Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СФЕР ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИТИКОВ И ЧИНОВНИКОВ В ОБЛАСТИ ПОДГОТОВКИ, ПРИНЯТИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛИТИКО- УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ 20
1.1 Классические и современные теории бюрократии о роли административных структур в политико-управленческой сфере 20
1.2 Политика, как основа управления общественными отношениями 51
1.3 Проблемы политико-административного управления в современной России 70
Глава 2. ПОЛИТИКО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ РЕШЕНИЕ: ОСОБЕННОСТИ ЕГО ПОДГОТОВКИ, ПРИНЯТИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ 96
2.1 Понятие политико-управленческого решения, его особенности и стадии подготовки и принятия 96
2.2 Участники подготовки и принятия политико-управленческого решения: формы взаимодействия политиков и чиновников 110
2.3 Политический выбор при подготовке, принятии и реализации политико-управленческих решений 124
2.4. Анализ практики и направлений оптимизации взаимодействия политиков
и чиновников при подготовке, принятии и реализации политико-управленческих решений 140
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 151
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 161
ПРИЛОЖЕНИЯ 177
- Классические и современные теории бюрократии о роли административных структур в политико-управленческой сфере
- Проблемы политико-административного управления в современной России
- Понятие политико-управленческого решения, его особенности и стадии подготовки и принятия
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования вытекает из того, что связь администрирования с политикой является значимым фактором в регулировании общественных отношений. Назначение политической власти заключается в выработке политических основ управления общественными делами, поскольку политика в современном управлении - это, прежде всего, искусство регулирования общественных отношений, основанное на сложном механизме реализации демократических основ общественной жизни.
Соотношение политики и администрирования всегда было одной из ключевых тем как политологии, так и науки государственного управления, называемой также административной наукой. Это отражало реальный процесс организации и деятельности политических и административных структур, их место в политической системе общества. В основе соотношения политики и администрирования лежит разделение и взаимодействие властей, различие присущих им функций, а также противопоставление политики как искусства и администрирования как технологии.
В современном демократическом обществе взаимосвязь политики и администрирования проявляется в устойчивой системе отношений соответствующих институтов и организаций, то есть в политико-административной системе. Одной из главных черт любой политико-административной системы являются отношения между законодательным органом и правительством, между законодательной и исполнительной властью.
За понятием «политико-административное управление» стоят определенные процессы и взаимодействия, которые сопутствуют функционированию исполнительной власти, придавая ей специфическое содержание, определенную направленность. Этот термин сочетает в себе политические и административные функции управления. Исполнительную власть и ее органы в научной литературе называют административной
4 властью (с лат. администрировать означает - управлять, распоряжаться, заведовать). За этим понятием не всегда можно увидеть новое содержание, которое включает представление о единстве политики и администрирования, об участии государственной службы в политике. Исполнительная власть -это та ветвь управления, которая ответственна за осуществление политики и соблюдение действующих законов.
Актуальность исследования проблемы взаимодействия политики и администрирования возрастает в связи с тем, что современный этап развития России характеризуется значительным усилением роли исполнительной власти, укреплением ее позиций и изменением функций в системе разделения властей и сфер полномочий.
Выступая перед Федеральным Собранием РФ в апреле 2005 г., Президент Российской Федерации В.В. Путин, говоря о государстве, отметил «одну из центральных задач, которую необходимо решить путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти -это повышение эффективности государственного управления»1. Результатом административной реформы должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. Государственный аппарат, поэтому должен быть эффективным, компактным и работающим. Разработкой предложений по модернизации исполнительной власти и государственной службы по поручению главы государства заняты Правительство, Администрация Президента РФ, научная общественность .
Исторически проблематика взаимоотношения политики и администрирования, политического руководства и административного аппарата, формировалась в русле анализа государственного управления как
1 Послание Президента России Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2005. 26
апр.
2 См.: Итоги. 2003. 8 апреля.
5 проблемы взаимосвязи административной и политической деятельности, бюрократов и политиков.
Администрирование, как известно, является универсальной функцией всех сложных динамических систем в природе и обществе. Администрирование реализуется через подготовку и принятие политико-управленческого решения. Решение - это выбор системой своей динамики функционирования и развития. Политико-управленческое решение - это выбор динамики системы управления из множества альтернатив.
Актуальным, теоретически и практически важным на современном этапе демократического развития России является определение политики, как основы управления общественными отношениями, обусловленность политического выбора при подготовке и принятии политико-управленческих решений, взаимодействия политиков и чиновников в этом процессе.
Это также обуславливает актуальность диссертационного исследования, которое направлено на рассмотрение не просто взаимодействия политики и администрирования, а их взаимодействия в процессе подготовки, принятии и реализации политико-управленческих решений, на взаимоотношения политиков и чиновников, складывающихся в данном контексте.
Степень научной разработанности проблемы. Методологические
основы взаимодействия политики и администрирования заложены в научных
трудах представителей классической школы: М. Вебера, разработавшего
концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного
типа; В. Вильсона, внедрившего модель «административной
эффективности», предложив использовать в административно-
государственном управлении бизнес-методы организации и управления,
рациональные и действенные, а также обосновавшего необходимость
высокого профессионализма в системе государственного
администрирования, то есть подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности; Г. Гегеля, положившего начало развитию теории бюрократии на поприще политического анализа. Он
характеризовал государственную бюрократию как главную властвующую составную часть общества, где сосредоточены государственное сознание, образованность и профессионализм. Чиновники, по его мнению, - это главная опора государства «в отношении законности и интеллигентности». Он подчеркивал ту роль, которую играют государственные служащие, в процессе унификации и рационализации общества, противостоя раздробленности на уровне гражданского общества в сфере экономической обособленности индивидов.
В их теориях термин «политика» обозначает обращение с властью, заданное обязательствами и зависящее от могущества властителя или народа, а также от текущих ситуаций; политика имеет чрезвычайно широкий смысл и охватывает все виды деятельности по самостоятельному руководству.
Термин же «бюрократия» - тип идеальной рациональной организации, характеризующийся следующими чертами: иерархической системой контроля и подчинения должностных лиц; безличностными отношениями, основанными на зафиксированных законах и правилах, определяющих принятие решений; эффективностью административных действий, достигаемой за счет специализации квалифицированного управленческого аппарата и формального разделения обязанностей; отделением административных функций от собственно средств управления. Бюрократия - это не только способ осуществления работы в учреждениях и не только специфически организованный, по определенным критериям отобранный слой служащих. Бюрократия - это тип государственной организации и стиль жизни в обществе. Это определенный тип динамики развития и приспособления к процессам модернизации общества.
Именно поэтому, в основу рассмотрения проблемы взаимодействия политики и администрирования положен как анализ классических, так и современных теорий бюрократии о роли административных структур в государственном управлении. Значительный вклад в разработку данных теорий внесли: В. Вильсон, М. Вебер, Г. Гегель, рассматривающие структуру
7 и функции бюрократии в классических теориях, М. Крозье - в современных теориях.
В основу написания настоящей диссертации положены также достижения ведущих отечественных специалистов по зарубежным политическим теориям, актуальным проблемам функционирования и реформирования государственной службы - Т.А. Алексеевой, И.А. Василенко, В.В. Лобанова и др.3; по формированию современных моделей бюрократии - А.В. Оболонского, Е.В. Охотского, М.А. Чешкова и др.4.
Различные аспекты обозначенной проблемы соотношения политики и администрирования, политических начал деятельности бюрократии, возрастании ее значимости в политико-административном процессе, нашли свое отражение в научных работах B.C. Комаровского, Л.В. Сморгунова, Л.Н. Тимофеевой, Е.Г. Морозовой, А.Л. Гуторовой, В.Д. Граждана, А.А. Воротникова и др.5.
3 Алексеева Т.А. Современные политические теории. М., 2000; Василенко И.А.
Административно- государственное управление в странах Запада: США, Великобритания,
Франция, Германия. М., 2001; Ирхин Ю.В. Политизация // Политическая энциклопедия. В
двух томах. Т.2. М., 1999; Лобанов В.В. Модернизация правительства в Великобритании.
М., 2000; его же Служба высших руководителей в США // Государство и право. 1996. № 6;
Пестик Т.Д. Бюрократия в зарубежных .исследованиях // Общественные науки и
современность. 1998. № 2 и др.
4 Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия,
США, Англия, Австралия. М., 2002; Государственная служба (комплексный подход) //
Под ред. А.В. Оболонского. М., 1999; Охотский Е.В. Бюрократия и бюрократизм. М.,
1996; Четкое М.А. «Вечно живая» номенклатура? // МЭиМО.1995. № 6 и др.
5 Комаровский B.C. Бюрократия и ее роль в политической жизни // Политическое
управление. Курс лекций. Изд. 2. М., 1999; Граоїсдан В.Д. Может ли государственная
служба быть деполитизированной? // Власть. 2000. № 9; Грекова Ж.В. Реформирование
государственной службы как политико-административный процесс (опыт
Российская политологическая литература, изучающая вопросы
государственно-административного и политико-административного
управления, государственной службы включает труды таких известных ученых, как Л.Н. Алисовой, М.Г. Анохина, В.А. Кулинченко и др.6.
Некоторые российские ученые проанализировали отдельные аспекты проблемы. Например, О.Ф. Шабров рассмотрел проблему взаимосвязи администрирования и политики как центральную проблему политико-административного управления. Одной из основных причин недостаточной эффективности российского государственного аппарата и затягивания сроков его реформы он считает увлечение администрированием, пренебрежением
Великобритании и США в контексте российских реалий). Автореф. канд. дисс. М., 2001; Гуторова А.Л. Система государственного управления. В 5-ти кн. Кн. 2. Государство и политика. М., 2000; Коровина С.Л. Политико-административные системы исполнительной власти: модели функционирования, тенденции развития (компаративный анализ). Автореф. канд. дисс. М., 2000; Морозова Е.Г Бюрократия: теории, модели, политическая роль. М., 2002; Тимофеева Л.Н. Политическая власть: проблемы реализации в системе госслужбы // Становление госслужбы в России и подготовка высшего административно-управленческого персонала. М., 1998; Шевелев М.Б. Политические проблемы формирования корпуса государственных служащих в странах Западной Европы и США. Автореф. канд. дисс. М., 2000; Воротников А.А. Бюрократия в российском государстве: историко-теоретический аспект. Под общ. ред. Ф.И. Ермакова. Саратов, 2004 г. и др.
Алисова Л.Н. Взаимодействие политических партий как фактор реформирования общества. М., 1996; Анохин М.Г. Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость (теоретико-прикладной анализ). М, 1996; Голосов Г.В. Сравнительная политология. Новосибирск, 1995; Политическое управление: сборник научных трудов / Под ред. Кулинченко В.А. М., 1998; Комаровский B.C. Бюрократия и ее роль в политической жизни / Политическое управление. Курс лекций. М., 1999 и др.
9 политической составляющей государственного управления, которая в современной России особенно велика .
Ряд исследований посвящено закономерностям подготовки, принятия и реализации политико-управленческих решений, в частности, политическому выбору при их подготовке, принятии и реализации. В этой области наиболее известны работы Р.А. Фатхутдинова, В.В. Радаева, А.А. Дегтярева и др.8.
При анализе взаимодействия политической и административной элит в досоветской, советской и постсоветской России использованы исследования В.П. Макаренко, М.Н. Афанасьева, О.В. Гаман-Голутвиной, Г.К. Ашина, А.В. Понеделкова и других специалистов9.
Особый акцент на проблему взаимоотношений чиновничества с гражданским обществом, моделей сотрудничества политической и административной власти поставлен в работах О.П. Золотых, В.А. Лепехина,
Шабров О.Ф. Политико-административное управление в Российской Федерации: состояние и актуальные проблемы // Власть. 2004. №11.
Фатхутдинов Р.А. Управленческие решения. М, 2002; Дегтярев А.А. Принятие политических решений. М., 2004; Дегтярев А.А. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений // Политические исследования. 2003. №1, 2, 3 и др.
Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновничество на распутье) // Политические исследования. 1995. № 6; Ашин Г.К. Рекрутирование политико-административной элиты // Власть и управление: Сборник докладов Всероссийской научно-практической конференции. Р/на Д., 1997; Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России. М., 1998; Кулинченко В.А. Политическая мысль в дореволюционной России. М., 2002; Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. Ростов-на-Дону, 1989; Оболонский А.В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Общественные науки и современность. 1997. № 5; Понеделков А.В. Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений: Тезисы докладов и сообщений Всероссийской научно-практической конференции. Р/на Д., 1996 и др.
10 Г.В. Пушкаревой, В.В. Разуваева и др.10. Этими авторами сделана также попытка осмыслить содержание новых форм российской государственности, политической роли чиновничества и способов его взаимодействия с правящими элитами.
Следует отметить, что по указанной проблеме нет специальных диссертационных исследований. Однако есть диссертации, в которых рассмотрены некоторые вопросы, тесно связанные с темой настоящей работы.
Так, диссертация Чернявской Ю.В. «Модификация политической роли государственной бюрократии в современном обществе: сравнительно-политологический анализ» представляет собой сравнительно-политологическое исследование проблем, связанных с эволюцией политической роли бюрократии в современном обществе, проявлением измененных форм ее участия в политическом процессе, обозначившихся в ходе идущей во всех развитых странах административной реформы. В диссертации Коровиной С. Л. «Политико-административные системы исполнительной власти: модели функционирования, тенденции развития (компаративный анализ)» предметом исследования является целостное и компаративное рассмотрение политико-административных систем
Золотых О.П. Исполнительная власть и общественные объединения России. М., 1997; Лепехин В.А. От административно-политической диктатуры к финансовой олигархии // Общественные науки и современность. 1999. № 1; Морозова Е.Г. Государственная служба как предмет политической науки // Ежегодник РАГС 97. Государственная служба России. М., 1998; Пушкарева Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования // Общественные науки и современность. 1997. № 5; Разуваев В.В. Власть в России: бюрократическое измерение // Кентавр. 1995. №4-5; Комаровский B.C., Тимофеева Л.Н. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем? // Государственная служба. 1997. № 10. Они же. Чиновник: профессионал или службист // Наука - Политика -Предпринимательство. 1997. № 2.
исполнительной власти, национально-государственных моделей и тенденций их развития при президентской и парламентской формах правления как в странах Запада, так и в нашей стране, а также особенностей взаимодействия политики и государственной службы в рамках политико-административных систем США и Великобритании. Также в одной из диссертационных работ «Теория процессов принятия политических решений» автором Лысцовым В.В. описывается два имеющихся подхода к определению критериев и границ политических решений. Согласно первому, условно более «узкому» подходу, к классу политических решений относятся только те решения, которые принимаются должностными лицами или коллегиальными органами государственной власти, которые одновременно занимаются подготовкой экономических, административных и иных видов решений. Второй подход содержит более широкий взгляд на выделение круга политических решений. Здесь под последними понимаются решения не только в рамках государственных институтов, но также решения политических партий и групп давления, обладающих значительными ресурсами и оказывающих серьезное влияние на политический процесс.
Автор настоящей работы рассматривает проблему соотношения политики и управления, взаимодействия политики и администрирования при подготовке, принятии и реализации особого рода решений - политико-управленческих.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании достижений смежных наук по изучению центральной проблемы политико-административного управления -проблемы взаимосвязи администрирования и политики, проявляющейся во взаимодействии политики и администрировании при подготовке, принятии и реализации особого вида управленческого решения - политико-управленческого решения.
В диссертации широко использованы классические и современные теории бюрократии о роли административных структур в государственном
12 управлении, а также теории нового государственного управления и политических сетей, в качестве методологической основы анализа указанной проблемы. Автором рассматриваются и такие политические теории, как теории политических элит, теории политического лидерства и теории политической модернизации.
Учитывая современное состояние разработки сформулированной проблемы, в диссертации обоснована необходимость серьезного политологического исследования соотношения политики и администрирования; сущности политики, как основы управления общественными отношениями, приемов политического выбора при подготовке и принятии политико-управленческих решений, механизма их реализации. В существующей политологической литературе отсутствует всестороннее полное исследование вышеперечисленных проблем.
В связи с этим в диссертации серьезное внимание уделяется анализу методологических основ определения сфер деятельности политиков и чиновников в области подготовки, принятия и реализации политико-управленческих решений, рассмотрения сущности политико-управленческого решения, закономерностей его подготовки, принятия и реализации. В этом состоит теоретический аспект исследования и его теоретико-методологическая значимость.
Практическая значимость диссертации состоит в анализе направлений взаимодействия, разграничения сфер деятельности политиков и чиновников, технологии их взаимовлияния в процессе выбора наиболее эффективного политико-управленческого решения, в формулировке предложений по оптимизации взаимодействия политики и администрирования при его подготовке, принятии и реализации. Выводы и рекомендации автора могут быть востребованы при дальнейшей работе по оптимизации системы политико-административного управления. Работа содержит теоретический и практически значимый материал, который может быть использован для чтения лекционного курса по специальностям:
13 «Политология», «Государственное и муниципальное управление», в системе подготовки и повышения квалификации кадров для государственной службы на федеральном и региональном уровнях.
Общая рабочая гипотеза исследования заключается в предположении о том, что в современных условиях развития государства и общества объективно обусловленная проблема взаимодействия политики и администрирования приобретает значимый характер, связанный с возрастанием требований к государству и государственному аппарату в области подготовки, принятия и реализации политико-управленческих решений. Соотношение этих двух категорий: политики и администрирования основано на понимании политики, как основы управления общественными отношениями. Связь администрирования с политикой является важным фактором в регулировании общественных отношений. Назначение политической власти заключается в выработке политических основ управления общественными делами, поскольку политика - это, прежде всего, искусство регулирования общественных отношений.
При осуществлении административной деятельности важно избежать неоправданной политизации административных решений, то есть определить границы политического в государственном администрировании; и в то же самое время не допустить вытеснения политического влияния на правильность и эффективность принятых решений, то есть реализовать принцип политического выбора при подготовке, принятии и реализации решений, которые по своей сути должны являться политико-управленческими.
Цель диссертации. Исходя из актуальности, степени научной разработанности проблемы и гипотезы исследования, целью настоящей диссертации является анализ методологических основ, а также исследование практики взаимодействия политики и администрирования в процессе подготовки, принятия и реализации политико-управленческих решений. В
14 соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования:
- проанализировать модели соотношения политики и
администрирования, исходя из анализа классических и современных
концепций управления;
- рассмотреть политику, как основу управления общественными
отношениями;
- проанализировать проблемы политико-административного управления
в современной России;
- раскрыть понятие, особенности, состав участников подготовки и
принятия политико-управленческого решения;
определить приемы политического выбора при подготовке и принятии политико-управленческих решений;
исследовать технологии взаимодействия политиков и чиновников при подготовке, принятии и реализации политико-управленческих решений;
- обобщить результаты проведенного автором социологического
исследования по проблемам взаимодействия политиков и чиновников в
процессе подготовки, принятия и реализации политико-управленческих
решений;
провести анализ практики взаимодействия политиков и чиновников при подготовке, принятии и реализации политико-управленческих решений;
предложить направления оптимизации взаимодействия политиков и чиновников при подготовке, принятии и реализации политико-управленческих решений.
Объектом диссертационного исследования является система взаимодействия политики и администрирования в управленческом цикле.
Предметом исследования выступают отношения между политикой и администрированием в процессе подготовки, принятия и реализации политико-управленческих решений.
Научная новизна в диссертации состоит в полном и всестороннем раскрытии управленческой деятельности государственного аппарата в политическом контексте, характеристике администрирования в аспекте политико-административного управления, то есть в плоскости пересечения сфер государственного управления и политики; в полученных выводах и сформулированных рекомендациях по дальнейшей оптимизации направлений взаимодействия политиков и чиновников.
В работе впервые предпринята попытка изучить и обобщить данные теории и практики взаимодействия политики и администрирования в процессе подготовки, принятия и реализации политико-управленческих решений, то есть в процессе всего управленческого цикла. В ней излагается позиция автора по отношению к той роли, которую выполняют политики при разработке и принятии государственных решений, а чиновники при осуществлении этих решений.
Предложен и обоснован авторский подход к пониманию политико-управленческого решения как особого рода решений, имеющего в своем сочетании две важные составляющие: «политическую» и «управленческую», осуществлена систематизация различных видов решений и выявлены особенности, присущие данному виду решений, а именно: политико-управленческих.
В авторском изложении представлена классификация акторов, участвующих в подготовке и принятии политико-управленческих решений.
Автором предлагаются новые подходы при рассмотрении политического выбора при подготовке и принятии политико-управленческих решений.
Элементами новизны отличается материал, посвященный технологиям взаимодействия политиков и чиновников при реализации принятых политико-управленческих решений.
Проводится социологический анализ практики взаимодействия политиков и чиновников при подготовке, принятии и реализации политико-управленческих решений.
Автором вносятся предложения по оптимизации взаимодействия политиков и чиновников в процессе подготовки, принятия и реализации принятых решений.
На защиту выносится ряд следующих положений, обладающих элементами научной новизны:
1. Анализируя соотношение политики и администрирования в
современных концепциях управления, автор показывает, что политика и
администрирование в государстве могут существовать только в единстве.
Политики принимают политические решения, а администраторы действуют в
рамках этих политических решений, выполняя их. Поэтому политики
действительно определяют стратегические функции государства. Роль
государственных служащих в основном связана с выполнением именно
оперативных политических функций. В этом как раз заключается и их
взаимодействие, пересечение их функционального назначения.
В ситуации, когда становится очевидным усиление организующей роли государства, новый государственный менеджмент и теория политических сетей выступают ключевыми концепциями для государственного управления и функционирования бюрократии, нацеливают на осмысление ее новой политической роли, соответствующей современному этапу развития цивилизации, сложности современного процесса принятия политико-управленческих решений.
На рубеже ХХ-ХХІ столетий эволюция различных систем политико-административного управления привела к серьезным изменениям в масштабах и содержании деятельности бюрократии: современный государственный чиновник - не только исполнитель решений высшей политической власти, но и активный партнер политических институтов государства и общества. Реальная политическая власть чиновничества определяется его позиционированием в процессе выработки и реализации политико-управленческих решений.
4. Органы государственного управления, бюрократия зачастую в
современных условиях играют самостоятельную роль в политическом
процессе, оказывая на него существенное влияние. Повышение роли
исполнительных структур власти в политике государства является фактом
современного политического развития. Государственное администрирование
является важнейшим политическим ресурсом, центром политической борьбы
за власть. В этом отношении политика неотделима от администрирования, а
администрирование от политики.
5. Особое внимание при подготовке и принятии политико-
управленческого решения уделяется проблеме политического выбора, то есть
проблеме прогноза результатов будущего решения, учета рисков в процессе
его реализации, оценке выгод и издержек, позитивных и негативных
последствий. Процесс подготовки и принятия политико-управленческого
решения - это выбор альтернативного решения, основанный на
политическом прогнозе. Реализация политико-управленческих решений - это
постоянный, динамичный процесс достижения поставленных целей, в
котором участвуют политики, чиновники, различные органы
государственной власти. Спецификой выполнения политико-
управленческого решения, по мнению автора, является воплощение в жизнь
его содержания, то есть решение конкретной проблемы.
6. Практика свидетельствует, что деятельность политиков и чиновников
осуществляется с помощью определенных политических функций и
технологий. Основным отличием политических технологий от других видов
технологий является их направленность на власть, непосредственно или
опосредованно.
7. Принципиальная особенность политико-административного
управления состоит в том, что оно реализуется в политизированной
общественной среде. Это, собственно, и заставляет рассматривать
публичную деятельность государственного аппарата в политическом
контексте и говорить о специфическом, отличном от простого
18 администрирования политико-административном управлении. И если достижение цели, как может показаться, в меньшей степени зависит от состояния среды, то обеспечение стабильности общественной системы, ее развития и мобилизации на достижение общих целей без взаимодействия с ней просто немыслимо.
Методологические основы исследования. В качестве ведущего метода в диссертации использован сравнительно-политологический метод, предполагающий сравнение однотипных политических институтов и процессов, а также методы общелогического, философского, исторического анализа. Применялся также структурно-функциональный анализ, нацеленный на выявление элементов взаимодействия между администрированием и политикой. Также использовался культурологический метод анализа, который предполагает анализ процесса принятия и реализации политико-управленческих решений под углом зрения политической и профессиональной культуры.
Эмпирической базой исследования являются официальные документы органов государственной власти, прежде всего Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ, материалы публичных дискуссий по вопросам деятельности государственной службы, первичные и вторичные данные социологических исследований. Для первичного анализа использовались результаты социологических исследований по проблемам подготовки, принятия и реализации политико-управленческих решений, проведенных автором. В качестве экспертов при проведении социологического исследования выступили депутаты Саратовской областной Думы и государственные служащие органов исполнительной власти области. Анализ данных осуществлялся с использованием программного пакета SPSS for Windows. В ходе работы также привлекались Интернет-ресурсы, информация периодических изданий.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа обсуждена и рекомендована к защите на совместном заседании кафедр политологии и государственного и муниципального управления Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина. Основные положения и выводы диссертации докладывались и обсуждались на ежегодных научно-практических конференциях Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина (2004-2006 гг.), Саратовского государственного аграрного университета имени Н.И. Вавилова (2006 г.), а также отражены в публикациях автора. Результаты исследования использовались при проведении практических занятий по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Структура диссертации предопределена задачами, стоящими перед диссертантом. Диссертация состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Классические и современные теории бюрократии о роли административных структур в политико-управленческой сфере
Для определения методологических основ исследования проблемы соотношения политики и администрирования, роли административных структур в политико-управленческой сфере следует обратиться к анализу как классических, так и современных теорий бюрократии11.
11 Как известно, представители классических теорий бюрократии: В. Вильсон (1856-1924 гг.) - автор нескольких политических и исторических исследований, который признан основателем американского публичного управления. Его основной труд: «Изучение администрации» (1887 г.); М. Вебер (1864-1920 гг.) - немецкий социолог, философ и историк, основатель теории рациональной бюрократии. Его работы: «Хозяйство и общество» (1920 г.); политическая статья «Парламент и правительство в преобразованной Германии» (1917 г.), «Политика как призвание и профессия» (1918 г.). Г. Гегель (1770-1831 гг.) - немецкий философ. Его работа «Философия права», в которой он дал обстоятельный анализ чиновничества, его сущности, структур и функций. Представителями современных теорий являются М. Крозье (род. в 1922 г.) - французский социолог, писатель. Его основные труды: «Бюрократический феномен» (1963 г.), «Блокированное общество» (1970 г.), «Актер и система» (1977 г.), «Общество не изменяется декретами» (1979 г.); «Современное государство, скромное государство» (1987 г.); Н. Луман (1927-1998 гг.) - немецкий социолог. Его работы: «Социология права» (1972 г.), «Правовая система и правовая догматика» (1974 г.), «Социальные системы» (1984 г.), «Общество общества» (1997 г.); П. Бурдье (1930-2002 гг.) - социолог. Его основные произведения: «Отношения и коммуникация в педагогике» (1965 г.), «Воспроизведение» При анализе обратим внимание, прежде всего, на концепцию М. Вебера - веберовскую теорию рациональной бюрократии и на формулировку взглядов представителя современных теорий бюрократии - М. Крозье.
М. Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основу организации современного типа, которая пришла на смену патриархальной системе государства.
Он провел систематизированный анализ государственной бюрократии и бюрократов. Его исследование дает отправную точку для современного изучения административно-государственного управления. Разработанные им следующие принципы управления достаточно универсальны и могут быть применены повсеместно: административные учреждения организованы иерархически; каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции; гражданские служащие назначаются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам экзаменов, а не выбираются; гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом; для гражданского служащего эта работа представляет собой профессию или, по крайней мере, основное занятие; служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем; смещение с должности происходит по решению вышестоящих инстанций12.
В правовом государстве, построенном на принципе разделения властей, по мнению М. Вебера, исполнительная власть призвана осуществлять основные политические решения, принятые законодательной властью. При этом правительство выполняет функцию по принятию политических решений и по руководству государством, а администрация реализует их в политической практике.
(1970 г.), «Социальное пространство и символическая власть» (1987 г.), «Категории суждений преподавателей» (1988 г.), «Социология политики» (1993 г.). См.: Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. С.666. Властное положение бюрократии основывается также на владении техникой управления, содержание которой имеет два основных аспекта. Прежде всего, это специальные знания, полученные профессиональными государственными служащими в результате подготовки в соответствующих областях административно-государственного управления. Затем важное значение имеют знания правил бюрократического процесса в самих ведомствах. Бюрократия стремится монополизировать технику управления, используя для этого такие меры, как засекречивание информации, защита «служебной тайны».
Немецкий социолог подчеркивал существенные различия между чиновником и политиком как двумя во многом противоположными типами. Идеальный тип чиновника включает следующие качества: готовность выполнить любой приказ, бесстрастность и безличность, умение эффективно действовать в рамках существующих законов и предписаний, профессиональная квалификация, предпочтение чувства долга всем остальным. За собственно политический курс чиновник не несет личной ответственности. Вебер полагал, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен «управлять» прежде всего беспристрастно.
М. Вебер полагал, что чиновник не должен делать именно то, что всегда и необходимым образом должен делать политик, - бороться. Ибо принятие решений, борьба и страсть - стихия политика, который должен рисковать своей карьерой, отстаивая собственный курс, и быть готовым уйти в отставку в случае его неудачи. Политик должен быть свободным в своем мышлении, суждениях и действиях, уметь бороться за власть, находить сторонников и союзников, заключать компромиссы и обладать независимым материальным положением. Деятельность политика всегда подчиняется принципу ответственности, прямо противоположному ответственности чиновника 13.
По мнению М. Вебера бюрократия - тип идеальной рациональной организации, характеризующийся следующими чертами: иерархической системой контроля и подчинения должностных лиц (каждый служащий имеет четко очерченное поле компетенции, область полномочий и ответственен за свои действия перед вышестоящим начальником); безличностными отношениями, основанными на зафиксированных законах и правилах, определяющих принятие решений (всякая работа выполняется в соответствии с определенным набором правил, исключающих произвол, всякая сделка регулируется и оформляется соответствующим договором); эффективностью административных действий, достигаемой за счет специализации квалифицированного управленческого аппарата и формального разделения обязанностей (служащие отбираются по профессиональным качествам и проходят специальное обучение для возможности исполнения своей функции, при этом обеспечивается контроль за доступом к сведениям, содержащимся в подведомственных документах); отделением административных функций от собственно средств управления.
Проблемы политико-административного управления в современной России
Автор исходит из определения политико-административного управления как деятельности органов государственной власти по выполнению функций государства в пределах конституционных норм, политических установок, осуществляемой в определенной социальной и культурной внешней среде во взаимодействии с гражданами, их организациями, СМИ, органами, принимающими политические решения.
Совокупность государственных служащих в органах власти и управления, имеющих чин, служебное звание, представляет собой чиновничество. Что же вкладывается в содержание понятия «современный чиновник»?
В литературе чиновник определяется как профессиональный работник умственного труда любой государственной организации (имеется ввиду управленческого органа образования, здравоохранения и др.), а также как профессиональный управленец органов государственной власти.
В 1995 г. впервые на законодательном уровне в Российской Федерации четко определено содержание понятий «государственная служба» и «государственный служащий».
В настоящее время, данное понятие означает особую аппаратную должность в государственных органах. В Федеральном законе 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» предложены два определения государственного служащего: федерального и субъекта Федерации, которые совпадают по значимому в контексте данного исследования содержанию (ст. 10)51. В силу этого их возможно объединить: федеральный (субъекта Федерации) государственный служащий - это гражданин России, который осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности федеральной (субъекта Федерации) государственной службы и получающий денежное содержание за счет средств федерального (субъекта Федерации) бюджета.
Аналогичное определение имеется и в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г. В нем в ст. 13 приводится следующее определение: «гражданский служащий -гражданин Российской Федерации осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации»52. В этом определении служащий наделяется такими же признаками, как и в Федеральном законе 2003 г.
В различных статьях данных двух законов перечисляются характерные признаки государственного служащего. Обобщая эти определения, можно предложить следующую трактовку этого понятия: служащим является гражданин Российской Федерации в возрасте не моложе 18 и не старше 65 лет, имеющим профессиональное образование и исполняющим служебные обязанности по должности гражданской службы за денежное вознаграждение.
Современный чиновник должен обладать следующими качествами: профессионализмом, компетентностью, дисциплинированностью, инициативностью, самостоятельностью в принятии решений, нравственностью и др., приближающими его к понятию «идеальный чиновник».
Понятие политико-управленческого решения, его особенности и стадии подготовки и принятия
В научной литературе отсутствует однозначная трактовка термина «решение». Решение понимается и как процесс, и как результат выбора, и как акт какого-то определенного выбора. Решение как процесс, протекающий во времени, рассматривается с точки зрения его этапов разработки; решение как результат выбора - это предписание к действию, решение, как акт выбора -составляющая управленческой деятельности.
Следует согласиться с Л.Н. Тимофеевой, которая определяет решение как сложное социальное явление, результат взаимодействия многих людей. Исходя из этого, решение может быть рассмотрено в различных аспектах (психологическом, интеллектуальном, информационном, юридическом и т.д.). В психологическом плане решение представляет собой волевой акт; в интеллектуальном - комплекс знаний и моделей желаемых состояний; в информационном - отбор необходимой информации; в трудовом - форму управленческой деятельности; в юридическом - совокупность правовых норм, правил, требований, применяемых в результате совершенного выбора. В целом же, решение есть акт (чаще всего выражающийся в виде документа), который фиксирует результаты многообразной деятельности людей и придает упорядоченность общественным процессам и взаимосвязям65.
Кроме того, представляется верным мнение Р.А. Фатхутдинова о том, что решение есть результат анализа, прогнозирования, оптимизации, экономического обоснования и выбора альтернативы из множества вариантов достижения конкретной цели .
В данном диссертационном исследовании решение определяется как выбор системой динамики своего функционирования и развития; выбор одного или нескольких средств из множества вариантов для достижения одной или нескольких целей.
Решение представляет собой систему взаимосвязанных элементов, включающих субъект, объект, предмет, ресурсы, каналы, средства. Существует множество видов решений в управлении. Каждый вид решения в государственном управлении присущ определенному виду органов государственной власти, обладает специфическими свойствами и принимается для разрешения конкретных задач.
Решения классифицируются по различным признакам: по субъектам управления - федеральные, региональные и местные; по видам принимающих решение субъектов - институциональные и персональные; по целям и времени действия - стратегические (долгосрочные), тактические (среднесрочные) и оперативные (краткосрочные); по масштабу действия общегосударственные, локальные, внутриведомственные, межведомственные; но при этом по содержанию решения могут быть политическими, административными, управленческими, экономическими, военными, идеологическими, дипломатическими; по форме изложения письменными и устными; по характеру ситуации, подвергающейся управляющему воздействию, - запрограммированными и незапрограммированными; по степени рациональности - интуитивными, решениями, основанными на суждениях и рациональными; по числу участников процесса принятия решений - единоличными и коллегиальными; по способу согласования - бескомпромиссными, компромиссными и консенсусними; по значимости для исполнения - обязательными, рекомендательными; по формам правовых актов - законами, указами, постановлениями, распоряжениями, приказами, указаниями, предписаниями, инструкциями, программами, положениями, уставами, межгосударственными договорами и соглашениями; по механизму действия - прямыми (непосредственного) действия и рамочными (отсылочного характера).
Наиболее актуальным в свете рассматриваемой темы является анализ сущности политико-управленческого решения. Этот вид решения является симбиозом двух решений: политического и управленческого и, следовательно, включает в себя две составляющие: «политическую» и «управленческую».
Существуют различные точки зрения на сущность политического решения. Некоторые ученые, например, Р. Хэгью и М. Хэроп определяют политическое решение как решение, которое по своему содержанию касается согласования либо арбитражного преодоления столкновения различных социальных интересов. Такое определение вытекает из характеристики политики как процесса, посредством которого властвующие группы принимают решения по возникающим проблемам .
Другие исследователи, Д.Р. Мэтьюз и Д.А. Стимсон, определяя политику как авторитарное распределение ценностей, рассматривают политическое решение как выбор среди альтернатив, который диктует их особое распределение в определенное политическое время 9.
По мнению Л.Н. Тимофеевой политическое решение представляет собой выбор субъектом деятельности одного из многих возможных вариантов действия. Данная сторона политического решения напрямую связана с такими условиями его принятия как свобода и ответственность. Чем выше статус субъекта, принимающего решение, в пирамиде участников политических событий, тем больше возможных вариантов действия, а значит, тем выше степень его свободы в выборе. Но вместе с тем выше уровень его социальной ответственности за избранный вариант70.
Профессор А.А. Дегтярев считает, что, во-первых, политические решения должны формулировать общие задачи, где затрагиваются базовые ценности и коренные интересы основных социальных групп и политических акторов; во-вторых, такие решения должны влиять на сохранение и (или) изменение нормативных и институциональных параметров общественно-политического порядка; и, в-третьих, политические решения связаны с регулированием, распределением и перераспределением ключевых ресурсов общества71.
