Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-политическая элита —как политическая категория 13
Глава 2. Административно-политическая элита современной России: политические факторы формирования и особенности 52
Глава. 3. Институционализация государственной службы в Российской Федерации, как необходимое условие рекрутирования административно-политической элиты: характерные особенности и тенденции 92
Заключение 133
Библиографический список использованных источников и литературы 139
- Административно-политическая элита —как политическая категория
- Административно-политическая элита современной России: политические факторы формирования и особенности
- Институционализация государственной службы в Российской Федерации, как необходимое условие рекрутирования административно-политической элиты: характерные особенности и тенденции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проводимые в Российской Федерации кардинальные социально-политические преобразования, связанные с переходом от административно-командных методов управления к демократическим, направлены на конституционное обновление российского общества,1 институционали-зацию политической системы, гармонизацию социально-политических интересов.
Однако, как показало ушедшее десятилетие, проводимые реформы идут крайне противоречиво и сложно. Причин тому достаточно много: от динамики изменения вектора социальной напряженности, являющегося следствием затянувшегося экономического и социально-политического кризиса, отчуждения населения от власти в силу падения доверия к государственным институтам, до нарушения интегративных функций политической системы. И все же наиболее существенная из них видится в отсутствии зрелой административно-политической элиты, способной взять на себя ответственность за судьбу Отечества и обладающей высоким профессионализмом для успешного завершения начатых реформ.
Поэтому на текущем этапе политического развития современной России в качестве приоритетной задачи необходимо определить формирование действенного института государственной службы, способного обеспечить в исторически сжатые сроки динамичный переход к социально-ориентированной рыночной 1 Конституция Российской Федерации. М., 1993. Гл. 1. экономике, прогрессивным методам управления, демократической модели государственности на принципах плюрализма и гражданского консенсуса, поскольку является наиболее важньм каналом рекрутирования административно-политической элиты.
Все это предопределило выбор темы, актуальность и круг рассматриваемых проблем в диссертационной работе, которая представляет собой исследование характерных особенностей и тенденций процесса трансформации административно- политической элиты в условиях демократического обновления современного российского общества.
Степень научной разработанности проблемы. Начало научному исследованию административно-политической элиты, ее роли в системе управления обществом и государством положили такие выдающиеся мыслители, как Конфуций, Аристотель, Платон, Макиавелли и др., которые выдвинули идею разделения общества на «высших» и «низших», «аристократию» и «демос».
Большой вклад в разработку теоретико-методологических основ административно-политической элиты внесли Г. Моска, В. Парето, Р. Михельс и др.,2 положившие начало «организационному» и «психологическому» подходам к анализу этого сложного «политического феномена».
Существенный вклад в развитие элитологии, как сложной политической категории, ее роли и места в политической науке,. внесли зарубежные политологи Т. Боттомор, Т. Дай, X. Зиглер, У. Корнхаузер, Р. Миллс, М. Нарта, М. Паренти, Ф. 1 Mosca G. The Ruling Class. N.Y., 1939; Pareto V. The Rise and the Fall of the Elites. An Application of the Theoretical Sociology. N.Y., 1968; Michels R. Political Parties: Glencoe, Free Press, 1915; Михельс P. Социология политической партии в условиях демократии // Диалог. 1990 - 1991 и др.
Хантер и др., которыми были разработаны «теория неоэлитиз-ма» и «критическая теория элит»3.
Важное значение для исследования обозначенных в диссертационной работе проблем сыграли труды современных зарубежных авторов, в том числе Г. Алмонда, Р. Арона, П. Бахра-ха, А. Бентли, С. Верба, Р. Даля, Г. Лассуэла, Д. Рисмен, Дж. Сартори, Д. Трумэна, Й. Шумпетера и др4.
К сожалению, в советский период исследования в этом направлении не могли получить должного развития, поскольку такая дефиниция, как элита, рассматривалась как «порождение капиталистического общества», в силу чего упоминалась разве что только с позиций критического анализа. Восполнению этого пробела в определенной мере способствовали работы 3. Бзежинского, Б. Рассела, Р. Такера, С. Хангтингтона и др.5 3 Bottomor Т. Elites and Society. L., 1964; Дай Т., Зиглер X. Де мократия для элиты. Введение в американскую политику. М., 1984; Когп- hauser W. The Politics of Mass Society. L., I960; Миллс P. Властвующая элита. M., 1959; Нарта М. Теория элит и политика. К критике элитариз ма. М., 1978; Паренти М. Демократия для немногих М., 1990; Hunter F. Top Leadership: USA. Chapel Hil, 1959 и др. 4 Almond G. and Verba S. The Civil Culture Revisited: An Aanlyti- cal Study. Boston, 1980; Aron A. Etudes sociologique. PUf, 1988; Bachrach P. The Theory of Democratic Elitism. Boston, 1967; Bentley A. The Process of Government. Chicago, 1956; Даль P. Введение в теорию демократии М., 1992; Lasswel G. On Political Sociology. Chicago- London, 1977; Riesman D. The Lonely Crowd. New Haven, 1952; Sartori G. The Theory of Democracy Revised. N-J., 1987; Truman D. The Governmen tal Process. N.Y., 1951; Шумпетер И. Капитализм, социализм и де мократия. М., 1995 и др. 5 Бзежинский 3., Хангтингтон С. Политическая власть: США - СССР. М., 1984; Такер. Р. Политическая культура и лидерство в советской Рос сии. От Ленина до Горбачева // США: экономика, политика, идеология. 1990. № 1 - б; Рассел Б. Практика и теория большевизма. М., 1991 и др.
И только с началом демократизации российского общества к исследованию процессов элитообразования в нашей стране стал проявляться особый научный и практический интерес, в результате чего отечественная политология пополнилась значительным количеством работ, посвященных различным аспектам одного из важных ее направлений — элитологии.6
Вместе с тем, ряд аспектов, анализируемых в диссертации, еще не получили должного научного обоснования. На фоне общего количества публикаций, тем или иным образом, затрагивающих различные аспекты анализируемой проблемы, явно недостаточно работ, в которых предпринималась бы попытка комплексного анализа процесса трансформации административно-политической элиты в условиях демократического обновления российского общества с учетом специфики и сложившейся практики институционализации государственной службы в субъектах Российской Федерации. 6 Например, см.: Авраамова Е. Дискин Н. Социальные трансформации и элиты // Общественные науки и современность. 1994. № 3; Афанасьев М. Изменения в механизме функционирования правящих региональных элит // Полис. 1994. № 6; Ашин Г. Правящая элита и общество // Свободная мысль. 1993. № 7; Гаман О. Политические элиты // Политическое управление / Под ред. B.C. Комаровского. М., 1996; Емельянов Н.А. Стратификация современной элиты России: основы теории и практики // Основы российской элитологии. М., 2000; Емельянова Т.С. Государственная служба как политическая составлякщая российской элиты // Основы политического управления. М., 2000; Ершова Н. Трансформация правящей элиты России в условиях социального перелома // Куда идет Россия? / Под ред. Т. Заславской. М., 1994; Малютин М. «Новая» элита в новой России // Общественные науки и современность. 1992. № 2; Мясников О. Смена правящих элит: «консолидация» или «вечная схватка»? // Полис. 1993. № 1; Охотский Е. Политическая элита. М., 1993; Понеделков А. Политическая элита: генезис и проблемы ее становления в России. Ростов-на-Дону, 1995 и Др.
Объектом диссертационного исследования являются процессы элитообразования в условиях демократизации политической . системы.
Предмет исследования — особенности трансформации административно-политической элиты в условиях демократического обновления российского общества.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе комплексного политологического анализа выявить особенности трансформации административно-политической элиты в условиях демократического обновления российского общества, определить тенденции и динамику процесса элитообразования с учетом региональной специфики институционализации государственной службы.
Основные задачи диссертационного исследования: рассмотреть различные подходы к определению понятия и сущности элиты, как политической категории, на различных этапах эволюционирования общества; показать специфику отечественной модели элитообразования на фоне демократического обновления политических институтов ; провести комплексный анализ трансформации российской административно-политической элиты в современных условиях с учетом региональной специфики; установить «политическую формулу» зависимости процессов трансформации административно-политической элиты и институционализации государственной службы в субъектах Центрального региона России на примере Тульской области; — предложить практические рекомендации, направленные на создание социально-политических и правовых условий фор мирования эффективно действующей, высоко профессиональной и ответственной административно-политической элиты и государ ственной службы Российской'Федерации.
Теоретическую и методологическую основу диссертации доставили идеи, положения, обобщения, содержащиеся в трудах Отечественных и зарубежных авторов, исследовавших различные Цспекты элитообразования.
Для достижения поставленных задач применялись современные способы познания административно-политической элиты, как политической категории.
В диссертации кроме общенаучных методов исследования: Объективности, системности, использовались и специальные методы исследования политических явлений, в том числе системный, исторический, структурно-функциональный, проблемно-хронологический и других.
Характер диссертационной работы обусловил необходимость обращения к смежным наукам: философским, юридическим, историческим, социологическим и другим, что позволило исследовать проблему в комплексе с учетом конкретно-исторических условий развития российского общества.
Эмпирическую базу работы составили официальные документы и правовые акты органов государственной власти Российской Федерации; материалы общественных организаций и объединений, а также публикации ведущих отечественных и зарубежных политических деятелей и политиков; справочники, содержащие биографические сведения ярких представителей административно-политической элиты; материалы международных и российских политологических конгрессов и конференций; обширный фактический материал российских и зарубежных средств массовой информации, включая публикации периодической печати; статистические данные.
В процессе анализа трансформации административно-политической элиты современной России широко использовались исследования, проведенные Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации и Орловской региональной академией государственной службы.
Практическую основу диссертации составили исследования Центра кадровой политики, государственной и муниципальной службы Администрации Тульской области, проводимые в 1995 -% гг. под руководством Емельянова Н.А. при непосредственном участии автора.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать процесс элитообразования в условиях демократического обновления политической системы российского общества.
Настоящая работа является одним из первых исследований, в котором процессы, обусловленные трансформацией российской политической элиты, рассматривается комплексно, с учетом институционализации государственной службы в контексте демократизации политической системы и федерализации политических отношений.
Наряду с теоретическими, подробно рассматриваются практические аспекты функциональной деятельности организационных структур государственного управления, как одного из основных каналов рекрутирования административно-политической элиты, проблемы формирования института государственной службы с учетом специфики субъектов Российской Федерации.
Особое внимание в диссертации уделяется политологическому анализу перспектив формирования административно-политической элиты современной России, формулируются выводы, рекомендации и предложения по оптимизации процесса ее трансформации.
На защиту выносятся следующие выводы и положения, которые представляются новыми или содержат элементы новизны: формулируется авторское определение административно-политической элиты, как структурно организованной социально-политической группы лиц, обладающих политико-властными полномочиями, соответствующими организационно-правовыми, ресурсными и иными средствами государственного администрирования, необходимыми профессиональными и психологическими качествами; с учетом различных концептуальных подходов, содержащихся в теориях элит, обосновывается положение о том/ что административно-политическая элита институционально имеет признаки политической элиты, а функционально — осуществляет государственно-властные полномочия через организационно-правовые механизмы администрирования; проводится институциональный анализ элитообразования на этапе трансформации политической системы и перехода от административно-командных к демократическим методам управления с учетом предложенной периодизации; на основе выявленных особенностей и тенденций формирования на базе партийно-государственной бюрократии и фи-нансово-алегархической группы отечественной административно-политической элиты, как коллективного субъекта политических отношений, делается политологический прогноз дальнейшего социально-политического развития современной России и предлагается «политическая формула» зависимости от процессов элитообразования; — актуализируется положение о том, что наиболее суще ственным факторам «пассивности» административно- политической элиты современной России остается «размывание» государственных интересов в партикулярных в силу высокой степени «приватизации» институтов государства и гражданско го общества самодостаточными политико-финансовыми группами, претендующими на лидирующие позиции в государстве и выпол нение функций его институтов; обосновывается зависимость институционализации государственной службы в Российской Федерации от уровня развития публичных и гражданских институтов, в силу чего государственная служба раскрывается как многофункциональный элемент политической системы, являющийся важным звеном организационно-правового механизма реализации государственно-властных полномочий, исследуются тенденции и приоритеты формирования отечественной модели государственной службы и формулируются принципы ее построения и функционирования с учетом региональной специфики; характеризуются различные проблемы (политического, экономического, правового и социального характера) трансформации административно-политической элиты и институционализации государственной службы в Российской Федерации и даются практические рекомендации по их преодолению, направленные на оптимизацию данного процесса.
Практическая значимость диссертационного исследования, прежде всего, состоит в том, что его результаты расширяют сферу научного познания происходящих процессов, обусловленных трансформацией административно-политической элиты в современной России, и могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в преподавании политологии в вые-
12 ших учебных заведениях, разработке научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в практической деятельности работников государственного и муниципального управления.
Апробация результатов исследования. Основные положения, вьшоды и рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях и учебно-методических семинарах кафедры политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, изложены в выступлениях на научно-практических конференциях по проблемам трансформации административно-политической элиты и институционализации государственной службы, а также в курсе лекций по политологии в Тульском региональном филиале Российской правовой академии Министерства Юстиции Российской Федерации и ряде других научных публикациях автора.
Структура диссертации определяется целью и задачами диссертационного исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованных источников и литературы.
Административно-политическая элита —как политическая категория
Еще в глубокой древности люди мечтами о мудрых, честных правителях, о государстве, где правят долг, человечность и гуманизм, интересы общества возвышаются над интересами личными.
Самой первой научной системой взглядов о политике и государстве, о рассмотрении элиты как слоя «немногих созерцателей истины» является учение китайского мыслителя Конфуция. Он предложил разделить общество по способностям на две категории: кто размышляет и управляет, трудится и повинуется. В модели Конфуция «Правитель всегда должен быть правителем, слуга - слугой, отец — отцом, сын — сыном»1. Главная функция правителя — «исправлять имена», т. е. расставлять каждого в обществе в соответствии с его положением. При разделении общества на две категории не знатность происхождения или имеющееся богатство играет роль, а только знания и добродетели. В понимании Конфуция управитель это эталон, обладающий такими качествами как честность и искренность, гуманность и чувство долга, всевидящий и понимающий. Управление он уподобляет поиску истины, служению идеалам. Поэтому человек, предназначенный для этой роли, должен быть безразличен к богатству и материальньм выгодам, скромен в еде и жизненных удобствах. На основе конфуцианства в Древнем Китае возник принцип «ли», что означает норму, правило, церемониал. Именно стремление к овладению всеми элементами и деталями ритуала «китайских церемоний» породило слой чиновников, элиту высшего общества. Критерием образованности и престижа, знаком отличия от неграмотной массы являлось тщательное соблюдение всех церемоний и деталей этикета, регламента в поступках, движениях, одежде, украшениях и т. п. Это было естественным и обязательным.
Во взглядах китайского философа Мэнцзы прослеживались демократические начала. Он утверждал, что «самое ценное в стране — народ, затем уже следует власть, а наименьшую ценность имеет правитель. Поэтому, лишь снискав доверие простолюдинов, можно стать сыном неба и управлять всей Поднебесной».1 Но он не показал, как должны строиться отношения между народом и правителем, как «сын неба» может получить «доверие простолюдинов».
Подобно Конфуцию, Мэнцзы делит общество на 2 группы: «великие люди, сановники, ведающие своими делами, и простолюдины, занимающиеся черной работой, подходящей для людей ничтожных» .
Рассматривая теорию идеального государственного управления, нельзя не упомянуть великих античных мыслителей Платона и Аристотеля.
У Платона правители государства наделены превосходными качествами личности, их меньшинство. Наивысшая способность -способность к управлению, знание диалектики. Только философы достойны быть правителями. «Пока в государствах не будут царствовать философы. . . до тех пор государствам не избавиться от зла»1. «Для государства гибельно, считал Платон, если какой-то ремесленник или промышленник, возгордившись своим могуществом или богатством, пожелает заняться воинским делом, а воин, не способный быть главой государства, посягнет на функции управления»2 .
Аристотель считает, что природа наделяет людей разными способностями для выполнения той или иной работы. «Очевидно, что одни люди по природе свободны, другие — рабы и этим последним быть рабами и полезно, и справедливо»3. При этом он отмечал, что нельзя распределять граждан по имущественному признаку, поскольку это чрезвычайно опасно для государства, так как все стремятся к власти и, достигнув её, забывают об общих интересах. Эта мысль Аристотеля, пожалуй, не перестает быть актуальной и в наши дни. «Когда одни владеют слишком многим, другие же ничего не имеют, возникает крайняя демократия, либо олигархия в чистом виде, либо тирания, именно под влиянием противоположных крайностей. Ведь тирания образуется как из чрезвычайно распущенной демократии, так и из олигархии»4 .
Эти крайности преодолимы, если к власти приходят средние слои населения. «Наилучшее государственное общение то, которое достигается посредством средних, и те государства имеют хороший строй, где они, в лучшем случае, сильнее обеих крайностей или по крайне мере каждой из них в отдельности»1.
В работе Аристотеля нет программы по подготовке административно-политической элиты, но в то же время мыслитель считает, что правители должны пройти школу подчинения, поскольку «...нельзя хорошо начальствовать, не научившись повиноваться».
Определенный вклад в развитие теории об управляемых и управителей внес Н. Макиавелли. Он, как и Аристотель, исходил из природы человека. Однако изначально представлял её низменной и порочной. Поэтому задача управителя — установление такой формы правления, которая способна обуздать низменные инстинкты. Лучшим правительством, по словам Макиавелли, является то, которое «рассчитывает и опирается на умения управляемых...». Чтобы успешно править, государю нужно уметь сочетать изворотливость лисы и твердость льва.
Административно-политическая элита современной России: политические факторы формирования и особенности
В середине 80-х годов в России возникла реальная возможность для перехода от тоталитарной модели развития к демократической. Одним из условий успеха стала пассивность номенклатуры, которая в предшествовавшие периоды отмечалась жестко-оборонительной реакцией на попытки посягательства на свои прерогативы. Об исчерпании ее лимита говорит, например, характеристика участников последних Пленумов ЦК КПСС: «зале заседаний пленумов сидели тени-силуэты великого прошлого»1. Перестройка «высветила» главные черты прежней административно-политической элиты: оторванность от народа, пристрастие к кабинетному стилю руководства, привычка к комфортности бесконфликтного политического пространства, к удобствам закрытой системы кадровой работы и т. д. Поэтому необходимы были не просто корректировки, а коренная смена социальных ценностей и ориентиров, овладение иным стилем политического руководства, создание новых механизмов формирования элитных слоев. «Эластичность» в политике, уступки и компромиссы при решении коренных вопросов, колебания между авторитарной и демократической властями привели полулиберальную горбачевскую административно-политическую элиту к внутриэлитнои несогласованности. Обострялись и противоречия внешнего характера — между монополией одной партии и многопартийностью, плановостью и рыночной экономикой. Это стало причиной того, что горбачевская административно-политическая элита уходит в 1991 году с политической сцены под напором более решительной оппозиции. На наш взгляд, объективными причинами поражения перестроечной власти стали: груз социально-экономических проблем, крах коммунистических мифов, нерациональность плановой экономики, сверхцентрализация и бюрократизм политико-идеологических и политических структур. К числу субъективных причин необходимо отметить следующие из них: 1. Стремление не трансформироваться в демократическую, а модернизировать застойную социально-экономическую систему, так как руководство страны не было готово к новым реалиям времени, не смогло выработать эффективную технологию обновле ния общества. 2. Неподготовленность перестроечной административно политической элиты и отсутствие четкой программы действия по преобразованию общества и политической системы. Так, в решении кадровых вопросов действовали старые приемы: личные связи, формальные рекомендации, анкетный подход. Призывая к гласности и демократии, административно-политическая элита оказалась неспособной трезво воспринять критику в свой адрес. Сохранялась приоритетность директивных методов управления в экономике. 3. Глубокий внутриэлитный раскол. У сформировавшихся групп интересов появилось страстное желание перейти от права распоряжения собственностью к праву владения ею. Поэтому трансформация от партийно-номенклатурной модели к плюралистической произошла через смену внутриэлитных интересов. Новая административно-политическая элита обладала более мощным инстинктом власти, требовала радикальных реформ политической системы и предлагала свои услуги по их проведению. Кроме того, она имела мощную социальную поддержку, опиралась на армию, разведку, умела использовать средства массовой информации, обладала наступательным порывом и энергией. Однако мощный потенциал доверия народа к власти, заложенный в 1991 году, начал постепенно размываться уже с 1992 года. Это объясняется тем, что на практике народное доверие было воспринято административно-политической элитой, как «карт-бланш» на проведение серии общественных экспериментов по теоретическим западным неолиберальным образцам. «Шоковая терапия» не получила одобрения общества. Отсутствие опыта демократических преобразований, неумение принимать быстрые и эффективные решения, нежелание нести ответственность за ошибки и просчеты обнажили «генетический код» административно-политической элиты и особенности его формирования. Подтверждением тому служат исследования социологов РАН, проведенные в 1995 году, согласно которым в составе высшего федерального и регионального руководства не менее 75 % составляли работники прежних партийно-советских органов.1 Конечно, среди представителей правящей элиты было немало энергичных, способных людей. Однако наличие таких черт как доминирование корпоративных интересов над общенациональными, преобладание группового и личного эгоизма, недостаток культуры, высокая степень бюрократизации, низкий уровень нравственности, отсутствие общенациональной солидарности свидетельствовали о «заражении» административно-политической элиты «младо демократическими болезнями». Уход от государственных проблем в сторону личных интересов неизбежно привели к падению доверия населения к власти. Уже в 1995 году социологические барометры дружно демонстрировали высокий уровень общественного раздражения. Согласно данным политолого-социологических исследований 37 % опрошенных считали, что с проведением политико-управленческих реформ жить стало хуже и только 7 % верили в их силу и способность — преодолеть кризисное состояние в экономике и социальной сфере.1 Отсутствие полного доверия населения к государственным институтам способствовало росту социальной напряженности. Несмотря на товарное наполнение рынка, создававшее иллюзию близкого процветания, снятие ограничений на индивидуальную производственную и коммерческую деятельность и многие другие нововведения проводимых реформ, обнищание значительной части населения продолжалось. Поэтому к выборам Президента 1996 года административно-политическая элита пришла «опустошенной» и дискредитированной.
Институционализация государственной службы в Российской Федерации, как необходимое условие рекрутирования административно-политической элиты: характерные особенности и тенденции
Процесс демократических преобразований, начатых в российском обществе с 1991 года, затрагивает многие стороны нашей жизни и требует существенных изменений в политической, экономической и социальной сферах.
Выработка политического курса невозможна без государственного и социального управления. Поэтому успех политических и экономических реформ напрямую зависит от того, насколько рационально организована и устойчиво функционирует система органов власти. Государство в России, следуя исторической традиции, по-прежнему остается не только важным институтом управления, но и главным собственником материальных, природных и человеческих ресурсов. Достаточно прочньм каркасом всей системы государственной власти в процессе трансформации является государственная служба, выступающая не только посредником между государственными и гражданскими институтами политической системы в условиях демократического развития общества, но и основным каналом рекрутирования административно-политической элиты.
Строительство российской государственности, формирование новой административно-политической элиты в условиях перехода к демократическому варианту развития предполагает реформирование не только системы органов власти, но и государственной службы, поскольку «государственный аппарат демонстрирует не только некомпетентность, неэффективность и не оперативность, но нередко и прямое неисполнение законов, указов Президента, постановлений правительства и других органов у правления»1.
Государство в лице Президента и Правительства, определяет политические цели, стратегические и тактические задачи. Соответствующие звенья государственной службы разрабатывают технологии решения этих задач, определяют пути, методы и средства их практической реализации. Госаппарат не может существовать обособленно от политической системы, от административно-политической элиты. Бюрократическая структура без патронажа авторитетных «высших» руководителей неизбежно деградирует и развалится. Поэтому государственная служба как бы обеспечивает органическое единство политической системы, охватывая всю структуру государственной власти в системном единстве, взаимозависимости и взаимосвязи отдельных элементов. Это позволяет осознать место и роль чиновника в осуществлении функций государства, его соответствия должности, субординации и иерархии должностных правомочий и другие практические вопросы служебной деятельности работников государственного аппарата.
Сразу отметим, что в нашем исследовании государственная служба подразумевает нахождение служащего на должности государственной службы и осуществляющего властные функции государства .
В мировой практике сложилось два подхода к определению положения государственной службы в обществе и государстве. При первом подходе, характерном для США и других стран с анг 1 Тезисы концепции «Реформирование государственной службы Российской Федерации» // Российская газета. 1993. 23 декабря. лосаксонским правом, госслужащий является профессионалом, специалистом, которого правительство нанимает для работы на государство в какой-то сфере деятельности. При втором подходе, распространенном в странах с европейской, или континентальной моделью права, государственная служба становится профессией, она сама участвует в разработке и проведении управленческих решений. Этот подход характерен для Франции, Японии, к нему тяготеет и Россия.
На наш взгляд, для понимания отношений работников государственных органов власти и административно-политической элиты большое значение имеет изучение взаимосвязи политики и профессионального аппарата в демократическом обществе.
В конце XIX в. Т. Вильсоном и Ф. Гудноу была предложена концепция управления, которая несколько десятилетий эффективно решала обозначенную проблему. Вильсон основывался на разделении официальных лиц, занимающихся разработкой политики (политическая фракция) и официальных лиц, занимающихся осуществлением политики (административная функция). Он проводил разграничение между исполнительной властью и государственными служащими. К числу исполнительной власти он относил политических руководителей исполнительных органов власти, которые избираются или назначаются на ограниченный срок для инициирования политики и руководства работой администраторов. Государственные служащие — это лица, которые работают в исполнительных органах власти, реализуют законы, проводят ту или иную политику, а их уровень и ранг скорее зависят от профессиональных качеств, чем от того, какую политику они поддерживают.
