Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Лоббирование как инструмент демократии и его роль в политическом процессе 16
1.1. Эволюция теоретических подходов к исследованию лоббирования 16
1.2. "Организованные интересы" как субъект лоббирования: понятие и классификация. 24
13. Методы лоббирования и ресурсы "организованных интересов" 45
1.4. Взаимосвязь лоббирования и общественного участия. 66
Глава 2. Роль лоббирования в реализации "интерактивной политики" (на примере Курской области) 86
2.1. "Интерактивная политика" как компромисс рационального и инкрементального подходов к процессу принятия политических решений. 87
2.2. "Открытость" процесса принятия политических решений 95
2.3. "Прозрачность" в бюджетной сфере 115
2.4. Роль лоббирования организаций «третьего сектора» в реформировании системы принятия политических решений в России. 133
Заключение 145
Список источников и литературы 156
- Эволюция теоретических подходов к исследованию лоббирования
- Методы лоббирования и ресурсы "организованных интересов"
- "Интерактивная политика" как компромисс рационального и инкрементального подходов к процессу принятия политических решений.
Введение к работе
Актуальность темы.
Структурные изменения, происходящие в российском обществе, выявили и актуализировали одно из основных явлений в социально-политической сфере - лоббистскую деятельность, или лоббизм. Лоббирование в той или иной мере затрагивает основные звенья политико-управленческих процессов - от формирования запросов и интересов до их реализации при принятии и исполнении политических решений путем воздействия на органы государственной власти. Естественно, что это явление вызывает большой интерес у исследователей.
В работах отечественных и зарубежных авторов лоббирование оценивается по-разному. Определение сущности процесса, а также его роли в повышении эффективности принятия политических решений позволяет снять неоправданную напряженность в обществе вокруг лоббирования.
В социальных и политических науках усиливается стремление исследовать лоббизм как социально-политическое явление, раскрыть его причины, выявить механизм действия и найти принципы оптимального представительства интересов в процессе принятия решений. Особую роль в процессе принятия политических решений приобретает инициативное общественное участие организаций, представленных так называемым «третьим сектором».
В решение этих сложных задач может внести определенный вклад исследование лоббирования в Российской Федерации на региональном уровне, что позволит глубже понять содержание и методы лоббизма, прогнозировать последствия лоббистской деятельности и учитывать их в процессе государственного управления.
Актуальность темы связана также с тем, что в общественном сознании имеет место недопонимание или недооценка лоббизма как института представительства интересов.
Необходимость научного исследования и анализа лоббистской деятельности вызвана, не только академической, но и практической потребностью. Представители государственных структур, бизнеса и некоммерческого сектора, которые в силу своей профессиональной деятельности непосредственно сталкиваются с проявлениями лоббизма, нуждаются в обобщенном знании отечественного и мирового опыта в этой сфере.
Таким образом, актуальность исследования обусловлена малой изученностью лоббирования, отсутствием исследований в области: трансформации негативных характеристик и последствий лоббирования в позитивные, а также существенной ролью общественного участия в повышении эффективности политических решений.
Степень научной разработанности проблемы.
Тема политического лоббирования остается одной из самых малоизученных в отечественной науке. На данный момент в нашей стране существует немного работ, в которых лоббирование выступало бы главным объектом исследования. Одним из первых в отечественной научной литературе комплексным исследованием лоббизма в США является монография Н.Г. Зяблюка "Практика лоббистской деятельности в США".
Проблемы лоббирования в России затрагиваются в работах о представительстве различных интересов, группах интересов, взаимодействии предпринимательских структур с органами государственной власти (СВ. Зотов, А.Ю. Зудин, Н.Г. Зяблюк, СП. Перегудов, И.А. Сахаров, И.С Семененко).
Довольно обширна литература о заинтересованных группах в постсталинском СССР. Наиболее известны исследования В.А. Лепехина, работа авторского коллектива под руководством А.А. Нещадина "Лоббизм в России: этапы большого пути".
Существуют работы чисто практической направленности (пособия,
руководства), а также диссертационные исследования, посвященные данной тематике (Л.А. Бакун, СВ. Зотов).
Подробный анализ системы представительства интересов помогает определить место лоббизма в ней, его взаимосвязь с другими элементами политической системы (СП. Перегудов, М. Афанасьев).
Научные исследования социально-политических явлений, связанных с лоббистской деятельностью, отражены в работах, которые посвящены группам давления (Ю. Федоров, Я. Паппе, А. Нечаев).
При исследовании взаимодействия крупных корпораций и политики практика лоббирования частично раскрывается в работах Б. Мильнера, В. Даниленко, М. Савина.
Однако в российской социологической и политологической науке не выработана теоретическая- концепция лоббирования, не осуществлено комплексное исследование феномена лоббизма, его роли в социально-политической системе, практически не изучена специфика лоббирования интересов организациями «третьего сектора».
В политической науке западных стран проблемы лоббирования изучаются давно. Из зарубежных исследователей ценный вклад в рассмотрение данной проблематики внесли такие ученые как М. Байер, А. Бентли, Дж. Берри, Ф. Винден, Т. Дай, Р. Даль, А. Джордан, Дж. Елдер, Е. Латам, Т. Лоуи, Б. Лумис, К. Мейер, Л. Милбрэт, Т. Мо, Н. Орнстайн, Дж. Поттерс, Дж. Ричардсон, Р. Солсбери, Дж. Тьерни, Д. Труман, А. Циглер, К. Шлозман и др.
Зарубежные ученые также в последние годы стали проявлять определенный интерес к теме лоббирования в России (С. Фортескю, П; Рутланд и др.). Правда, в основном эти работы посвящены проблематике представительства интересов крупного бизнеса.
Отметим, что трудности, возникающие в получении эмпирического материала, отсутствие общепризнанной методики анализа представительства интересов в разных странах, вызванные спецификой объекта исследования, ограничивают ценность данных работ.
Таким образом, проблема лоббирования в науке и практике является недостаточно разработанной, а зарубежный опыт не нашел должного применения в России.
Объектом диссертационного исследования является процесс лоббирования в современной России на региональном уровне.
Предметом являются формы и особенности участия «третьего сектора» в принятии политических решений (на примере бюджетного процесса Курской области в 2000-2004 годах).
Цели и задачи исследования.
Основной целью предлагаемой диссертационной работы является выявление сущности и специфики лоббирования интересов организациями «третьего сектора» как явления, детерминирующего современную систему принятия политических решений на региональном уровне.
Исходя из целевой установки, были определены следующие задачи:
1. Провести анализ зарубежного и отечественного опыта
лоббирования в процессе принятия политических решений. Проведенный»
анализ позволит обосновать теоретические и прикладные аспекты изучаемой
темы в отечественной социологии, особенно тех вопросов, которые касаются
процесса принятия политических решений.
Определить формы и специфику лоббирования в политике, имеющие важное методологическое значение при анализе современного демократического процесса.
Раскрыть основные методы и ресурсы лоббирования, их влияние на эффективность достижения целей.
Охарактеризовать взаимосвязь лоббирования и общественного участия, обосновать результат неравновесного распределения общественного участия как потенциальную угрозу демократичности государства.
Выявить сущность "интерактивной политики" как типа социального
взаимодействия субъектов процесса принятия политических решений, сформулировать необходимые условия реализации "интерактивной политики".
Вскрыть особенности лоббирования на примере участия некоммерческих негосударственных организаций в бюджетном процессе Курской области.
Определить роль лоббирования, осуществляемого организациями «третьего сектора», в реформировании системы принятия политических решений.
Теоретические и методологические основы исследования.
При исследовании проблем лоббизма используются такие методологические основания как теория принятия решений, теория демократии, неоинституционализм, теория модернизации и т.д. Однако законченная политическая концепция лоббизма окончательно не сложилась
Для теоретического осмысления проблемы лоббирования автором в работе использованы следующие концепции: плюралистическая теория заинтересованных групп (А. Бентли, Д. Труман); теория рационального поведения (М. Олсон); концепция уровней общественного участия (СР. Арнштейн); концепция "интерактивной политики" (Ч. Линдблом).
Эмпирическая база исследования.
В основу исследования положены метод исследования случая (case-study), метод анализа документов (в данном случае, нормативных актов), а также такие эмпирические методы исследования как интервьюирование участников лоббистской деятельности в Курской области, экспертные оценки.
В качестве нормативных актов анализируются Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, федеральные законы, Устав и законы Курской области, регулирующие различные сферы деятельности некоммерческих организаций и бюджетный процесс.
Положение некоммерческих организаций в Курской области, их проблемы, перспективы влияния на решения Администрации и Областной Думы Курской области неоднократно обсуждались на семинарах и конференциях, организованных и проведенных при участии Курского независимого центра политических и социологических исследований "Цивитас" в 1999-2004 годах. При анализе взаимодействия некоммерческих организаций с государством использовались данные опроса представителей «третьего сектора», принимавших участие в этих семинарах. В опросе «Некоммерческие общественные организации и региональная власть: проблемы и перспективы сотрудничества в Курской области», проведенного в 2002 году, участвовали представители более чем 150 организаций, что составляет около 20% от всего числа работающих организаций. Методом глубинного интервью было опрошено 192 руководителей и заместителей руководителей некоммерческих организаций Курской области.
В 2003 - 2004 годах в рамках проекта Phare Tacis (проект финансировался Европейской комиссией) в Курской области методом глубинного интервью было проведено исследование по теме «Взаимодействие государственных органов и общественных объединений. Участие общественных объединений в нормотворческои деятельности». В нем приняли участие 172 представителя некоммерческих организаций Курской области. В опросе приняли участие 89 представителей пятнадцати комитетов Администрации Курской области (в том числе Комитета по финансам, Бюджетного комитета, Комитета по культуре, Комитета по управлению городским имуществом, Комитета по здравоохранению и др.) и 28 депутатов Областной Думы.
Для анализа данных, полученных в рамках этих исследовательских проектов, использовался метод вторичной обработки информации.
В рамках диссертационного исследования и в ходе реализации программы центра "Цивитас" "Областные жители и власти: на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять, и на который можно влиять"
в 2002-2004 годах в Курской области проводился опрос, цель которого было выяснение, какие организации являются заинтересованными в бюджетном процессе; в какой степени они с ним знакомы; в каких формах организации хотели бы приобретать дополнительные сведения о бюджете и бюджетном процессе; в каких формах организации хотели бы участвовать в обсуждении проекта бюджета и каких конкретно целевых статей, контролировать ход выполнения бюджета; что нужно сделать для повышения "прозрачности" бюджета для граждан области. Было опрошено 443 руководителей и заместителей руководителей 340 общественных организаций-участниц проекта. Помимо этого было проведено 46 экспертных интервью со специалистами по бюджету из Комитета финансов и Бюджетного комитета Администрации Курской области, а также независимыми экспертами, как представителями академической школы, так и практиками.
Основные положения, выносимые на защиту.
Термин "организованные интересы" наряду с понятиями "группа интересов", "заинтересованная группа", обозначающими субъекты лоббирования, является необходимым при исследовании новых аспектов современного политического процесса.
В результате введения практики "интерактивной политики", в которой лоббирование выступает подготовительным этапом согласования интересов, происходит увеличение доли общественного участия в процессе принятия политических решений.
"Открытость" и "прозрачность" как параметры процесса принятия политических решений являются предпосылкой и следствием реализации "интерактивной политики".
Общественное участие может рассматриваться как форма лоббирования, являясь при этом основой общественного контроля, способствующего оптимизации бюджетной политики.
Научная новизна и теоретическая значимость работы.
В диссертации исследован широкий круг вопросов, обосновывающих роль лоббирования в процессе принятия политических решений, вводится в отечественную научную практику термин "интерактивная политика", применительно к процессу лоббирования.
В работе по-новому осмыслены и уточнены сущность и различия понятий "группа интересов" и "организованные интересы", выявлены параметры "открытости" процесса принятия политических решений и "прозрачности" информации, сопровождающей данный процесс как условий и следствий реализации "интерактивной политики", а также обоснована необходимость введения в управленческую практику документов, способствующих повышению ее эффективности.
3. В диссертации определена роль организаций «третьего сектора» как реальных субъектов лоббирования в формировании бюджетной политики.
Практическая значимость работы.
Основные положения, разработанные в диссертации, могут быть использованы по следующим направлениям:
Для совершенствования бюджетного процесса на всех уровнях управления, для увеличения роли общественного участия в нем.
Для оптимизации процесса принятия политических решений на региональном уровне в Российской Федерации.
З.При обучении депутатов и служащих органов местного самоуправления и представителей некоммерческих организаций.
4. В системе высшего образования при разработке программ курсов лекций по дисциплинам: политическая социология, политология, политическая конфликтология, муниципальная политика.
Апробация основных выводов диссертационного исследования.
Результаты диссертационного исследования прошли апробацию на III
Международной теоретико-методологической конференции "Жизненные стили и социальные практики интеллигенции конца XX - начала XXI вв." (Москва, 2002), Российской межвузовской научной конференции "«Новая Россия»: политика и культура в современном измерении" (Москва, 2003), IV Международной летней культурно-антропологической школе молодых ученых "Культура - Образование - Человек" (Курск, 2003), IV Международной теоретико-методологической конференции "Интеллигенция в обществе риска" (Москва, 2003), V Международной теоретико-методологической конференции "Гражданские позиции интеллигенции: «Камо грядеши?..»"? (Москва, 2004), V Международной летней культурно-антропологической школе молодых ученых "Культура - Образование - Человек" (Курск, 2004).
Основное содержание и выводы диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры прикладной социологии Российского государственного гуманитарного университета в апреле 2002 г., октябре 2003 г., январе 2004 г.
Сформулированные в диссертации основные выводы и рекомендации, использованы при подготовке учебника "Понятие и структура политической власти: особенности социологического анализа" для студентов Современной гуманитарной академии (Москва, 2002).
Структура диссертационного исследования.
Постановка исследовательских задач и выбор
теоретико-методологического подхода предопределили структуру диссертации: она состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы.
Во введении формулируется содержание научной проблемы, определяется объект исследования, проводится историографический обзор литературы. Кроме того, здесь представлены теоретические и методологические основания исследовательской проблемы, характеризуются источниковая база, а также обосновываются выводы, имеющие научную
новизну.
Первая глава «Лоббирование как инструмент демократии и его роль в политическом процессе» раскрывает малоизученные теоретические аспекты лоббирования в политике, имеющие важное методологическое значение при анализе процесса принятия политических решений в рамках современной демократии.
Для прояснения плоскости современного понимания данного явления первый параграф «Эволюция теоретических подходов к исследованию лоббирования» рассматривается генезис идей о феномене лоббирования в отечественной и зарубежной литературе.
Во втором параграфе «"Организованные интересы" как субъекты лоббирования: понятие и классификация» в качестве ключевой категории диссертационной работы определяется понятие "лоббирование", обобщены результаты анализа отечественных и зарубежных исследований, посвященных поиску единого определения для обозначения субъектов лоббирования. В параграфе приводится обоснование, что термин "группа давления" не полностью раскрывает сущность лоббирования, поэтому предложено понятие "организованные интересы", использующееся Шлозманом К., Тьерни Дж., Циглером А., Лумисом Б., и др. Значительная часть параграфа уделена анализу различных классификаций "организованных интересов" и выделению из них приемлемых контексту политического процесса современной России.
В третьем параграфе «Методы лоббирования и ресурсы "организованных интересов"» рассматриваются факторы влияния организованных интересов на представителей органов власти, дается характеристика методов прямого и непрямого лоббирования, оцениваются ресурсы организованных интересов, которые необходимы для достижения целей лоббирования.
В четвертом параграфе «Взаимосвязь лоббирования и общественного участия» нам предстоит выяснить, каким образом лоббирование согласуется с демократической теорией и практикой реализации представительства интересов в современном политическом процессе. Для этого мы рассмотрим, к
каким основным моментам сводятся демократические теории, как основные принципы демократии реализуются на практике через институциональные модели, каким образом лоббирование проявляется в центральном элементе демократии — общественном участии.
Во второй главе «Роль лоббирования в реализации; "интерактивной политики" (на примере Курской области)» предполагается проанализировать на примере организаций «третьего сектора» возможности и условия для легитимного лоббирования, посредством которого они пытаются реализовывать свои предпочтения в бюджетном процессе Курской области. Важным моментом освещаемой в данной главе проблемы является то, какие позитивные последствия вызывает реализация интерактивной политики -концепции производства политических решений, предполагающей лоббирование интересов через общественное участие как составной элемент процесса принятия политических решений.
В первом параграфе «"Интерактивная политика" как компромисс рационального и инкрементального подходов к процессу принятия политических решений» в рамках полученного знания и сделанных выводов теоретической части данной диссертационной работы рассматриваются подходы к принятию политических решений, их достоинства и недостатки, предложен вариант компромисса между ними - так называемая концепция "интерактивной политики" (Линдблом Ч.).
Во втором параграфе «"Открытость" процесса принятия политических
решений» рассматриваются формы участия "организованных интересов" в
процессе принятия решений на примере взаимодействия организаций «третьего
сектора» с органами власти в Курской области. Значительное внимание
уделяется существующим условиям возможности реализации модели
"интерактивной политики" в российском политическом процессе на примере
бюджетного процесса в Курской области, анализируются внешние и
внутренние по отношению к бюджетному процессу "организованные
интересы".
В отечественной законодательной практике, отсутствуют критерии
обеспечения "прозрачности" бюджетного процесса. Международная практика выработала общепринятые концепты "прозрачности", поэтому в третьем параграфе «"Прозрачность" в бюджетной сфере» приводится соотношение международных стандартов "прозрачности" бюджетно-налоговой информации, принятые в "Кодексе рекомендуемой практики по обеспечению фискальной прозрачности — декларация принципов", разработанным Международным Валютным Фондом, с бюджетом и бюджетным процессом в Курской области, определяется, каким образом "прозрачность" практически востребована со стороны "организованных интересов".
В демократических условиях власть, широко использующая принцип интерактивности, основанный на широком лоббировании "организованными интересами" при равенстве возможностей, позволяет минимизировать использование средств и способов принудительного воздействия, она способна поддерживать дух: сотрудничества на основе общности целей и основополагающих ценностей, гармонизировать взаимодействие участников политического процесса и таким образом достигать целей с минимальными издержками.
В четвертом параграфе «Роль лоббирования организаций "третьего сектора" в реформировании системы принятия политических решений в России» подробно рассматривается, что практически позволяет применение модели интерактивной политики в системе производства политических решений.
В заключении формулируются основные выводы по теме диссертационного исследования.
Основное содержание и выводы диссертационного исследования представлены в следующих публикациях:
Волохов А.Е. Политический лоббизм и его роль в реализации власти / Глава 4 в учебнике: "Понятие и структура политической власти: особенности социологического анализа". - М.: СГУ, 2002. Объем 0,7 а.л.
Волохов А.Е. Цивилизованный лоббизм как инструмент российских
реформ II "«Новая Россия»: политика и культура в современном измерении". Материалы Российской межвузовской научной конференции. - М.: РГТУ, 2003. Объем 0,4 а.л.
Волохов А.Е. Влияние межпартийной конкуренции на процесс принятия политических решений в аспекте теории игр Джона Нэша // "Феномен игры в культуре и образовании". Материалы IV Международной летней культурно-антропологической школы молодых ученых "Культура -Образование - Человек". - Курск: КГУ, 2003. Объем 0,8 а.л.
Волохов А.Е. О взаимоотношениях интеллигенции и региональной власти // "Гражданские позиции интеллигенции: «Камо грядеши?..»". Материалы V Международной теоретико-методологической конференции. — М.: РГТУ, 2004. Объем 0,25 а.л.
Волохов А.Е. Российский лоббизм как феномен времени // "Время и человек в зеркале гуманитарных исследований". Материалы V Международной летней культурно-антропологической школы молодых ученых "Культура -Образование - Человек". - Курск: КГУ, 2004. Объем 0,5 а.л.
Эволюция теоретических подходов к исследованию лоббирования
Термины "лобби", "лоббист", "лоббирование" заимствованы отечественной наукой из англоязычной политической лексики, а английским языком - из средневековой латыни. Первоначально понятие "лобби" употреблялось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях, а в 40-х годах XVII столетия так называли вестибюль и два коридора в здании палаты общин британского парламента, куда депутаты уходили голосовать и где они имели возможность встречаться с другими заинтересованными в их деятельности лицами, которые не допускались на пленарные заседания этой палаты. Что касается американской истории, то возникновение термина зафиксировано довольно точно: в нынешнем, (политическом) значении слово "лобби" появилось в 1808 г. в протоколах конгресса 10-го созыва. В последующие десятилетия возникли его производные - "лоббист", "лоббизм", "лоббирование" - и примерно с середины прошлого века эти термины стали наиболее употребительными в американском политическом лексиконе.1
К наиболее ранним работам, в которых лоббирование рассматривается как одна из тактик достижения целей группами интересов, можно отнести "Федералиста" Джеймса Мэдисона (1787), в котором он указывает на исходящую от групп особых интересов опасность для политической системы, выражающуюся в чрезмерном преследовании частных интересов . Однако в его выводах не содержалось рекомендаций запретить группы интересов, Дж. Мэдисон предостерегал от возможности отрицательного воздействия на правительства. С его точки зрения, фракции (factions), как он их называл, - это необходимое зло, которое неизбежно при попытках сохранить индивидуальные свободы3.
Мэдисон даже встал на защиту конкуренции интересов перед правительством, надеясь, что в большой стране, как Соединенные Штаты, возможно создание такой системы противовесов, в которой свободные граждане трансформируют свое давление друг на друга в сотрудничество при отстаивании общего блага4.
В аналогичном духе прослеживается Д. Коландером5 у более позднего автора Адама Смита подозрения в использовании торговых ассоциаций в качестве инструмента картелизации.
В действительности, в большинстве классических теорий демократии, не было четко определенного места участию групп особых интересов в процессе принятия политических решений. Однако уже в это время такие группы лоббировали свои интересы, многие из которых были учтены в Американской конституции.6 Наибольшая активность групп приходится на 1800-е гг.7 Этот период до второй половины XIX века часто называют "золотой эпохой, лоббирования", что, естественно, сопровождалось повышением научного интереса, нашедшего свое отражение в политических теориях, одним из примеров которого является плюрализм.
Артур Бентли, который считается основателем плюралистической теории групп, использовал категорию групп интересов как инструмент для объяснения политического процесса. Его объяснения были столь механистичны, что даже использовали некоторые заимствованные термины из физики. Конкуренция между группами в лоббировании своих интересов считалась условием, обеспечивающим свободу и справедливость без прибегания к таким концепциям, как "социальный интерес", "общественный интерес" или "общее благо".9 Результаты политических решений объясняются теорией групп давлением, оказываемым на государство. Как отметил один из выдающихся плюралистов Е. Латам: "Каждый нормативный документ представляет из себя некий компромисс, поскольку разрешение межгрупповых конфликтов - это процесс обсуждения и поиска согласия"10. В плюралистической теории встречаются такие утверждения, как: "... правительство ожидает, что его решения будут лоббироваться"11.
Теория групп была расширена Д. Трумэном в 1950-х. Существует также множество эмпирических исследований групп интересов, лоббирования, которые поставили проблему, однако, не предложили путей ее решения: говоря словами Д.. Трумана, — "Процесс согласования «запросов» групп не всегда в состоянии обеспечить приемлемую симметрию в публичной политике"13. Действительно, эффективность лоббирования, разными группами различна в связи с недостатком ресурсов у многих групп, поэтому представленность интересов в политических решениях неоднородна1 . Эти наблюдения привели к критической оценке плюралистической теории групп.
Формой обновленной плюралистической теории стала теория "структурного функционализма" (Р. Мертон, Т. Парсонс, Д. Истон),, доминирующая в зарубежной политической науке в 1950-60 гг. Политика понимается как система взаимоотношений групп интересов, которые наделены функцией артикуляции интересов15. Теперь центральной частью проводимых анализов являются не группы интересов, а их формирование и влияние, а процесс принятия политических решений наделяется большей автономией. Подобная переформулировка теории групп присутствует у Р. Даля1 .
В дальнейшем появляется концепция "корпоративизма", которая явилась реакцией на трудности, возникшие в процессе осуществления кейнсианской модели государственного регулирования экономики и плюралистической политики. Особенно значительный вклад в развитие теории корпоративизма внесли Филипп Шмиттер, Герхард Лембрух, Рей Пал и Джек Винклер17. Корпоративизм описывает представительство интересов как "систему, элементы которой представляют собой ограниченное число обязательных, не конкурирующих между собой, иерархически организованных и функционально дифференцированных единиц, признанных, лицензированных или созданных государством в обмен на ту или иную степень правительственного контроля за подбором их лидеров и артикуляцией требований и поддержки."18 В основе корпоративизма лежит идея интеграции и агрегации потенциально вовлеченных акторов с тем, чтобы обеспечить институционально регулирующим механизмом решения конфликтов по поводу распределения. Лоббирование при такой системе теряет свое значение и свою положительную функцию инструмента социально-политического стимулирования, направленного на ускорение, претворения в жизнь тех или иных целей и интересов, побуждающего к конкретным действиям органы государственной власти и управления.
Методы лоббирования и ресурсы "организованных интересов"
Под факторами влияния мы понимаем движущую силу процесса определения лицом, принимающим решение, своей позиции в отношении данного решения.
1. Основной политический ресурс "организованных интересов", -это «голоса на выборах», которые они могут предоставить прямым (способность мобилизовывать голоса на выборах) или косвенным образом (способность воздействовать на ход голосования) взамен на особые преференции власти. Поэтому неудивительно, что численность "организованных интересов", ассоциирующаяся с возможными голосами на выборах, часто выделяется как наиважнейшая составляющая влиятельности.
Выборные власти и политические чиновники, — те, чье назначение напрямую зависит от победителей на выборах, легче поддаются лоббированию теми интересами, чьи голоса могут сыграть роль на выборах. Многие политологи сомневаются в такой констатации: "если группа интересов пытается запугать таким образом политика, это напоминает незаряженное ружье, которым пытаются угрожать тому, кто знает о его незаряженности". Когда же наступают выборы, и политика нужно наказать за проведение неугодной политики, оказывается, лидеры (представители) "организованных интересов" не в состоянии влиять на группу.86
С другой стороны, многие "организованные интересы" просто не обладают таким ресурсом в силу своей малочисленности, многочисленные же группы, представляющие определенный интерес для политиков, например, профсоюзы, довольно неоднородны политически, что опять таки вызывает сложности в организации солидарного голосования.
Еще одна слабость такого влияния состоит в том, что многие лидеры интересов, предпочитают длительные и доверительные отношения с представителями власти, и угрозы "голосованием" обычно не содействуют развитию такого взаимодействия. Даже если в осуществлении какой-либо, политики одни интересы окажутся "недоучтенными", группам выгоднее сохранить хорошие отношения с тем, чтобы сохранить доступ к влиянию и в дальнейшем для отстаивания другого интереса.
Таким образом, фактор влияния через предоставление голосов прямым образом наиболее вероятен в использовании одноцелевыми группами, многочисленными, но при этом политически однородными.
Однако для некоторых групп существует возможность воздействовать на электоральное поведение не только членов своих групп, но и формировать общественное мнение в отношении голосования за ту или иную кандидатуру/партию .87
2. Если "голоса на выборах" имеют воздействие преимущественно на выборных лиц, то такой фактор влияния как "информация, обеспечивающая процесс принятия решений", имеет значение при воздействии на все ветви власти.88 В свете принятия сложных политических решений, которые затрагивают интересы избирателей, различных социальных групп, информацию о последствиях таких решений можно получить от представителей "организованных интересов", которые не просто обладают такими данными, а имеют сравнительные преимущества (иногда даже монопольные) в их сборе.
Как следует из анализа сторонников плюралистической теории групп деятельности "организованных интересов", последние выполняют важную для общества функцию выявления и артикуляции интересов граждан.90 "Организованные интересы" иногда развивают колоссальную способность убеждения при помощи проведенных их сторонниками, либо заказных аналитических исследований. Если, к примеру, "организованные интересы" военно-промышленного комплекса добиваются нового контракта с правительством или очередной субсидии, их аргументом при лоббировании этого интереса будет не. увеличение прибыли, но использование аргумента, находящегося в поле ценностей государственных чиновников, как-то: увеличение числа рабочих мест, повышение промышленного потенциала, что лежит в области приоритета государственной безопасности.
Исследование законодательной системы отдельных штатов США показало особую роль лоббистов для законодателей, многие из которых подчеркнули: "Они (лоббисты) досконально изучают проблемы и четко определяют вопросы -средний депутат не имеет столько времени, либо желания так детально прорабатывать вопросы. Профессиональный лоббист за десять минут прояснит положение вещей, на что у депутата уйдет от силы два часа копания в законодательных актах".91
Анализ убеждения посредством прибегания к аргументам заказных аналитических исследований позволяет объяснить успешность кампаний лоббирования "организованными интересами", направленных не только на представительную или исполнительную ветви власти, но и на судебную. Например, Национальная Ассоциация за продвижение темнокожих людей (США) с 1945 года постоянно выигрывает судебные разбирательства в области жилищной политики, избирательных прав, передвижения, образования, и даже уголовного права, требуя пересмотра судами юридических доктрин, имеющих воздействие на важные вопросы политики. Можно, предположить, что повлиять на судебное решение возможно лишь в случае коррумпированности судей. Однако ответом в данном случае является использование аналитических данных, указывающих, на несоответствие Конституции и проводимой политики, и призывающих к ее корректированию.
"Интерактивная политика" как компромисс рационального и инкрементального подходов к процессу принятия политических решений
Мы выяснили, что в функционировании демократии основополагающим механизмом? является общественное участие, низкий? уровень или неравновесность которого может стать потенциальной угрозой демократичности государства. Лоббирование;проявляется как институт, способствующий повышению уровня общественного участия при актуализации органами государственной власти такого параметра как доступ к процессу принятия политических решений... На наш взгляд, попытки: использовать концепцию "гражданского общества" в качестве основополагающей идеологемы трансформации общественного устройства в демократическое непродуктивны. Как оказалось, "гражданское общество" -это один из всеохватывающих, максимально абстрактных терминов. Любые; недостатки политической? системы можно объяснить слабостью гражданского общества. Для поиска; причин, почему освобождение от коммунистической диктатуры не привело к становлению устойчивой демократии, необходимо сфокусировать взгляд не только на гражданском обществе как необходимом условии успешной модернизации, но и на других факторах, имеющих четкие критерии, по которым возможно:отслеживать развитие. Видится целесообразным концентрация исследовательского внимания на поиске и обосновании новых моделей производства политических решений, его разрешающих возможностей для участия в нем "организованных интересов".
В данном параграфе в рамках полученного знания и сделанных выводов теоретической части данной диссертационной работы нами рассматриваются подходы к принятию политических решений, их достоинства и недостатки, предложен вариант компромисса между ними - так называемая концепция "интерактивной политики" (Ч. Линдблом).
Принятие политических решений; - центральный элемент преобразования политических требований различных групп и граждан; в приемлемые для всего общества средства и методы регулирования социальных отношений. Иначе говоря, принятие решений — это технологическое преобразование политической власти в управление социальными процессами.
В науке сложилось два подхода к рассмотрению процесса принятия политических решений: "рациональный" и "инкрементальный". Дискуссия вокруг этих подходов презентует их как альтернативы, а Герберт Саймон (рациональный подход) и Чарльз Линдблом (инкрементальныш подход) признаны как два экстремума теоретического континуума.154
Отличие между данными подходами обусловлено двумя разными точками зрения не только в научном, но и в практическом подходе к процессу принятия государственных решений. С одной стороны, люди хотят, чтобы данный процесс был основан на информации, проведенном анализе, чтобы он был научен и технократичен (рациональный подход). С другой стороны, многим важно, чтобы производство решений являлось бы процессом политическим, более того, носило бы демократический характер.
Тем: не менее, очевидно, что любая государственная политика - это процесс политический в широком смысле этого слова. Когда же противопоставляются "анализ" и "политика", то имеется в виду более узкое значение политического. Различие между ними проявляется на этапе выработки и выбора альтернатив решения, которые в случае рационального подхода производятся с опорой на аналитическую экспертизу, "политичность" процесса отвергается, а в случае инкрементального — подразумевается учет и согласование многочисленных мнений, предпочтений; позиций, даже, порой, в ущерб "аналитике". Так, например, решения Центрального банка РФ об установке курса доллара опираются на фактическую экономическую информацию, а, скажем, парламентское решение о размере минимального размера заработной платы, от которого зависят дальнейшие финансовые исчисления, принимается "от противного" — какой он должен быть, чтобы минимально удовлетворить избирателей, пусть это даже приводит в конечном итоге к закладываемому в бюджет дефициту.
У анализа, который, казалось бы, лежит в основе эффективности любого решения, есть свои определенные ограничения. Конвенциональные объяснения указывают на неадекватность снабжения системы фактами, исследовательскими данными. Это не совсем так. Скорее наоборот, и в более экономически развитых странах, и в России (правда, еще пока не в такой степени) по каждой политической проблеме существует огромное количество проведенных исследований, напечатанных и широко доступных. Аналитические материалы по военной реформе, реформе образования, системе адресной социальной помощи, поддержке предпринимательства и т.д. состоят из сотен страниц, но все они в полном объеме объективно не могут быть прочитаны парламентариями, ключевыми государственными служащими, администраторами, хотя бы в связи с отсутствием времени.
