Содержание к диссертации
Введение
1. Лоббирование и демократия 16
1.1. Эволюция теоретических подходов к исследованию лоббирования 18
1.2. «Организованные интересы» как субъект лоббирования: понятие и классификация 28
1.2.1. Понятие лоббирования через категорию «организованные интересы» 28
1.2.2. Классификация «организованных интересов» 38
1.3. Методы лоббирования и ресурсы «организованных интересов» 54
1.3.1. Основные факторы влияния на органы власти 55
1.3.2. Методы лоббирования 61
1.3.3. Ресурсы «организованных интересов» 68
1.4. Взаимосвязь лоббирования и общественного участия 80
1.4.1. Демократические теории 81
1.4.2. Институциональные модели демократии 84
1.4.3. Общественное участие 92
1.4.4. Роль лоббирования в реализации общественного участия 99
2. Лоббирование и реализация «интерактивной политики» (на примере участия организаций Третьего сектора в бюджетном процессе г.Санкт-Петербурга) 105
2.1. «Интерактивная политика» как компромисс рационального и инкрементального подходов к процессу принятия политических решений 108
2.2. «Открытость» процесса принятия политических решений 118
2.2.1. Взаимодействие организаций Третьего сектора с органами власти в Санкт-Петербурге 119
2.2.2. Внешние и внутренние по отношению к бюджетному процессу «организованные интересы» 128
2.2.3. «Открытость» бюджетного процесса в Санкт- Петербурге 136
2.3. «Прозрачность» в бюджетной сфере 144
2.3.1. Международные требования к «прозрачности» 145
2.3.2. «Прозрачность» бюджета в Санкт-Петербурге 153
2.4. Роль лоббирования организациями Третьего сектора и реформирование системы принятия политических решений 166
2.4.1. Общественный контроль бюджетной политики . 166
2.4.2. Общественность в формировании приоритетов политики 169
2.4.3. Социальный заказ при переходе к системе адресной социальной поддержки 173
Заключение 179
Библиографический список использованной литературы 192
- Эволюция теоретических подходов к исследованию лоббирования
- «Интерактивная политика» как компромисс рационального и инкрементального подходов к процессу принятия политических решений
- «Открытость» бюджетного процесса в Санкт- Петербурге
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Специфичность сферы лоббистской деятельности воздействие на органы государственной власти придает ей политический характер. Лоббирование в той или иной мере затрагивает основные звенья политико-управленческих процессов -от формирования запросов и интересов до их реализации при принятии и исполнении политических решений путем воздействия на государственный аппарат.
В работах отечественных и зарубежных авторов лоббирование оценивается по-разному. Определение сущности процесса, а также его роли в повышении эффективности принятия политических решений позволяет снять неоправданную напряженность в обществе вокруг лоббирования.
Демократизация российского общества основывается на принятии основных принципов демократии, среди которых -общественное участие, наиболее полно объясняющееся теорией "партисипаторной" демократии (Никое Пулантас, Кэрол Пэйтмэн, Бенджамин Барбер) и, как будет показано, являющееся основой реализации "интерактивной политики" - новой концепции принятия политических решений.
В политическом процессе выделяются два основных цикла: выборы и бюджетный процесс. В последние годы в российской политологии наблюдался повышенный исследовательский интерес к избирательным процессам. Несовершенство репрезентативной демократии, усугубляющееся манипулятивностью избирательных кампаний в обществах со слабо развитой культурой участия, выраженное в искажении представленности общественных интересов в выборных органах власти, вынуждает искать пути компенсации
данных недостатков в межвыборный период в системе принятия политических решений. Одним из важнейших, если не ключевых, политических решений является принятие бюджета. Поэтому участие в бюджетном процессе общественности является показателем степени демократизации государства.
Мировой опыт свидетельствует о том, что общественное участие в бюджетном процессе является фактором контроля за органами власти, а также, позволяя учитывать интересы различных социальных групп общества, повышает эффективность политики, проводимой в бюджетной сфере в интересах общества. В российской политической реальности особо актуальна замена распавшейся привычной системы государственного контроля "сверху" общественным контролем, реально осуществимым через негосударственные некоммерческие организации, которые образуют так называемый "Третий сектор". В странах с рыночной экономикой все множество юридических лиц принято подразделять на три сектора. Первый сектор объединяет государственные и муниципальные организации, то есть организации, имущество которых находится в государственной или муниципальной собственности. Второй сектор - это частные коммерческие организации, то есть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, и имущество которых не находится в государственной или муниципальной собственности. Третий сектор - частные некоммерческие организации. Первым отличительным признаком этих организаций является то, что они не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяют полученную прибыль среди своих участников. Второй отличительный признак -имущество этих организаций не находится в государственной или муниципальной собственности.
Для обеспечения общественного участия в бюджетном процессе требуется выполнение двух условий - необходимой "прозрачности" и "открытости" процесса разработки, принятия и исполнения бюджета, и информации, обеспечивающей этот процесс. Эти требования, хотя частично и отражены в Российском Бюджетном кодексе как принципы, однако их практической реализации не наблюдается.
В реализации инициативного общественного участия ключевое значение может приобретать лоббирование в процессе принятия политических решений.
Неразработанность данной проблематики в России и необходимость изучения процессов, являющихся причинами и следствиями лоббирования организациями Третьего сектора своих интересов, определяет выбор темы диссертационной работы.
Таким образом, актуальность исследования обусловлена существенной ролью общественного участия в повышении эффективности политических решений путем принятия новых концепций их производства, малой изученностью российской политической наукой явления лоббирования, а также отсутствием исследований в области трансформации негативных характеристик и последствий лоббирования в позитивные.
Цели и задачи исследования.
Основной целью предлагаемой диссертационной работы является исследование феномена лоббирования как явления, детерминирующего современную систему принятия политических решений.
Исходя из целевой установки, были определены следующие задачи:
1. Провести анализ зарубежного и отечественного опыта
лоббирования в процессе принятия политических решений.
Раскрыть теоретические аспекты исследования лоббирования в политике, имеющие важное методологическое значение при анализе современного демократического процесса.
Выявить содержание основных методов лоббирования, а также используемых при этом субъектами лоббирования ресурсов, их влияние на эффективность лоббирования.
Определить хаірактер взаимосвязи лоббирования и общественного участия.
Обосновать сущность "интерактивной политики" как компромисса рационального и инкрементального подходов к процессу принятия политических решений.
Выявить необходимые условия реализации "интерактивной политики".
Проанализировать особенности лоббирования на примере участия некоммерческих негосударственных организаций (организаций Третьего сектора) в бюджетном процессе Санкт-Петербурга.
Оценить роль лоббирования организациями Третьего сектора в реформировании системы производства политических решений.
Предметом диссертационного исследования является процесс принятия политических решений (на примере бюджетного процесса Санкт-Петербурга).
Степень разработанности проблемы.
На данный момент в российской политологии существует немного работ, в которых лоббирование выступало бы главным объектом исследования. Первым в отечественной научной
литературе комплексным исследованием лоббизма в США является монография Зяблюка Н.Г.
Этап углубленного изучения лоббирования начался примерно с 1995 г. - предпринимаются попытки теоретического осмысления роли и функций лоббистской деятельности в политической системе. Это связано с подготовкой и обсуждением депутатами Государственной Думы законопроекта о лоббистской деятельности, существенно повысившего интерес политологов к теме лоббирования (Малько А.В., Скорин В., Хоренко Н.). Также в связи с этим появился ряд научных публикаций, содержащих материалы по зарубежному опыту (Белов В., Вяткин К., Зяблюк Н.Г., Кинебас Р., Прохода Н., Шуровский М.).
Проблемы лоббирования в России затрагиваются в работах о системе представительства различных интересов, группах интересов, взаимодействии предпринимательских структур с органами государственной власти (Зотов СВ., Зудин А.Ю., Зяблюк Н.Г., Перегудов СП., Сахаров И.А., Семененко И.С.)
Довольно обширна литература о заинтересованных группах в постсталинском СССР. Наиболее известны исследования Лепехина В.А., работа авторского коллектива под руководством Нещадина А.А. "Лоббизм в России: этапы большого пути".
Существуют работы чисто практической направленности (пособия, руководства), а также известны диссертационные исследования, посвященные данной тематике (Бакун Л.А., Зотов СВ.).
В отличие от российской политологии в политической науке западных стран проблемы лоббирования изучаются давно (Байер М., Бентли А., Берри Дж,, Винден Ф., Дай Т., Даль Р., Джордан А., Елдер Дж., Латам Е., Лоуи Т., Лумис Б., Мейер К., Милбрэт Л., Мо Т., Орнстайн Н., Поттерс Дж., Ричардсон Дж., Солсбери Р., Тьерни
Дж., Труман Д., Циглер А., Шлозман К. и др.).
К наиболее ранним работам по данной тематике можно отнести "Федералиста" Джеймса Мэдисона (1787).
Период первой половины 19 века в западной литературе часто называют "золотой эпохой лоббирования", что, естественно, сопровождалось повышением научного интереса, нашедшего свое отражение в политических теориях, одним из примеров которых является теория плюрализма. А.Бентли, который считается основателем плюралистической теории групп, использовал категорию групп интересов как инструмент для объяснения политического процесса. Конкуренция между группами в лоббировании своих интересов считалась условием, обеспечивающим свободу и справедливость без прибегания к таким концепциям, как "социальный интерес", "общественный интерес" или "общее благо". Результаты политических решений объясняются теорией групп давлением, оказываемым на лиц, принимающих решения.
Теория групп была расширена Труманом в 1950-х., показавшего, что эффективность лоббирования разными группами различна в связи с недостатком ресурсов у многих групп, поэтому представленность интересов в политических решениях неоднородна. Эти наблюдения привели к критической оценке плюралистической теории групп.
Формой переработанной плюралистической теории, не предлагавшей путей решения поставленных проблем, стала теория "структурного функционализма" (Мертон Р., Парсонс Т., Истон Д.), доминирующая в зарубежной политической науке в 1950-60 гг. Она фокусирует проводимые анализы уже не на группах интересов, а на их формировании и влиянии, при этом процесс принятия политических решений наделяется большей автономией. Подобная
переформулировка задач теории групп присутствует и у Даля Р.
Впоследствии появляется концепция "корпоративизма",
которая явилась реакцией на трудности, возникшие в процессе
осуществления кейнсианской модели государственного
регулирования экономики и плюралистической политики. Особенно значительный вклад в развитие теории корпоративизма внесли Винклер Д., Лембрух Г., Пал Р., Шмиттер Ф.
Таким образом, проблема лоббирования в отечественной науке и практике является недостаточно разработанной, а зарубежный опыт не находит должного практического применения в России.
Теоретические и методологические основы исследования.
Теоретическую основу данного исследования составляют следующие политологические концепции:
Плюралистическая теория заинтересованных групп.
Теория рационального поведения (Олсон М.)
Концепция уровней общественного участия (Арнштейн СР.).
Концепция "интерактивной политики" (Линдблом Ч.).
В основу исследования положены политологический анализ на основе системного подхода, метод исследования случая (case-study), а также эмпирические методы исследования (интервьюирование участников лоббистской деятельности в Санкт-Петербурге среди организаций Третьего сектора, экспертные оценки).
Научная новизна и теоретическая значимость работы.
В диссертации впервые в отечественной политологической литературе исследован широкий круг вопросов, обосновывающих
роль лоббирования в процессе принятия политических решений, вводится в отечественную научную практику термин "интерактивная политика".
В работе по-новому осмыслен ряд теоретических положений, в том числе уточняется сущность и различия понятий "группа интересов" и "организованные интересы", проведен анализ параметров "открытости" процесса принятия политических решений и "прозрачности" информации, сопровождающей данный процесс как условий и следствий реализации "интерактивной политики", а также обоснована необходимость введения в научную практику документов, способствующих повышению прозрачности и открытости бюджетного процесса.
Диссертация представляет собой комплексное исследование вопросов темы, которое позволило автору обосновать роль организаций Третьего сектора как реальных субъектов лоббирования в формировании бюджетной политики.
Практическая значимость работы.
Основные положения, разработанные в диссертации, могут быть использованы по следующим направлениям:
Диссертационное исследование может быть использовано при разработке программ курсов лекций по дисциплинам: политология, политическая конфликтология, муниципальная политика.
Материалы исследования могут быть использованы для совершенствования бюджетного процесса на всех уровнях управления, для усиления доли общественного участия в бюджетном процессе, а также обучения депутатов и служащих органов местного самоуправления и представителей некоммерческих организаций, что подтверждено практикой деятельности муниципальных советов
муниципальных округов № 11 и № 72 г.Санкт-Петербурга, а также органов местного самоуправления г.Пскова и г.Великих Лук, Администрациями г.Петрозаводска и г.Южно-Сахалинск.
Основные положения, выносимые на защиту.
1.Термин "организованные интересы" наряду с прежними понятиями ("группа интересов", "заинтересованная группа"), обозначающими субъекты лоббирования, является необходимым при исследовании новых аспектов лоббирования в демократическом процессе.
2. В результате введения практики "интерактивной
политики", в которой лоббирование рассматривается как
подготовительный этап согласования интересов, происходит
увеличение доли общественного участия в процессе производства
политических решений.
"Открытость" и "прозрачность" как параметры процесса принятия политических решений являются предпосылкой и следствием реализации "интерактивной политики".
Общественное участие как форма лоббирования является основой общественного контроля, способствующего оптимизации бюджетной политики.
Апробация работы.
Результаты исследования прошли апробацию на ряде семинаров и конференций, включая конференцию "Стратегии и механизмы начала дебатов по бюджету" (г.Вашингтон, США, 8-9 ноября 1998 г.), семинар "Женские общественные организации и бюджетный процесс в России" по проекту Круглого стола женских общественных объединений и некоммерческих организаций (г.Москва, 19 февраля 1999 года), международную научно-
практическую конференцию "Устойчивое развитие региона: как это можно сделать? Роль негосударственных организаций" (г.Санкт-Петербург, 28-29 апреля 1999 года), международную конференцию "Кризисный менеджмент в Эгейском море" (о.Киос, Греция, 3-4 июля 1999 г.), где были сделаны доклады по теме диссертационной работы, а также на первых в истории города Пскова общественных слушаниях по проблемам местного бюджета, которые были организованы Общественной палатой г.Пскова при участии автора (7 декабря 1998 г.)
Сформулированные в диссертации основные выводы и
рекомендации использованы при подготовке и реализации проекта
"Городские жители и власти: на пути к сотрудничеству. Бюджет,
который можно понять и на который можно влиять" Санкт-
Петербургского гуманитарно-политологического центра
"Стратегия", а также при организации семинаров с участием автора
(г. Санкт-Петербург, 15 ноября 1998 г., 15 января 1999 г., 27 апреля
1999 г., 22 октября 1999 г.; г.Псков, 16-17 января 1999 г.; г.Великие
Луки, 26-27 февраля 1999 г.; г.Петрозаводск, 27-28 марта 1999 г.;
г.Томск, 31 июля-1 августа 1999 г.; г.Тамбов, 7-8 августа 1999 г.;
г.Южно-Сахалинск, 18-19 сентября 1999 г.; г.Чита, 25-26 сентября
1999 г.) и в Межрегиональной конференции "Прозрачный бюджет -
99" (г.Санкт-Петербург, 11-12 июня 1999 г.)
Основные положения и выводы диссертации отражены в следующих научных публикациях:
1. Установка на взаимодействие как фактор социальной
стабильности. // «Человек и общество». Материалы Международной
научно-практической конференции. - Санкт-Петербург, 1997. - С. 42-
43. -0,1 п.л.
2. Малый бизнес и перспективы развития гражданского
общества в России. // «Гражданское общество. В поисках пути.» Под ред. Сунгурова А.Ю. - Санкт-Петербург, 1997. - С. 140-147. - 0,3 п.л.
3. Управление муниципальным хозяйством. // «Местное
самоуправление». Под ред. Горного М.Б. - Санкт-Петербург, 1997. -
С.109-112. -0,3 п.л.
Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять. // Материалы Международной научно-практической конференции "Устойчивое развитие региона: как это можно сделать? Роль негосударственных организаций". - Санкт-Петербург, 1999. - С.26-27. - 0,1 п.л.
Предисловие. // "Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству. Бюджет который можно понять и на который можно влиять. Выпуск 2. Городской бюджет и общественность: Санкт-Петербург, Великие Луки, Петрозаводск." - Санкт-Петербург, 1999. -С.3-8. - 0,2 п.л.
Отчет о третьем семинаре проекта «Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять» 23 апреля 1999 г. // «Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству. Бюджет который можно понять и на который можно влиять. Выпуск 3. Комментарии экспертов к бюджету Санкт-Петербурга на 1999 год. Проблемы бюджетного процесса.» Под ред. Виноградовой Т.Н. - Санкт-Петербург, 1999. -С.6-8.-0,1п.л.
Предисловие. // «Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству. Бюджет который можно понять и на который можно влиять. Бюджетное послание главы города Петрозаводска на 1999 год. Комментарии экспертов». Под ред. Виноградовой Т.П. -Санкт-Петербург, 1999. - С.3-8. - 0,2 п.л.
8. Новая концепция процесса принятия политических
решений. II Доклад на Межрегиональной конференции «Прозрачный бюджет - 99», 11-12 июня 1999 г., Пушкин. - Санкт-Петербург, 1999. С.33-35.-0,2п.л.
9. Инвестиционная привлекательность Санкт-Петербурга. "Прозрачность" бюджета города как условие. // Материалы Международной конференции "Развитие Санкт-Петербурга", 19-20 июня 1999 г., г.Пушкин. - Санкт-Петербург. 1999. - С.13-14. - 0,2 п.л.
Эволюция теоретических подходов к исследованию лоббирования
Термины "лобби", "лоббист", "лоббирование" пришли из англоязычной политической лексики, а в английский язык из средневековой латыни. Первоначально понятие "лобби" употреблялось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях, а в 40-х годах XVII столетия так называли вестибюль и два коридора в здании палаты общин британского парламента, куда депутаты уходили голосовать и где они имели возможность встречаться с другими заинтересованными в их деятельности лицами, которые не допускались на пленарные заседания этой палаты. Что касается американской истории, то возникновение термина зафиксировано довольно точно: в нынешнем, (политическом) значении слово "лобби" появилось в 1808 г. в протоколах конгресса 10-го созыва. В последующие десятилетия возникли его производные - "лоббист", "лоббизм", "лоббирование" - и примерно с середины прошлого века эти термины стали наиболее употребительными в американском политическом лексиконе.1
К наиболее ранним работам, в которых лоббирование рассматривается как одна из тактик достижения целей группами интересов, можно отнести "Федералиста" Джеймса Мэдисона (1787), в котором он указывает на исходящую от групп особых интересов опасность для политической системы, выражающуюся в чрезмерном преследовании частных интересов2. Однако в его выводах не содержалось рекомендаций запретить группы интересов, Мэдиссон предостерегал от возможности отрицательного воздействия на правительства. С его точки зрения, фракции (factions), как он их называл, - это необходимое зло, которое неизбежно при попытках сохранить индивидуальные свободы1. Мэдиссон даже встал на защиту конкуренции интересов перед правительством, надеясь, что в большой стране, как Соединенные Штаты, возможно создание такой системы противовесов, в которой свободные граждане трансформируют свое давление друг на друга в сотрудничество при отстаивании общего блага2.
В аналогичном духе прослеживается Коландером3 у более позднего автора Адама Смита подозрения в использовании торговых ассоциаций в качестве инструмента картелизации.
В действительности, в большинстве классических теорий демократии, не было четко определенного места участию групп особых интересов в процессе принятия политических решений. Однако уже в это время такие группы лоббировали свои интересы, многие из которых были учтены в Американской конституции.4 Наибольшая активность групп приходится на 1800-е гг.5 Этот период до второй половины 19 века часто называют "золотой эпохой лоббирования", что, естественно, сопровождалось повышением научного интереса, нашедшего свое отражение в политических теориях, одним из примеров которого является плюрализм.
«Интерактивная политика» как компромисс рационального и инкрементального подходов к процессу принятия политических решений
Мы выяснили, что в функционировании демократии основополагающим механизмом является общественное участие, низкий уровень или неравновесность которого может стать потенциальной угрозой демократичности государства.
Лоббирование проявляется как институт, способствующий повышению уровня общественного участия при актуализации органами государственной власти такого параметра как доступ к процессу принятия политических решений. На наш взгляд, попытки использовать концепцию "гражданского общества" в качестве основополагающей идеологемы трансформации общественного устройства в демократическое непродуктивны. Как оказалось, "гражданское общество" - это один из всеохватывающих, максимально абстрактных терминов. Любые недостатки политической системы можно объяснить слабостью гражданского общества. Для поиска причин, почему освобождение от коммунистической диктатуры не привело к становлению устойчивой демократии, необходимо сфокусировать взгляд не только на гражданском обществе как необходимом условии успешной модернизации, но и на других факторах, имеющих четкие критерии, по которым возможно отслеживать развитие. Видится целесообразным концентрация исследовательского внимания на поиске и обосновании новых моделей производства политических решений, его разрешающих возможностей для участия в нем "организованных интересов".
В данном параграфе в рамках полученного знания и сделанных выводов теоретической части данной диссертационной работы нами рассматриваются подходы к принятию политических решений, их достоинства и недостатки, предложен вариант компромисса между ними - так называемая концепция "интерактивной политики" (Ч.Линдблом).
Принятие политических решений - центральный элемент преобразования политических требований различных групп и граждан в приемлемые для всего общества средства и методы регулирования социальных отношений. Иначе говоря, принятие решений - это технологическое преобразование политической власти в управление социальными процессами.
В политической науке сложилось два подхода к рассмотрению процесса принятия политических решений: "рациональный" и "инкрементальный". Дискуссия вокруг этих подходов презентует их как альтернативы, а Герберт Саймон (рациональный подход) и Чарльз Линдблом (инкрементальный подход) признаны как два экстремума теоретического континуума.1
Отличие между данными подходами обусловлено двумя разными точками зрения не только в научном, но и в практическом подходе к процессу принятия государственных решений. С одной стороны, люди хотят, чтобы данный процесс был основан на информации, проведенном анализе, чтобы он был научен и технократичен (рациональный подход). С другой стороны, многим важно, чтобы производство решений являлось бы процессом политическим, более того, носило бы демократический характер.
Тем не менее, очевидно, что любая государственная политика - это процесс политический в широком смысле этого слова. Когда же противопоставляются "анализ" и "политика", то имеется в виду более узкое значение политического. Различие между ними проявляется на этапе выработки и выбора альтернатив решения, которые в случае рационального подхода производятся с опорой на аналитическую экспертизу, "политичность" процесса отвергается, а в случае инкрементального - подразумевается учет и согласование многочисленных мнений, предпочтений, позиций, даже, порой, в ущерб "аналитике". Так, например, решения Центрального банка РФ об установке курса доллара опираются на фактическую экономическую информацию, а, скажем, парламентское решение о размере минимального размера заработной платы, от которого зависят дальнейшие финансовые исчисления, принимается "от противного" - какой он должен быть, чтобы минимально удовлетворить избирателей, пусть это даже приводит в конечном итоге к закладываемому в бюджет дефициту.
У анализа, который, казалось бы, лежит в основе эффективности любого решения, есть свои определенные ограничения. Конвенциональные объяснения указывают на неадекватность снабжения системы фактами, исследовательскими данными. Это не совсем так. Скорее наоборот, и в более экономически развитых странах, и в России, правда, еще пока не в такой степени, по каждой политической проблеме существует огромное количество проведенных исследований, напечатанных и широко доступных. Аналитические материалы по военной реформе, реформе образования, системе адресной социальной помощи, поддержке предпринимательства, балканскому конфликту и т.д. состоят из сотен страниц, но все они в полном объеме объективно не могут быть прочитаны парламентариями, ключевыми государственными служащими, администраторами, хотя бы в связи с отсутствием времени.
«Открытость» бюджетного процесса в Санкт- Петербурге
"Открытость" бюджетного процесса может быть диагностируема путем анализа участия в нем некоммерческих организаций - кто, в каких формах, с какими целями и насколько успешно соприкасается с выработкой приоритетов, разработкой, принятием и исполнением бюджета.
В ходе реализации программы центра "Стратегия" "Городские жители и власти: на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять, и на который можно влиять" проводился анкетный опрос, цель которого было выяснение, какие организации являются заинтересованными в бюджетном процессе; в какой степени они знакомы с бюджетным процессом и его результатами; в каких формах организации хотели бы приобретать дополнительные сведения о бюджете и бюджетном процессе; в каких формах организации хотели бы участвовать в обсуждении проекта бюджета и каких конкретно целевых статей, контролировать ход выполнения бюджета; что нужно сделать для повышения "прозрачности" бюджета для граждан города. Было опрошено 50 общественных организаций-участниц проекта.
Помимо этого проводились экспертные интервью специалистов по бюджету из Комитета финансов АдминистрацииСанкт-Петербурга, а также независимых экспертов, как представителей академической школы, так и практиков.
Результаты опроса и экспертные оценки в ходе реализации проекта показали, что участие в бюджетном процессе для большинства представителей некоммерческих активистов не является наиболее актуальной задачей. Среди участников семинаров, которые уже своим присутствием проявили определенную заинтересованность к проблеме, было выявлено: 48% организаций, самоидентифицирующихся к классификации "ассоциации, представляющие интересы отдельных групп населения и заинтересованные в увеличении расходов на целевые статьи в бюджете"; 20% правозащитных и экономических организаций, заинтересованных в защите определенных бюджетных приоритетов и контроле за расходованием бюджетных средств; чуть менее 20% экспертно-консультационных, научных и других некоммерческих организаций, заинтересованных в получении заказа для реализации своих программ.
Вместе с тем оказалось, что большинство представителей этих организаций (более 80%) с городским бюджетным процессом знакомы недостаточно хорошо, но хотели бы повысить свою компетенцию. 9% участников семинара вообще не имеют представления о бюджетном процессе.
Все опрошенные выразили желание получать дополнительные сведения о бюджетном процессе и бюджете в формах обучения на краткосрочных семинарах, сообщений разработчиков бюджета и ученых, получения адаптированной бюджетной документации и методических рекомендаций.
Что касается части опроса относительно участия общественности в бюджетном процессе, по оценкам респондентов и экспертов, практикуются следующие формы:
Лоббирование получения средств из бюджета для реализации уставных задач организации - так называемый "социальный заказ" - например, забота об инвалидах или бездомных. (См., например, материалы "эксперимента" попыток органа местного самоуправления "Парголово", некоммерческой организации Общества "Мемориал" и инициативной группы "Коломна" внести поправки в бюджет города на 1999 год.1 2. Контроль процесса исполнения бюджета в направлении, важном для конкретной некоммерческой организации. Например, на решение экологических проблем - см. материал Ю.С.Шевчука, лидера экологической организации "Зеленый крест", опубликованной во втором сборнике Проекта.2 Другой пример - для предотвращения нецелевого использования бюджетных средств и получении информации гражданами о бюджетных программах в октябре 1992 года около 200 общественных организаций создали Форум граждан Петербурга, который ежегодно будет собираться для обсуждения проблем выплаты зарплат и пособий, использования бюджетных средств для сохранения рабочих мест, строительства жилья и на благоустройство (эти проблемы названы приоритетными). Постоянно действующим органом Форума станет Совет граждан, куда войдут руководители общественных организаций.3 Организации потребителей или Общество помощи налогоплательщикам тоже относятся к этим группам, заинтересованным в контроле.
