Введение к работе
Актуальность темы исследования. В политике и политической науке признается нормативное требование усиливать общественное участие в условиях реформ Насколько это нормативное требование обосновано, а его прагматическая эффективность подтверждается? Эти и подобные им вопросы легли в основу диссертационного исследования
Несмотря на масштабные заимствования 1991-2006 гг, в России отсутствовала единая стратегия заимствования у Всемирного банка (ВБ) и международных финансовых институтов (МФИ) в целом, не осуществлялась должная межведомственная координация при работе с ВБ, а также не было проведено ни одной оценки эффективности реализованных проектов На протяжении 1990-х гт ВБ и ЕБРР, помимо предоставления заемных средств и гарантий, оказывали существенное влияние на формулирование приоритетов реформ в России, ход их выполнения, а также на определение кредитного рейтинга нашей страны Этот факт, в свою очередь, непосредственно сказывался на возможности РФ производить заимствования на международных рынках, получать преимущества от иностранных инвестиций и использовать другие внешнеэкономические финансовые возможности
Стоит особо подчеркнуть, что остаются неизученными механизмы получения международными финансовыми институтами обратной связи от различных групп общества, на которых были направлены реализуемые социально-экономические преобразования в России. Более того, в 1991- 2006 гг не были созданы надежные независимые механизмы мониторинга и оценки проектов, реализованных российскими властными институтами при финансовой поддержке МФИ, в том числе механизмы общественного мониторинга и общественной экспертизы
Следовательно, главный вопрос настоящего исследования можно сформулировать следующим образом как политика взаимодействия с общественностью Всемирного банка и ЕБРР вписывается в демократические процессы государственного управления в России? Из главного вопроса вытекают вспомогательные каковы критерии эффективности деятельности
МФИ в мире и в России? Каким образом разрабатывается политический курс МФИ и существует ли возможность корректировки российскими акторами (государственными и негосударственными институтами) легитимирующих этот курс документов и возможность реализации курса7 В случае положительного ответа на последний вопрос, для достижения цели исследования важно понять, на каком уровне управления МФИ она существует, каковы механизмы реализации этой возможности и на каких этапах принятия управленческих решений МФИ их можно использовать
Ответив на перечисленные принципиальные для сути исследования вопросы, можно поставить вопросы из области компаративистики в чем заключаются сходства и различия различных форм взаимодействия с общественностью ВБ и ЕБРР в России? В чем состоят сходства и различия функции взаимодействия с общественностью ВБ и ЕБРР на наднациональном (глобальном, региональном) уровне и на уровне России?
Важно отметить, что российские исследователи-политологи уделяют мало внимания работе международных финансовых институтов в России В частности, автором было выявлено лишь несколько статей в сборниках, затрагивающих функции взаимодействия с общественностью, реализуемые международными финансовыми институтами в России Именно эти исследовательские лакуны и стремится заполнить автор в диссертационной работе
Объект и предмет исследования. Объект данного исследования -международные финансовые институты Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития
Предмет настоящего исследования — роль политики взаимодействия с общественностью ВБ и ЕБРР в формировании и реализации социально-экономических реформ в России
Соответственно целью диссертации является анализ сходств и различий однотипных функций двух политических институций — формирования и реализации политики взаимодействия с общественностью ВБ и ЕБРР в России
и в мире, а также изучение того, как проходил процесс становления политического курса ВБ и ЕБРР на взаимодействие с общественностью в России
Задачами диссертации являются
Обозначить роль ВБ и ЕБРР в планировании и реализации социально-экономических реформ в РФ (1991-2006 гг) Показать значение политического курса на взаимодействие с общественностью МФИ для повышения эффективности работы политических институтов в целом и проектов (программ), осуществляемых при поддержке МФИ, в частности, через обеспечение «обратной связи» от населения
Охарактеризовать, представить типологию и проанализировать формы общественного участия, закрепленные в документах и практической работе ВБ и ЕБРР в РФ с 1991 по 2006 гг
Сравнить политику взаимодействия с общественностью ВБ и ЕБРР с точки зрения демократических, партисипаторных подходов к разработке этой политики (policy), открытости и подотчетности межгосударственных институтов обществу, включенности различных (в тч наиболее уязвимых) групп населения в процессы принятия решений по следующим параметрам
принципы разработки и внесения изменений (пересмотра) политического курса на взаимодействие с общественностью,
взаимосвязь политического курса на взаимодействие с общественностью с другими политическими документами ВБ и ЕБРР, например, с Политикой раскрытия информации о собственной деятельности (Information Disclosure Policy), Стратегией работы в стране (Country Assistance Strategy) и др ,
декларируемый политический курс и практическая деятельность по его реализации,
влияние российских организаций гражданского общества на развитие и реализацию политики взаимодействия с общественностью,
взаимосвязь политического курса на взаимодействие с общественностью ВБ и ЕБРР и политики взаимодействия с общественностью российских органов исполнительной власти
4 Сформулировать рекомендации по разработке и реализации политики взаимодействия с общественностью ВБ и ЕБРР в РФ, их партнерам среди органов исполнительной власти РФ
Гипотеза исследования сформулирована следующим образом политический курс на взаимодействие с общественностью тесно взаимосвязан с реализуемыми МФИ социально-экономическими проектами и реформами в России, оказывает существенное воздействие на их эффективность
Хронологические рамки исследования охватывают период работы ВБ и ЕБРР в России с 1991 по 2006 гг Процесс развития договорных отношений РФ с международными финансовыми институтами начался с 1991 г и насчитывает немногим более 15 лет, что и обуславливает временной отрезок исследования
В июне 1992 г Россия стала полноправным членом Группы Всемирного банка Международного банка реконструкции и развития (МБРР), Международной Ассоциации Развития (MAP), а также двух из трех ассоциированных организаций Группы ВБ Международной финансовой корпорации (МФК) и Многостороннего агентства по гарантированию инвестиций (МАГИ) РФ является членом и акционером Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) с 9 апреля 1992 г
Теоретико-методологической основой работы стали
институциональный подход с акцентом на описательно-индуктивный метод, эмпирическое исследование,
сравнительный метод, позволяющий найти общее и обособленное в политических курсах и практике их реализации двух международных политических институтов Сначала с помощью кросс-темпорального сравнения показываются основные эволюционные этапы становления деятельности по взаимодействию с общественностью международных институтов Затем выделяются основные черты документированной политики этого взаимодействия, те проводится морфологическое сравнение «по форме» После этого анализируется практическое «наполнение» документированных правил, на которое существенное влияние оказывает политическая культура двух институтов, а также внутренние и внешние акторы, т е осуществляется субстанциональное сравнение,
анализ политических ценностей от Аристотеля до К Пейтмана, которые формируют идеологическую основу исследования, а также необходимы для формулирования выводов исследования Часть выводов, касающихся практических рекомендаций МФИ и российским властным институтам, сформулирована в нормативном ключе, они опираются на такие ценности, как прозрачность и подотчетность межгосударственных властных институтов обществу, общественное участие в выработке и контроле исполнения властных решений
Автор работы разделяет взгляд на политологию, как «политологию советников»1, суть которой определяют «носители и создатели» политологического знания, участвующие «в принятии и воплощении в жизнь
1 Салмин А М Современная демократия очерки становления /AM Салмин -2-е изд, расшир ииспр -М AdMargmem, 1998
политических решений» В целом, методология исследования опирается на идеографическую теорию компаративистской исследовательской традиции, т е сбор и фиксацию наличных данных и их индуктивное обобщение Используется стадиальная разновидность историко-сравнительного метода, те сравнение институтов и норм, соответствующих одинаковым ступеням общественного развития3
Степень научной разработанности темы. Приверженность концепции общественного участия, как неотъемлемая характеристика публичной политики, основана на идеях социальной и политической справедливости, партисипаторной демократии
Что касается идеологических оснований, выводы работы полагаются на фундаментальную концепцию права, истоки которой уходят в теорию естественных прав, и сформулированы с точки зрения деонтологического подхода. Права на доступ к информации, участие в разработке и контроле исполнения властных решений считаются неотъемлемыми правами любого человека и социальной группы
В работе автор не раз обращается к классикам политической науки, поскольку исследуемые аспекты социальной жизни не могут считаться изолированным феноменом и не могут быть поняты, пока не будут увязаны с историческими ценностями и общемировым процессом, как глобальным явлением
В рассматриваемый период времени существенной характеристикой развития общества является набравший обороты процесс глобализации по неолиберальной модели, который рассмотрен в ряде сборников научных работ исследователей МГИМО (У) МИД РФ4, из них особо стоит выделить издания
2 Ильин М В Сравнительная политология Научная компаративистика в системе
политического знания //Полис №4 2001 С 162
3 Там же, С 165
4 Актуальные проблемы политической теории Сборник научных работ кафедры
политической теории Выпуск 1 / И В Артемьева, Е Е Крутько, А Г Куценко и
др, Отв ред Т А Алексеева. - М МГИМО (У) МИД России, 2003
под ред Б Кагарлицкого, А Бузгалина и др , посвященные т н «антиглобализму», те альтернативам неолиберальному сценарию развития глобализации, предлагаемым организациями гражданского общества.
Поскольку дискурс «антиглобализма» тесно переплетен с «антикапиталистическим» дискурсом и базируется на нем, диссертант опирается на его социалистическую и марксистскую составляющие Автор данной работы разделяет взгляды сторонников синхронического компонента диалектического подхода франкфуртской школы, которые сфокусировали внимание на взаимоотношениях между различными частями общества в рамках современной социальной тотальности Чтобы ответить на главный и вспомогательные вопросы исследования, диссертант привлекает идеи социальной справедливости, сформулированные еще в первой половине XX в исследователями франкфуртской школы, неомарксистами Г Маркузе, Э Фроммом, Ю Хабермасом, Ф Поллоком и другими6 Кроме того, автор отчасти разделяет позиции О Ианни и М Уотерса, которые связывают начало дискурса глобализации с работами О Конта, К Маркса и других классиков социологии Данная группа источников позволяет не только сформировать подходы к демократизации глобального экономического управления, реализуемого ВБ и ЕБРР в мире и в России, но также и идеологию и политическую позицию организаций гражданского общества при взаимодействии с МФИ
Современные сторонники идеи партисипаторной демократии - К Пейтман, К Макферсон, П. Бахрах и другие - в своих работах также возвращаются к классическим идеалам демократии, предполагающим активное
Мировая политика вызовы и альтернативы Сборник статей Выпуск 1 / М В Баркова, А В Худайкулова, Р И Снегур и др, Под ред М.М Лебедевой - М МГИМО (У) МИД России, 2003
5 Альтерглобализм. теория и практика «антиглобалистского движения» / А Бузгалин, А Колганов, Б Кагарлицкий и др., Под ред А В Бузгалина. - М Едиториал УРСС, 2003
Хабермас Ю Моральное сознание и коммуникативное действие / Ю Хабермас, Пер. с нем. под ред Д В Скляднева, послесл. Б. В Маркова. — СПб.. Наука, 2000
участие граждан в обсуждении и принятии решений по ключевьш вопросам жизни общества7
Источниковая база исследования. Автор диссертации обращается к трем группам источников Первая группа закладывает концептуальную, теоретическую основу исследования Это публикации, посвященные современным проблемам глобального экономического управления по неолиберальному сценарию и демократизации этого процесса. Здесь можно, прежде всего, отметить сборники и публикации по проблематике глобализация и ее человеческого измерения, выпущенные под ред А В Торкунова. Они созвучны подходу к вопросам развития, принятому Организацией Объединенных Наций, который находит отражение в ее ежегодных Докладах о развитии человеческого потенциала8 Уместно упомянуть книги Д Стиглица «Глобализация тревожные тенденции»9 и Н Хомского «Прибыль на людях»10, публикации сторонников пространственной референции теории глобализации У Бека, Я А Схольтеидр
Вторая группа источников охватывает работы современных сторонников институционального подхода, исследующих российские и международные политические институты В работах А Володина, М Кодина и Е Пономаревой говорится о том, что с 1991 года политические институты в России выделяются макро- и мезоуровни трансформации, которые российские политические институты прошли с 1991 года, после чего в стране начался этап трансформации поведения Данный этап предполагает реализацию интересов
Pateman С Participation and Democratic Theory Cambridge University Press 1976 Macpherson, С В Elegant Tombstones A Note on Friedman's Freedom Democratic Theory Essays m Retrieval Claredoir Oxford, 1973
8 Доклад о развитии человеческого потенциала в РФ за 2005 г / В A May, Л Н
Овчарова, М Л Агранович и др, Под ред С Н Бобылева и А Л Александровой
- М Тверская фабрика печати, 2005
9 Stightz I Globalization and Its Discontents New York, NY, 2002
10 Хомский H Прибыль на людях Неолиберализм и мировой порядок / Н
Хомский, Перевод с англ Б М Скуратова. - М Праксис, 2002
влиятельных акторов мезоуровня в демократических институтах, продолжение периода образования гражданского общества.
Целый ряд исследований, посвященных российским институтам гражданского общества, был выпущен в 2006-2008 гг Лабораторией гражданского общества Государственного университета — Высшей школы экономики (ГУ-ВШЭ)11.
Публикации, посвященные непосредственно международным финансовым институтам, касаются, в основном, проблем экономической науки В работах некоторых исследователей неформальных институтов (гражданского общества и др), например, В Я Гельмана, говорится о необходимости дополнения структурного подхода другими методами, используемыми в политической науке и различных социальных дисциплинах12 Уместно сослаться также на С Жижека, подчеркивающего в своих работах настоятельную потребность заново «политизировать экономику», в которой продолжают происходить поистине революционные преобразования Подобно К Марксу, С Жижек не приемлет капиталистическую систему отношений, развивающуюся сегодня по неолиберальному сценарию
Третью группу источников составляют политические и рабочие документы ВБ и ЕБРР, множество формальных (политики, стратегии, операционные директивы и другие) и неформальных (протоколы, меморандумы и другие) документов и исследований Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития, других международных организаций
Научная новизна данного исследования заключается в попытке эмпирически проверить значимость эффективно реализуемой политики
Якобсон ЛИ Факторы развития гражданского общества и механизмы его взаимодействия с государством /ИВ. Мерсиянова, Л Г. Ионин, Л И Якобсон и др, под ред Л И Якобсона - М Вершина, 2008 Мерсиянова И В Негосударственные некоммерческие организации / Мерсиянова И В, Якобсон ЛИ-М Изд Дом ГУ-ВШЭ, 2007
12 Гельман В Я Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Полис -2003 -№4-С 6-25
взаимодействия с общественностью МФИ для успешного развития социально-экономических процессов на национальном и глобальном уровнях в интересах человеческого развития С этой целью в работе
обоснован кризис традиционного подхода МФИ к разработке и реализации властных решений исключительно самими властными институтами, минуя или имитируя взаимодействие с общественностью и другими заинтересованными сторонами,
выявляются те особенности деятельности и политического курса на взаимодействие с общественностью ВБ и ЕБРР, которые повышают эффективность функционирования этих политических институтов в целом, а также их национальных партнеров - российских государственных институтов,
раскрываются политические практики, основные тенденции институционального развития и основные компоненты политического курса на взаимодействие с общественностью ВБ и ЕБРР, с учетом взаимодействия с российскими политическими институтами, выявляется общее и особенное в политических курсах на взаимодействие с общественностью исследуемых политических институтов
Теоретическая и научная значимость. Теоретические положения, изложенные в диссертации, позволяют глубже осмыслить проблематику выработки и реализации политического курса международными политическими институтами, понять его взаимосвязь с более крупными политическими процессами современности Научно-теоретический вклад исследования заключается в выборе нестандартного предмета изучения (особенности возникновения, развития и реализации политики взаимодействия с общественностью как специфической обособленной функции двух организаций группы ВБ и ЕБРР) и демонстрации его принципиального значения для политических институтов на примере ВБ и ЕБРР Как показал анализ, данное исследование открывает новые перспективы для научных изысканий и
дополняет теоретическое зншше аспектов внешних сношений международных институтов и политического взаимодействия значимых политических акторов на территории отдельного государства, а также в региональном и мировом масштабе. Внимание к отдельным политическим понятиям (взаимодействие с общественностью, гражданское общество, подотчетность и легитимность политических институтов) открывает для дисциплины дискуссионное измерение ее собственного категориального аппарата и языка реальной политики, что указывает на необходимость дополнения существующего знания анализом прагматики политического словаря
Термин «политика взаимодействия с общественностью», используемый в диссертации, соответствует английскому термину «civic engagement policy», широко применяемому международными политическими институтами13 Автор чередует использование тождественных в данной работе терминов политика взаимодействия с общественностью и политический курс на взаимодействие с общественностью, чтобы сузить понимание многоаспектного термина политика, которым является политический курс, сознательно выработанная социальная стратегия В данной работе автор понимает политику взаимодействия с общественностью межгосударственных институтов и органов государственной власти как оказание поддержки, ведения диалога и предоставления консультаций, развитие партнерских отношений с организациями гражданского общества и группами населения на местном, национальном и глобальном уровнях14 Понятие «общественность» включает не только формализованные группы - организации гражданского общества, но и неформальные группы и объединения, действующие на постоянной или временной основе, местные сообщества, индивидов Термин «политика»,
13 Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития, организации
системы ООН и другие активно используют термины «civic engagement» и «civic
engagement policy» в политических документах, исследованиях и публикациях,
названиях должностей сотрудников и названиях формальных и неформальных
структурных подразделений
14 Issues and Options for Improving Engagement between the World Bank and Civil
Society Organizations/ The World Bank Washington D С March 2005 P ГХ
применительно к взаимодействию с общественностью, понимается в работе как единство двух составляющих — политического курса межгосударственных институтов, подкрепленного соответствующими документами, и практической деятельности по его реализации. Термин «политика взаимодействия с общественностью» принципиальным образом - в силу различных идеологических оснований и наполнения - отличается от терминов «пропаганда»15, «формирование общественного мнения» и «пиар» (PR)
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы МФИ и органами исполнительной власти РФ при разработке и реализации политического курса на взаимодействие с общественностью, скажем, в части заимствования успешных примеров взаимодействия с общественностью, применения критериев эффективности политического курса, ознакомления с анализом специальных документов, регулирующих взаимодействие с организациями гражданского общества других политических институтов, а также оценки проделанной работы и организации межинституционального взаимодействия
Результаты исследования могут быть использованы при чтении лекций, проведении семинарских занятий по курсам политической теории и международных отношений Содержание диссертации может служить основой для разработки таких специальных курсов как «Международные финансовые институты», «Проблемы экономической глобализации современного мира», «Общественные движения и глобализация», а также для других курсов по вопросам сравнительной политологии, политической социологии, политического анализа и прогнозирования, политического менеджмента.
В итоге исследования сделаны научные обобщения и получены наиболее существенные результаты, выносимые на защиту
Robins К, Webster F Times of the Technoculture from the Information Society to the Virtual Life Routledge 1999
Выбранная методологическая ориентация исследования позволила установить, что малоизученный в российской политической науке феномен «политика взаимодействия с общественностью» (civic engagement policy) в действительности играет важную роль в деятельности международных финансовых и политических институтов, являясь важной составляющей системы взаимодействия МФИ с политически значимыми акторами на национальном и глобальном уровнях
На основе данных, полученных в результате исследований, выводы которых проиллюстрированы конкретными примерами, можно отметить, что наиболее эффективная политика взаимодействия с общественностью реализуется в формах, соответствующих этапам принятия властных решений Это этапы прогнозирования, планирования, программирования и оценки, включая некоторые промежуточные этапы, специфические для каждого конкретного политического института.
3. В результате анализа исторіш возникновения и развития политического курса на взаимодействие с общественностью ВБ и ЕБРР было выявлено, что за исследуемый в настоящей работе отрезок времени Всемирный баше (МБРР), работавший в тесном сотрудничестве с Международным валютным фондом, не формулировал и не реализовывал эффективных программ взаимодействия с общественностью в России, что стало одной из причин сложностей и неудач финансируемых им реформ последних лет, а также, в ряде случаев, нецелевого использования привлеченных российским правительством средств займов ЕБРР (как и МФК), напротив, с самого начала своей деятельности в России, последовательно реализовывал закрепленные на институциональном уровне формы взаимодействия с общественностью, в том числе консультации с общественностью и
независимые экспертные оценки, что связано с удачным выполнением большинства проектов Банка по всей России
4 Обоснован тезис о том, что продуманная и действенная политика
взаимодействия с общественностью необходима международным
организациям и российским властным структурам для повышения
эффективности как социальных, так и экономических компонентов
реформ, осуществляемых с учетом интересов различных социальных
групп и групп интересов, при получении «обратной связи» от
общества, способствующей корректировке политического курса и
отдельных решений
Тот факт, что, в отличие от МБРР, МФК и ЕБРР не децентрализовали свои функции взаимодействия с общественностью, существенного деструктивного влияния на проекты МФК и ЕБРР не оказал Это произошло благодаря интеграции политики взаимодействия с общественностью в процедуры и процессы МФК и ЕБРР на всех уровнях, а также благодаря институциональному присутствию ЕБРР в российских регионах Однако, в случае децентрализации, МФК И ЕБРР могли бы более эффективно использовать свое преимущество институционального присутствия в российских регионах
5 Исследование позволило вьзделить девять основных форм
взаимодействия с общественностью, которые используют МФИ и
координирующие их работу органы государственной власти,
преимущественно федерального уровня Все формы можно условно
разделить на реальные механизмы, повышающие эффективность
реализации инвестиций ВБ и ЕБРР и реформ в целом, и
имитационные/квазимеханизмы общественного участия При этом
имитационные механизмы общественного участия не только
замещают, занимают пространство публичных форм, но и
способствуют нецелевому использованию государственных ресурсов,
деформируют сектор гражданского общества в целом Вплоть до 2003
г российские органы власти преимущественно использовали имитационные модели общественного участия, а также взаимодействовали с квазиобщественными организациями, что способствовало существенному снижению социально-политической активности населения, не содействовало формированию активной гражданской позиции населения, еще более маргинализировало отдельные категории граждан, радикализировало некоторые социальные группы и способствовало крайне неравномерному экономическому росту в стране
Эмпирически подтверждено, что с 2000 г наблюдается некоторая позитивная динамика российские федеральные органы власти и ВБ в России постепенно начинают реализовывать некоторые базовые механизмы осуществления политического курса на взаимодействие с общественностью, в то время как ЕБРР в России расширяет применение уже практикуемых форм общественного участия Как ВБ, так и ЕБРР пересматривают свои политические документы, касающиеся взаимодействия с общественностью, в сторону расширения форм и моделей этого взаимодействия и большего раскрытия информации о своей деятельности В России возникают консультативные общественные структуры при федеральных, региональных и муниципальных органах исполнительной власти Общественная палата, Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и прав человека, а также общественные, экспертные и консультативные советы при министерствах и ведомствах и др.
В результате исследования истории и форм взаимодействия с общественностью ВБ, ЕБРР и органов исполнительной власти РФ выявлены критерии успешных политических мер по взаимодействию с общественностью формальное закрепление политического курса института на максимально высоком уровне, обязательность исполнения
принятых политических документов (директив, стратегий, и других) всеми сотрудниками, проведение специальных образовательных программ для сотрудников, участие подразделений всех уровней организации/ведомства в разработке и реализации политического курса, соблюдение принципа открытости при разработке и внесении изменений в документы, регулирующие взаимодействие с общественностью, интеграция политических мер в ключевые политические документы организации/ведомства, взаимодействие с различными заинтересованными сторонами с учетом возрастного, тендерного, социального и географического разнообразия, специальное финансовое и другое ресурсное обеспечение
Апробация работы. Основные положения и вьшоды диссертации были
представлены
в публикациях автора,
на российских и международных конференциях, встречах
встреча с топ-менеджерами Европейского банка реконструкции и развития (июль 2006 г, Лондон, Великобритания),
обсуждения с научным руководителем по программе международных исследований Института Открытое Общество, С Коткиным, директором программы российских исследований в Университете Принстона (США),
презентация на международной конференции «Гражданская восьмерка» (Москва, июль 2006 г),
презентация на международной конференции Всемирного альянса за гражданское участие — СИВИКУС (июнь 2006 г, Глазго, Шотландия),
презентация на международном форуме «Устойчивость организаций гражданского общества в новых странах-членах ЕС, странах СНГ, на Балканах и в Турции» (8-11 июня, Братислава, Словакия)
