются соответствующие жилищно-правовые нормы, т. е. регулируются жилищные отношения.
Жилищное право — это совокупность норм права, регулирующих жилищные отношения". Остальные элементы системы являются, скорее всего, взаимоувязанной надстройкой системы жилищного обеспечения.
Таким образом, схематично систему жилищного обеспечения можно представить следующим образом: Учитывая, что в рамках одного исследования невозможно охватить все элементы системы. Рассмотрим наиболее важную, по мнению автора, часть системы жилищного обеспечения - фундамент.
Основы регулирования жилищных отношений заложены в Конституции Российской Федерации. Для определения понятия любого явления следует исходить из его сущности.
О.А. Красавчиков, цитируя К. Маркса, что «правовые отношения, так же точно, как и форма государства, не могут быть поняты ни из самих себя, ни из так называемого общего развития человеческого духа, что, наоборот, они коренятся в материальных жизненных условиях», писал, что «сначала следует обратиться к такой метаюридической категории, как жилищные отношения. В противном случае наши суждения об Основах (Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 1981 г. - Примеч. авт.) будут носить в лучшем случае догматический характер» .
Понятие жилищные отношения охватывает различные виды отношений, возникающих по поводу жилища: по предоставлению жилых помещений нуждающимся в них, приобретению и строительству жилых помещений, по пользованию жилыми помещениями, по управлению жилищным фондом, эксплуатации жилищного фонда и т. д. Таким образом, жилищные отношения - это общее родовое понятие по отношению к отдельным их видам.
Анализируя современное жилищное законодательство, В.Н. Литовкин также разграничивает собственно жилищные отношения - по владению и пользованию чужим жильем на условиях найма и безвозмездного пользования, а также примыкающие к ним договорные жилищные отношения, устанавливаемые в рамках основного рентного договора пожизненного содержания с иждивением, и пользование жилым помещением, предоставленным по завещательному отказу, и группу административных отношений, а также сопутствующие группы земельных отношений.
Основания и условия жилищного обеспечения
Социальные права, закрепленные в действующей Конституции РФ, представляют собой основные возможности каждого человека, законно находящегося на территории Российской Федерации, признаваемые и обеспечиваемые государством в пределах всех имеющихся ресурсов, по получению таких материальных благ, как жилище, медицинская помощь и т. д., без которых в наше время невозможно существование цивилизованного человека и общества.
Государственная забота об обеспечении социальных прав человека является важнейшей компонентой процесса становления социального правового государства. В действующей Конституции Российской Федерации имеется и соответствующая целевая норма (норма-задача), декларирующая установление социального государства в нашей стране - государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7).
По мнению Ю.К. Толстого, гражданину принадлежит субъективное право быть обеспеченным жильем из общественных фондов . При этом ученый в целом разделял взгляды В.Н. Литовкина, различавшего в праве гражданина на жилую площадь: а) правоспособность гражданина быть обеспеченным жилым помещением; б) субъективное право гражданина на обеспечение жильем из общественных фондов и в) право на пользование жилым помещением1.
Впервые понятие «право на жилище» было использовано СИ. Аскназием. Ученый рассматривал его как особый гражданско-правовой институт, выражающийся в совокупности норм, имеющих свое место в системе гражданского права1. Право на жилище, по мнению СИ. Аскназия, включало в себя комплекс правомочий нанимателя по пользованию и распоряжению жилым помещением, предоставленным ему по договору найма или другому законному основанию. Сразу же подчеркнем, что если на тот момент еще возможно было рассматривать право на жилище в таком аспекте, то позже, с закреплением его в конституциях, такой подход уже не имел под собой никаких оснований.
Известный отечественный ученый-цивилист В.П. Грибанов использовал термин «право на жилище» в трех значениях, именуя им, во-первых, право на удовлетворение потребности в жилье, во-вторых, право на занятие помещения, в-третьих, право пользования определенным жилым помещением". Чуть позднее он уточнил, что право на жилплощадь включает и право на жилище.
Существует точка зрения, согласно которой конституционное право гражданина на жилище сводится к правомочиям владения, пользования и распоряжения жилым помещением, предоставленным пользователю для проживания. Одним из первых ее раскритиковал П.И. Седугин. Он обращал внимание на то, что комплекс правомочий нанимателя по пользованию и распоряжению жилым помещением, предоставленным ему по договору или другому законному основанию, составляет понятие «право на жилплощадь», которое не идентично понятию «право на жилище». Последнее же значительно шире по содержанию, чем понятие права на жилую площадь, и не сводится лишь к последнему. В частности, праву на жилище свойственны такие элементы, как право граждан на получение жилья и закрепление жилой площади за гражданином в бессрочное пользование .
Следующая группа ученых исходила, очевидно, из того, что правомочие на получение жилого помещения подразумевается по смыслу, поэтому его не следует специально выделять в составе общего права. На первое место выносилась гарантированная законом возможность стабильного обладания или пользования жилищем, либо возможность обладать жилищем, использовать его и в определенных пределах распоряжаться им. На второе же место — реальная возможность получения в случае необходимости и при определенных условиях другого жилища, иначе, право на обеспечение новым жилищем1.
Так, по мнению профессора СМ. Корнеева, «право на жилище можно определить как провозглашенное Конституцией Российской Федерации социально-экономическое право, в соответствии с которым каждому гарантируется надежное и устойчивое пользование тем жилищем, которое он занимает, а также возможность приобрести новое жилище и улучшать свои жилищные условия при содействии органов государственной власти и органов местного самоуправления»".
С точки зрения Н.М. Рябцовской, право на жилище отвечает всем признакам конституционных прав и представляет собой гарантированную государством всем советским гражданам возможность действовать в целях удовлетворения своей потребности в отдельном, благоустроенном жилье3.
Содержание конституционного права на жилище состоит, по Н.М. Рябцовской 4, из следующих элементов: 1) право требования предоставления жилой площади и обращения в этих целях за помощью к органам, ведающим ее распределением; 2)право пользования предоставленным жилым помещением; 3) право на улучшение жилищных условий указанными в законе способами; 4) право обращения в случае нарушения или оспаривания своих жилищных прав к принудительной защите со стороны государства; 5) недопустимость выселения с занимаемой жилой площади помимо предусмотренных в законе оснований. Суть конституционного права на жилище, как подчеркивает ученый, состоит не только в праве на получение жилища, но и в праве граждан при наличии указанных в законе оснований улучшать свои жилищные условия1. В.Д. Волков включал в состав права на жилище четыре основных правомочия: 1) право получить от государства бесплатно благоустроенное жилище и пользоваться им; 2) право принять участие в кооперативном строительстве жилого дома или построить индивидуальный дом на свои сбережения для удовлетворения жилищных потребностей; 3) право на справедливое распределение жилой площади; 4) право пользоваться предоставленной жилой площадью при невысокой плате за квартиру и коммунальные услуги". Таким образом, можно заметить, что конституционно-правовая регламентация права на жилище сообщила новый импульс научно-теоретическим изысканиям в данной области. Перейдем теперь к исследованию современного содержания права на жилище, которое оно приобрело после вступления в силу ст. 40 Конституции РФ 1993 г. Бесплатное предоставление жилой площади от государства всем нуждающимся больше не является преимущественной формой удовлетворения жилищной потребности граждан. Содержание права на жилище потребовало своего переосмысления.
Аналогия закона (права) в правоприменительной деятельности при реализации жилищных прав сотрудников федеральной противопожарной службы
Для правильного применения правовой нормы к тому или иному жизненному случаю требуется, чтобы лицо, применяющее правовую норму, правильно усвоило смысл, содержание этой нормы. Каждая правовая норма выражена в определенном источнике права - законе или ином акте государственной власти. Закон или иной акт формулирует содержание правовых норм в различных выражениях, в различной последовательности в связи с другими нормами для уяснения правовой нормы закона и сопоставления данного закона с другими законами. Уяснение смысла, содержания закона или иного акта государственной власти называется толкованием. К такому толкованию закона или иного акта приходится обращаться при применении закона или иного акта к конкретным жизненным случаям, когда эти случаи подлежат разрешению на основании права.
Толкование (интерпретация) права — это интеллектуальный процесс, направленный во-первых на выявление смысла норм права самим интерпретатором (уяснение) и, во-вторых, доведение этого смысла до сведения других заинтересованных лиц (разъяснение). Уяснение и разъяснение правовых норм — два важнейших результата процесса толкования, но при этом процесс толкования права нередко ограничивается уяснением, то есть познанием смысла нормы «для себя», без сообщения этого результата другим субъектам. Толкование — важнейшее составляющее процесса применения права, более того, без толкования нет и не может быть правоприменения.
Толкованию подлежит любой источник права, т. е. закон или иной акт государственной власти, устанавливающий правовые нормы, правила поведения. В дальнейшем изложении мы будем говорить прежде всего о толковании закона, так как в Российском государстве закон является основным и важнейшим источником права, а толкование иных источников права (указов, подзаконных актов) производится при помощи тех же приемов, что и толкование законов.
Толкование закона - установление подлинного смысла и содержания закона в целях его правильного понимания и применения. Особо важное значение имеет разъяснение смысла и содержания правовых норм, обращенное к органам и лицам, применяющим закон (судам, должностным лицам и т.д.). Толкование закона может быть официальным, когда оно исходит от компетентных органов и является обязательным (например, аутентичное толкование закона, исходящее от органа, издавшего данную норму), и неофициальным, не имеющим обязательной силы, когда оно осуществляется политическими деятелями, учеными (например, так называемое доктринальное толкование)3.
Толкование правовых норм - залог их правильного применения: решение по юридическому делу — рациональный акт органа государственной власти и в качестве такового предполагает уяснение смысла юридического правила поведения. Коль скоро правоприменительная деятельность имеет официальный характер, государственный орган, применяющий норму, не только уясняет себе ее смысл, но и разъясняет его всем, к кому разрешаемое юридическое дело имеет касательство.
Юристы определяют толкование юридических норм как уяснение и разъяснение их содержания, осуществляемые всеми субъектами правоприменительной деятельности. Учитывая, что уяснение и разъяснение смысла права может осуществляться и неофициально, в число субъектов толкования включают и частных лиц .
Для уяснения содержания юридической нормы в правоприменительной практике используются приемы грамматического, логического, систематического и историко-политического толкования.
Систематическое толкование имеет место тогда, когда смысл юридической нормы уясняется в связи с местом, занимаемым ею в системе права, прежде всего, среди тех юридических институтов, которые образуют правовую отрасль. Сюда же относятся многочисленные случаи, когда постижение смысла нормы вообще оказывается невозможным без сопоставления с другими нормами. В частности, большинство норм особенной части любого кодекса нельзя понять без сопоставления с нормами его общей части.
В России до введения судебных уставов 1864 г. требовалось буквальное применение закона из боязни «обманчивого непостоянства самопроизвольных толкований» (ос. зак., ст. 65), а в случае, если для данного дела не оказывалось ясного закона, суды должны были представлять об этом начальству и приостанавливать производство до издания надлежащего закона (ст. 227 учр. сен., ст. 260 общ. учр. губ.). Но ст. 9 и 10 уст. гр. суд. ввели противоположное начало. Согласно им, суд не имеет права приостанавливать решения, а должен руководствоваться «точным разумом действующих законов, и в случае их неполноты, неясности, недостатка или противоречия основывать решение на общем смысле законов». Что означают термины «точный разум», «неполнота», «недостаток» и пр.?
Точный разум законов. Под этим понимается буквальное применение закона: если закон выражен ясно, он должен быть применен в буквальном смысле, «хотя бы таким путем и не достигалась цель, которую имел в виду законодатель» (81/79; 79/16; 90/40). С этим нельзя согласиться: закон, не достигающий предположенной цели, подобен лекарству, не производящему нужного действия. Применять закон таким образом - значит не исполнять волю законодателя, а нарушать ее. Точный разум закона не есть буква его. Напротив, разум, т. е. смысл, дух, прямо противоположен букве. Если бы составители судебных уставов имели в виду буквальное применение закона, то они употребили то выражение, которое имеется в 65 статье основного закона, именно, что «законы должны быть исполняемы по точному и буквальному смыслу их». Поэтому следует признать правильным другое разъяснение сената, в котором, противореча первому, он говорит: «Для разъяснения точного разума закона суд должен обратиться к смыслу тех выражений, в которых изложен закон, к обсуждению внутреннего содержания того источника, из которого заимствовано это постановление, и к уяснению той цели, какую имел законодатель при его издании» (80/109).
Правовые способы реализации права сотрудников федеральной противопожарной службы на жилище
Правовое регулирование обеспечения жилыми помещениями сотрудников федеральной противопожарной службы является в настоящее время довольно актуальным вопросом, так как, исходя из изложенного выше, проблема обеспечения жильем данной категории граждан остается в основном нерешенной.
Анализ статистических данных свидетельствует, что право сотрудников федеральной противопожарной службы на обеспечение жилыми помещениями, гарантированное Конституцией Российской Федерации, практически реализуется с большими затруднениями.
Основной причиной, по мнению автора, является наличие большого количества вопросов, касающихся жилищного обеспечения сотрудников федеральной противопожарной службы, не решенных законодателем и требующих комплексного подхода с внесением существенных изменений, дополнений и введения новых норм и условий, предусматривающих их правовое регулирование.
Следует подчеркнуть, что после вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Жилищного кодекса Российской Федерации значительное количество сотрудников федеральной противопожарной службы имеют право на обеспечение жилыми помещениями только временного пользования - служебными жилыми помещениями, либо жилым помещением, полученным в наем (поднаем).
По нашему мнению, это вполне объяснимо, по причине, что основная задача государства по обеспечению жильем сотрудников федеральной противопожарной службы заключается в создании условий, необходимых для поддержания боеготовности подразделений федеральной противопожарной службы и тем самым высокой степени готовности системы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации.
Нельзя не отметить факт существования тенденции сокращения служебных жилых помещений специализированного жилищного фонда МЧС России по самым различным причинам, несмотря на наличие четко установленной статьей 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» нормы, определяющей что имущество Государственной противопожарной службы и муниципальной пожарной охраны приватизации не подлежит.
Практика показывает, что иногда судами общей юрисдикции принимаются решения, противоречащие данному федеральному закону.
Так, например, решением Старооскольского городского суда Белгородской области 5 июня 2006 года удовлетворено заявление гражданки X об оспаривании неправомерных действий должностных лиц ОГПС №2 МЧС России, выразившихся в отказе регистрации ее по месту жительства в квартире № 3 дом № 77 по пр. Комсомольский. Данный дом находится на балансе и в оперативном управлении ОГПС №2 МЧС России, согласно «свидетельству о государственной регистрации» от 16.06.05, зарегистрировано здание как нежилое.
Судом установлено, что фактически в данном доме проживали семьи как по служебным ордерам, так и по обычным ордерам на жилое помещение, несмотря на отсутствие статуса жилого дома. Согласно выписке из протокола квартира предоставлена как служебная, но документов о признании жилплощади служебной нет.
В силу ст. 6 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»1 судом заявление признано обоснованным и удовлетворено. В последующем тем же судом, но в другом составе суда, 3 мая 2007 г. принимается решение об удовлетворении требований заявителей X., Т., И., О. по признанию занимаемых квартир - жилыми помещениями по договорам социального найма и права граждан, проживающих в них, на приватизацию жилых помещений.
Апофеозом данного дела стало решение Старооскольского городского суда от 17 января 2008 г., в котором сказано, что к доводу ответчика (ОГПС № 2 МЧС России) о том, что имущество, принадлежащее пожарной охране, не может быть приватизировано согласно ст. 11 Федерального закона «О пожарной безопасности», суд относится критически. И сославшись на Указ Президента Российской Федерации от 18 октября 2002 г. № 1205 «О высвобождении и реализации движимого имущества, находящегося в оперативном управлении некоторых органов, учреждений и предприятий» 2 и Постановления Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2003 г. № 231 «О высвобождении и реализации движимого имущества, находящегося в оперативном управлении некоторых органов, учреждений и предприятий»3 судом делается вывод, что при отсутствии в утвержденном перечне высвобождаемого имущества жилых и нежилых помещений они не могут быть отнесены по определению имущества в связи со ст. 11 Федерального закона «О пожарной безопасности» к этому имуществу. В итоге суд обязал ОГПС № 2 МЧС России, Территориальное управление Росимущества по Белгородской области передать заявителям в долевую собственность квартиры, принадлежащие Государственной противопожарной службе и не подлежащие приватизации.
