Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Становление и развитие институтов Европейских сообществ 21
1. Создание Европейского объединения угля и стали 21
2. Создание Европейского экономического сообщества 26
3. Конкуренция наднационального и межправительственного подходов 30
4. Эволюция институтов Сообществ 36
4.1. Эволюция Совета и учреждение Европейского Совета 36
4.2. Эволюция Комиссии 39
4.3. Эволюция Европейского парламента 41
5. Оживление интеграционных процессов - Единый европейский акт 46
ГЛАВА II. Создание Европейского Союза: новый этап институционального развития 55
1. ЭВС и политический союз 55
1.1. Предпосылки создания 55
1.2. Институциональные последствия 61
2. Институты Европейского Союза 65
2.1. Институциональная реформа Европейского сообщества («первая опора») 65
2.2. Общая внешняя политика и политика безопасности («вторая опора») 78
2.3. Сотрудничество в сфере юстиции и внутренних дел («третья опора») 82
ГЛАВА III. Реформы институтов Европейского Союза: поиск баланса наднациональных и межправительственных элементов 90
1. Амстердамский договор 90
1.1 Создание механизма продвинутого сотрудничества 91
1.2. Прочие реформы 94
1.3. Общая оценка Амстердамского договора 101
2. Ниццкий договор 102
2.1. Квалифицированное голосование в Совете 105
2.2. Распределение голосов в Совете 107
2.3. Реформа Комиссии 108
2.4. Реформа Суда ЕС 111
2.5. Общая оценка Ниццкого договора 114
3. Эволюция институтов ЕС 116
3.1. Развитие сотрудничества между институтами 116
3.2. Реформа Комиссии 132
3.3 Эволюция Европарламента 140
ГЛАВА IV. Конституционный договор 2004 года: попытка адаптации институтов для изменившегося Европейского Союза 145
1. Дебаты о будущем Европы, Конвент и ход МПК-2003/04 145
2. Общая характеристика Конституционного договора 150
2.1. Реформа институтов 150
2.2. Упрощение 156
3. Эрозия солидарности 158
4. Падение общественной поддержки интеграции 162
ГЛАВА V. Концептуальные проблемы современного этапа развития Европейского Союза 174
1 Европейский союз как квазигосударственная система 174
2 Конституционализация Европейского Союза 184
3 В поисках легитимности 194
4 Процессы дифференциации 205
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 221
БИБЛИОГРАФИЯ 233
Введение к работе
Европейский Союз является наиболее развитой из существующих в современном мире интеграционных группировок. Только в нем процессы экономической интеграции достигли высшей стадии - создан экономический и валютный союз. Только он наделен функцией общей внешней политики, а начиная с 1998 года - общей политики безопасности и обороны. Европейский Союз является мощным «гравитационным центром»: после недавнего, пятого расширения число его членов возросло до 25, с 1 января 2007 г. оно почти наверняка возрастет до 27, а в список стран, более или менее последовательно стремящихся к вступлению в ЕС входит еще около 10 государств. Будучи на сегодняшний день наиболее успешной организацией региональной интеграции, Европейский Союз является объединением, опыт которого уже в течение нескольких десятилетий изучается и - в разной степени, в разных формах и с разным успехом - используется другими региональными объединениями интеграционного типа.
Своими достижениями европейская интеграция в большой мере обязана тому, что с самого начала она развивалась в специфических организационных формах, на основе специфических процедур и институциональной структуры. Уже в момент своего создания первое европейское интеграционное объединение - ЕОУС - вышло за рамки классического права международных организаций, положив в основу создаваемого механизма принятия и исполнения решений концепцию наднациональности. Эволюция институциональной структуры ЕС/ЕЭС протекала неоднозначно, но в целом развитие шло по пути постепенного нарастания элементов наднациональности.
Объектом исследования является Европейский Союз как политическая система, в рамках которой осуществляется регулирование широкого круга сфер общественной деятельности.
Предметом исследования является институциональная структура ЕС,3 которая включает в себя институты ЕС, процессы взаимодействия между ними, а также между ними и органами власти государств-членов и неправительственными организациями в ходе осуществления законодательных и исполнительных полномочий в сферах, переданных,
Однако следует отметить, что зачастую пытаются перенять лишь внешние, наиболее очевидные элементы конструкции ЕС, не вдаваясь в анализ их значения и степень их пригодности в иных регионах. Например, более половины статей Договора о создании Союзного государства России и Белоруссии представляют собой дословный перевод Договора о ЕЭС.
Хотя это и не исключает усиления межправительственного регулирования в отдельные периоды или в отдельных сферах компетенции.
До 1992 года существовали три Европейских сообщества - ЕЭС, ЕОУС и Евратом. В 1992 г. ЕЭС было переименовано в Европейское сообщество, а также был создан Европейский Союз - зонтичная структура, объединившая в своем составе все три Сообщества (первая опора), Общую внешнюю политику и политику безопасности (вторая опора) и Сотрудничество в сфере внутренних дел и юстиции (третья опора). Европейский Союз и Европейское сообщество имеют общую институциональную структуру. Далее в тексте работы сокращение ЕС ипользуется для обозначения Европейского союза. Европейское сообщество обозначается терминами ЕЭС (до 1992 г.) и Сообщество (после 1992 г.).
полностью или частично, в компетенцию ЕС, а также в ходе исполнения принятых решений на национальном уровне и в ходе контроля за этим со стороны институтов ЕС.
Актуальность темы обусловлена прежде всего тем влиянием, которое институциональная структура ЕС оказывает на процессы разработки и реализации принимаемых в ЕС решений по широкому кругу вопросов внутри- и внешнеэкономического, внутри- и внешнеполитического характера. Необходимость изучения институциональной структуры ЕС продиктована широкомасштабными и интенсивными контактами между Россией и ЕС. Европейский Союз является основным партнером, и одновременно одним из наиболее жестких конкурентов России. Воплощение в жизнь декларированной задачи строительства стратегического партнерства требует умения грамотно выстраивать отношения с ЕС на всех уровнях - от встреч «в верхах» до текущих технических контактов с бюрократией институтов ЕС. Первым шагом на пути создания более эффективной бюрократической машины взаимодействия с Брюсселем должно стать скрупулезное изучение принципов и механизмов функционирования институтов ЕС. Значение Европейского Союза как партнера и конкурента России еще более увеличилось после двух последних расширений ЕС - в 1995 и 2004 гг. - в результате которых он стал непосредственным соседом России.
Актуальность исследования обусловлена и тем фактом, что происходящие в Европейском Союзе процессы отражают изменения глобальной системы международных отношений, все большее влияние в которой приобретают новые, неклассические акторы -наднациональные, транснациональные и неправительственные. На пространстве ЕС эти процессы идут опережающими темпами, и потому изучение складывающихся в политической системе ЕС механизмов и культуры взаимодействия между неклассическими акторами и государствами может способствовать лучшему пониманию тенденций трансформации всей системы международных отношений. Да и сам Европейский Союз является характерным примером нового типа акторов, влияние которых в системе международных отношений неуклонно растет.
Актуальность исследования также определяется теми процессами коренной трансформации, которые происходят в Европейском Союзе. С одной стороны, это углубление интеграции, выражающееся в расширении компетенции ЕС, определенном усилении элементов наднациональности, активизации процессов политической интеграции и общей конституционализации ЕС, итогом чего стало подписание Конституционного договора 2004 года. С другой стороны, это возросшая вследствие расширения внутренняя экономическая разнородность, падение уровня уровня общественной поддержки интеграции и интенсификация процессов дифференциации, что заставляет задуматься о жизнеспособности созданных структур и режимов экономической и политической интеграции и, как крайний вариант, не исключает трансформации «большого ЕС» в зону свободной торговли.
Цель исследования заключается в анализе идущих процессов трансформации институциональной структуры Европейского Союза.
В соответствии с этой целью автор поставил перед собой следующие задачи:
Выявить и проанализировать экзогенные4 политические и экономические факторы, оказывающие влияние на развитие институциональной структуры ЕС, а также эндогенные факторы ее развития, связанные с изначально заложенными в ней принципами, особенностями и внутренней логикой развития.
Определить основной круг акторов, влияющих на трансформацию институциональной структуры ЕС, характер и степень их влияния.
Исследовать основные формы трансформации институциональной структуры ЕС, и прежде всего охарактеризовать различия между реформами, проводимыми путем изменения основополагающих договоров, и процессами эволюции институтов ЕС, не связанными с внесением поправок в договоры.
Проанализировать значение институциональных изменений, внесенных Маастрихтским, Амстердамским, Ниццким и Конституционным договорами.
Проанализировать изменения роли, формальных полномочий, степени влияния и порядка функционирования институтов ЕС.
Выявить основные тенденции трансформации институциональной структуры ЕС, вытекающие из этих тенденции проблемы, и их значение для развития Евросоюза.
Хронологические рамки. В работе исследуется период с 1992 (подписание Маастрихтского договора) до середины 2005 года (подписание Конституционного договора 2004 г., и процесс его ратификации, включая его отклонение на референдумах во Франции и Нидерландах летом 2005 г.). Выбор этого периода определяется объективным характером событий 1992 и 2004/05 годов, являющихся переломными вехами в истории ЕС; спецификой развития институциональной структуры ЕС в период политической интеграции; и внутренней логикой развития институциональной структуры ЕС, которая в этот период определялась взаимосвязанными процессами углубления экономической интеграции, строительства политического союза и вступления в состав ЕС большого числа новых государств. Первая глава, посвященная развитию институциональной структуры ЕЭС в 1950-80 гг., носит вводный характер. Проведенное в ней исследование позволило более четко сформулировать некоторые
Имеются в виду факторы, экзогенные по отношению к институциональной структуре ЕС, а не по отношению к ЕС в целом. При этом из работы было сознательно исключено исследование влияния, которое оказывает на эволюцию институциональной структуры ЕС изменение доминирующих в обществе идей и ценностей. Это было сделано из-за того, что изучение этой проблемы потребовало бы проведения отдельного исследование с использованием преимущественно социологической методологии. Кроме того, исслеодование этой проблемы было сравнительно недавно проведено М.Стрежневой: Стрежнева М.В. Региональные политические институты на примере Европейского Союза и Содружества Независимых Государств (социокультурный анализ). Диссертация на соиск. уч. ст. докт. пол. наук. На правах рукописи. -М., 2000.
долгосрочные тенденции развития институциональной структуры ЕЭС/ЕС, которые имели место как до, так и после 1992 года.
Научная изученность проблемы. Развитие ЕЭС/ЕС, его институтов, механизмов принятия решений и процессов региональной интеграции в целом являются объектом пристального внимания западной - европейской и американской - политологии. Не претендуя на детальный анализ всего массива существующей литературы, мы ограничимся краткой характеристикой основных теорий региональной интеграции, их базовых методологических положений и их сильных и слабых сторон.
С конца 1950-х годов и вплоть до середины 1980-х годов теоретический дискурс проходил в рамках трех «больших теорий»: неофункционализма, межправительственного подхода и федерализма. Основатель неофункционализма - Эрнест Хаас - видел движущей силой интеграции целенаправленную деятельность политически активных групп, не имеющих какого-либо общего плана, но преследующих лишь собственные интересы: «акторов, желающих интеграции»; «прагматических администраторов, «манипулирующих социальными элитами»; политиков, «действующих в среде неопределенного и всепоглощающего общественного мнению».6 Для того чтобы интеграционные институты стали интересны для акторов, они должны обладать собственной компетенцией и определенной независимостью от государств-членов. Будучи однажды созданы, эти институты являются главной гарантией прочности и необратимости интеграции.
Проанализировав функционирование институциональной системы Европейских сообществ в 1950-60 годы, Э.Хаас сформулировал механизм «спилловера» (spillover), который объясняет не только расширение интеграции на все новые сферы общественной жизни, но и процесс углубления интеграции, то есть переход к более высоким формам/степени интегрированности в отдельных сферах. Суть «спилловера» наиболее ясно сформулировал Р.Харрисон: «деятельность в сферах политики, реализуемых для достижения изначально сформулированной цели на основе изначально переданных полномочий, может быть эффективной лишь если расширяется сама цель, что (расширение цели - Н.К.) отражается в компромиссах государств-членов, заинтересованных в (достижении изначальной - Н.К.) цели».8
Реагируя на прозвучавшую в период «евросклероза» критику, Э.Хаас и его последователи идут по пути усложнения модели интеграции (модернизированный неофункционализм). При этом сам Э.Хаас и Ф.Шмиттер сосредотачиваются на анализе
Далее рассматриваются только политические и, в меньшей степени, правовые теории интеграции. Экономические теории не затрагиваются, поскольку лежат за пределами предмета настоящего исследования.
Haas Е.В. The Uniting of Europe. Political, Social and Economic Forces, 1950-1957. - Stanford, 1958, p. xii.
Haas E.B. Beyond the Nation-State. - Stanford, 1958, p. 48. 8 Harrison R.J. Europe in Question: Theories of Regional International Integration. -L., 1974, p. 76.
различных организаций региональной интеграции.9 Позднее Ф.Шмиттер, для того чтобы иметь возможность объяснить различные результаты интеграционных процессов в разных сферах, увеличивает число акторов, вовлеченных в процесс интеграции, детализирует концепцию «спилловера» и вводит ряд новых гипотез (мультипликационный эффект и пр.).
Несколько иным путем идут другие последователи Э.Хааса - Л.Линдберг и С.Шейнголд. На основе анализа эволюции Европейских сообществ они строят модель функционирования интеграционных институтов на основе сведения воедино спроса на интеграцию (потребность национальных акторов, доведенная до институтов ЕС напрямую или посредством национальных правительств) и предложения (действия ЕС).
Обратившиеся в конце 1960-х годов к изучению интеграционных процессов приверженцы неореализма сформулировали альтернативу неофункционализму в форме межправительственного подхода (Стэнли Хоффман и др.). Признавая, что в интеграционных процессах участвует множество акторов, С.Хоффман главную роль отводил национальным государствам, действующим на основе национального интереса. Он видел в Европейских сообществах инструмент, позволяющий национальным государствам обеспечивать свои интересы.13 Как позднее выразился сам Э.Хоффманн: «Государства выживают посредством объединения отдельных своих компетенций с другими государствами».14 Сторонники межправительственного подхода основное внимание уделяют анализу работы межправительственных органов ЕС - Европейского совета и Совета министров, а также межправительственных конференций по изменению Договоров. Теоретической базой для анализа является концепция «большого торга» (great bargain) между государствами-членами. Сам процесс интеграции не является неизбежным: государства-члены поощряют либо ограничивают его в зависимости от ожидаемых результатов.
В 1990-е годы возникает либеральный межправительственный подход, наиболее четко выраженный в работах Э.Моравчика.15 Сохранив базовые основы классического межправительственного подхода, либеральный подход признал некоторые новые методологические положения, сближающие его с неофункционализмом. Отправной точкой
9 Haas Е.В. Schmitter Ph.C. Economic and Differential Patterns of Political Integration: Projections about Unity in Latin
America. II International Organizations, 1964, p. 705-737.
10 Schmitter Ph.C. A Revised Theory of Regional Integration. II International Organizations, 1970, p. 836-863. Наиболее
ясно, и в тоже время детально, современная концепция «спилловера» изложена в Schmitter Ph.C. Neo-
Neofunctionalism II European Integration Theory I Ed. by Wiener A. and Diez T. -Oxford: Oxford University Press, 2004
p. 45-75.
1 Lindberg L.N., Scheingold S.A. Europe's Would-Be Polity. Patterns of Change in the European Community. -Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1970.
12 Прежде всего см. Hoffmann S. The European Sisyphus: Essays on Europe, 1964-1994. -Boulder- Westview Press
1995.
13 Hoffmann S. Obstinate or Obsolete: the Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe - Daedalus 1966 p
866-868.
14 Hoffmann S. Reflections on the Nation-State in Western Europe Today. II Journal of Common Market Studies 1982 d
35.
15 Moravcsik A. The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht. -Ithaca: Cornell
University Press, 1998; Moravcsik A. Preferences and Power in the European Community. A Liberal Intergovernmentalist
Approach. II Journal of Common Market Studies, Vol. 31, № 4, 1993, p. 473-524.
анализа признаются не геополитические интересы национального государства, а предметные предпочтения национальных групп интересов, которые и определяют позицию государства. Признается важность экономической взаимозависимости и существования международных институтов как условий стабильного и долговременного сотрудничества национальных государств. Некоторые авторы даже склонны учитывать международную взаимозависимость как фактор, порождающий спрос на интеграцию со стороны национальных (но не транснациональных) групп интересов,16 а также способность наднациональных органов
действовать вопреки краткосрочным интересам национальных правительств.
Наиболее продолжительную историю имеют федералистские концепции интеграции, базирующиеся на идее единства европейской цивилизации. Как справедливо отмечает ЮЛ.Борко, «идеология европеизма... постепенно становилась духовной традицией,
переходившей из поколения в поколение, все более содержательной и популярной». Федералистская концепция проявляет себя двояким образом. С одной стороны, федерализм -это ценностно ориентированная политическая и идеологическая доктрина, давшая первоначальный импульс европейской интеграции и в дальнейшем способствовавшая распространению идей европейского единства и тем самым заложившая основу европейской интеграции. Хотя развитие интеграционных процессов пошло в русле функционалистской концепции, идеология федерализма на протяжении всей истории ЕЭС/ЕС играла роль стимула углубления интеграции.
С другой стороны, федерализм существует и развивается как научная концепция интеграции, находящаяся на стыке политических и юридических теорий. Из числа классиков федерализма следует упомянуть А. Брюгманса и П.-А. Спаака.19 В настоящее время одним из наиболее признанных политологов, работающих в рамках концепции федерализма, является М. Берджесс. Основным положением федерализма является существование двух уровней власти - центрального и регионального, функционирующих независимо друг от друга на базе разделения компетенций. Главной задачей федеративного строительства является поиск баланса полномочий, который позволил бы максимально децентрализовать управление при сохранении эффективности центральной власти. Однако федералистский подход игнорирует ключевой вопрос - по каким причинам государства движутся по пути создания федеративного союза?
16 Caporaso J. Toward a Normal Science of Regional Integration. II Journal of European Public Policy, Vol. 6 № 1 1999 p. 160-164.
7 Stone Sweet A. European Integration and the Legal System. II Law. Politics and Society. I Ed. by Borzel T. and Cichowski R. -Oxford: Oxford University Press, 2003, p. 18-47.
Борко Ю.А. «Европейская идея»: от утопии - к реальности // Заглядывая в XXI век: Европейский Союз и Содружество независимых государств. / Под. ред. Ю.А.Борко, В.В.Журкина, В.Г.Шемятенкова. - М.: «Интердиалект*-», 1998, с. 17.
19 См., например, Brugmans Н. L'idee Europeerme 1920-1970. -Bruges: De Tempel, 1970; Spaak P.-H. The continuing
battle: memoirs of a European, 1936-1966. -London: Weidenfeld & Nicholson, 1971.
20 См., например, Burgess M. Federalism and European Union: the Building of Europe, 1950-2000. -London and New
York: Routledge, 2000.
Особого внимания заслуживают правовые теории интеграции, развивавшиеся в рамках федералистской концепции. Первой федералистской теорией, отразившей процессы реальной интеграции через призму институционализма, стал парциальный федерализм, получивший широкое распространение в 1950-х годах, прежде всего среди немецких юристов. ЕОУС рассматривалось как частичная, парциальная федерация, как предпосылка неизбежного создания европейской федерации в будущем, на основе новых договоров. Само по себе ЕОУС классифицировалось как «предметно ограниченный государственно-правовой союз», «полугосударство», «государственно-подобное образование», «парциальное государство» и т.п.
Учреждение ЕЭС не оправдало ожиданий приверженцев федеративной идеи и послужило толчком к становлению теории функционального федерализма (Дж. Мартене, X. Мозлер, Э. Бадер). По своей сущности она сближалась с концепцией неофункционализма и постулировала, что Европейские сообщества закономерно и постепенно будут развиваться в федеративное государство, что выразится в передаче на наднациональный уровень все большего объема полномочий и неизбежно приведет к политическому единению. Подход становиться более осторожным - существующие Европейские сообщества более не считаются государством, признается лишь наличие у них некоторых квазифедеративных характеристик: закрепленное договорным образом разделение компетенции между государствами-членами и Европейскими сообществами; существование «федеральных» законодательных (Совет и Европарламент) и судебных органов (Суд ЕС); нетипичная для международных организаций система законодательных актов ЕС.
С конца 1960-х годов в Европейских сообществах усиливаются элементы межгосударственного сотрудничеств за счет эрозии федералистских структур и практик. Отражая эти события возникает теория кооперативного федерализма, основу которой составляет тезис об усилении взаимодействия между различными властными уровнями для повышения эффективности всей структуры и сбалансированного развития интеграционного процесса. В этом отношении он практически смыкается с развившейся на основе неофункционализма концепцией многоуровневого управления (см. далее). Н.Б.Шеленкова справедливо отмечает, что, в то время как функциональный федерализм «исходит из динамики развития самой европейской интеграции в направлении классической федерации», кооперативный федерализм «как бы «подтягивает» (а лучше сказать - опускает - Н.К.) федеративную государственность до уровня Европейских сообществ».22
В 1990-е годы возникает большое количество новых теорий. Среди них следует выделить теорию политических сетей, различные варианты институционализма и концепцию многоуровневого управления. Теория политических сетей основывается на трех базовых
Анализ теорий парциального и функционального федерализма построен преимущественно на работе Н.Б.Шеленковой. Шеленкова Н.Б. Европейская интеграция: политика и право. - М: Издательство «НИМП», 2003. Шеленкова Н.Б. Европейская интеграция: политика и право. - М.: Издательство «НИМП», 2003, с. 20.
предположениях. Управление в современном обществе основано не на иерархии, а на взаимодействии большого числа формально автономных, но фактически взаимозависимых акторов, включая и неправительственных акторов. Бессмысленно изучать государства или международные организации в целом, необходимо анализировать их функционирование в отдельных сферах компетенции. Национальные правительства хотя и остаются ответственными за управление, но формирование повестки дня и принятие решений происходит под решающим воздействием неправительственных акторов и групп интересов. Наиболее известной является аналитическая схема, предложенная Р.Родсом,24 в соответствии с которой политическая сеть должна анализироваться в параметрах стабильности, замкнутости и ресурсной взаимозависимости ее участников.
Институционализм не является единой концепцией, скорее он представляет собой набор близких друг другу методологических подходов. Как правило, вьщеляют рациональный,25 социологический26 и исторический27 институционализм, хотя некоторые авторы добавляют к ним юридический, эпистемологический и политический. В рамках институционального подхода предполагается, что акторы (включая НПО) действуют в соответствии с теорией рационального выбора. Основное внимание уделяется исследованию того, как предпочтения акторов влияют на формирование институтов (понимаемых как набор формальных и неформальных правил поведения), и как сами институты, будучи созданы, влияют на предпочтения акторов и принимаемые решения. В общем, как это сформулировал П.Халл, влияние институтов двояко: институты «влияют и на степень влияния, которое актор может оказать на (вырабатываемую - Н.К.) политику, и на направление этого влияния». Институционализм зародился в недрах неофункционализма и унаследовал от последнего многие методологические положения, но принципиально отличается от последнего тезисом о том, что развитие правил и общих политик ограничивает не только национальные правительства, но и всех прочих акторов, включая наднациональные органы.
См., например, Boerzel Т. Organizing Babylon - on the different conceptions of policy networks. II Public Administration, Vol. 76, № 2, 1998, p. 253-273; Comparing Policy Networks. I Ed. by March D. -Buckingham: Open University Press, 1998.
24 Rhodes R. Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. -Buckingham:
Open University Press, 1997.
25 См., например, March J.G. and Olsen J.P. Reiscovering Institutions: The organizational Basis of Politics. -N.Y.: Free
Press, 1989.
26 См., например, Lewis J. Is the «Hard Bargaining» Image of the Council Misleading? II Journal of Common Market
Studies, Vol. 36, № 4) p. 476-504; The Social Construction of Europe. I Ed. by Christiansen T. and all -L Sage
Publishers, 2001.
См., например, Pierson P. The Path to European Integration: a Historical Institutionalist Analisys. II Comparative Political Studies, Vol 29, № 2, p. 123-163; European Integration and Supranational Governance. / Ed. by Sandholtz W. and Sweet A. S. -N.Y.: Oxford University Press, 1998.
28 Hall P.A. Governing the Economy: The Politics of State Intervention in Britain and France. -N.Y.: Oxford University Press, 1986, p. 19. Цит. no Pollack M. A. New Institutionalism II European Integration Theory I Ed. by Wiener A. and Diez T. -Oxford: Oxford University Press, 2004, p. 139.
Основные положения институционализма разделяют и авторы, работающие в рамках концепции многоуровневого управления.29 Многоуровневое управление есть система, включающая в себя множество политически независимых, но функционально взаимозависимых государственных и частных акторов, принимающая решение на основе многосторонних переговоров, происходящих на различных территориальных уровнях, и не имеющая стабильной иерархии и четкого разделения компетенций между акторами. Теория многоуровневого управления применима как для объяснения причин, по которым национальные государства передают определенные полномочия на наднациональный уровень, так и для анализа эволюции отдельных сфер политики и причин принятия тех или иных политических решений. Широкое распространение теории многоуровневого управления обусловлено не только ее' высокой объяснительной способностью, но и ее политической нейтральностью, - в ней не используются такие чувствительные термины как наднациональность, и не проводится параллелей между ЕС и государством/федерацией.
По вполне понятным причинам число отечественных исследований европейской интеграции как политического процесса и институциональной структуры ЕС не столь велико. Вплоть до середины 1980-х годов ЕЭС, за редчайшими исключениями, был объектом экономических исследований, а вопрос о его политической и правовой природе был фактически выведен из сферы научного анализа и трактовался только в понятиях марксистско-ленинской догматики и «холодной войны». В настоящее время институциональное развитие ЕС является объектом исследования как отечественных юристов, так и политологов. К сожалению, следует отметить, что обмен идеями между этими двумя группами ученых весьма ограничен.
Большинство отечественных юристов, как международников, так и специалистов по конституционному праву, работают в рамках федералистской концепции. Абстрагируясь от факторов динамики интеграционных процессов и сосредоточившись на анализе отдельных сфер политики ЕС (преимущественно в рамках первой опоры) и формально-юридическом анализе взаимоотношений между институтами ЕС и государствами-членами, они отмечают наличие у Европейского Союза «многих федеративных черт». Особо следует упомянуть мнение такого заслуженного специалиста как Б.Н. Топорнин: «Вероятно, наступило время для того, чтобы не искать в Европейском союзе черты, приближающие или отдаляющие его от модели государства, а наоборот, подходить к государственной организации, особенно федеративной, с мерками этого Союза».31 Г.И Муромцев полагает, что «возникнув как международная
29 См., например, Hooghe L., Marks G. Multilevel Governance and European Integration. -Oxford: Rowman and Littlefield, 2001; Jachtenfuchs M. The Governance Approach to European Integration. II Journal of Common Market Studies, Vol. 39, № 2, p. 245-264; Kohler-Koch B. Linking EU and National Governance. Paper, resented at the ECRP Conference, Bordeaux, 26-28 September 2002.
См., например, Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть. Страны Европы. / Под ред. Б.А.Страшуна -М., 1997, с. XVI. См. также Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. -М., 1994, с. 53; Толстухин В.А. Правовая природа Европейского союза. Автореферат дисс. на соиск ст. канд. юр. н. На правах рукописи -М., 1997, с. 11.
Топорнин Б.Н. Европейские сообщества: право и институты. -М.: Юристъ, 1992, с. 65.
организация, они (Европейские сообщества - Н.К.) эволюционировали в направлении федеративных либо конфедеративных структур».32 Аналогично Г.П.Толстопятенко говорит о «совместимости (общности) принципов построения ЕС и принципов федерализма, положенных
в основу современных государств».
Даже юристы, придерживающиеся международно-правового взгляда на природу Европейского Союза, отмечают автономию его правопорядка и наличие в нем норм внутригосударственного характера, хотя и рассматривают это как «частность» либо как «элементы нового».34 Любопытна позиция М.Л.Энтина, который воздерживается от квалификации правовой природы ЕС, но очевидно разделяет нормативные положения федерализма: «Интеграции надо придать тотальный, всеобъемлющий характер». Специалисты, принадлежащие к существующей в МГЮА школе европейского права под руководством СЮ. Кашкина, сознательно позиционируют себя как приверженцы концепции ЕС как объекта особого рода, но при этом, быть может сами того не желая, разделяют федералистскую концепцию ЕС, его видение как «уникального, всеобъемлющего интеграционного, в большой степени государственно-подобного международного объединения с элементами наднациональности и с почти универсальной компетенцией», и ведут его анализ в
терминах «конституционного строительства».
Из числа отечественных исследователей, последовательно отстаивающих международно-правовую концепцию природы ЕС, следует упомянуть А.В. Клемин, который характеризует «Сообщество как международную организацию, которая подобно другим обладает (всего лишь - Н.К.) некоторыми особенностями, отличающими ЕС от иных международных организаций».
Помимо работ вышеупомянутых специалистов, при проведении настоящего исследования использовался также ряд менее известных юридических работ, посвященных правотворческой роли Суда ЕС, механизму принятия решений, особенностям директив ЕС и в целом правового статуса и природы ЕС.38
Муромцев Г.И. Право ЕС (европейское право), его источники. // Право Европейского союза: правовое регулирование торгового оборота. Уч. пособие. / Под ред. В.В. Безбаха и др. -М., 1999, с. 22.
33 Толстопятенко Г.П. Европейское налоговое право. Сравнительно-правовое исследование. -М., 2001, с. 19.
34 Капустин А.Я. Европейский союз: интеграция и право. -М., 2000, с. 233, 271; Черниченко СВ. Теория
международного права. Т. 2. Старые и новые теоретические проблемы. -М., 1999, с. 269.
35 Энтин М. На пути к Конституции Евросоюза // Современная Европа, № 3, 2004, с. 26.
36 Право Европейского Союза: Уч. для вузов / Под ред. СЮ. Кашкина -М.: ЮристЪ, 2002, с. 28, 29. Аналогично
А.О. Четвериков: ЕС «в своем устройстве и деятельности, взаимоотношениях с государствами-членами и
гражданами - постепенно, но неуклонно движется по пути федерализации» (Четвериков А.О. Европейский Союз:
новый этап интеграции (политико-правовые аспекты) // Общество, политика, наука: новые перспективы. / Отв. ред.
М. М. Лебедева (Серия «Научные доклады», № 103) -М.: Моск. общ. науч. фонд 2000, с. 431). Аналогично
упоминание об «особой квазифедеративной природе» ЕС в Кашкин С, Четвериков А. На пути к европейской
конституции: Европейский конвент и перспективы разработки Конституционного договора (Конституции)
Европейского союза//Конституционное Право: Восточноевропейское обозрение, № 1,2003, с .39.
Клемин А.В. Европейский союз и государства-участники: взаимодействие правовых порядков (практика ФРГ) -Казань, 1996, с. 13, 16.
В частности, Андриенко Я.П. Роль суда ЕС в формировании Европейского правового пространства. Автореферат на соиск. уч. ст. канд. юр. наук. На правах рукописи. -М., 2004; Тихоновецкий Д.С. Судебная практика как
Гораздо чаще к исследованию Европейского Союза обращались представители отечественной политической науки. С начала 1990-х годов опубликовано множество работ, посвященных отдельным сферам политики ЕС. Но при этом к вопросам функционирования и развития институциональной структуры ЕС обращались очень немногие российские политологи.
Прежде всего следует отметить работы М.В. Стрежневой. В основе ее монографии о сравнении институтов ЕС и СНГ лежит предпосылка о том, что изменения «в формальных политических институтах» есть следствие «массового доминирования определенных идей и ценностей (рядовых граждан - Н.К.)», а сама задача исследования была сформулирована как попытка выяснить, какие «идеальные конструкции и поведенческие нормы... соотносятся с идеологией деятельности институтов региональной интеграции», и на основе этого спрогнозировать «падение жизнеспособности или перерождение интеграционных институтов».39 В последнее время М.В. Стрежнева обратилась к более детальному исследованию отдельных механизмов функционирования ЕС, в частности, открытого метода координации и системы «комитетов комитологии». При этом она использует методологический инструментарий теории политических сетей, обращая внимание на полицентричность ЕС и отсутствие «авторитетного центра». В русле этой концепции работают и последователи М.В. Стрежневой, из числа которых следует упомянуть И.И. Хохлова и Е. Громогласову.
К исследованию институтов ЕС периодически обращается В.М. Шемятенков, автор на сегодняшний день единственного отечественного политологического учебника по европейской интеграции.41 Воздерживаясь от точной квалификации природы Европейского Союза, он отмечает лишь его «уникальность в мировой политике и экономике», основанную на «механизме наднациональности».42 При этом В.Г. Шемятенков последовательно придерживается либерального межправительственного подхода, полагая главными, а пожалуй что и единственными акторами интеграционного процесса национальные государства.
источник Европейского права. Автореферат на соиск. уч. ст. канд. юр. наук. На правах рукописи. -М., 2004; Зеленов Р.Ю. Правовые основы процесса принятия решений в системе институтов Европейского Союза. Автореферат на соиск. уч. ст. канд. юр. наук. На правах рукописи. -М., 2005; Глотова СВ. Директивы Европейского сообщества. Автореферат на соиск. уч. ст. канд. юр. наук. На правах рукописи. -М., 1999; Стойка-Марку Д. Международно-правовая природа европейской конституции. Автореферат на соиск. уч. ст. канд. юр. наук. На правах рукописи. -М., 2005; Ершов СВ. Правовые особенности формирования наднациональной власти ЕС в процессе взаимодействия права ЕС и национального права государств-членов. Автореферат на соиск. уч. ст. канд. юр. наук. На правах рукописи. -М., 2003; Толстухин А.Е. Правовая природа Европейского Союза. Автореферат на соиск. уч. ст. канд. юр. наук. На правах рукописи. -М., 1997.
Стрежнева М.В. ЕС и СНГ: сравнительный анализ институтов. (Серия «Научные доклады», № 101) - М.: Моск. общ. науч. фонд, 1999, с. 14-15. См. также Стрежнева М.В. Региональные политические институты на примере Европейского Союза и Содружества Независимых Государств (социокультурный анализ). Диссертация на соиск. уч. ст. докт. пол. наук. На правах рукописи. -М., 2000.
Хохлов И.И. Феномен наднациональности в практике политической интеграции (на примере Европейского союза). Автореферат на соиск. уч. ст. канд. пол. наук. На правах рукописи. -М., 2004; Громогласова Е., Стрежнева М. Признаки нового этапа в институциональной эволюции ЕС (Открытый метод координации) // МЭиМО № 9 2005, с. 55-66.
Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. -М.: Междунар. отношения, 2003.
Шемятенков В.Г. Европейская конституция и ее перспективы // Европейский парламент. Проблемы и перспективы. / Под ред. В.Я.Швейцера. -М.: Издательство «ОГНИ», 2004, с. 33.
Большое значение имеют работы Ю.А. Борко, известного специалиста по вопросам социальной политики ЕС, отношений между Россией и ЕС и истории развития европейской идеи. С одной стороны он последовательно подчеркивает ключевое значение идей федерализации Европы как предпосылки интеграции, которые, превратившись в «лозунг широкого общественного движения» дали в 1940-50-е году изначальный толчок интеграционным процессам, а также разделяет нормативные положения федерализма. С другой стороны, обращаясь к анализу интеграционных процессов, Ю.А. Борко преимущественно использует методологический аппарат неофункционализма. Также и в совместной работе Ю.А. Борко и О.В. Буторина выделяют основополагающие принципы интеграции, соответствующие теории неофункционализма: интеграция - средство, а не цель; интеграция требует постепенности.
При проведении данного исследования автор, помимо вышеперечисленных работ, опирался на труды специалистов, посвященных функционированию ЕС в отдельных сферах, прежде всего на исследования И.М. Бусыгиной (региональная политика и влияние регионов на принятие решений в ЕС), О.В. Буториной (Экономический и валютный союз), Д.А. Данилова, В.В. Журкина (ОВПБ/ЕПБО), Н.Б. Кондратьевой (региональная политика и политика сплочения), О.Ю. Потемкиной (сотрудничество в сфере юстиции и функционирование Шенгенской группы).46
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составили принципы объективности, научной достоверности и историзма, предусматривающие изучение явлений и процессов во всем их многообразии и в конкретно-исторических условиях их возникновения и развития.
Представляется, что комплексное исследование институциональной структуры ЕС на основе какого-либо одного теоретического подхода было бы непродуктивно по причине
43 Борко Ю.А. «Европейская идея»: от утопии - к реальности // Заглядывая в XXI век: Европейский Союз и Содружество независимых государств. / Под. ред. Ю.А.Борко, В.В.Журкина, В.Г.Шемятенкова. - М: «Интердиалект+», 1998, с. 49. См. также Борко Ю.А. Исторические метаморфозы европеизма // Общий европейский дом: что мы о нем думаем? / Ю.А.Борко, А.В. Загорский, С.А. Караганов -М.: Межд. отношения, 1991, с. 8-48; Борко Ю.А. От европейской идеи- к единой Европе. -М.: Деловая литература, 2003.
Борко Ю. Новый этап углубления и расширения европейской интеграции: социальные аспекты. // МЭиМО, № 9, 2000, с. 12, 14.
45 Ю.Борко, О.Буторина От Европейского Союза - к Соединенным Штатам Европы // Европейский союз на пороге XXI века. /Под ред. Ю.А. Борко и О.В. Буториной. -Москва: УРСС, 2001, с. 437-441.
Бусыгина И.М. Стратегии европейских регионов в контексте интеграции и глобализации. -М., 2002; Буторина О. Международные валюты: интеграция и конкуренция. -Москва: Деловая литература, 2003; Данилов Д. Общая внешняя политика и политика безопасности // Европейский союз на пороге XXI века. / Под ред. Ю.А. Борко и О.В. Буториной. -Москва: УРСС, 2001, с. 166-192; Данилов Д.А. Западная Европа на пост-маастрихтском этапе: развитие интеграции в сфере безопасности. Доклады Института Европы, № 13. -М.: ИЕ РАН, 1994; Журкин В.В. Европейский союз: внешняя политика, безопасность, оборона. -М., ИЕ РАН, 1998; Журкин В.В. Военные структуры ЕС: цель - 2010. // Современная Европа, № 3, 2005, с. 5-12; Кондратьева Н.Б. Проблема сближения уровней социально-экономического развития стран ЕС на пороге XXI века. Диссертация на соиск. уч. ст. канд. экон. наук. На правах рукописи. -М., 2000; Потемкина О.Ю. Европейское пространство свободы, безопасности и правопорядка: границы, содержание, механизмы. -М., 2002; Потемкина О. Сотрудничество в сфере внутренних дел и правосудия // Европейский союз на пороге XXI века. / Под ред. Ю.А. Борко и О.В. Буториной -Москва-УРСС, 2001, с. 193-235.
сложности предмета исследования и существования в ЕС принципиально различающихся методов регулирования.47 В связи с этим использовались методы, разработанные в рамках различных теоретических концепций интеграции, наиболее соответствующие отдельным аспектам объекта исследования.
Так, анализ реформ Договоров проводился преимущественно в рамках либерального межправительственного подхода. Для исследования взаимодействия региональных властей и институтов ЕС применялся методологический аппарат концепции многоуровневого управления. Эволюция механизмов принятия решений в отдельных сферах первой опоры изучалась с позиций неофункционализма. Для характеристики взаимоотношений между институтами ЕС и государствами-членами в ходе принятия и исполнения решений в отдельные периоды времени (временные срезы) использовались различные правовые подходы в рамках федерализма, а для исследования динамики этих взаимоотношений - концепция конституционализации.
Среди применяемых методов особо следует выделить:
Метод историзма, предполагающий изучение динамики явлений и процессов, выявление действующих на них факторов и тенденций их развития.
Системный анализ, основанный на изучении институциональной структуры ЕС как сложной системы, состоящей из отдельных частей (институты ЕС, национальные государства, иные акторы, формальные и неформальные правила поведения, материальные и информационные ресурсы), связанных сложной сетью взаимосвязей, а также испытывающих воздействие внешних факторов.
При исследовании процессов принятия решений институтами ЕС применялся функциональный метод, прежде всего отдельные методики теории игр.
Для иллюстрации отдельных тезисов использовались кейс-стади, преимущественно анализ деятельности институтов ЕС в отдельных сферах его компетенции.
При исследовании документов использовались специальные юридические методы, в частности различные способы толкования.
Для исследования официальных заявлений, программ и речей использовался качественный контент-анализ.
Активно использовались статистические методы, например, анализ полномочий ЕС в отдельных сферах политики на основе количества принимаемых законодательных актов.
Аналогично, например, Ф. Шмиттер: «одна теория не может объяснить его (Европейского Союза - Н.К.) динамику и предсказать итог его развития» (Schmitter Ph.C. Neo-Neofimctionalism II European Integration theory I Ed. by Wiener A. and Diez T. -Oxford: Oxford University Press, 2004, p. 69) и И.Е. Лешуков: «применение той или иной теории должно быть ограничено той областью... которой она в наибольшей степени соответствует» (Лешуков И.Е. Политическая система ЕС и вопросы ее теоретической интерпретации. // Десятилетие сотрудничества (1988 -1998): Европейский Союз и Россия в перспективе. / Под ред. И.Е.Лешукова и др. - Санкт-Петербург- «Надежда» 1999, с. 252).
В целом проведенное исследование имеет комплексный характер, сочетая методологию политической, юридической и, в меньшей степени, социологической науки. Источниковая база включает в себя:
Основополагающие договоры, посредством которых государства-члены учредили ЕЭС/ЕС (Договоры об учреждении ЕОУС, ЕЭС, Евратома, Договор о Европейском союзе), и договоры, вносившие изменения в основополагающие (Единый европейский акт, Маастрихтский, Амстердамский, Ниццкий и Конституционный договоры и некоторые другие).
Документы Европейского совета и саммитов государств-членов ЕС, определявшие основные направления развития ЕС в целом и институциональной структуры в частности, такие как Лаэкенская декларация 2001 г., заключения страны-председателя по итогам саммитов в Риме 1990 г., Ницце 1999 г., Фейре 2000 г., Брюсселе 2002 г. и другие.
Уставы и Процедурные регламенты институтов ЕС в различных редакциях, а также Кодексы поведения служащих институтов ЕС.
Вторичное законодательство ЕС, уточняющее и развивающее установленные на основе положений Договоров компетенции институтов, механизмы принятия и исполнения решений, например, Решение Совета № 87/373 о процедуре осуществления Комиссией возложенных на нее имплементационных полномочий,49 Межинституциональное соглашение от 20 ноября 2002 г. о порядке доступа Европарламента к документам Совета,5 Совместная декларация 1999 г. о порядке соблюдения процедуры совместного принятия решения.51
Решения Суда ЕС, регулирующие те или иные аспекты взаимоотношений между институтами ЕС, а также между ними и национальными органами, а также порядок и принципы исполнения законодательства ЕС.
Различные программные и консультативные документы институтов ЕС и ad hoc органов, посвященные различным аспектам институциональных реформ, например, предложения Комиссии к повестке дня МПК-200052 и Конвента,53 Белая книга
Далее основополагающие договоры обозначаются термином Договоры.
49 Council Decision (87/373) of 13 July 1987 laying dawn the procedures for the exercise of implementing powers
conferred on the Commission II OJ, 1987, L 197, p. 33.
50 Interinstitutional Agreement of 20 November 2002 between the European Parliament and the Council concerning access
by the European Parliament to sensitive information of the Council in the field of security and defence policy II OJ 2002 С
298, p. 1.
Joint declaration (1999) on practical arrangements for the new co-decision procedure (article 251 of the Treaty establishing the European Community) II OJ, 1999, С 148, p. 1.
Commission. Adapting the Institutions to make a success of enlargement - Commission opinion in accordance with Article 48 of the Treaty on European Union on the calling of a Conference of Representatives of the Governments of the Member States to amend the Treaties. COM(2000) 34 final 53 Communication from the Commission - A project for the European Union. COM(2002) 247 final.
Комиссии о проведении внутренней административной реформы, доклад «трех мудрецов» о влиянии расширения на институциональную структуру ЕС, доклад ХДС/ХСС, впервые на официальном уровне призвавший к созданию механизма продвинутого сотрудничества и другие.
Мемуары,57 заявления58 и интервью европейских политиков. Последние цитируются по материалам СМИ и специализированных сайтов в сети Интернет, таких как , , и т.п.
Статистические материалы, преимущественно данные Европейского статистического агентства Евростат, и результаты опросов общественного мнения, преимущественно данные Европейского агентства по изучению общественного мнение Евробарометр.
Подавляющее большинство документов ЕС и отдельных институтов полностью или частично опубликовано в следующих официальных изданиях: ежедневный Официальный журнал Европейских сообществ (Official Journal of the European Communities), серии L (законодательство) и С (вспомогательные документы); ежемесячный Бюллетень Европейского союза (Bulletin of the EU) и Доклады Суда ЕС (The European Court Reports). Текущая информация о деятельности ЕС и его институтов, включая выдержки из выступлений и дебатов, публикуется в ежедневнике Европа (Bulletin Quotidien Europe).
Научная новизна работы заключается в следующем:
Впервые в отечественной литературе проведено комплексное исследование трансформации институциональной структуры ЕС за рассматриваемый период, включая трансформацию всех институтов ЕС, их взаимоотношений друг с другом и с государствами-членами в различных сферах компетенции ЕС.59
Впервые в отечественной литературе анализ трансформации институциональной структуры ЕС проведен на основе междисциплинарного подхода, сочетавшего методологию политической, юридической, исторической и, в меньшей степени, социологической наук. Кроме того, в исследовании использовались методологические положения различных теоретических концепций интеграции, наиболее соответствующие исследуемым аспектам институциональной структуры ЕС.
54 Commission. Reforming the Commission - A White Paper - Part I. COM (2000) 200 final.
Dehaene J.-L., Weiszacker R. von, Simon D. The Institutional Implications of Enlargement. Report to the European Commission, 18 October 1999.
Schauble W., Lamers K. Reflections on European Foreign Policy. Document by the CDU/CSU Group in the German Bundestag, 1 September 1994.
57 Например, Мопне Ж. Реальность и политика: мемуары. -М., 2001; Vedrine Н. Les Mondes de Francois Mitterand -Paris: Fayard, 1996 и другие.
Например, Prodi R. The time has come to a properly structured debate on the future of Europe. Speech in the European Parliament, Strasbourg, 17 January 2001 и другие.
Комплексный характер присущ и работам М.Стрежневой, - прежде всего Стрежнева М.В. ЕС и СНГ: сравнительный анализ институтов. (Серия «Научные доклады», № 101) - М.: Моск. общ. науч. фонд, 1999. - однако они посвящены несколько иной проблеме, а именно исследованию влияния трансформации общественных институтов в странах Европы на эволюцию институциональной структуры ЕС.
Впервые в отечественной литературе проведен системный анализ трансформации институциональной структуры ЕС, выявлены две группы факторов, обусловивших тенденции и формы этой трансформации. Эндогенные факторы определяются принципами, изначально заложенными в основу институциональной структуры, и обеспечивают внутреннюю логику развития последней. К их числу следует отнести такие характеристики институциональной структуры ЕС, как гибкость, способность к адаптации, существование в рамках ЕС различных методов регулирования, нечеткое разделение полномочий между институтами ЕС. Как правило, под воздействием эндогенных факторов институциональная структура ЕС трансформируется в эволюционных формах, то есть без внесения изменений в основополагающие Договоры. В числе экзогенных по отношению к институциональной структуре ЕС факторов выделены три основных направления развития Европейского Союза в 1992-2005 годах, каковыми являлись строительство политического союза, углубление экономической интеграции, расширение ЕС. Как правило, под воздействием экзогенных факторов институциональная структура ЕС трансформируется в «революционных» формах, то есть путем внесения поправок в основополагающие Договоры.
Автором предложена оригинальная концептуальная интерпретация процессов трансформации институциональной структуры ЕС, которая, либо ее отдельные элементы, может быть использована при дальнейших исследованиях институциональной структуры ЕС. В рамках предлагаемой интерпретации выделены четыре ключевых феномена, которые характеризуют трансформацию институциональной структуры ЕС в рассматриваемый период, а именно: 1) Выявлены характеристики ЕС, позволяющие сделать вывод о квазигосударственной природе Союза. 2) Сформулировано понятие конституционализации ЕС как процесса усиления квазигосударственных признаков и их формальной фиксации. 3) Обстоятельно изучена проблема низкой легитимности ЕС, исследованы действия ЕС, призванные упрочнить легитимность, и их эффективность. 4) Исследованы причины дифференциации ЕС, механизмы, созданные для оформления этой дифференциации, и возможные негативные для ЕС последствия.
Научная и практическая значимость. Работа может иметь как общетеоретическое, так и прикладное значение. Исследован один из важнейших аспектов развития ЕС, во многом определяющий деятельность ЕС во всех сферах внутренней и внешней политики. Тем самым внесен вклад в осмысление институциональной системы ЕС и ее эволюции, а также в изучение Европейского Союза в целом.
Предложена концептуальная интерпретация процессов трансформации институциональной структуры ЕС и сформулирован ряд новых понятий. Таким образом, работа
способствует развитию методологического аппарата исследования интеграционных процессов и создает задел для дальнейших исследований Европейского Союза и иных региональных интеграционных группировок. В приложении к Европейскому Союзу апробировано применение ряда новых методов по исследованию политических систем.
В отечественный научный оборот также введено большое количество новых документов ЕС и фактического материала о эволюции институтов ЕС.
Результаты работы могут быть использованы при дальнейшем изучении ЕС, а также при подготовке в отечественных ВУЗах курсов лекций по политологии, международным отношениям и теории международных отношений. Ее результаты также могут быть полезны для сотрудников МИД РФ и иных государственных органов, участвующих в разработке и осуществлении политики России в отношении ЕС. Наконец, работа представляет интерес для специалистов тех отечественных коммерческих компаний, которые активно действуют на пространстве единого рынка ЕС, прежде всего с точки зрения выработки стратегий лоббирования своих интересов.
Структура работы. Работа состоит из введения, пяти глав и заключения.
В первой главе, которая носит вводный характер, рассматривается история становления и развития институтов Европейских сообществ в период экономической интеграции (1951-92 гг.). Проанализированы изначально заложенные в институциональную структуру ЕЭС/ЕС характеристики и выявлены основные долгосрочные тенденции ее развития, в определенной степени продолжавшие действовать и после 1992 года.
Вторая глава посвящена анализу Маастрихтского договора 1992 г., учредившего на основе Европейских сообществ Европейский Союз. В ней исследованы предпосылки создания ЕС, взгляды различных акторов по поводу вариантов развития институциональной структуры ЕС. Показано влияние, которое два основных проекта, предусмотренных Маастрихтским договором, - ЭВС и политический союз - оказали на изменение институциональной структуры. Исследованы особенности и эффективность созданной структуры трех опор. Особое внимание уделено реформированию институтов и процедур принятия решений в рамках первой опоры.
В третьей главе исследованы процессы развития институциональной структуры ЕС в период с 1992 по 2004 год. Рассмотрены нововведения, предусмотренные Амстердамским и Ниццким договорами, а также вопросы, которые хотя и обсуждались в ходе соответствующих Межправительственных конференций (МПК), но так и не нашли своего решения. Особое внимание уделено созданию механизма продвинутого сотрудничества, реформе Суда ЕС, введению нового распределения голосов в Совете, а также попыткам реформы Комиссии. В этой главе также исследованы процессы эволюции институтов ЕС и взаимоотношений между ними, проходившие без внесения поправок в основополагающие Договоры.
Четвертая глава посвящена процессу разработки Конституционного договора и анализу предусмотренных в нем институциональных нововведений. В ней также исследуется влияние
переговорного процесса на отношения между государствами-членами и уровень доверия между ними. Кроме того, на основе процесса ратификации Конституционного договора и иных материалов анализируются феномен падения общественной поддержки европейской интеграции.
Пятая глава посвящена анализу некоторых базовых тенденций развития институциональной структуры ЕС. Во-первых, исследуются процессы возникновения и развития ряда политических, правовых и функциональных характеристик, институциональной структуры ЕС и Европейского Союза в целом, которые дают основание квалифицировать Евросоюз как квазигосударственную систему. Во-вторых, рассматривается процесс конституционализации ЕС, формы и уровень развития этого процесса, а также непреодолимые на сегодняшний день ограничения. В-третьих, анализируется проблема кризиса легитимности ЕС, его причины и деятельность ЕС, направленная на его преодоление. И, наконец, исследовано развитие в ЕС процессов дифференциации: предпосылки этого явления, формы его институционализации и возможные последствия.
В заключении суммируются основные выводы диссертации.
Создание Европейского объединения угля и стали
Ключевое влияние на возникновение Европейских сообществ оказали три фактора принципиально разного характера: европейская идея, позиция США и необходимость нестандартных мер для решения германского вопроса.
Важнейшей среди предпосылок европейской интеграции стало представление о Европе как о единой культурно-цивилизационной общности и возникшее на этой основе европейская идея - идея политического объединения Европы.60 Многовековая история проектов европейских федераций была «историей сменявших друг друга утопий».61 Однако значение этих федералистских утопий неоспоримо: они способствовали внедрению в сознание людей мысли о единой европейской цивилизации. Развитие этих идей привело к возникновению после первой мировой войны массового панъевропейского движения. Сразу же по окончании второй мировой войны были воссозданы Панъевропейский союз и Европейский парламентский союз, создан Европейский союз федералистов и ряд других организаций. Интеграционные идеи не только распространились среди политической элиты, но и получили поддержку широкого общественного мнения. Сформировавшийся в обществе разрешительный консенсус дал возможность политикам обсуждать интеграционные мероприятия не рискуя своим положением на национальной политической арене.
Второй предпосылкой европейской интеграции стала позиция Соединенных Штатов, которые первыми осознали, что создание единого европейского рынка является необходимой предпосылкой для мира и стабильности в Европе и для полноценного участия Европы в мировой экономической системе. Заместитель госсекретаря США Вильям Клэйтон в меморандуме 1947 г. отмечал: «Помимо ужасных последствий, которые в перспективе это (дезинтеграция в Европе - Н.К.) окажет на мир и безопасность во всем мире, немедленный эффект для национальной экономики США будет катастрофическим: исчезновение рынков для избытка (американской - Н.К.) продукции, безработица, депрессия и дисбаланс бюджета...».
Однако сами страны Европы в условиях жестокого экономического кризиса были озабочены восстановлением национальных экономик, что требовало проведения жесткой протекционистской политики. Даже созданный в 1948 г. таможенный союз стран Бенилюкса был не столько первым шагом на пути европейской экономической интеграции, сколько защитным механизмом для минимизации негативных последствий протекционизма крупных стран Европы. Все же, поддержка Соединенными Штатами идеи европейской экономической интеграции явилась мощным средством давления на европейские правительства, вынудив последние как минимум вести переговоры и консультации на эту тему и ослабив влияние существовавших в ряде стран Европы антиинтеграционистки настроенных политических сил.
Однако процессы интеграции в Европе не могли начаться без решения ключевого вопроса послевоенного устройства — германского вопроса. Стратегическая проблема состояла в том, как реализовать огромный экономический потенциал Германии без риска возрождения германской гегемонии и нового дисбаланса сил в Европе. В то время как США и Великобритания настаивали на скорейшем экономическом восстановлении и ремилитаризации Германии, Франция в силу очевидных географических и исторических причин испытывала в связи с этим серьезную озабоченность. Соединенные Штаты, понимая мотивы Франции, все же оказывали на нее постоянное давление. Госсекретарь Дэн Ачесон в очередном послании к министру иностранных дел Франции Роберу Шуману однозначно заявил: «Я верю, что наша политика в Германии... основывается на предположении, что ваша страна является в Европе лидером по этим проблемам», и не менее однозначно предложил Франции выступить с какими-либо новыми инициативами до встречи министров иностранных дел союзников, намеченной на май 1950 г.64
Франция сформулировала ожидаемую инициативу в Декларации Шумана, озвученной 9 мая 1950 г. Автором идеи был глава французского Комиссариата по планированию Жан Монне, но именно министр иностранных дел Франции Робер Шуман взял на себя политическую ответственность. От имени своего правительства он обратился к руководству ФРГ с призывом положить конец франко-германскому антагонизму и начать отношения с чистого листа, положив в основу принципы мира, дружбы и сотрудничества.
Основной идеей Декларации было создание наднациональной организации, в которой должны были работать технократы, действующие независимо от национальных правительств. «Европа, состоящая из суверенных государств, - писал Ж.Монне, - сама по себе не способна, при всей доброй воли ее руководителей, принимать разумные решения... Зато все становится
возможным, если право принимать решения получат институты, призванные заботиться об общих интересах в рамках единых правил и на основании воли большинства».
В отличие от множества других проектов Декларация Шумана предлагала цельную концепцию европейского строительства и «коммунитарного метода»:
Конечная цель интеграции - Европейская федерация, политический союз. «Настоящее предложение обеспечит создание первых реальных устоев Европейской федерации, необходимой для сохранения мира» ;
Продвижение к федерации будет постепенным и, учитывая противоречивость интересов стран Европы, должно начаться с решения простых задач;
Начинать интеграцию следует в сфере экономики, где на основе конкретных достижений - «возрастет жизненный уровень населения, поскольку произойдет объединение производства и расширение рынка, что приведет к снижению цен»6 -должна сложиться европейская «реальная солидарность».
ЭВС и политический союз
ЭВС. Успешный процесс строительства единого рынка и эффективное функционирование Европейской валютной системы позволили лидерам Сообщества в конце 80-х годов вернуться к задаче строительства Экономического и валютного союза. Участие в обменном механизме ЕВС помогло государствам-членам достичь определенной степени экономической конвергенции и стабильности валютных курсов. В то же время ЕВС по сути использовало в качестве валюты привязки германскую марку - самую сильную валюту Сообщества - что фактически вынуждало все государства-члены следовать в русле проводимой германским центральным банком антиинфляционной политике.
С другой стороны, поддержание обменных курсов в ЕВС требовало значительных финансовых ресурсов и все же, будучи недостаточно эффективным, тормозило процесс создания единого экономического пространства. По оценкам Комиссии, в 1995 г. из-за колебаний валютных курсов страны Сообщества потеряли 0,5% прироста ВВП и миллион рабочих мест. Логика единого рынка, составной частью которого должна была стать свобода движения капиталов, требовала создания единой валюты. Т. Падоа-Счиоппа в своем докладе о влиянии единого рынка на экономику ЕС утверждал: «В фундаментальном смысле мобильность капитала и фиксированные валютные курсы в совокупности не оставляют места для независимой (национальной - Н.К.) денежно-кредитной политики».185 Единый рынок со свободным движением капиталов представляет угрозу для стабильности ЕВС, и единственный способ ликвидировать эту угрозу - создание валютного союза.
Ольга Буторина выделяет три основные причины, подвигшие Сообщество на реализацию масштабного проекта введения единой валюты. Переход взаимозависимости стран Сообщества в новое качество, что увеличило потребность в общем экономическом курсе. Возникновение социально-экономических задач стратегического характера (безработица, инфляция, кризис системы социального обеспечения и т.п.), «которые практически невозможно решать без использования имеющихся коллективных рычагов». При этом решать эти проблемы было необходимо независимо от существования ЭВС, но создание ЭВС улучшило бы условия для изменения макроэкономической политики. Наконец, без создания ЭВС было бы крайне сложно добиться дальнейшей консолидации Сообщества и его усиления на международной арене, что стало императивом в свете изменения баланса сил в Европе и мире.
Официальным толчком к началу/гцискуссии стал меморандум Эдуарда Балладура, представленный в Экофин в январей 1998 )т. Итоговый вывод меморандума звучал недвусмысленно: Сообщество должно создать «единую валюту... и общий центральный банк».187 Через месяц доклад на аналогичную тему представил Ханс-Дитрих Геншер, что стало свидетельством изменения негативного отношения Германии к идее единой валюты.188 Здесь сыграли свою роль и политические соображения: внешнеполитический курс Горбачева породил предчувствие стратегических изменений в международной ситуации, и в этих условия Германия сочла необходимым недвусмысленно подтвердить свое стремление к углублению интеграции.
Правильно оценив политический сигнал Франции и Германии, Жак Делор с энтузиазмом вернулся к своему давнему проекту валютного союза, который он в 1985 г., учитывая настроения национальных правительств, был вынужден снять с повестки дня. Созданный по решению Ганноверского саммита в июне 1988 г. Комитет Делора - в составе 12 глав центральных банков, двух членов Комиссии и трех независимых экспертов - поставил ЭВС в центр европейской повестки дня. Комитет успешно справился со своей задачей и в апреле 1989 г. представил доклад, содержащий конкретный план создания ЭВС.189 Огромную роль в этом сыграл Жак Делор, которому удалось увлечь решением сложной интеллектуальной задачи даже изначально скептически настроенных членов комитета, что стало еще одним свидетельством его выдающихся способностей переговорщика.
Доклад выделил четыре ключевые составные части ЭВС: единый рынок; конкурентная политика как средство создания и поддержания единого рынка; политика сплочения как средство компенсации издержек единого рынка; и координация макроэкономической политики. Было признано необходимым проведение единой денежно-кредитной политики и создание Европейской системы центральных банков.192 Также именно в докладе была предложена впоследствии реализованная стратегия поэтапного создания ЭВС. На первом этапе предполагалось полностью либерализовать движение капитала, стабилизировать обменные курсы посредством участия всех государств-членов в ЕВС и создать механизмы более тесной координации макроэкономической политики. На втором - создать Европейскую систему центральных банков, постепенно уменьшить границы колебания валютных курсов, реформировать национальные центральные банки и достичь определенного уровня макроэкономической конвергенции. На третьем - зафиксировать валютные курсы и передать Сообществу все полномочия по денежно-кредитной политике. При этом создание ЭВС «рассматривалось как единый процесс», а «решение участвовать в первом этапе означало бы решение принять участие во всем процессе».193 Доклад рекомендовал приступить к реализации первого этапа, для которой не требовалось поправок к Договорам, с июля 1990 г., когда, в соответствии с программой строительства единого рынка, должно было быть либерализовано движение капиталов. Сам Жак Делор среди недостатков доклада называл отсутствие четко зафиксированных сроков и автоматического механизма перехода от одного этапа к другому.
На саммите в Мадриде (июнь 1989 г.) Европейский совет подтвердил «стремление к созданию экономического и валютного союза как это предусмотрено в ЕЕА» и утвердил доклад Делора в качестве примерного плана действий.194 Было решено начать первый этап в июле 1990 г. и созвать межправительственную конференцию, которая решит, как и в какие сроки приступить к следующим этапам. Среди всех лидеров государств-членов в оппозиции к валютному союзу оказалась лишь Маргарет Тэтчер.
Амстердамский договор
Уже из анализа доклада рабочей группы было очевидно, что наиболее важной новеллой станет создание механизма продвинутого сотрудничества. Под этим подразумевался комплекс мер, который позволил бы отдельной группы стран ЕС продвигаться вперед без опасения, что их действия будут заблокированы одним или несколькими государствами-аутсайдерами. Потребность в создании такого механизма давно обсуждалась в полуофициальном порядке как средство избавиться от_ регулярного блокирования инициатив со стороны Великобритании. Однако лишь грядущее вступление стран Восточной Европы, большинство из которых, по мнению лидеров «старой Европы», заведомо будут неспособны к прогрессирующей интеграции, перевело интерес к продвинутому сотрудничеству из теоретической плоскости в практическую. Преодолеть сопротивления ряда старых членов помог тот факт, что Маастрихтский договор уже предусмотрел несколько механизмов дифференциации по отдельным вопросам: введение евро, протокол о социальной политике и специфический случай Шенгенской группы.
Мощный импульс дебатам по этому вопросу придал опубликованный от имени правящей фракции ХДС/ХСС в Бундестаге доклад В.Шаубла и Л.Ламерса.281 Формально отражая личную точку зрения авторов, он в действительности обозначил официальную позицию Германии о будущем Евросоюза. С помощью развития механизмов дифференциации авторы рассчитывали достичь целого ряда взаимосвязанных целей: «существующее твердое ядро стран, ориентированных на большую интеграцию и более тесное сотрудничество, должно быть укреплено», придание нового импульса франко-германскому сотрудничеству, развитие институтов ЕС, повышение дееспособности Союза в ОВПБ и расширение Союза на восток. Авторы доклада, формально выражая личную точку зрения, обозначили состав твердого ядра: Германия, Франция и Бенилюкс, и весьма резко критиковали «обструкционистскую» европейскую политику Великобритании.
На политическом уровне первым конкретным предложением разработать общий механизм продвинутого сотрудничества стало совместное письмо Ж.Ширака и Г.Коля от 6 декабря 1995 г. В ходе переговоров наиболее сложной задачей было согласовать интересы трех групп стран: тех, кто хочет и может двигаться вперед; кто хочет, но не может; и кто может, но не хочет. На фоне всеми разделявшегося понимания, что движение вперед единым строем невозможно, главным доводом, вынудившим страны-аутсайдеры согласиться с механизмом продвинутого сотрудничества, стало желание избежать создания новых интеграционных структур, отделенных от ЕС. Важную положительную роль в ходе переговоров сыграло обязательство Германии и Франции использовать продвинутое сотрудничество лишь в качестве последнего средства (last resort).
Под продвинутым сотрудничеством понимается возможность группы государств-членов установить более тесное сотрудничество друг с другом в отдельных сферах с разрешением использовать в ходе такого сотрудничества институты, процедуры и механизмы ЕС. При этом государства-члены, не участвующие в таком сотрудничестве, не препятствуют деятельности группы продвинутого сотрудничества.
Создание продвинутого сотрудничества было обставлено целым рядом условий, а разработанный механизм учреждения весьма сложен. Комплекс положений, регулирующих продвинутое сотрудничество, включает в себя нормы как Договора о Европейском союзе (ст.ст. 40, 43-45) так и Договора о Европейском сообществе (ст. 11). Учреждение продвинутого сотрудничества возможно в первой и третьей опоре, при этом в обоих случаях предусмотрены в общем одинаковые механизмы учреждения и функционирования продвинутого сотрудничества.
Любое учреждаемое продвинутое сотрудничество должно удовлетворять следующим базовым условиям:
быть нацеленным на дальнейшее осуществление целей Союза;
уважать принципы договоров о Союзе и Сообществе;
использоваться лишь в качестве последнего средства, когда цели Договоров не могут быть достигнуты применением иных процедур;
осуществляться без ущерба для acquis communautaire;
не затрагивать компетенцию, права и обязанности государств, не участвующих в таком сотрудничестве;
быть открытым для других государств-членов.283
Помимо этого в первой опоре продвинутое сотрудничество должно:
не затрагивать области исключительной компетенции Сообщества;
не наносить ущерба политике, действующим программам и действиям Сообщества;
не затрагивать институт гражданства Союза;
не выходить за пределы полномочий Сообщества (разумеется, имеются в виду области смешанной компетенции);
не создавать дискриминации или ограничении в торговле между государствами членами и не нарушать условия конкуренции между ними.
В третьей опоре продвинутое сотрудничество должно «иметь целью дать возможность Союзу быстрее превратиться в пространство свободы, безопасности и правосудия» и при этом уважать полномочия Сообщества.
Довольно сложен и механизм учреждения продвинутого сотрудничества. Прежде всего, с инициативой должны выступить не менее половины государств-членов ЕС. В первой опоре заинтересованные государства обязаны направить просьбу в Комиссию, которая либо направляет в Совет соответствующую инициативу, либо информирует о причинах, по которых не считает целесообразным учреждение продвинутого сотрудничества. Таким образом, без согласия Комиссии продвинутое сотрудничество в первой опоре учреждено быть не может. В третьей опоре заинтересованные государства-члены самостоятельно вьшосят вопрос на рассмотрения Совета. Комиссия имеет право лишь представить мнение по поводу предлагаемого продвинутого сотрудничества. Это в целом соответствует более скромной роли Комиссии в третьей опоре.
В обоих случаях разрешение на учреждение продвинутого сотрудничества дает Совет. Совет принимает решение квалифицированным большинством, но при этом любое государство «по важным и обоснованным причинам» вправе возразить против проведения голосования, и тогда вопрос передается в Европейский совет. Учитывая, что Европейский совет действует на основе консенсуса, это положение напоминает Люксембургский компромисс. Роль Европарламента в обоих случаях ограничена консультативными полномочиями.
