Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Историческая обусловленность и объективная необходимость разделения властей
1. Обоснования разделения властей в истории европейской политической мысли и основные закономерности реализации принципа разделения властей.
2. Особенности русской политической мысли о разделении властей .
Глава II. Попытки разделения властей и их функционирование в политической системе СССР .
1. Историческая обусловленность разделения властей в России и особенности его реализации в годы советской власти .
2. Политическая реформа в России 1985-1993 годов как 66 фактор реализации принципа разделения властей .
Глава III. Изменения в государственном устройстве и их воздействие на разделение-властей
1. Конституция 1993 года и российская модель разделения властей в 1993-1999 годах.
2. Социальная обусловленность разделения властей в России и влияние международного опыта .
Заключение 173
Список использованных нормативных актов 184
Список использованной литературы 186
Приложения 194
- Особенности русской политической мысли о разделении властей
- Историческая обусловленность разделения властей в России и особенности его реализации в годы советской власти
- Политическая реформа в России 1985-1993 годов как 66 фактор реализации принципа разделения властей
- Социальная обусловленность разделения властей в России и влияние международного опыта
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время большинство ученых и политиков демократической ориентации считают, что важнейшим принципом правового государства является принцип разделения властей. При этом необходимость реализации принципа разделения властей признана в период перестройки советского общества.
Однако в ходе реализации разделения властей в России обнаружились существенные противоречия:
Попытка создать новую модель государственного механизма, основанную на разделении властей стала одной из причин кризиса, вылившегося в вооружённое противостояние осенью 1993 года.
В постсоветской России 1993-1999 гг. обнаружилось несовершенство современной российской модели разделения властей, сложившейся после принятия Конституции 1993 года. Кризис разделения властей обнаружился в ходе вооруженного мятежа в Чечне 1994 - 1996 годов, когда в течение 2-х лет ни законодательные, ни судебные органы не могли помешать Президенту устанавливать "конституционный порядок" в Чечне.
Несоответствие структуры высших органов государственной власти в Российской Федерации развитой модели разделения властей показали и события 1996 - 1999 годов. Тогда выяснилось, что невозможно прекратить досрочно полномочия Президента по инициативе других органов государственной власти.
Актуальность данной работы обусловлена ещё и тем, что в обществе важной проблемой становится идея проведения конституционной реформы, направленной прежде всего на сбалансированность властных полномочий различных ветвей власти. Причём, инициаторами внесения поправок в Конституцию являются представители фракций КПРФ, "Яблоко", ОВР и др. Возникает проблема: в какой степени и каким способом реформировать современную российскую систему разделения властей.
Предложенные Президентом в середине мая 2000 года меры по укреплению единой вертикали исполнительной власти, направлены на еще большее усиление власти. Ведь в случае принятия президентских предложений Президент будет иметь право отстранения посредством определенной юридической процедуры глав исполнительной власти субъектов РФ; инициировав роспуск законодательных органов субъектов РФ сможет косвенно, с помощью глав субъектов РФ влиять и на должностных лиц местного самоуправления. Необходим более тщательный анализ данных предложений, однако можно с уверенностью констатировать, что предложения В.В.Путина по сути альтернативная конституционная реформа.
Значение данной работы обусловлено и тем, что в научной литературе проблема реализации принципа разделения властей в России недостаточно разработана. Разработаны только теоретические вопросы, в основном, в первоисточниках - работах классиков зарубежной политической мысли. Тема исторической судьбы разделения властей в России в научной литературе недостаточно отражена. Только в сборнике статей "Разделение властей и парламентаризм" М, 1992 года изложена теория вопроса, но рассмотрение вопроса заканчивается событиями начала 1992 года.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема разделения властей затрагивает вопросы правовой, политической, социальной сфер общества; этим объясняется широкое привлечение в диссертационной работе исследований специалистов в этих областях, что позволяет выделить несколько групп теоретических и практических исследований.
В анализируемых работах Платона, Аристотеля, Дж.Локка, Ш.Монтескье, Г.Гегеля, К.Маркса, В.Ленина, Б.Чичерина, Н.Коркунова1 излагается общая научная методология вопроса; обосновывается необходимость или отрицание разделения властей. 1 См.: Платон Диалоги. - М., 1968; Аристотель Политика. Соч. в 4 т. - М., 1988; Локк Дж. Избранные философские произведения. - М., 1969; Монтескье Ш. Избранные произведения. - М., 1960; Гегель Г. Философия права. - М., 1934; Маркс К. Гражданская война во Франции. Т. 17; Ленин В. Государство и революция. ПСС. Т.ЗЗ. - М., 1975; Чичерин Б. Курс государственной науки. - М., 1894; Коркунов Н. Указ и закон. - СПБ., 1894.
Методологические, общетеоретические проблемы разделения властей изложены также в монографиях К.Хессе, Э.Уэйда, Д.Филлипса, где разделение властей рассматривается как разделение функций единой государственной власти на функции создания законов, исполнения законов, контроля за исполнением законов.
В работах А.Барнашова, А.Медушевского, А.Прохорова анализируются проблемы исторического подхода к разделению властей и опыт реализации принципа разделения властей в странах Западной Европы в период XVII-XX веков1.
Вторая группа исследований посвящена анализу исторического аспекта разделения властей в СССР и России.
Специфика реализации разделения властей в советский период показана в монографиях А.Чистякова, Д.Боффа, А.Лукьянова, Т.Коржихиной, где показан отход от принципа разделения властей в годы советской власти; обозначаются причины подобного положения2.
Проблемам реализации принципа разделения властей в советский период посвящен и ряд сборников научных статей3.
Процесс перехода к разделению властей в ходе объявленной в 1988 году политической реформы показан в научных трудах Б.Лазарева, где подробно анализируются модели президентской власти, даются общие определения перспектив развития института президентства в СССР, анализируется процесс перехода к разделению властей и противоречивость этого процесса4.
При анализе данной проблемы представляют интерес мемуары политических деятелей 80-90 годов XX века С.Андреева, С.Сидоренко,
См.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. - М., 1984; Уэйд Э., Филлипс Д. Конституционное право. - М., 1950; Барнашов А. Теория разделения властей: возникновение, развитие, применение. - М., 1988; Медушевский А. Разделение властей. История и современность // Социологический журнал. 1994. №1; Прохоров А. Сущность и основные положения теории разделения властей // Вестник ЛГУ, серия №6 Право 1988. №4; 2 См.: Чистяков А. Очерки истории Советской Конституции. - М., 1987; Боффе Д. История Советской Рос сии. - М., 1992; Лукьянов А. Развитие законодательства о Советских представительных органах. - М., 1978; Коржихина Т. История и современная организация государственной власти СССР 1917-1972гг. - М., 1974. 3 См.: Разделение властей и парламентаризм. - М., 1992; Конституционный строй России. - М., 1992; Кон цепции судебной реформы. - М., 1991. 4 См.: Лазарев В. Президент СССР. - М., 1990.
6 Р.Хасбулатова, Б.Ельцина, А.Собчака, О.Попцова .
Третья группа исследований показывает способ закрепления принципа разделения властей в Конституции Российской Федерации, в этих работах даются оценка, анализ структуры и функции органов государственной власти Российской Федерации. Прежде всего следует выделить труды М.Баглая, где обосновывается тезис, что в России реально проведено разделение властей, а Президент, исходя из основных полномочий, входит в исполнительную власть. Е.Козлова, О.Кутафин, Ю.Тихомиров, показывают дисбаланс во взаимодействии между законодательной и исполнительной властью2.
В четвертой группе выделяются исследования, посвященные реальному положению реализации принципа разделения властей в России, а также противоречивость данного принципа. Отметим прежде всего аналитические исследования В.Евзерова, Ю.Скуратова, В.Горобца, И.Шаблинского, С.Немовой, Е.Мизулиной, А.Салмина, Г.Гаджиева .
Анализируя взаимодействия между ветвями власти В.Евзеров, И.Шаблинский, Е.Мизулина отмечают конфликтную модель взаимодействия и пытаются определить ее обусловленность. В работах В.Евзерова и И.Шаблинского отмечается, что причина конфликтного взаимодействия ветвей власти - социальный раскол общества.
Пятая группа исследований показывает опыт реализации принципа разделения властей в демократических странах Западной Европы и США.
См.: Андреев С. Один год из жизни страны. - М., 1990; Сидоренко С. Современные мысли о российском парламенте. - М., 1990; Хасбулатов Р. Великая российская трагедия. - М., 1994; Ельцин Б. Записки Президента. - М., 1995; Собчак А. Вхождение во власть. - М., 1991; Попцов О. Хроника времен царя Бориса. - М., 1995. 2 См.: Баглай М. Конституционное право Российской Федерации. - М., 1999; Козлова Е., Кутафин О. Кон ституционное право Российской Федерации. - М., 1999; Тихомиров Ю. Конституционное законодательство России. -М., 1999. 3 См.: Евзеров В. Парламентаризм и разделение властей в современной России // ОНС. 1999. №1; Скуратов Ю. Парламент и Президент в Конституции Российской Федерации // РФ. 1994. №5; Горобец В. Доктрина разделения властей и прав человека // Журнал российского права. 1998. №4/5; Соколов В. Судебная власть и принцип разделения властей // Вестник МГУ. Серия 11 Право. 1994. №3; Гаджиев Г. Партнерство и кон троль: Федеральное Собрание и Конституционный Суд // РФ. 1994. №8; Мизулина Е. Чеченский кризис и конституционное правосудие // Свободная мысль. 1995. №9; Салмин А. О некоторых проблемах самоопре деления и взаимодействия исполнительной и законодательной власти в Российской Федерации // Полис. 1996. №4; Евгеров Г. Дееспособность нынешнего российского Парламента // Полис. 1995. №1; Шаблинский И. Некоторые аспекты формирования конституционной модели разделения властей // Конституционное пра во: восточно-европейское обозрение. 1998. №1; Немова С. Закрепление принципа разделения властей в Кон ституции: теория и практика // Юрист. 1998. №4.
Это отражено в монографиях Д.Сахарова, Ф.Решетникова, А.Мишина, а также ряде учебных пособий .
Следует отметить недостаточную на данный момент разработанность следующих вопросов: влияние социального партнерства, социального конфликта в российском обществе на систему разделения властей. периодизация и характеристика этапов взаимодействия ветвей власти в период 1994-2000 годов, их социальная обусловленность. оценка системы разделения властей со стороны современного российского общества. - значение международного опыта разделения властей для России. Цели диссертационного исследования
Системно проанализировать историческое развитие разделения властей, рассмотреть достоинства и недостатки российской модели разделения властей, проанализировать возможные пути реформирования системы российских органов государственной власти, рассмотреть зарубежный опыт реализации принципа разделения властей. Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи: проанализировать тенденции развития политических учений о разделении властей; выявить специфические черты реализации принципа разделения властей в дореволюционной России и СССР; показать противоречивость реализации принципа разделения властей в период с 1988 по 1993 год; определить несоответствие между конституционной моделью разделения властей и практической реализацией принципа разделения властей в России; проанализировать модели разделения властей, существующие в стра- 1 См.: Конституционное право зарубежных стран / Под ред. Б.Страшуна. - М., 1995; Сахаров Д. Институт Президентства в современном мире. - М., 1994; Решетников Ф. Правовые системы стран мира. - М., 1993; ФРГ. Конституция и законодательные акты // Юридическая литература. 1991. нах Запада.
Объектом исследования являются органы государственной власти, органы власти субъектов Российской Федерации, их взаимодействие, отношение к целям, задачам органов власти жителей Российской Федерации.
Теоретико-методологической основой исследования являются концепция разделения властей, концепция народного суверенитета, теория элит, теория естественного права, Марксистско-ленинская теория права и государства; структурно-функциональный, исторический, сравнительный анализ.
Эмпирическая база исследования: теоретическое изучение процесса становления разделения властей в Российской Федерации сопровождалось конкретным социологическим исследованием, проведенным автором в 2000г., в г.Ярославле на базе Ярославского филиала МЭСИ, МУБИНТа, Ярославского шинного завода, Ярославского моторного завода, администрации Ярославской области, мэрии г.Ярославля. Эмпирическую базу составили также результаты исследований, проведенные информационно-аналитическим управлением Администрации Ярославской области, Государственной Думы Ярославской области, Государственной Думы Российской Федерации.
Нормативная база исследований: при подготовке диссертационного исследования были проанализированы широкий спектр нормативно-правовых актов, как действующих, так и утративших силу. Дан анализ Конституций 1918г, 1924г, 1936г, 1977г, 1993г. Рассмотрены законы СССР "О выборах в СССР" 1985 г, "О внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР" 01.12.1988 г, "О Президенте СССР" март 1990 г. Проанализированы законы РСФСР "О статусе депутата Верховного Совета РСФСР" 1990 г, "О статусе депутата местного Совета РСФСР" 1990 г, "О Президенте РСФСР" 1991 г, "О Конституционном Суде РСФСР" 1991 г; закон Российской Федерации "О концепции судебной реформы в Российской Федерации" 1991 г; Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации 1994 г; Федеральные Конституционные за- коны "О Конституционном Суде Российской Федерации" 1994 г, "О Правительстве Российской Федерации" 1994 г, "О судебной системе Российской Федерации" 1996 г; Федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" 1999 г, "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме" 1997 г; Указы Президента Российской Федерации "Об организации работы Правительства Российской Федерации в условиях экономической реформы" 1991 г, "О порядке назначения глав администраций" 1991 г, "О поэтапной конституционной реформе" 1993 г, "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации" 1994 г; заключения Конституционного Суда Российской Федерации "О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина, связанных с его обращением к гражданам России 20 марта 1993 г", "О соответствии Конституции Российской Федерации и решений Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина, связанных с его Указом № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" от 21.09.93г. и обращением к гражданам России".
Научная новизна исследования заключается в том, что: осуществлен системный анализ учения о разделении властей, начиная от анализа доклассических концепций, учение Платона о разделении труда по управлению государством, учение Полибия об идеальном сочетании царского, аристократического, народного элементов в управлении до классической теории (Д.Локк, Ш.Монтескье) и постклассических учений о разделении функций единой государственной власти (К.Хессе, Уэйд, Филлипс, В.Вайл), определены особенности русской политической мысли о разделении властей; подробно проанализированы элементы разделения властей, системы "сдержек - противовесов" в государственном механизме дореволюционной
России; системно проанализирована структура и взаимодействие органов власти на всех этапах развития государственного механизма СССР, подробно определена модель построения органов власти по Конституциям 1918, 1924, 1936, 1977 годов; описывается механизм конфликта между Президентом Р.Ф. и законодательной властью в 1991-1993 годах; впервые системно изложены причины ликвидации системы Советов; определены основные недостатки российской модели разделения властей и пути законодательного устранения этих недостатков; проанализированы характерные черты модели разделения властей в странах Запада; определены основные этапы во взаимодействии ветвей власти в период 1994-2000 годов и их социальная обусловленность;
Практическая значимость исследования. Данное исследование может послужить основой для дальнейшего изучения проблемы разделения властей в теоретических исследованиях. Предложения по усовершенствованию законодательства Российской Федерации могут быть использованы в работе законодательных органов власти, при проведении Конституционной реформы в нашем обществе. Результаты, выводы данной работы могут быть использованы в преподавании курсов социологии, политологии, теории государства и права, конституционного права Российской Федерации, государст-воведения и т.д.
Апробация работы. Основные положения диссертации были доложены на заседании кафедры социально-политических теорий Ярославского Государственного Университета им.Демидова, на двух научно-практических конференциях.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Нарушение прав человека в России. // Социальная защита населения. Ярославль. 1997 г., с.45-46.
Реализация принципа разделения властей в Российском государственном управлении. // Политолог. Сборник статей студентов и аспирантов факультета общественных наук ЯрГУ им.П.Г.Демидова. Выпуск 1. Ярославль 1997 г. с. 15-17.
Проблема разделения властей в истории Западной политической мысли // Труды СГУ. Выпуск 14. Москва. 1999 г. с.38-44.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.
Особенности русской политической мысли о разделении властей
В 17-18 веках отношение к разделению властей было осторожным или критическим, ибо буржуазия бьп а слаба, чтобы разделить власть с дворянством и не могла выступать против самодержавия. В условиях российского абсолютизма лозунг разделения властей не содержал основной идеи - взаим ого равновесия и ограничения властей. Однако, высказывалась мисль об ограничении власти самодержца, прежде всего дворянством. Кня: М.Щербатов предложил образовать при Монархе, осуществляющем высшую власть, высшее представительство, как выборное учреждение с законосовещательными функциями.
Граф Н.И.Панин предложил! "основать политическую свободу сначала для одного дворянства", повысить его роль в управлении страной; создать учреждение верховной власти с законодательными функциями и создать дворянское самоуправление на местах. Монарху принадлежала бы исполнительная власть.37
Однако, наиболее решительным сторонником разделения властей в политической элите начала 19 века был первый министр государства М.М.Сперанский, который разработал механизм осуществления разделения властей для России и изложил его во "Введении к Уложению государственных законов" (1809 г.). В данном проекте М.Сперанский весьма оригинально интерпретирует разделение властей. Законодательная, исполнительная и судебная власти выступают у него как проявление единой "державной" власти. Поэтому император является "верховным законодателем" и "верховным началом исполнительной власти", "верховным охранителем правосудия".
В соответствии с проектом "в порядке законодательном" действует Государственная Дума. Она не может функционировать без державной власти, но вместе с тем, должна выражать общероссийские интересы.
Государственная Дума, формируясь в результате трехстепенных выборов должна была собираться ежегодно с целью обсуждения и принятия законов; причем, Правительство предлагает законы, Дума принимает их; император утверждает их и имеет право распустить Думу.
Органом исполнительной власти являются министерства, формируемые императором, причем, министры несут ответственность перед Государственным Советом и Государственной Думой. Государственная Дума наделяется правом просить об отмене незаконных актов министра, а также начать процедуру расследования с целью изобличения министра в злоупотреблении властью.
Постановление о начале расследования утверждается императором. Верховным органом судебной власти, по М.Сперанскому, является Сенат, назначаемый императором из числа кандидатов, рекомендованных губернскими Думами. М.М.Сперанский предлагал "два различных устройства" самодержавной власти на основе закона и принципа разделения властей. Первый вариант такого устройства состоит в том, чтобы "облечь правление самодержавное" всеми "внешними формами закона, оставив в существе его ту же силу и то же пространство самодержавия".
Главные черты и особенности такого устройства сводятся, по мнению автора, к тому, чтобы: 1) установить сословие, которое бы представляло силу законодательную, свободную, которая на самом деле была бы "под влиянием и в совершенной зависимости от власти самодержавной"; 2) силу исполнительную "так учредить, чтобы она по выражению закона состояла в ответственности, но по разуму его была бы совершенно независима"; 3) власти судной "дать все преимущества видимой свободы, но связать ее на самом деле такими учреждениями, чтобы она в существе своем всегда состояла во вла 38 сти самодержавной". Данный вариант самодержавного устройства, делал вывод Сперанский, будет лишь казаться "во мнении народном действующим. Но на самом деле он никогда не будет таковым".39 Суть второго варианта такого устройства сводится к тому, чтобы не только "внешними формами покрыть самодержавие", но и ограничить его "внутреннею и внешнею, существенною силою установлений". Нужно "учредить державную власть на законе не словами, но самим к 40 делом . Если, писал автор, предпочтение будет отдано этому варианту, тогда все "установления" должны быть "расположены на иных правилах".
А именно: 1) законодательное сословие должно быть так устроено, "чтобы оно не могло совершать своих положений без державной власти, но чтобы мнения его были свободны и выдержали бы собою мнение народное"; 2) сословие судебное должно быть так образовано, "чтобы в бытии своем оно зависело от свободного выбора, и один только надзор форм судебных и охранение общей безопасности принадлежали правительству"; 3) власть исполнительная "должна быть вся исключительно вверена правительству". А чтобы эта власть "распоряжениями своими под видом исполнения законов" не могла бы "ни обезобразить", "ни совсем уничтожить" их, то она должна быть поставлена под "ответственность власти законодательной".41
Сравнивая два эти возможных варианта преобразования самодержавия с помощью теории разделения властей, Сперанский делал окончательный вывод в пользу второго как более совершенного и более действенного варианта. Таким образом, МСперанский закладывает определенную систему сдержек и противовесов в деятельности высших государственных органов при верховенстве власти императора. Князь М.Щербатов, граф Н.Панин, царский министр М.Сперанский были представителями правящего класса, требовавшие разделения властей. Требование разделения властей со стороны дворянства, желавшего поделить с Императором власть - очевидная особенность теории разделения властей в России. В Англии, Франции именно дворянство являлось противником разделения властей. Требование разделения властей шло в западных странах исключительно "снизу". Однако в России 19-го века и "снизу" шло требование разделения властей. Первый русский профессор-юрист Десницкий в петиции на имя Екатерины II в 1768 году высказывал идею, что "законодательную власть нужно вручить кроме монарха еще и Сенату"; причем, монарху предоставлялось право абсолютного вето на решения Сената; исполнительный орган - Правительство должен нести ответственность как перед Монархом, так и перед Сенатом.42
Но наиболее радикально требования разделения властей звучали в программных требованиях декабристов. В 1820 году декабристами был принят за основу программный доклад П.Пестеля о преимуществах республиканского правления перед монархическим.
Требование установления республиканского правления, на столь раннем этапе развития русской мысли, - одна из ее особенностей.
В своей Программе "Русская правда" П.Пестель выступал за вооруженное свержение монархии, установление республиканской формы правления. Лидер декабристов предлагал оригинальную концепцию структуры органов власти. Вся законодательная власть сосредотачивается в Народном вече, которое избирается на 5 лет. Только Народное вече принимает законы, в том числе и конституционные, также объявляет войну и заключает мир. Державная Дума является исполнительным органом, который формируется из представителей губерний и несет политическую ответственность перед законодательным органом. Своего рода судебная (у Пестеля - блюститель-ная) власть принадлежит Верховному Собору, состоящему из 120 человек, избираемых Народным вече. Основная функция Верховного Собора - контроль за соблюдением законов, при этом, Собор рассматривает факт соблюдения законности. Пестель считал, что органы государственной власти должны избегать конфликтов друг с другом. "Великая цель общественного блага достигается отнюдь не восстановлением одних государственных органов против других, но присвоением каждому из них точных и неизменных функций".43
Историческая обусловленность разделения властей в России и особенности его реализации в годы советской власти
К началу 20-столетия, когда в Европе уже был реализован принцип разделения властей и появились парламентские республики, в России была неограниченная монархия. Вместе с тем, требования ограничения самодержавной власти имели в России серьезный фундамент. В России на протяжении многих лет существовали силы, общественные группы, которые представляли противовес царской власти. Во-первых - это патриаршество (церковь). С момента принятия христианства обосновывалась идея независимости церкви от светской власти. После введения патриаршества на церковь были возложены некоторые управленческие и судебные функции. Так, церковные суды вели дела семейные, наследственные. Второй силой было боярство с Боярской Думой, которая могла рассматриваться законосовещательным органом при царе, хотя, по мнению В.Ключевского она и ограничивала власть царя.1 Кроме общественных сил, ограничивающих власть царя, в России до начала 18 века были и органы, которые носили черты представительных учреждений - Земские Соборы. В 16-17 веках состоялось 57 Соборов, которые рассматривали важнейшие вопросы жизни России: а) Утверждение реформ - судебных, административных, военных (Соборы 1549, 1619, 1648 годов). б) Избрание на царство (1584,1598,1610 годы). в) Решение вопросов о налогах (1613, 1614, 1616 годы). Представительство сословных групп на Соборах менялось, причем в сторону расширения. Если на Земском Соборе 1549 года были представлены бояре и дворяне, то на Соборе 1598 года к ним добавилось духовенство, дьячество, купечество, служилые "чины", т.е. сословное представительство уступает место представительству, основанному на понимании народа, как субъекта власти.
Поэтому Земские Соборы можно рассматривать как прообраз представительной власти. Серьезные попытки ограничить самодержавие были предприняты в 19 веке. Один из таких проектов предоставил Сперанский. Суть проекта: большое внимание уделялось созданию выборного органа. Таким органом должна была стать Государственная Дума, избираемая Губернскими Думами для осуществления законодательных дел. По проекту для создания закона требовалось согласие Думы и утверждение Императора. Однако, эта реформа не была осуществлена. Хотя в 1810 году был создан Государственный Совет законосовещательный орган при Императоре, который обсуждал, в частности, бюджет страны.
В течение 19 века были и другие попытки провести политические реформы: например, проекты Конституции Валуева, Лорис-Меликова и т.д. Но радикальные перемены произошли в 1905-1906 годах. Под натиском первой русской революции император издал Манифест 17 октября 1905 года и основные Законы Российской Империи от 23 апреля 1906 года. Согласно Манифесту 1905 года был введен представительный орган -Государственная Дума, к ведению которой относились законодательные функции. Статья 3. "Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственной Думы и Госсовета". Свод же основных законов от 23.04.1906 года определял компетенцию царя и Государственной Думы. Органы исполнительной власти - Министерства занимались исполнением бюджета и фактически управлением экономикой. Кроме того царем формировался Государственный Совет. Функции Государственного Совета: утверждение, либо не утверждение Законов, принятых Думой. Таким образом, Госсовет, формируемый исполнительной властью существенно ограничивал Государственную Думу. К 1906 году сложилась схема государственного управления, близкая к разделению властей.
Наиболее важными направлениями деятельности Думы являлось обсуждение и утверждение новых законов и государственного бюджета. Но механизм реализации законодательных функций Думы был многоступенчатым и громоздким. К тому же закон, принятый Думой и Царь, и Госсовет могли отменить в бесспорном порядке.
Полномочия Думы при формировании Государственного бюджета и контроле за его исполнением были тоже ограничены. Они не распространялись на статьи расходов на содержание царского двора, на платежи по государственным долгам и обязательствам на, так называемые, "неотложные расходы правительства", под которые можно было подвести любые расходы. Существенным недостатком парламентарной системы было отсутствие механизма ответственности Правительства перед представительным органом. Дума могла быть распущена царем (что и было сделано 2 раза). Тем не менее, принцип разделения властей начал осуществляться. Подтверждение тому - ряд положений избирательного закона, принятого в декабре 1905 года.
Политическая реформа в России 1985-1993 годов как 66 фактор реализации принципа разделения властей
Только тогда, когда государственный чиновник покидал свой пост, он мог избирать и быть избранным. 2. В выборах не участвовали полицейские чины. Считалось, что они находятся на государственной службе и получая от государства содержание подчинены законам и исполняют их, поэтому через административные каналы можно влиять на них, они несвободны в своем волеизъявлении. 3. Чины армии и флота тоже исключались из списков. Итак, вышеуказанные категории теряли не только пассивное, но и активное право голоса. Реализовывалось такое условие разделения властей, как соблюдение требования несовместимости, когда один и тот же человек не мог одновременно и писать закон и его выполнять. Вывод: к 1917 году Россия пришла в условиях монархии, но с некоторым опытом применения принципа разделения властей (противовесом царской власти были: церковь, Боярская Дума, Земские Соборы, Государственная Дума). Казалось бы, в условиях нового строя можно было реализовывать принцип разделения властей. Но вышло все наоборот. Чтобы понять, почему не был реализован принцип разделения властей после Октябрьской революции, нужно выяснить, как относились к этому принципу вожди победившей революции. Принципы разделения власти не принимались классиками марксизма. Большая часть советского периода (1917-1988 годы) характеризовалась тем, что принцип разделения властей не был реализован, более того, сама теория разделения властей считалась порочной.
Критическое отношение основоположников марксизма к принципу разделения властей было заимствовано и вождями русского большевизма; хотя умеренные социал-демократы и подвергли критике отношение К.Маркса к принципу разделения властей. В частности, лидеры рабочих партий Франции и Бельгии М.Самба и Э.Вандервильде резко отмежевались от уничижительной критики парламентаризма и разделения властей, за что, в свою очередь, подверглись критике со стороны В.И.Ленина.
Однако, лидеры победившей в России партии большевиков пошли по пути К.Маркса в отрицании теории разделения властей.
Причем, неприятие лидерами нового государства разделения властей было обусловлено и той объективной ситуацией в которой оказалось государство.
Существует и другое мнение на проблему причин отрицательного отношения лидеров победившего в России пролетариата к принципу разделения властей. Подобная точка зрения обосновывается Г.Гурвичем в монографии "История Советской Конституции". Гурвич отмечает, что в условиях коренного преобразования политической системы советской России необходима была единая и эффективно работающая система власти в условиях которой Совнаркому позволялось бы быстро решать многие оперативные вопросы, относящиеся к ведению законодательной власти.2
Исходя из отношения классиков марксизма-ленинизма к разделению властей можно понять тот процесс государственного строительства, который начался в 1917 году на базе Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, проделавших путь и совершивших эволюцию от меныпевистско-эсеровских соглашательских до большевистских революционных. Они стали после революции представительными органами власти, способным соединить в своем лице и законодательные функции и исполнение законов.
В течение некоторого периода Съезд рабочих, крестьянских и солдатских депутатов был действительно ведущим органом власти. Так П-й Съезд принял такие важные Декреты и Постановления, как Декрет "О мире", Декрет "О земле", Постановление "Об отмене смертной казни", "О переходе власти к Советам". Кроме того П-й Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов сформировал впервые советское правительство - Совет народных комиссаров; был сформирован постоянный рабочий орган ВЦИК (Всероссийский центральный исполнительный комитет), который стал осуществлять законотворческую деятельность (например, декреты "О национализации банков", "Об уничтожении со-словий и гражданских чинов", "О социализации земли".)
Более того, и Совет Народных Комиссаров был наделен законодательными функциями, которые он и использовал (Декрет СНК "Об отделении церкви от государства и школы от церкви", "О суде", "Об уравнивании в правах военнослужащих"), всего - 600 декретов.4
Характерно, что и третья ветвь власти - судебная стала складываться на основе Декрета "О суде", принятого СНК 2 ноября 1917 года минуя ВЦИК.5 По этому декрету упразднялись все системы старых судов (окружные суды, палаты, военные и морские суды). Не стало также прокурорского надзора, адвокатуры, судебных следователей. Вместо них создавались местные суды и военные прокуратуры. Суд избирался местными Советами, и перед ними отчитывался. Таким образом, ни о какой независимости судов речь не шла. В своей деятельности суды должны были руководствоваться декретами ВЦИК, СНК. положением политических партий и "революционным правосознанием". Устройство органов государственной власти основанное на отрицании принципа разделения властей было закреплено в Конституции РСФСР, принятой 10 июля 1918 года. Высшим органом власти РСФСР являлся Всероссийский съезд Советов (раздел Ш. глава 6, статья 24 Конституции). Эта формулировка предполагала, что Всероссийский съезд Советов имеет и законодательные, и распорядительные, и контрольные полномочия. Глава 8 раздела III посвящена Совету народных Комиссаров. Статья 37 утверждает, что СНК принадлежит общее управление делами РСФСР; в осуществлении этой задачи СНК издает декреты, распоряжения, инструкции. Данные формулировки позволяют судить о том, что СНК также имел черты законодательного органа (право издавать декреты) и исполнительного органа.6 Всероссийский съезд был законодательным органом, но его нельзя считать классическим представительным органом, т.к. не все граждане России получили по Конституции 1918 года избирательные права.
А.И.Лукьянов утверждал: "Важнейшей проблемой, которая была решена Конституцией РСФСР 1918 года явилось преодоление присущего буржуазному парламентаризму отделения законодательной власти от власти исполнительной. Идея соединения законодательной и исполнительной деятельности проходит красной нитью через все статьи Конституции опреде-ляющие компетенцию Советов".
Время с 25 октября 1917 года до конца 1918 года следует назвать временем укрепления Советов как органа новой власти. Вскоре, однако, стало очевидно, что съезды (в силу слабой компетентности большинства делегатов) не могли претендовать на полноценную реализацию тех функций, которые были за ними закреплены. Т.Коржихина отмечает, что "делегаты часто были несостоятельны как законодатели; а уж в качестве исполнителей они были попросту ненужны и поэтому невостребо-ваны".8
Социальная обусловленность разделения властей в России и влияние международного опыта
Судебная власть активно способствовала деятельности других ветвей власти, активно взаимодействовала с ними. Например, 10 апреля 1997 года, отказав Государственной Думе РФ в принятии к рассмотрению вопроса о неконституционности формирования Совета Федерации, Конституционный Суд отметил, что действия Думы "...по существу связаны с отступлением от установленного способа изменения закона... При этом обнаруживается стремление с помощью решения Конституционного Суда РФ повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии, в результате которой должно быть найдено целесообразное и сбалансированное решение о принятии нового или изменении действующего закона".24 Таким образом. Государственной Думе советовали идти по пути парламентаризма. "6 апреля 1998 года Конституционный Суд РФ обязал Президента подписать и обнародовать Федеральный Закон "О культурных ценностях, перемещенных в СССР в результате Второй Мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации".
Вето, наложенное на него Президентом, было преодолено Парламентом, но Президент ссылаясь на нарушение процедуры принятия закона, вновь не подписывает Закон. Однако Конституционный суд исходил из того, что «Президент был вправе ставить вопрос обо всем этом, но был обязан в установленный срок подписать закон».25 21 июля 1998 года по запросу Верховного Суда было признано неконституционным содержащееся в Законе "О федеральном бюджете на 1998 год" разрешение Правительству снижать бюджетные выплаты, если не получены запланированные в бюджете доходы. Кроме того. Конституционный Суд принял уже упоминавшееся Постановление по толкованию Статьи 111 Конституции о порядке представления Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства на согласование Государственной Думы РФ. 6) В течение 1996-1999 годов Государственная Дума РФ стремилась инициировать внесение изменений в Конституцию. В феврале 1997 года во время болезни Президента в Думе появился проект изменений в Конституцию РФ. 1. Пункт "а" статьи 83 предлагается дополнить положением о назначении с согласия Думы не только Председателя Правительства, но и ключевых Министров: обороны, внутренних дел, экономики, финансов, иностранных дел, руководителя ФСБ и председателя Госкомимущества.
В то же время из статьи 83 исключается пункт "з" об утверждении Президентом военной доктрины РФ. (Это право передается Совету Федерации). И пункт "ж", где сказано, что Президент РФ "формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом". 2. Предложены поправки в статью 102. В ней предусматривается утверждение Советом Федерации тех Указов Президента, исполнение которых связано с использованием Вооруженных Сил России. Причем последняя поправка с учетом опыта Чеченского конфликта и с учетом того, что в Конституции не указан порядок принятия решений по использованию вооруженных сил РФ внутри страны, кажется весьма логичной. Вышеприведенные поправки означают серьезное вращивание в Президентскую республику РФ элементов парламентской республики: право согласования членов Правительства, определение Правительством военной доктрины страны. Руководитель правового отдела Думы В.Исаков предлагает свой вариант поправок. Их цель, по мнению В.Исакова в следующем: 1. Устранить из Конституции унизительные, дискриминационные положения (запрет палатам ФС собираться на совместные заседания). 2. Защитить Думу от необоснованного, произвольного роспуска по основаниям, предусмотренным статьями 111, 117 Конституции. 3. Восстановить важнейшие принципы правового государства: положение о том, что в случае противоречия президентского Указа закону, действует Закон, а не Указ. 4. Ослабить монополию президентской власти, введя пост вице-президента. 5. Скорректировать механизм передачи власти в случае болезни Президента или длительной неспособности его выполнять свои полномочия, так как в Конституции названы данные основания для прекращения полномочий Президента, но механизм их осуществления не прописан. 6. Повысить степень подотчетности и подконтрольности исполнительной власти перед законодательной. 7. Упростить процедуру импичмента Президенту РФ. 8. Ввести парламентский контроль за использованием вооруженных сил внутри государства. После знакомства с тезисами г.Исакова возникает ряд вопросов: Почему запрет палатам Федерального Собрания на совместные заседания считается дискриминационным? Такое положение действует в большинстве федеративных государств.
Не приведет ли новое введение должности вице-Президента к новому конфликту на верхних эшелонах власти, как это было в 1993 году? Каким образом упростить процедуру импичмента Президенту? То есть вопросы по необходимости поправок, и об их содержании остаются. Эти поправки могут привести, что снова, как в 1991-1993 годах будут сосуществовать 2 формы правления: президентская и парламентская, снова будет борьба за контроль над Правительством, и как следствие, конфликт.
Однако, после того, как 18 апреля 1997 года Дума в третий раз не смогла преодолеть вето Президента на Закон "О порядке внесения поправок в Конституцию РФ, возможность внесения поправок в Конституцию сведена к минимуму.
Однако предложения о внесении поправок в Конституцию продолжают поступать. В 1998 году со своими предложениями выступил В.Шейнис. По его мнению поправки должны быть направлены не только на ограничение власти Президента, но и на большую независимость, самостоятельность Правительства; ибо сейчас Правительство находится под контролем Президента. Президент единолично может принять решение об отставке Правительства без согласования и консультаций с другими органами, что не присуще даже для такого "сверхсильного" Президента как Президент Франции, ибо во Франции отставка Правительства по инициативе Президента обусловлена отсутствием доверия со стороны Национального Собрания.
