Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Политические решения в механизме государственного управления
1. Роль политического решения в механизме государственного управления 14
2. Процесс принятия и эффективность политических решений 25
3. Актуальные проблемы повышения эффективности политических решений и пути их решения 54
Глава 2. Негосударственные организации и повышение эффективности политических решений 72
1. Негосударственные организации и их возможности повышения эффективности политических решений 72
2. Механизмы участия негосударственных организаций в процессе принятия политических решений 99
3. Проблема и пути легитимизации участия негосударственных организаций в процессе принятия политических решений 111
Заключение 127
Список литературы 134
- Роль политического решения в механизме государственного управления
- Актуальные проблемы повышения эффективности политических решений и пути их решения
- Негосударственные организации и их возможности повышения эффективности политических решений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Процесс трансформации российского общества идет более десяти лет. В настоящее время в России созданы все необходимые внешние атрибуты демократии: Конституция государства устанавливает незыблемость основных прав и свобод, закрепляет выборность государственных органов, систему разделения властей и т.п. Однако за внешней формой содержание некоторых политических процессов не всегда отвечает принципам современного демократического государства. Во взаимоотношениях двух систем: российского общества и государства существует значительный разрыв, который препятствует реальному и эффективному функционированию государства в целях удовлетворения интересов общества.
Целый ряд субъектов, не наделенных властными полномочиями, институционально не встроенных в систему государственного управления, и в то же время организационно и финансово независимых от государства (то есть «негосударственных») лишены реальной возможности эффективной коммуникации с государством в целях транслирования тех своих интересов и потребностей, которые требуют решения в процессе государственного управления.
Одним из основных инструментов государственного управления как механизма реализации политической власти в обществе является государственное политическое решение (далее — политическое решение). Оно направлено на достижение целей государственного управления, которые определяются основными потребностями общества и строятся на основе их анализа в целях максимально полного и своевременного решения проблемы.
На практике многие проблемы остаются нерешенными и государство зачастую оказывается оторванным от реальных потребностей общества. Наблюдается существенный разрыв коммуникаций, особенно в обратной
связи управляющей и управляемой системам, определенный вакуум в системе институциализированного представительства интересов.
Однако только информации о проблеме недостаточно для ее решения, то есть удовлетворения общественных запросов. Важно качество политического решения, реальный результат его воздействия на общественные отношения. В настоящее время этот показатель также находится не на должном уровне, в результате чего государство не исполняет в полной мере свои функции, теряет авторитет и доверие в глазах общества.
Налицо две проблемы процесса принятия политических решений: отсутствие развитых коммуникаций между обществом и государством и низкое качество принимаемых политических решений.
В развитии коммуникаций между обществом и государством более всего заинтересованы различные группы интересов — непосредственные носители потребностей (в том числе и экономических). С одной стороны, они независимы от государства, а с другой — не имеют властных полномочий для решения некоторых проблем. Это делает их объективно заинтересованными в участии в процессе принятия политических решений. Однако легальных механизмов их участия в данном процессе (в том числе и для замещения различных неформальных практик) не создано, мало изучены они и в теоретическом плане.
Для повышения качества политических решений требуется; аккумулирование различных ресурсов, в том числе интеллектуальных. В некоторых случаях возможностей государства явно недостаточно и ему требуется квалифицированная и независимая (как от государства, так и от групп интересов) экспертная поддержка. Способы привлечения, статус таких экспертов в процессе принятия политических решений также изучены недостаточно.
Таким образом, к настоящему времени недостаточно внимания уделялось как теоретическим аспектам участия негосударственных организаций, групп интересов и экспертов в процессе принятия
политических решений, так и практическим механизмам такого участия, его влиянию на эффективность политических решений и государственного управления в целом. При этом процесс принятия политических решений понимается в широком смысле и охватывает этапы разработки, собственно принятия и реализации политического решения.
Негосударственные организации могут выступать как артикуляторы, трансляторы и представители интересов различных общественных групп, участвуя в диалоге с государством. Их потенциал может быть использован государством и для разработки самого политического решения.
Негосударственные организации могут участвовать в формировании устойчивой обратной связи на этапе реализации политических решений, подавая сигналы управляющей системе о неэффективности тех или иных принятых решений. Они также могут исполнять целый ряд иных важных функций, способствующих повышению эффективности политических решений.
В настоящее время негосударственные организации все более активно проявляют интерес к процессу принятия политических решений. Однако, одной из основных проблем является неинституциализированность их участия в этом процессе, что лишает их статуса полноправноправных участников диалога с государственными органами, не позволяет в полной мере проявиться их потенциалу, а в некоторых случаях ведет к возникновению таких негативных явлений, как коррупция и иные теневые формы воздействия на процесс принятия политических решений.
Решение проблем участия негосударственных организаций в процессе принятия политических решений приобретает особую актуальность в силу необходимости повышения открытости и прозрачности государственного управления, выстраивания отношений между отдельными группами интересов (в том числе — крупным бизнесом) и государством на легитимной основе, намечающейся административной реформы.
Участие негосударственных организаций в процессе принятия политических решений является междисциплинарной проблемой, требует комплексного подхода к изучению. Это одна из причин недостаточной разработанности данной проблемы в теоретическом плане. Дефицит комплексного теоретического осмысления приводит к трудностям при разработке системной государственной политики в данной сфере, отсутствию механизмов реализации некоторых возможностей негосударственных организаций, что негативно сказывается на эффективности государственного управления в целом.
Перечисленные выше проблемы усугубляются отсутствием необходимого политического опыта и сформировавшихся демократических традиций, низким профессионализмом и недостаточной интеллектуальной, в том числе научной, поддержкой государственного управления. Все это делает актуальной проблему изучения участия негосударственных организаций в процессе принятия политических решений.
Степень научной разработанности темы. Изучение поставленной проблемы требует комплексного междисциплинарного подхода.
Процесс принятия политических решений довольно глубоко изучен зарубежной политической наукой. Среди основных авторов, изучавших проблему, можно особо выделить работы Дж. Андерсона, Г. Саймона, Г. Ласуэлла1. Отдельные теоретические аспекты принятия решений изучались М. Вебером, К. Марксом, К. Поппером2. Среди российских ученых наиболее пристальное внимание собственно процессу принятия политических решений уделено А.А. Дегтяревым . В рамках изучения общих вопросов политической
1 См.: Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. Boston, 1994; Саймон Г. А., Смитбург Д.У., Томпсон
В. А. Менеджмент в организациях. М., 1995. 478 с; Simon Н. Administrative Behavior: A Study of Decision -
Making Process in Administrative Organizations. New York, 1997; Lasswell H. Power and Personality. N.Y., 1948.
2 См.: Вебер M. Избранные произведения. М., 1990; 804 с. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. - 2-е изд. - Т. 7;
Поппер К. Открытое общество и его враги (в 2 т.). М., 1992. Т. 1.446 с.
3 См.: Дегтярев А.А. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических
решений//Полис. - 2003. - № 1. - С. 159-171.; Дегтярев А.А. Теория принятия политических решений в
структуре социальных и управленческих дисциплин // Полис. - 2002. № 2. - С. 113-126.
науки политическое решение исследовалось такими учеными, как А.И. Соловьев, В.П. Пугачев1 и другими.
Изучению деятельности групп интересов, политических партий, лоббизма и иных форм участия негосударственного сектора в государственно-управленческих механизмах посвящены исследования Л.М. Алексеевой, Ф.И. Гайнуллиной, М. Дюверже, Н.Ю. Лапиной, СП. Перегудова, С.Н. Пшизовой, В.Я. Саленко, И.С. Семененко, С.С. Сулакшина, С. Фортескью и др2. Исследованиям эффективности государственного управления посвящены работы А.В. Курочкина, Ж.Л. Мартыновой, Л.В. Сморгунова, М.В. Трегубова3. Теоретические аспекты бюрократизма нашли свое отражение в работах З.М1 Соковой, В.И. Спиридоновой, Р.П. Шпаковой4.
Многие политико-правовые аспекты государственного управления рассмотрены в работах Г.В. Атаманчука, Е.М. Савельевой5.
Политико-экономическим аспектам процесса управления и принятия управленческих решений посвящены работы Б.А. Райзберга, Р.А. Фатхутдинова6.
1 См.: Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 2002.476 с.
2 См.: Алексеева Л.М. «Третий сектор» и власть // Общественные науки и современность. - 2002. - № 6. - С.
52-59; Гайнуллина Ф.И., Мирсияпов T.A. Профсоюзы и государственная власть в условиях общественных
перемен конца XX века. Опыт Татарстана. Казань, 1996. 113 с; Гайнуллина Ф.И. Становление системы
социального партнерства в Республике Татарстан: политологический анализ. Автореф. дисс. ... д-ра полит,
наук. М., 1999; Дюверже М. Политические партии. М., 2000. 558 с; Перегудов СП., Лапина Н.Ю.,
Семененко И.С. Группы интересов и российское государство. М., 1999. 352 с; Пшизова С.Н.
Финансирование политического рынка: теоретические аспекты практических проблем // Полис. - 2002. - №
1. - С. 18-31; Саленко В.Я. Профессиональные союзы России как социальный институт и организационная
система: социологический анализ. Автореф. дисс. ... д-ра социол. наук. М., 2000; Сулакшин С.С.
Современная российская многопартийность: видимость и сущность. Свидетельство не со стороны. М.:
Мысль, 2001.207 с; Фортескью С. Правит ли Россией олигархия? // Полис. - 2002. - № 5. - С. 64-74.
3 См.: Курочкин А.В. Эффективность государственного управления. // Сравнительное государственное
управление: теория, реформы, эффективность. - С-Пб., - 2000; Мартынова Ж. Л. Эффективность и
справедливость государственного управления // Сравнительное государственное управление: теория,
реформы, эффективность. СПб. -2000; Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных
реформ: от нового государственного менеджмента к концепции "governance" // Полис. - 2003. - № 4. С. 50-
59; Трегубое М.В. Концепция и опыт функционирования эффективного государства. Дисс. ... канд. полит,
наук. С-Пб, 2001.
4 См.: Сокова З.М. Бюрократия и государственное управление в странах Западной Африки. Дисс... док.
полит, наук. Тюмень, 1997; Спиридонова В.И. Бюрократия и реформа (анализ концепции М.Крозье). М.,
1997. 201 с; Шпакова Р. П. Бюрократия в социологии М. Вебера / Проблемы борьбы против буржуазной
идеологии: (сб. ст.) Вып. 3. - Л.: Издательство Ленинградского университета, 1975.
5 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. 398 с; Савельева Е. М. О понятии
качества законовЛЛраво и политика. 2000. № 10.
6 См.: Райзберг Б.А., Фатхутдинов Р.А. Управление экономикой. М., 1999. 782 с.
Отдельные аспекты проблемы рассматриваются в социологии. Например, практике деятельности социальных сетей в России посвящены работы Р. Роуза , правовой культуре лидеров российских негосударственных организаций — исследования И.М. Модель и И.С. Модель2.
Однако, ряд новых явлений, практических аспектов процесса принятия политических решений в переходных условиях России и проблем участия негосударственных организаций в нем не нашли достаточного отражения в современной российской политической науке. В этой связи и были поставлены задачи настоящего исследования..
Объектом исследования является государственное политическое решение в механизме государственного управления и процесс его принятия в широком смысле, включающий в себя этапы разработки, собственно принятия и реализации.
Предмет исследования составляет участие негосударственных организаций как независимых от государства представителей общества на различных этапах процесса принятия политических решений и влияние этого участия на повышение эффективности политических решений.
Цель исследования заключается в детальном определении роли и возможностей участия негосударственных организаций в процессе принятия политических решений и в повышении их эффективности.
Основные задачи исследования определяются, поставленной целью исследования. К ним относятся:
определение роли политического решения в механизме государственного управления и реализации основных общественных интересов;
анализ различных подходов к пониманию процесса принятия политического решения, определение его основных этапов и возможностей участия в них негосударственных организаций;
1 См.: Роуз Р. Достижение целей в квазисовременном обществе: социальные сети в России // Общественные
науки и современность. - 2002. - № 3. - С. 23-39.
2 См.: Модель И.М., Модель Б.С. Правовая культура лидеров некоммерческих общественных объединений //
Общественные науки и современность. - 2003. - № 3. - С. 45-53.
определение эффективности политических решений на примере федерального законодательства, выявление возможностей повышения эффективности политических решений посредством участия негосударственных организаций в процессе их принятия;
разграничение государственного и негосударственного сектора, определение сущностных критериев негосударственных организаций, их типологии;
определение целей и задач участия негосударственных организаций в процессе принятия политических решений, их соотношения с целями и задачами государства, выявление противоречий и точек соприкосновения, как базиса участия негосударственных организаций в процессе принятия политических решений;
определение основных механизмов и степени участия негосударственных организаций на различных этапах процесса принятия политических решений;
определение путей легитимизации участия негосударственных организаций в процессе принятия политических решений.
Научная новизна настоящей работы заключается в следующем:
разработаны практически применимые критерии эффективности политических решений;
проведено разграничение государственных и негосударственных организаций применительно к основной цели исследования, изучены цели и задачи их возможного участия в процессе принятия политических решений и влияние такого участия на эффективность политического решения;
впервые выработаны многовариантные механизмы участия негосударственных организаций на различных этапах процесса принятия политических решений, позволяющие оказывать положительное влияние на эффективность политических решений;
- предложены основные меры, необходимые для легитимизиции участия
негосударственных организаций в процессе принятия политических
решений.
Практическое значение работы заключается в возможности использования ее результатов и рекомендаций при разработке нормативных правовых актов в сфере государственного управления, для совершенствования технологии разработки политических решений различного уровня, формирования и практической реализации новых принципов государственного управления и участия в нем негосударственных организаций в рамках реформирования государственного управления.
На защиту выносятся следующие основные положения:
государственное политическое решение является одним из основных инструментов государственного управления как механизма осуществления политической власти, позволяющим посредством этой власти решать управленческие проблемы, основанные на общественных интересах;
основными критериями эффективности политических решений являются: четкое выявление общественных потребностей и формулирование управленческих решений (качество постановки целей), а также достижение поставленных целей, то есть удовлетворение общественных потребностей (качество решения);
в современных условиях государственные политические решения в России являются недостаточно эффективными как в силу затруднения коммуникаций между государством и обществом, отсутствия системы представительства интересов различных социальных групп, так ив силу низкого качества самих решений;
участие негосударственных организаций в процессе принятия политических решений способно оказать положительное воздействие на эффективность политических решений, для чего необходимо создание системы их участия, предполагающей многовариантность
механизмов участия, исключение монополизации каналов коммуникации и неправовое вторжение в реализацию властных полномочий; при этом такое участие должно осуществляться на основе четких правовых основ.
Теоретическая и методологическая основа работы
Теоретическая основа работы сформирована на базе научных трудов отечественных и зарубежных исследователей по проблемам теории принятия политических решений, теории групп интересов и политических партий; государственного управления; основных принципиальных идей и положений по этим проблемам, содержащихся в Конституции Российской Федерации, действующих федеральных законах и подзаконных актах. В работе широко использованы работы ученых - политологов, а также исследователей в смежных науках: экономических, юридических, социологических; исследования независимых экспертных организаций в сфере государственного управления, исследования аналитических служб органов государственной власти.
Методологическую основу работы составил комплексный междисциплинарный; подход, использующий методы различных наук, основанный на сочетании как общенаучных методов, таких как анализ и синтез, исторический и диалектический, так и специальных методов, таких, как метод анализа первичных и вторичных социологических данных, статистический метод, контент-анализ нормативных правовых актов, построение моделей.
Эмпирическая и информационная база
Эмпирическая база работы основана на первичных и аналитических материалах действующего законодательства, документах из практики государственных органов, различных негосударственных организаций, в том числе Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, НП «Центр законодательной поддержки промышленности» и на опыте личного участия автора в процессе принятия политических решений на различных этапах.
Информационная база работы сформирована на основе информационно-аналитических материалов Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, ряда союзов и ассоциаций российских предприятий.
Апробация работы
Основные результаты исследования опубликованы в трех публикациях, апробированы на научных и научно-практических конференциях: на III Международной научной конференции «Россия: тенденции и перспективы развития» (16-17 декабря 2002 г., ИНИОН РАН), Международной конференции «Повышение качества услуг в аэропортах» (октябрь 2002 г.), Научно-технического совета Минпромнауки России «Перспективы формирования Федерального центра науки и высоких технологий в области металлургии» (08.07.2003), на заседаниях Общественного экспертного совета Штаба реформирования железнодорожного транспорта МПС России (о формировании конкурентной среды на железнодорожном транспорте).
Структура и объем диссертации: работа состоит из Введения, двух глав, Заключения и Списка литературы.
Роль политического решения в механизме государственного управления
Для определения понятия «политическое решение» необходимо обратиться к более общему понятию «решение». Данный термин имеет множество значений: от синонима «постановления», до «ответа к задаче» и «осуществления творческого замысла (или самого такого замысла)»1. Таким образом, в обыденном понимании «решение» связывается или с деятельностью государственных органов, или с результатом решения какой-либо проблемы, а также осуществлением какого-либо замысла.
Ни одно из приведенных значений не отражает всей сущности политического решения, но в совокупности они довольно точно определяют его характеристики, производя своего рода синтез отдельных компонентов: управленческого, проблемно-целевого и творческого. Подобный синтез стал возможен в результате нового подхода к пониманию феномена «решение» в его управленческо-распорядительном и политическом аспектах.
Одной из центральных категорий при определении политического решения является «управление», которое можно рассматривать как целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие на общественную жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно, так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы)1. В рамках данного исследования категория управления используется, в основном с точки зрения государственного управления.
Политическая наука, особенно зарубежная,, уделяет значительное внимание государственному управлению и его реформированию. Стремление к повышению эффективности государственного управления привело к активному внедрению в его практику менеджериальных подходов, заимствованных в рыночных управленческих процессах2. Это предполагало формирование новых отношений между государством и обществом: связи с общественностью превращаются в постоянную заботу государства. В свою очередь, гражданский контроль за деятельностью администрации повышает доверие населения к правительству3.
Быстрая эволюция западного общества, превращение его в информационное, заставили вновь пересмотреть подходы к пониманию государственного управления. В результате появился? термин «governance», как «способ управления экономическим и социальным развитием страны».4 В программных документах «Программы развития» ООН (UNDP) в данный термин вкладывается и более глубокий смысл: «governance» рассматривается в качестве практики экономической, политической и административной власти по управлению делами государства на всех уровнях. Этот термин объединяет механизмы, процессы и институты, через которые граждане и группы выражают свои интересы, реализуют свои законные права, выполняют обязанности и балансируют между различиями5.
Следовательно, в современном понимании цели управления формируются на основе сигналов от управляемой системы, трансляторами которых, в том числе в случае с государственным управлением, могут быть негосударственные организации, которые в данном случае будут выступать как группы интересов. Это предполагает определенную независимость от государства, поэтому базовым признаком, определяющим негосударственные организации для целей настоящего исследования, является их организационная и финансовая независимость от государства. Таким образом, представляется возможным на данном этапе исследования ввести следующее рабочее определение негосударственных организаций (НГО): негосударственные организации — это структуры, которые организационно и финансово в основном независимы от государства. Более подробному определению понятия негосударственных организаций посвящен первый параграф второй главы настоящей работы.
Каждое управленческое воздействие сочетает интеллектуальный; волевой и легитимный моменты1. Их сочетание и образует управленческое решение, которое можно определить как результат анализа, прогнозирования, оптимизации, экономического обоснования и выбора альтернативы из множества вариантов достижения конкретной цели системы управления2. Управленческие решения существуют везде, где есть управление, и имеют много общих черт, независимо от того, в какой бы сфере они ни принимались .
Близость управленческих процессов предполагает возможность заимствования методов разработки и принятия решений из одних сфер управления в другие, что позволяет значительно повысить эффективность этих процессов — появление концепции «нового госуправления» обусловлено именно этим.
Актуальные проблемы повышения эффективности политических решений и пути их решения
Важнейшим компонентом эффективности государственного управления является правильная постановка целей и учет потребностей управляемой системы. Рациональная постановка управленческих целей позволяет эффективно распределить управленческие усилия, ресурсы управляющей системы, сконцентрировать их на решении наиболее актуальных проблем. В большинстве случаев федеральные органы власти либо вообще не могут узнать о существовании проблем без сигналов от управляемой системы, либо имеют одностороннее представление, которое определяет и методы ее решения.
В качестве примера первой из названных ситуаций можно привести отсутствие информации у профильной службы Министерства транспорта о наличии у российских авиаперевозчиков проблемы незаконной миграции и связанных с ней огромных финансовых издержках (только у компании «Аэрофлот — российские авиалинии» - около 1 млн. долларов США в год), решение которой требовало определенных изменений действующего российского законодательства. Министерство смогло приступить к решению этой проблемы только под настойчивым давлением со стороны терпящих убытки компаний.
Большое значение приобретает информация о проблеме, которая, становясь доступной лицу, принимающему решения, является основанием для начала процесса принятия решения. Эта информация может быть однобокой, представленной только одной из заинтересованных в решении проблемы сторон. Например, в ходе подготовки с участием автора проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в закон «О закрытом административно-территориальном образовании» (ЗАТО), возник конфликт интересов между руководителями градообразующих предприятий ЗАТО и главами их администраций. Минатом России в ходе обсуждения полностью встал на сторону предприятий и воспринимал только их интересы. При диалоге в Минатоме муниципальные образования (должным образом консолидированные и даже объединенные в НТО — соответствующую ассоциацию) оказались в неравной ситуации: у предприятий была существенно проще построена система коммуникаций с министерством, а статус ассоциации не давал каких-либо формально закрепленных прав на участие в подобном диалоге. Поэтому при разработке решения заранее проецировался и воспроизводился конфликт, то есть ситуация на практике не только не разрешалась, но и усугублялась.
Одной из главных причин неудачного взаимодействия государственного органа и негосударственной организации в данном случае стало отсутствие у НГО четко закрепленного статуса, определяющего не только ее права и обязанности, но и отвечающие им права и обязанности государственного органа, что позволяет чиновникам игнорировать мнения и интересы негосударственных организаций, принимать политические решения под влиянием субъективного фактора.
Необходимо отметить, что субъективный фактор (со стороны лица, принимающего решение) оказывает большое влияние на принятие политического решения. Он может проявляться в форме бюрократизма как сознательного антисоциального действия чиновника в собственных или корпоративных интересах, в форме «профессиональной деформации сознания»1. В результате многие реальные потребности в управляющем воздействии могут трансформироваться совершенно в иные цели управления, которые будут реализованы путем принятия неэффективного политического решения. Институциализированное участие негосударственных организаций в процессе определения целей и разработки политических решений способно сбалансировать субъективный фактор, ведь в предлагаемом равноправном (основанном на нормативно закрепленных правах и обязанностях субъектов) диалоге НТО получают возможность доказать лицу, принимающему решение, необходимость выбора наиболее оптимального варианта достижения цели.
С проблемой субъективного фактора связана проблема сокрытия государством истинных причин собственной неэффективности. По тем или иным причинам (формирование имиджа политика, близость выборов и т.д.) государство или отдельные чиновники могут быть заинтересованы в сокрытии причин собственной неэффективности. Один из наиболее простых и безопасных способов — бездействие, лишенное каких-либо официальных комментариев, что дает заинтересованным в решении проблемы лицам возможность предполагать несколько вариантов, объясняющих такое бездействие: 1) официальные лица не знают о существовании проблемы; 2) официальные лица знают о существовании проблемы, однако не считают ее первостепенной или требующей решения на их уровне; 3) официальные лица знают о существовании проблемы и намеренно затягивают ее решение по тем или иным соображениям (основанным на иных целях государственного управления, корпоративных или иных интересах). При этом первый вариант оценки поведения лиц, принимающих решения, основан на признании их «добросовестности» - бездействие объясняется отсутствием информации. Во втором случае «добросовестность» лиц, принимающих решение, относительна - ситуация может быть объяснена отсутствием профессионализма, большой загруженностью ответственных лиц; Третий вариант поведения практически всегда оценивается негативно, как недобросовестное, некачественное исполнение своих функций, коррумпированность, непрофессионализм и слабость, что существенно подрывает доверие как к конкретным ответственным лицам, так и ко всему аппарату государственного управления. Исключением является предположение (во многом являющееся рудиментом тоталитарного общества) о том, что какой-либо проблемой жертвуют ради решения стратегически важных и абсолютно секретных государственных интересов («лишь бы не было войны»).
Очевидна ситуация, когда недобросовестные должностные лица могут целенаправленно поддерживать мнение, что проблема не известна или признана второстепенной для того, чтобы как можно дольше избегать появления негативных оценок своей деятельности. Особенно легко это делать в условиях отсутствия прямого и систематического взаимодействия лиц, заинтересованных в решении проблем методами государственного управления, с лицами, принимающими решения. У первых в таком случае возникают основания полагать о неосведомленности чиновников («они же не общались с нами, откуда им знать наши проблемы?»), у вторых — основания ссылаться на собственную неосведомленность («откуда мы можем все знать?»). Естественно, что такая ситуация не только создает возможность для злоупотреблений, но и объективно не способствует повышению информированности чиновников.
Негосударственные организации и их возможности повышения эффективности политических решений
Для включения негосударственных организаций в процесс принятия политических решений необходимо четкое определение механизмов их участия. Однако в первую очередь тщательного изучения требуют сами негосударственные организации.
Организации - это внешние формы объединений граждан, они предполагают наличие общих целей у своих участников, наличие определенной структуры и органов управления и, в большинстве случаев, имущества, необходимого для достижения общей цели.
Организации вторичны по отношению к гражданам, они создаются людьми для достижения определенных целей и призваны обозначать организованную группу людей, объединяя их в одно лицо, упрощающее процесс деятельности такой группы людей. Участие в организации накладывает на граждан дополнительные обязанности, а иногда дает новые права. Однако интересы граждан разнообразны, поэтому для их удовлетворения они могут создавать различные организации: один человек может являться учредителем крупной коммерческой структуры, быть членом религиозной организации, принимать участие в деятельности той или иной политической партии и заниматься общественной деятельностью — например, состоять в обществе защиты животных.
Государство в широком понимании является наибольшей организацией в рамках одного общества с точки зрения участия — практически все его члены являются одновременно участниками государства как организации через институт гражданства. Однако эти же граждане создают в обществе и другие организации, поэтому «государственности ... всегда сопутствует образование в ней совокупности различных негосударственных образований»1.
Сопоставление государственного и негосударственного требует тщательных уточнений. Часто для отграничения государственных интересов от негосударственных используется категория «гражданское общество» как сообщество частных (неполитических) лиц - носителей частных целей и интересов. При этом необходимо помнить, что государство и гражданское общество относятся к одной общности (коллективу) людей, но в разных измерениях2. Эта чрезвычайно сложная взаимосвязь обусловлена разнонаправленностью человеческих интересов, реализующихся в различных сферах, в том числе в политической. Поэтому провести четкое разграничение между государственным и негосударственным в обществе можно лишь в конкретном контексте, и уж тем более аккуратно следует утверждать об их противопоставлении.
Тем не менее, для настоящего исследования необходима определенная формализация и разграничение государственного и негосударственного. Поэтому в целях настоящего исследования принимается, что люди, составляющие государственные и негосударственные организации, действуют в строгом соответствии с поставленными этими организациями целями и свободны от различных личных (но не групповых!) пристрастий и интересов (что не всегда соответствует практике). Кроме того, для разграничения государственных и негосударственных организаций в настоящем исследовании применяется ряд формальных критериев.
В общем виде цели создания организаций можно объединить в две группы: 1) реализация интересов, прав и свобод (в экономической, социальной, политической и иных сферах); 2) защита интересов.
Организации представляют собой группы людей, объединенные общим интересом. Такая трактовка организации позволяет вплотную подойти к проблеме соотношения понятий «организации» и «группы интересов». По определению Г. Вильсона группы интересов — это «организации, обладающие определенной автономией от правительства и политических партий, с той разницей, что они не ищут пути прямого участия во власти»1. Таким образом, группы интересов определяются как один из видов организаций. Учитывая, что автономией от государства и политических партий обладает достаточно большое количество организаций, можно предположить, что все они потенциально могут выступать в качестве группы интересов. Таковыми они станут, как только их интересы попадут в политическую сферу. Станут такие организации действовать как группы интересов или нет, зависит во многом от их желания и возможностей реализовать свои интересы.
Для реализации некоторых прав и обязанностей организация должна получить определенный статус, индивидуализироваться. Это предполагает, как правило, факт признания государством такой организации в качестве самостоятельного субъекта какой-либо деятельности: политической, экономической, научной и другой. Необходимость признания нового субъекта, особенно в хозяйственном обороте, вызвала появление понятия «юридическое лицо», которое не равнозначно понятию «организация». Это следует и из законодательного определения юридического лица как организации, обладающей определенными имущественными; и неимущественными правами, которые она осуществляет от своего имени?. Таким образом, юридическое лицо — это форма легализации организации в хозяйственном обороте.
В то же время организации могут существовать и осуществлять свою деятельность и без наличия прав юридического лица - например, в качестве общественных объединений. Интересы некоторых людей могут также находиться и за рамками правового поля. Для реализации таких интересов создаются организации, квалифицируемые Уголовным кодексом Российской Федерации, дающим понятие преступного сообщества (или преступной организации)1. Таким образом, даже не признаваемые, более того, запрещаемые государством организации, не имеющие официального правового статуса, тем не менее, могут оказывать серьезное влияние на общественно-политические процессы как отдельного государства, так и в целом мирового сообщества (деятельность международных террористических организаций является ярким тому примером).
В настоящей работе изучаются только организации, преследующие цели, находящиеся в пределах правового пространства и не запрещенные существующими правовыми нормами. При этом преимущественно изучению подлежат организации, зарегистрированные в качестве юридических лиц2, что позволяет пользоваться официальной статистической информацией о деятельности таких организаций, определять основные направления их деятельности.
По законодательству России вся совокупность организаций подразделяется на коммерческие и некоммерческие. Основным критерием разграничения является наличие или отсутствие в качестве основной цели получения прибыли.
