Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ БЮРОКРАТИИ
1.1. Анализ концептуальных оснований исследования бюрократии как социально-политического института общества 16
1.2. Исторический аспект изучения бюрократии как явления политической жизни 32
1.3. Функционирование бюрократии в условиях социально-политических трансформаций в России 50
ГЛАВА II. СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ БЮРОКРАТИИ В РОССИЙСКОМ ОБЩЕСТВЕ
2.1. Бюрократизм в системе социально-политических отношений . 70
2.2. Политико-правовые средства преодоления бюрократизма в российском обществе 86
2.3. Условия ограничения коррупции в современной России 103
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 125
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ
ЛИТЕРАТУРЫ 131
- Анализ концептуальных оснований исследования бюрократии как социально-политического института общества
- Функционирование бюрократии в условиях социально-политических трансформаций в России
- Бюрократизм в системе социально-политических отношений
Введение к работе
^ Актуальность темы исследования. В начале XXI века Россия столкнулась с рядом проблем политического, социально-экономического, культурного характера, которые привели к необходимости поиска ценностных составляющих деятельности бюрократической организации и форм развития общества. В ходе преобразований, проводимых в российском обществе, особое внимание привлекают процессы, связанные с развитием бюрократии, '^ формированием соответствующего социального слоя. Любое современное государство немыслимо без бюрократии, выполняющей значительный объем работы по осуществлению государственных задач и функций.
Бюрократия, являясь одним из важнейших компонентов механизма реализации политической власти, традиционно в массовом сознании рассматривается с негативной стороны, что обусловлено особенностями * развития российского общества. Исторически сложившись в рамках авторитарного и тоталитарного политических режимов, российская бюрократия стала ассоциироваться с косностью, волокитой, пренебрежением к существу дела ради соблюдения формальностей. Поэтому актуальной проблемой является выявление сущности «положительной» и «отрицательной» сторон бюрократии, особенностей ее влияния на государственное управление, 1П определение причин появления отрицательных свойств бюрократии.
Игнорирование бюрократией критериев своей профессиональной деятельности снижает степень доверия населения к действующему режиму, приводит не только к профессиональной «незрелости» бюрократической власти, но и к негативному влиянию этой группы на весь политический процесс в целом. Бюрократия - единственная социально-политическая группа, которая ^ не только успешно пережила все катаклизмы идущих трансформаций, но и с явной для себя выгодой использует все изменения общественной системы.
Современный этап развития российского общества характеризуется отсутствием «гражданского общества», несовершенством общей системы
4законодательства и судебной вертикали власти, подгонкой управленческой структуры под конкретных людей, что способствует росту неэффективных * структур, расширению полномочий чиновников. Невозможность использования других методов управленческой деятельности вызывает необходимость совершенствования бюрократических структур и приведения их в соответствие с требованиями современной действительности.
В России, как и в других странах, именно бюрократия выступает необходимой формой управленческой деятельности, призванной реализовать '^ поставленные задачи; в то же время бюрократия сегодня все в большей степени ориентируется на выражение и защиту своих интересов. В связи с этим актуальность темы определяется необходимостью исследования особенностей российских государственных органов, условий формирования традиционных бюрократических образцов управления, оптимизации работы во властных структурах. *' Степень научной разработанности проблемы. Бюрократия в зарубежной и отечественной науке рассматривалась с разных точек зрения. Начало исследованию проблем бюрократии в мировой науке положил А. де Токвиль1, выявивший тенденцию движения бюрократии к господствующему положению в обществе и государстве. Научное описание бюрократии дал Г. Гегель2, который исходил из принципа разделения власти между государством ф и гражданским обществом. С точки зрения Г. Гегеля, только государство является носителем всеобщего интереса в отличие от частных, особых интересов отдельных граждан и всех социальных институтов общества. Государственная бюрократия характеризуется Г. Гегелем, как главная властвующая составная часть общества, где сосредоточены государственное сознание, образование и профессионализм. r4N Критический взгляд на бюрократию отличал марксистскую школу политического анализа. Марксизм трактовал бюрократию как систему
Токвиль А. Старый порядок и революция. - М, 1911. 2 Гегель Г.В.Ф. Соч. T, VII. - М.-Л., 1934.
5 управления, осуществляемого с помощью оторванного от народа и стоящего над ним аппарата. К. Маркс попытался раскрыть внутреннюю сущность 4 бюрократии, выявить многие негативные свойства аппаратной деятельности.
Описывая худшие черты бюрократии, К. Маркс отождествлял понятия «бюрократия» и «бюрократизм», с уверенностью подчеркивал, что с отмиранием государства исчезнет необходимость существования бюрократии как противника интересов господствующего класса1.
Выдающийся немецкий исследователь М. Вебер разработал концепцию ** рациональной бюрократии как основы организации современного типа. В американской политической науке веберовскую парадигму бюрократии как, технически самой совершенной из всех мыслимых организационных форм, исследовал В. Вильсон2.
Начиная с М. Вебера и В. Вильсона, были исследованы структура и функции бюрократии как представителей профессиональных государственных служащих. Однако только у М. Вебера проблема бюрократии впервые была представлена системно. Бюрократия им понималась как наиболее рациональная форма осуществления власти, особенно в государстве, функционирующем на правовых принципах. М. Вебер рассматривал бюрократию как беспристрастный механизм реализации управленческих решений, возведя проявления бюрократизма в степень патологических отклонений. % Одновременно он выделял ряд проблем, связанных с реальным существованием бюрократии, отличным от идеального типа, хотя он не дал исчерпывающего ответа на все поставленные вопросы. Все последующие школы и направления исследования бюрократии искали свои методы разрешения данной проблемы.
В рамках веберовской концепции возникли новые теории бюрократии.
Среди представителей этого подхода признанными зарубежными м> исследователями являются П. Блау, М. Крозье, Р. Мертон, Т. Парсонс, Ф. Ригз1. 1 Маркс К. К критике гегелевской философии права // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. М., 1954. 2 Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений. - М., 1905. 3 Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения. - М., 1990. - С. 10
Последователи М. Вебера отошли от рациональной модели бюрократии и обратились к исследованию ценностных составляющих деятельности бюрократической организации. Некоторые, например, Р. Мертон исследовал дисфункции государственного аппарата, где основным объектом становится современная бюрократия, претерпевшая изменения, обусловленные развитием общества.
Исследования отечественных авторов посвящены рассмотрению бюрократии в стиле критического анализа недостатков российского государственного аппарата. Можно отметить исследования В.И. Ленина, определяющего бюрократическое правление как полновластие чиновников, назначаемых без согласия народа .
Ценный аналитический материал по исследуемой проблеме был представлен в работах А.В. Бузгалина, А.И. Колчанова, Е.А. Блажнова, В.К. Борисова, А.А. Ермоленко, В.П. Зыза, В.Ф. Лазовского, В.П. Портнова, Д.В. Якушева, Р.И. Хасбулатова, А.Г. Худокормова, В.В. Ивановского, В.Ф. Ломакина, П.Я. Мешкова3.
Признанными исследователями бюрократии являлись Л.Д. Гудков, Ю.А. Левада, А.Г. Левинсон, Л.А. Седов, Ю.А. Замошкина, Б.А. Миренский, Т.А. Нестик, А.И. Павлов, В.Г. Смольков4. 1 См.: Blau P.M. The Dynamics of Rureaucracy, Chicago and Londoni. The University of Chicago Press. 1963; Crazier M. The Bureaucratic Phenomenon, Chicago University of Chicago. 1964; Merton R.K. Social Theory and Social Structure. The Free Press. - New York, 1957; Parsons T. Societies: Evolutionary and Comparative Perspectives. Englewood Cleffs. - New York, 1966; Riggs F. Administration in Developing Countries: the Theory of the Prismatic Society. - Boston, 1964. 2 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. XXV. - М., 1987. - С. 266. 3 Бузгалин А.В., Колчанов А.И. Анатомия бюрократизма. - М., 1988; Блажнов Е.А. Плюс - минус бюрократизм. - М., 1989; Борисов В.К. Демократизация общества и преодоление бюрократизма (социально-политический аспект). - М., 1990; Ермоленко А.А., Зыза В.П., Лазовский В.Ф. Бюрократизм в коллективном производстве. - Воронеж, 1989; Портнов В.П., Якушев Д.В. Рабкрин и борьба с бюрократизмом. - М., 1989. 4 См.: Гудков Л.Д., Левада Ю.А., Левинсон А.Г., Седов Л.А. Феномен бюрократии в историко-социологической перспективе // Мировая экономика и международные отношения. 1989. № 6; Замошкин Ю.А. Борьба с бюрократизмом - борьба за демократию // Вопросы философии. 1993. № 2; Миренский Б.А. Феномен бюрократшма: пути преодоления // Звезда Востока. 1989. № 1; Нестик Т.А. бюрократия в зарубежных исследованиях // Общественные науки и современность. 1998. Ns 2; Павлов А.И. Феномен бюрократии в концепциях западных политологов // Вопросы экономики. 1992. № 1; Смольков В.Г. Бюрократизм // Социологические исследования. 1999. № 2.
Формирование современных моделей бюрократии представлено в трудах
М.Н. Афанасьева, А.В. Оболонского, М.А. Пешкова и др1. С разных сторон * рассматривала государственную бюрократию Г.В. Пушкарева2, предлагая аналитический обзор некоторых теоретико-методологических концепций, объясняющих феномен государственной бюрократии в современном обществе.
Современная бюрократия не является монолитным иерархическим образованием, она состоит из множества учреждений, агентств, ведомств, каждое из которых зависит от ресурсов, поступающих как из госбюджета, так и г* от заинтересованных групп.
Бюрократия долгое время находилась на периферии политического знания, в лучшем случае ее рассматривали как посредническое звено между государством и массами, призванную проводить в жизнь линию политически правящего класса и соответственно лишенную самостоятельности. Вопрос о соотношении политики и управления, политических началах деятельности '* обстоятельно проанализирован в работах В.Д. Граждана, А.Л. Гуторовой, B.C. Комаровского, Е.Г. Морозовой, Л.Н. Тимофеевой .
Огромное внимание бюрократии, как общественному явлению, уделили Ж.Т. Тощенко, А.С. Хоцей4, которые подчеркивали, что главным атрибутом бюрократии является власть, понимаемая как возможность распоряжаться, повелевать людьми, жестко регламентировать отношения между социальными '|4 институтами и группами, насаждая тем самым определенные стереотипы сознания и поведения.
См.: Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновничество на распутье) // Полис. 1995. № 6. - С. 76; Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002; Чешков М.А. «Вечно живая» номенклатура? // Мировая экономика и международные отношения. 1995. № 6. 2 Пушкарева Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования // Общественные науки и современность. 1997. № 5. М 3 См.: Граждан В.Д. Может ли государственная служба быть деполитизированной? // Власть. 2000. № 9;
Гуторова А.Л. Система государственного управления. В 5-ти кн. Кн. 2. Государство и политика. - М., 2000; Комаровский B.C. Бюрократия и ее роль в политической жизни // Политическое управление. Изд. 2. - М., 1999; Морозова Е.Г. Бюрократия: теории, модели политическая роль // Политология. - М., 2002; Тимофеева Л.Н. Политическая власть: проблемы реализации в системе госслужбы // Становление госслужбы в России и подготовка высшего административно-управленческого персонала. - М., 1998. 4 См.: Тощенко Ж.Т. Элиты? Кланы? Касты? // Социологические исследования. 1999. №11. - С. 123; Хоцей А.С. Теория общества. Т. III. - Казань, 2000.
Изучением численности, состава и функций бюрократии занимались B.C. Гимпельсон, Н.И. Карагодина, И.Н. Карагодин, А.С. Маленко, В.В. Разуваев1, которые отмечали, что на уровне общественного сознания происходит отождествление функций управления со слоем людей, формально не имеющих больших политических прав. Концептуализация роли бюрократии в современном обществе стала возможной благодаря исследованиям российских специалистов В.Л. Иноземцева, Ю.В. Ирхина, А.С. Панарина, А.И. Соловьева и др2.
Одним из наиболее ярких исследователей бюрократии сегодня является В.П. Макаренко3. В его работах сделан основательный и глубокий анализ веберовской концепции государственной бюрократии, который позволил ему творчески осмыслить наследие М. Вебера, возможности его использования в современной России.
В работе Э.С. Манделя «Власть и деньги»4 был дан политологический анализ бюрократии в условиях рыночной экономики. Бюрократия анализировалась автором как новая социальная прослойка, приобретающая административные функции, ранее осуществляемые самими массами.
Среди современных авторов наибольшей известностью и авторитетом пользуется работа А.В. Макарина «Бюрократия в системе политической власти»5. Автором рассматривается широкий круг проблем, связанных с административным управлением, определяется место бюрократии в системе институтов политической власти, даются обоснованные различия «восточного»
См.: Гимпельсон B.C. Численность и состав российской бюрократии // Вопросы экономики. 2002. № II; Карагодин Н.И., Карагодина И.Н. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для России // Мировая экономика и международные отношения. 1993. № 2; Маленко А.С. Особенности функционирования бюрократии в политическом процессе // Вестник Московского университета. 2002. N 4; Разуваев В.В. Власть в России: бюрократическое измерение // Кентавр. 1995. № 4. 2 См.: Иноземцев В.Л. Современное постиндустриальное общество: природа, противоречия, перспективы. - М., 2000; Ирхин Ю.В. Проблемы постмодерна в политике // Полис. 2000. № 6; Панарин А.С. Искушение глобализмом. - М., 2000; Соловьев А.И. Политическая идеология: логика исторической эволюции // Полис. 2001. №2. 3 См.: Макаренко В.П. Анализ бюрократии классово-антагонистического общества в ранних работах Карла Маркса. (Очерки проблематики и методологии исследования). - Ростов-н / Д., 1985; Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989; Вера, власть и бюрократия (критика социологии M. Вебера) Ростов-н / Д., 1998. 4 Мандел Э.С. Власть и деньги. - М., 1992. s Макарин А.В. Бюрократия в системе политической власти. - СПб., 2000.
9 и «западного» типов бюрократического управления, анализируются сущность и значение бюрократии. Особое внимание уделяется специфике русской, * советской и российской бюрократии.
Значительный объем научной литературы, посвященной общим и специальным аспектам бюрократии, усилению ее политической роли, не снимает необходимости политологического анализа проблем, связанных с развитием бюрократии в условиях современного общества. Недостаточно изучены вопросы эволюции российской бюрократии, ее место и роль в !* современной России, трансформационная активность. Необходимость всестороннего анализа данной проблематики обусловила выбор темы диссертационного исследования.
Объектом данного исследования является бюрократия как социально-политическое явление.
Предметом диссертационного исследования выступает эволюция бюрократии в процессе изменения системы политической власти в современной России.
Целью диссертационного исследования является выявление места и роли бюрократии в условиях социально-политических трансформаций в современной России.
Достижение этой цели предполагает решение ряда задач, главными из *i которых являются следующие: рассмотреть концептуальные подходы к исследованию бюрократии и на их основе уточнить теоретическое понимание данного явления; изучить исторические условия формирования бюрократии, выделить этапы ее становления в российском обществе; — исследовать функционирование бюрократии в условиях социалыю- ф политических трансформаций современной России; — выявить существующие отклонения в деятельности бюрократии, проанализировать политико-правовые средства преодоления бюрократизма; — проанализировать наиболее отрицательные свойства бюрократизма, определить возможные условия ограничения коррупции в российском * бюрократическом аппарате.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют, прежде всего, концепции и подходы, разработанные Г. Гегелем, А. де Токвилем, В. Вильсоном, П. Блау, М. Крозье, Р. Мертоном, Т. Парсонсом и другими видными представителями зарубежной политической мысли. Автор диссертации опирался на следующие основные концепции и теории: ^ — критическую концепцию К. Маркса, понимающего под бюрократией абсолютное зло, обладающее целым рядом недостатков, таких как: подмена общественных интересов частными интересами власти и конкретного чиновника; органическая неспособностью решать подлинные проблемы; отсутствие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии; ^ корпоративизм, карьеризм как образ жизни; — теорию «рациональной бюрократии» М. Вебера, в рамках которой бюрократия рассматривается как основа современного типа организации. По мнению М. Вебера, бюрократическая организация — наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных проблем управления в современном обществе и основа ее рациональности состоит в обезличенности ^ ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей; — концепцию дихотомического деления государственной власти на политическое руководство и администрацию В.Вильсона - Ф.Гудноу. По мнению авторов, административные вопросы - это не политические вопросы, поэтому необходимо изменить исполнение административных функций, ф, превратив бюрократию в инструмент профессионального управления с принципами «иерархии и разделения функций».
В качестве основного использован сравнительно-политологический метод, предполагающий сравнение однотипных политических институтов и процессов в их развитии. Применялся структурно-функциональный подход при анализе механизмов функционирования бюрократии. Характер диссертации * обусловил необходимость применения междисциплинарного подхода, позволяющего исследовать проблему в комплексе с другими науками.
Нормативно-правовой базой диссертационного исследования являются официальные документы органов государственной власти, Конституция РФ, нормативно-правовые акты РФ, послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, * федеральные законы, концепции реформ.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем: -рассмотрены основные концептуальные подходы к изучению бюрократии, показано, что бюрократия представляет собой сложное социально-политическое явление, характеризующееся властностью, иерархичностью, непубличностыо, замкнутостью, обезличенностью; на основе анализа социально-политической природы бюрократии предложен авторский подход к выявлению основных исторических этапов эволюции российской бюрократии; исследовано функционирование российской бюрократии, связанное с формированием правового государства, разделением ветвей власти,
Т государственным регулированием социально-экономических процессов; — раскрыта взаимосвязь бюрократии и бюрократизма, обоснованно, что бюрократизм является следствием деформации реализуемых бюрократией управленческих и распорядительных функций; -показано, что природа бюрократизма находится во взаимосвязи с функционированием бюрократии и является следствием присущей ей ^ дисфункциональное; -определены возможные условия ограничения коррупции в современной России, доказано, что коррумпированность бюрократического аппарата
12 приводит к комплексу социальных явлений, искажающих присущий демократии способ политического управления обществом. * Основные положения диссертации, выносимые на защиту.
1. Бюрократия представляет собой сложное социально-политическое явление, возникающее и развивающееся под влиянием изменяющегося взаимодействия общества и государства, а также слой управленцев, призванных проводить в жизнь властные решения политического руководства. Бюрократия при этом выполняет основные функции административного управления и
1* дополнительные функции, такие как совещательная, консультативная, информационная, аналитическая, распорядительная.
2. Процесс становления и развития российской государственности сопровождается эволюцией российской бюрократии, в формировании которой выделяются пять этапов: 1) допетровский, который характеризуется возникновением бюрократических элементов, когда становление бюрократии - происходило в отрыве от европейской социально-политической традиции и формирование политико-бюрократического управления складывалось под воздействием социокультурного своеобразия отношений между народом и правителем (государем); 2) петровский, когда происходило развитие российской бюрократической системы управления на основе заимствования элементов западной политико-управленческой культуры; 3) имперский * (постпетровский), для которого характерно формирование бюрократического аппарата с использованием российской этнополитической специфики; 4) советский (номенклатурный), когда для достижения социального и политико- идеологического единства между государством и обществом создавался новый тип партийно-государственной бюрократии, превратившийся в процессе ряда социально-политических и нравственных деформаций в номенклатурную ф бюрократию; 5) современный (смешанный), когда в российском обществе функционируют как элементы бюрократии номенклатурного периода, так и демократического управления.
Становление бюрократии в России обусловлено как общими закономерностями развития социально-политической системы управления, предполагающими функционирование аппарата чиновников для реализации властных отношений, так и спецификой российской государственности, а также сложившимися правилами и нормами взаимоотношений общества и государства. Функционирование бюрократии как политико-управленческой системы происходит посредством реализации ею государственного и, в известном смысле, своего собственного интереса, что вызывает противоречивое отношение к бюрократии в обществе и неоднозначные оценки эффективности этой системы.
Следствием деформации реализуемых бюрократией управленческих и распорядительных функций выступает бюрократизм, который представляет собой произвольное превышение чиновником меры своей свободы в исполнении государственных решений, уход от ответственности за реализацию своих полномочий. Преодоление российского бюрократизма предполагает создание системы правового регулирования деятельности государственного аппарата, направленной на повышение ответственности чиновников за качество своей деятельности, введение общественного контроля за реализацией законов, повышение уровня профессиональной управленческой культуры.
Наиболее общественно опасным проявлением бюрократизма выступает коррупция. Коррумпированность бюрократического аппарата приводит к комплексу социальных явлений, присущих способу политического управления обществом и подрыву доверия к государственной власти. Стратегия борьбы с коррупцией основывается на ее всестороннем ограничении, достигаемом за счет изменения системы демократического управления, политико-правовой и общественно-нравственной борьбой с деформациями в государственном управлении общества.
Теоретическая значимость исследования заключается в возможности комплексного использования полученных знаний, с целью дальнейшего изучения бюрократии и административного реформирования. Выводы работы
14 можно использовать для осмысления и объяснения комплекса проблем, связанных с функционированием бюрократического аппарата. Результаты исследования позволяют углубить теоретические представления о появлении трансформационных процессов в современном российском обществе, месте и роли бюрократии в современной России.
Практическая значимость исследования определяется важностью предложенных путей совершенствования системы бюрократического управления в условиях современной России, которые могут использоваться политологами, историками, социологами, экономистами и специалистами других областей для выявления особенностей эволюции бюрократии в современной России. Результаты работы могут быть полезны для органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций в политической практике. Проблема эффективности бюрократии имеет прикладное значение для работающих в системе государственной службы.
Обобщения и выводы диссертации можно применять в высших учебных заведениях при разработке специальных курсов по политологии, политической социологии и политической истории. Работа может быть использована для чтения лекционных курсов по специальностям «Политология», «Государственное и муниципальное управление», в системе подготовки кадров государственных служащих РФ.
Апробация исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры социальной философии и этнологии Ставропольского государственного университета и рекомендована к защите по специальности 23.00.02 - Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии.
Результаты и выводы диссертационного исследования были представлены на Межвузовской конференции «Актуальные проблемы гуманитарных наук» (г. Ставрополь, 2003 г.); Межрегиональной научно-практической конференции «Россия в условиях глобализации: философские,
15 социокультурные и политические проблемы» (г. Невинномысск, 2004 г.); научно-практической конференции «Стратегическое управление социально-экономическими и политическими процессами в регионе: история, современность, перспективы» (г. Пятигорск, 2004 г.); 49-й и 50-й юбилейных научно-методических конференциях «Университетская наука - региону» (г. Ставрополь, 2004 г., 2005 г.).
Основные положения и выводы диссертации изложены в десяти публикациях общим объемом более двух печатных листов.
Анализ концептуальных оснований исследования бюрократии как социально-политического института общества
В российской политической науке прошлого и настоящего, независимо от идейных и политических ориентации, проявляется постоянный научный интерес к изучению проблем бюрократии. Изучение феномена бюрократии как социально-политического явления всегда было связано с многочисленными сложностями, прежде всего аморфностью самого понятия, так как существуют десятки различных, подчас противоречащих друг другу определений бюрократии. За полтора столетия с момента появления первых работ, специальным объектом исследования которых стала бюрократия, было опубликовано значительное количество трудов.
Бюрократия (от французского bureau) - зеленое сукно, которым покрывали столы должностных лиц государственных канцелярий, отсюда и термин «бюрократ», то есть служащий средних звеньев государственного аппарата, чиновник1. В буквальном смысле, термин означает господство канцелярии и употребляется в нескольких значениях: во-первых, слой высших чиновников в государстве; во-вторых, канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей . Французский экономист Винсент де Гурнэ в 1745 году для обозначения исполнительной власти, ввел термин «бюрократия», который имел уничижительное значение.
В различных отраслях знания термин «бюрократия» всегда понимали по-разному. Например, в энциклопедическом словаре по политологии, дается три значения определения бюрократии: во-первых, «социальный организм, результат социальных антагонизмов, противоречий, политического отчуждения; во-вторых, система управления, осуществляемая с помощью аппарата власти, отделенного от общества, стоящего над ним, обладающего специфическими функциями и привилегиями; в третьих, слой людей, связанный с этой системой»1. Такое определение бюрократии предполагает ее негативную оценку. Бюрократия, игнорирующая людей, которым она должна служить, вовлечена во все многообразие общественных процессов и является главной чертой современного мира2. Всякая бюрократия несет в себе целый ряд таких явлений, которые воспринимаются отрицательно многими социальными группами, но в своей позитивной форме она является признаком государства, основанного на праве.
В государствоведении бюрократию трактовали буквально - как «правление бюро», то есть управление силами специально назначенных и официально уполномоченных на это лиц3. В социологии под бюрократией понимался особый тип организации не столько государственного, сколько административного управления: в этом смысле бюрократия присуща не только демократическим и авторитарным государствам, но также деловым корпорациям, профсоюзам, политическим партиям4. Экономисты рассматривают бюрократию как особую «публичную» организацию, которая финансируется за счет денег налогоплательщиков, не знает «дисциплины прибыли» и не реагирует на давление со стороны рынка5. По нашему мнению, бюрократия — это одновременно и система государственных организаций, учреждений, ведомств, включенных в структуру исполнительной власти и общность людей, представляющих особый социальный слой, функционирующий в рамках данной системы.
В каждой стране есть свои синонимические обозначения явления, описываемого термином «бюрократия». В Великобритании, например, работников государственных учреждений принято называть «служителями короны», во Франции используется термин «государственный служащий», а в России близким по значению можно считать понятие «чиновничество». Слово «чин» происходит от слова «чинить», то есть делать. В петровские времена, лицо, обладавшее чином, стало именоваться «чиновником». В советские времена было принято использовать понятие «номенклатура», то есть государственно-партийная бюрократия советского общества, постепенно обретшая статус правящего класса1. В настоящее время более распространено понятие «государственный служащий».
Как всякое социальное явление, бюрократия имеет как внешние, так и внутренние причины развития . К внешним причинам проявления бюрократии относятся: во-первых, специфика российского государства, те традиции и особенности, которые находились в его основе; во-вторых, политический режим, который может носить и демократический, и авторитарный характер; в-третьих, особенности эволюции политической элиты и высшего слоя бюрократии. К внутренним причинам формирования бюрократического управления следует отнести: во-первых, традиции и особенности генезиса слоя чиновничества; во-вторых, степень развития общей культуры общества, в частности политической культуры; в-третьих, логику развертывания самой политической системы в обществе.
По нашему мнению, бюрократия обладает набором негативных характеристик, обозначаемых общим понятием «бюрократизм». До настоящего времени все попытки противопоставить ей какой-либо другой принципиально новый механизм осуществления государственной политики, не увенчались успехом.
Функционирование бюрократии в условиях социально-политических трансформаций в России
В современных российских условиях происходит обновление всей системы государственного управления, связанное с переходом от номенклатурной системы к механизму правового государства с разделением ветвей власти, государственного регулирования социально-экономических процессов.
Как сложное социальное явление, бюрократия представляет собой продукт развития общества, процесса разделения труда, слой управляющих людей, призванный осуществлять реализацию не только общих дел, но и выполнять ряд специфических функций. Она стремиться подчинить действительные потребности общества, задачи, нормы и процедуры функционирования своим целям, самосохранения и укрепления собственных позиций. В российском государственном механизме на протяжении столетий особое место занимало чиновничество, которое государство использовало для выполнения самых различных функций: административной, военной, судебной, дипломатической, торговой, промышленной и др. При анализе функционирования бюрократической власти можно выделить такие законы как: закон предела действия и закон разделения труда. Первый проявляется в том, что верховная власть должна быть ограничена в обществе своим количественным содержанием, второй закон нашел свое выражение в принципе разделения законодательно-контрольной власти, исполнительно распорядительной власти и судебной власти.
В период становления системы разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную, ставшей наиболее распространенной, процесс управления разделяется на три независимые друг от друга виды деятельности: формирование законов, их исполнения и вынесение судебных решений, основанных на законе.
Одна часть бюрократического аппарата власти связана с государственным управлением в функциональном его понимании, другая часть поддерживает внутреннюю международную устойчивость безопасности государства. Бюрократический аппарат состоит из группы руководителей, осуществляющих руководство учреждением, организацией, а так же руководителей отделов, которые осуществляют управленческие функции. Следующим по значению звеном бюрократического аппарата являются специалисты, к ним относится большая часть кадров аппарата управления, а также технический персонал, который решает организационные вопросы1.
Большая часть управленческих функций сосредоточивается в руках бюрократических учреждений. Распределение функций между бюрократией и общественной властью в широком значении можно представить следующим образом: нижнее звено управления находится по преимуществу в руках общественных учреждений, бюрократия на этом уровне является инструментом, организующим и контролирующим; среднее звено государственного управления сосредоточивается в основном в руках бюрократии, а представительные органы в этом случае выступают в качестве контролирующей структуры; в высшем звене государственного управления исполнительные функции остаются за бюрократией, функции же законодательные и контрольные осуществляются на основе сочетания представительных, судебных и правительственных структур.
Бюрократия играет важную роль в жизни общества и выполняет общественную функцию, выступая связующим звеном между обществом и государством. В современном обществе бюрократы и политики, не противоположны друг другу, но в то же время находятся в определенном конфликте, поскольку выполняют взаимосвязанные, но отличные управленческие функции. Стабильность в обществе может быть обеспечена только сбалансированностью политико-бюрократических и общественно политических начал. Эффективная организация всей политико-управленческой системы требует сочетания подсистем правительственных и бюрократических.
Нетождественность восприятия государства и общества характерна для политических режимов, которые рассматривают политику в качестве необходимого взаимодействия между интересами и идеологиями, сформулированными в гражданском обществе, и их представительством в ходе принятия решений, осуществляемым на государственном уровне. Когда политика рассматривается в единстве с чиновничьей властью, то она как бы исчезает, как деятельность и заменяется бюрократией — «политикой как аппаратом».
Бюрократизм в системе социально-политических отношений
Проблема бюрократизма практически не исследовалась в советской политической науке, так как командно-административная система, господствовавшая с 30-х гг. XX в. и насаждавшая бюрократические методы управления, не была заинтересована в том, чтобы ее изучали, а тем более боролись с ее недостатками.
Бюрократизм - атрибут любой организационной системы управления в обществе1. Как политическое явление он присущ всякому обществу, всем органам власти и управления. В точном смысле слова бюрократизм означает власть «бюро», т.е. письменного стола - не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть . Бюрократизм это явление глубоко историческое, сложное по своим сущностным свойствам и достаточно многообразное по внешним проявлениям. Это соответствующим образом отражается на уровне его научного познания, который на современном этапе характеризуется многообразием подходов и неоднозначностью трактовок бюрократизма в системе научного знания.
Долгое время в политической науке господствовал стереотип, согласно которому все негативные явления, пережитки прошлого и не имеют корней в объективной действительности, никаким образом не связаны с существующими общественными отношениями, формами организации общественной жизни3. Проблема бюрократических отклонений связана с множеством причин, структурой бюрократии, принципами ее деятельности, статусными и
экономическими интересами, связью со средой, типом режима. Понятие «бюрократизм» может рассматриваться с трех позиций:
- как концентрация в своекорыстных целях реальных рычагов власти в руках работников специализированного аппарата;
- как бюрократическая система аппаратного властвования и управления;
- как стиль управления1.
Современный уровень научного познания бюрократизма в контексте исследовательских подходов отечественной науки характеризуется сложностью понимания природы и сущности бюрократизма как социально-политического явления. При всем многообразии исследовательских подходов их объединяет общее свойство - попытка объяснить бюрократизмом существующие противоречия в общественно-политическом и социально-экономическом развитии общества. Трактовки бюрократизма затрагивают различные аспекты исследуемого явления и служат необходимой теоретико-методологической основой для изучения и познания его природы и сущности. Изучение бюрократизма позволяет определить, что его сущность и природа все еще не нашла своего отражения в науке.
Природа бюрократизма находится во взаимосвязи с функционированием бюрократии, является негативным следствием ее деятельности. Именно такого рода связь отражает термин «бюрократизм», природа и значение которого производны от термина «бюрократия» и обусловлены необходимостью отразить негативное социально-политическое явление, издержку функционирования бюрократии в виде совокупности негативных свойств и проявлений ее поведения.
Вопрос бюрократического аппарата в советской науке долгое время не выходил за рамки ленинского понимания, а именно В.И. Ленин сузил проблему бюрократии до уровня бюрократизма, недостатка тех бюрократических патологий, которые может нести в себе аппарат управления.
По нашему мнению, следует различать понятия бюрократии и бюрократизма. Если первое понятие служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата управления, то второе применяется в негативном смысле как групповая монополия управляющих на функции управления1. Бюрократизм представляет собой невыполнение управленческим аппаратом тех общественно полезных функций, которые на него возлагаются и ради которых он создается. Бюрократизм возникает, когда аппарат управления начинает работать не столько ради интересов общества, сколько на самого себя. В государственном аппарате бюрократизм представляет собой дисфункцию, обусловленную объективным несовпадением между реальным и оптимальным выполнением функций управления, вызывающим определенную степень социальной опасности.
По мнению В.П. Макаренко, бюрократизм приобретает тем больше масштабы и влияние на обществешгую жизнь, чем авторитарнее политический режим в стране, и ограничивается в своих масштабах и влиянии тем сильнее, чем этот режим демократичнее. В условиях авторитарного режима государственный аппарат приобретает наибольшую самостоятельность по отношению к господствующему классу, интересам которого служит2.
В России степень проявления бюрократизма колебалась в зависимости от этапа зрелости общества и стоящих перед ним политических, экономических и других задач, но его суть всегда характеризовалась по мнению В.И. Ленина «наличием оторванных от масс, стоящих над ним привилегированных лиц»3. В современной политической науке существуют различные подходы к объяснению причин распространения бюрократизма в России.
