Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА ПЕРВАЯ. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АНАЛИЗА МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПОЛИТИЬСИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 12
1.1. Местное сообщество как социальная основа МСУ 14
1.2. Специфика и основные принципы местного самоуправления 37
1.3 . Институциональное измерение местного самоуправления 73
ГЛАВА ВТОРАЯ. СОДЕРЖАНИЕ И ОСНОВНЫЕ ОСОБЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ 106
2.1. Системный характер муниципальной политики местного самоуправления 106
2.2 Содержание муниципальной политики в социальной сфере 127
2.3.Особенности реформирования современной муниципальной политики местного самоуправления 139
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 167
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 171
- Местное сообщество как социальная основа МСУ
- Институциональное измерение местного самоуправления
- Системный характер муниципальной политики местного самоуправления
Введение к работе
Горячие дискуссии о самоуправлении в Государственной Думе РФ, на научных конференциях и семинарах основную массу жителей России интересуют в настоящее время очень мало. Они как не доверяли местной власти, так и не доверяют, как не верили в то, что перемены в муниципальной сфере принесут им какое-то облегчение, так и не верят. Как показывают материалы социологических исследований, проявления безразличия к муниципальной власти со стороны граждан страны многообразны. Прежде всего, оно выражается в отсутствии интереса к МСУ и нежелании знать об их работе. Отсюда не только исключительная неосведомленность о деятельности МСУ, но и ее реальное игнорирование. Опросы показывают, что только 20-25% российских граждан понимают, что такое МСУ и осознают себя хозяевами в своем населенном пункте. Игнорирование деятельности МСУ выявляется на основе опросов. Только 6% населения дают положительную оценку работе местных органов власти, более четверти (27%) - отрицательную, а каждый третий (32%) ничего не знает об их работе. По результатам опросов, проводимых в Санкт-Петербурге, 92% опрошенных не знают (не помнят), кто представляет их округа в законодательном собрании и местном муниципальном совете; 70% не имеют ни малейшего представления о том, что именно обсуждается в органах власти.1 Приведенные факты свидетельствуют о непонимании населением природы местного самоуправления и незнании содержания муниципальной политики на местном уровне, что исключает активное и осознанное участие членов местного сообщества в ее разработке или реализации. А без такого участия вряд ли возможна муниципальная политика, основанная на контрактном и ответственном
1 См.: Кружков А.В. Социальная роль местного самоуправления в России/Трудовые отношения и социальные конфликты в современной России. М. Современная экономика и право, 2004. С. 367.
предоставлении органами МСУ местному сообществу политико-
# управленческих услуг (менеджмента), выражающих интересы, по
требности и нужды народного большинства, проживающего на кон
кретных территориях.
Вышеизложенное обусловливает научную актуальность и практическую значимость политико-социологического анализа конвенцио-
нальной сущности местного самоуправления как договорного полити-т
ческого института, основного содержания муниципальной политики, формирующейся в современной России, выявления основных особенностей и тенденций этого процесса в современной России.
Степень научной разработанности проблемы сегодня не соответствует ее актуальности и практической значимости. Вместе с тем оп-ределенный научный задел здесь уже наработан.
Так, изучением социально-правовых аспектов становления инсти
тута местного самоуправления занимаются А.Н-Демьяненко,
В.А.Беседина, С.Д.Князев, Н.Б.Косарева, В.В.Куликов О.Е.Кутафин,
,^ Т.С.Масловская, А.А.Обушенков, А.С.Прудников, Н.В.Постовой,
В.И.Фадеев, В.Е.Чиркин, Ю.А.Тихомиров, Е.С.Шугрина,
В.Н.Хропанюк.2
Особенности системы государственного управления и муниципальной политики рассматриваются в работах В.Г.Афанасьева,
* Г.В.Барабашева, И.А,Богачека, В.Д.Виноградова, А.Г.Воронина,
2 См.: Чиркин В.Е., Современные модели местного самоуправления//Российскин юридический журнал, М., 1995. №3 (7); Фадеев В.И. Муниципальное право России, М., 1994;, Шугрина Е.С. Муниципальное право, М, 2000; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации, М., 1997; Демьяненко А.Н., Обушенков А.А. Муниципальное управление, Хабаровск -Н.Новгород. 1998; Косарева Н.Б. Законопроект о местном самоуправлении представляет собой способ решения государственных проблем на местном уровне»// . Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность//Государство и право, 2000. №11.
В. А. Лапина, А.Ю.Мельвиля, ВЛ.Милецкого, О.М.Ройя,
Ш Н.В.Постового, Л.В.Сморгунова, А.Н.Широкова.3
Тенденции развития местного самоуправления в современной
России освещаются в трудах Г.В.Атаманчука, В.А.Ачкасовой,
Н.А.Боро дул иной, Н.Великой, Л.В.Гильченко, В.Н.Ивановой,
М.Б.Горного, Н.А.Емельянова, В.Г.Игнатова, В.В.Рудого,
ш Г. А. Старце вой, П.А.Федосова, В.Шишкина.
Диалектика федерализма и местного самоуправления в Российской Федерации освещается в работах А.И.Денисова, В.Гельмана, С.Рыженкова, С.С .Митрохина.5
Политико-социологические исследования проблем местного самоуправления и оценки россиянами местного самоуправления прово-дят исследовательская группа ЦИРКОН, Фонд «Общественное мнение», Ф.М.Бородкина, И.В.Задорина, Т.В.Островская, А.СЛетракова.6
3 См.: Милецкий В.П. Государственная политика //Государственное управление и политика. Под
ред. Л.В.Сморгунова. СПб.,2002; Рой O.M Система государственного и муниципального управле
ния, СПб., 2003.; Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США// Государство и пра-
& во. 1994.№5; Постовой Н.М. Местное самоуправление: история, теория, практика, М., 1995;
Воронин А.Г, Лапин В.А., Широков A.H. Основа управления муниципальным хозяйством, М , 1998.
4 См.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международный опыт, Тула, 1996; Игнатов В.П.,
Бутов В.И. Местное самоуправление в России и Германии: сравнительный анализ, Ростов-на-
Дону, 2002; Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д., Любовный ВЛ. перспективы российско
го федерализма: федеральные округа, региональные политические режимы, муниципалитеты//
Полис, 2003, №1; Старцева Г. Как реорганизовать местное самоуправление// Муниципальная по
литика, М., 2002, №5-6; Иванова В.Н. Местное самоуправление: проблемы теории и практики,
СПб, 1995; Горный М.Б. История местного самоуправления в России/ Местное самоуправление:
^ проблемы и перспективы, СПб., 1997; Гильченко Л.В. Реформа местного самоуправления в Рос-
сии: анализ состояния и исследование проблем становления местного самоуправле-ния//Государственная власть и местное самоуправление в России, М,, 1998;, Великая Н., В.Шишкин Местное самоуправление: еще одна попытка реформы//Свободная мысль- XXI век, 2003, №6; Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления/Муниципальный мир, 1999.№1.
5 См.: Денисов А.И,, Барыгин И.Н. Становление системы местного самоуправления в Российской
Федерации. СПб., 1999; Митрохин С.С. Местное самоуправление в центре федеральной политики//
Муниципальная политика, М., 2002; В.Гельман Федеральная политика и местное самоуправление
в России: идеология, интересы и практика в кн. Местное самоуправление в современной России,
М., 1998; Рыженков С. Органы государственной власти субъектов РФ в реформе системы местно-
^ го самоуправления 1994-1997гт// Местное самоуправление: теория и практика, М„ 1997.
' й См.: ЦИРКОН, (по заказу Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления»,
февраль-май 1999.) ФОМ, «Тестирование понятия «местное самоуправление» (август 2000 г.);
Островская Т.В., Задорин И.В. «Общественное мнение о местном самоуправлении»//Полития,
1998. №4; Бородкин Ф.М. Ценности местного самоуправления и возможности местного само-
управления//Социс, 1997, Jfel.
Сравнительным анализом моделей местного самоуправления Рос-
Ш сии и западных стран занимаются ПА.Грибанова, О.Зеевальд,
И.В.Кашунина, Г.Люхтерхандт, А.М.Осавелюк, Е.В.Степанова,
Н.С.Тимофеев, А.И.Черкасов,7 Х.Альен, С.Авинера и А.Де-Шалит,
Д.Кинг, Дж.Стокер, Дж.Стюарт, Дж.Чэндлер.
Анализ представленной литературы показывает, что в современ-
. ной политической науке пока еще не сложилась целостная концепция
муниципальной политики органов местного самоуправления современной России, что обусловливает необходимость дальнейшей разработки названной проблематики.
Объектом диссертационного исследования, с учетом степени научной разработанности изучаемой тематики, является муниципальная политика органов местного самоуправления современной России.
Предметом исследования выступает основное содержание муни
ципальной политики органов местного самоуправления и особенности
ее становления в современной России.
ф Основной целью исследования является выявление специфики,
основного содержания муниципальной политики МСУ как целостной системы и ключевых особенностей ее формирования в условиях реформирования местного самоуправления в современной России.
Достижение поставленной научной задачи предусматривает по-
* становку и поэтапное решение следующих взаимосвязанных исследо-
вательских задач:
См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика, М., 1998; Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ, М., 1982; Остром Винсент. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество, М.,1993; Осавелюк А.М. Канада: местное управление и местное самоуправлением/Региональное управление и местное самоуправление, М., 1995. 8 См.: Alien H. Cultivating the Grass Roots: Why Local Government Matters. Hague, 1990; Avinera S., De-Shalit A. Individualism and Communitarism, Oxford, 199;, Chandler J. Public Policy-Making for Local Government Beckenham, 1998; King D., Stoker G. (ads.) Rethinking Local Democracy. L., 1996; Степанова E.B. Местное самоуправление в условиях демократического транзита (сравнительный анализ стран Балтии). Автореф. канд. дисс. СПб.,2003.
- раскрытие специфической природы местного сообщества как
ф социальной основы муниципальных образований;
освещение специфики, основных принципов организации и функционирования местного самоуправления;
исследование институционального измерения местного самоуправления как субъекта муниципальной политики;
раскрытие сущности муниципальной политики МСУ и струк-турных компонентов ее содержания;
выявление содержания муниципальной социальной политики и особенностей ее трансформации в условиях реформирования местного самоуправления в современной России.
Методологические основы исследования. Диссертационное ис-
следование базируется на системном подходе к муниципальной поли
тике местного самоуправления в сочетании с принципами политико-
социологического анализа, историко-компаративистского подхода,
единства исторического и логического анализа, восхождения от абст-
ф рактного к конкретному знанию.
Эмпирическую базу исследования составляют вторичные социальные материалы и официальные статистические данные.
Теоретической основой исследования являются классические и
современные концепции муниципальной власти и местного само-
ч* управления, а также фундаментальные положения теории социальной
политики и социального государства.
Научная новизна исследования состоит в выявлении специфики и
системного содержания муниципальной политики МСУ, а также клю
чевых особенностей ее становления в условиях реформирования мест-
,, ного самоуправления в современной России.
Основные положения, выносимые на защиту и представляющие научную новизну, состоят в следующем:
1 .Социальной основой муниципальной политики органов местно-
# го самоуправления выступает местное сообщество, интересы, потреб-
ности и нужды которого МСУ артикулирует и агрегирует в своей со
циально-экономической политике. Местное сообщество представляет
собой сформированный в пределах данной территории первичный и
основополагающий социальный компонент гражданского общества. В
. данном смысле местное сообщество выступает не только объектом, но
"W
и субъектом муниципальной политики МСУ.
2.На базе основных теоретических подходов к анализу местного самоуправления предложено конвенциональное истолкование его специфики и ключевых принципов организации и функционирования МСУ как договорного политического института современного обще-ства. Местное самоуправление как выборная и ответственная власть не может владычествовать на своей территории. Оно призвано оказывать местному сообществу на основе политического контракта и эффективной, ответственной политики актуальные для него политике-
щ управленческие услуги
3. На основе сравнительного анализа показаны специфические особенности ключевых моделей и схем организации и функционирования местного самоуправления в зарубежных странах, с учетом которых раскрыто институциональное измерение МСУ в современной
* России.
4,Сформулировано положение о том, что наибольшим эвристическим потенциалом в изучении сущности и раскрытии элементов содержания муниципальной политики обладает системный анализ. Он позволяет выявить основные компоненты муниципальной политики
10. как системного образования. Среди них ключевую роль играют
субстанциональные (властные) элементы, социальные субъекты (местное сообщество и др.), институциональные (муниципальные
сообщество и др.), институциональные (муниципальные органы власти) и процессуальные компоненты.
5.Обосновано утверждение о том, что политическая власть, составляющая субстанциональную основу системы муниципальной политики, имеет общественно-государственный характер. Эта выборная форма политической власти, основанная на общественном договоре (конвенции), непосредственно связана с оказанием населению на контрактной основе эффективных политико-управленческих услуг. Данным обстоятельством обусловливаются ее высокая ответственность перед населением, избирающим эту власть. Вместе с тем имеющиеся в ее распоряжении ограниченные ресурсы обусловливают узкое окно возможностей муниципальной политики в решении большинства социально-экономических, культурных проблем местного сообщества.
б.Освещена упорядоченная совокупность социальных субъектов муниципальной политики, среди которых центральное место занимает местное сообщество как легитимный источник всей полноты власти на определенной территории. Заметную роль в выработке и реализации муниципальной политики играют местные политические элиты и контрэлиты. Вместе с тем определенные функции в осуществлении принятых политических решений исполняет местная бюрократия, от профессионализма которой в решающей степени зависит эффективность практической политики.
7-Аргументирован вывод о том, что к институциональным составляющим системы муниципальной политики относятся в первую очередь органы представительной власти МСУ, которые на основе артикулирования и агрегирования интересов и потребностей местного сообщества, издают и вводят в действие муниципальные правовые акты. Практическое управление на местном уровне осуществляют ис-
полнительные органы местной власти, среди которых ключевые
$ функции исполняет институт главы муниципального образования.
8.Процессуально-нормативными компонентами системы муниципальной власти выступают политико-управленческие процессы (полный управленческий цикл), регулируемые федеральными и региональными законами, а также муниципальными правовыми актами. На
^ программной стадии названного цикла решающее значение имеют на-
учно обоснованная формулировка «дерева целей» муниципальной политики, а также отбор соответствующих принципов и методов осуществления последнего.
9.Сравнительный анализ основных особенностей разнообразных моделей местного самоуправления, сложившихся в современной Рос-сии в условиях реформирования системы МСУ, привел к выводу о том, что оптимально соответствующей российским реалиям является смешанная модель. Ее практическое внедрение предусматривается в соответствие с новым федеральным законом «Об общих принципах
"Ц организации местного самоуправления в РФ» (октябрь 2003 г.). Хотя
местная власть и проводимая ею муниципальная политика, пройдя за последние годы весьма противоречивый путь утверждения в политической практике, все еще неоднозначно воспринимаются населением, но сегодня нет оснований для отмены практики избрания населением муниципальных образований своих депутатов и руководителей исполнительных органов. Недостатки в их деятельности в большей мере связаны не с выборностью МСУ, а с нежеланием федеральных и региональных государственных органов считаться с местной властью как с реальным выразителем основных интересов, нужд и потребно-
ф стей населения конкретным территорий. А если МСУ превратить в ло-
кальное ответвление государственной власти на местах, то оно очень быстро переориентируется с оказания политико-управленческих ус-
луг, связанных с удовлетворением интересов, нужд и потребностей местного сообщества, на беспрекословное исполнение спускаемых «сверху» государственных директив.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования состоит в разработке авторской позиции по актуальной теме современной политической науки, посвященной выявлению сущности и основного содержания системы муниципальной политики МСУ, а также практических рекомендаций по организации муниципальной политики органов местного самоуправления в социальной сфере.
Апробация основных результатов исследования проводилась на научно-практических и теоретических конференциях. В их числе: Ш Российский общественно-научный форум «Гражданское общество и реформа местного самоуправления в России», Санкт-Петербург, ноябрь 2002 г.; Научный симпозиум «Конфликты в современной России», Санкт-Петербург, ноябрь 2003 г.; II Международный конгресс конфликтологов «Современная конфликтология: пути и средства содействия развитию демократии, культуры мира и согласия», Санкт-Петербург, 3- сентября - 2 октября 2004 г.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре конфликтологии философского факультета Санкт-Петербургского государственного университета 28 декабря 2004, протокол № 6.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, насчитывающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
Местное сообщество как социальная основа МСУ
Слово «сообщество» (англ. «community» и нем. «Kommunen») как в отечественной, так и в западной литературе имеет много значений.
Так в «Толковом словаре русского языка» под сообществом понимает ся объединение людей, народов, государств, имеющих общие интересы, цели. При этом уделяется внимание международному и мировому сообществу.11 Однако такое выражение, как местное сообщество, должным образом еще не разработано, и это говорит о том, что в рос списком социуме до 1991 года такое образование, хотя и было представлено различными отношениями соседского, культурного и иного характера, практически отсутствовало. Такое отношение было обусловлено в основном политикой прежнего государства, идеологически укреплявшего союз не местных сообществ, а народов и республик. Адресом каждого гражданина страны «был ни дом и не улица, а Со-ветский Союз».
Обычно сообщество связывают с местом проживания (микрорай он, деревня) групп населения со сходными характеристиками (сель ские жители, пожилые люди) или общим интересом, объединяющих людей (вероисповедание, положение женщин). Для сообщества характерны социальные отношения, отмеченные тесными личными связями, чувственно-эмоциональным единством, продолжительностью во времени. Такое явление как «соседское сообщество», порождало чувство общности в среде рабочего класса, когда жившие по соседству рабочие ходили за покупками, постоянно общались с единомышленниками и представителями других поколений. Оно, вне всяких сомнений, способствовало политической мобильности.
Население местного сообщества (историческая, культурная, соседская общность людей) — не просто люди, живущие на одной территории, в пределах определенных границ, но и важнейшая социальная общность людей, способная как субъект политики преобразовать местные условия жизни: местное хозяйство, качество социальных услуг, местное производство в соответствии со своими интересами постоян но улучшая качество жизни.
Английское слово «комъюнити» и немецкое «коммунен» чаще ассоциируются с понятиями «община» и «коммуна». Однако этими терминами обозначаются различные стороны сообщества людей. Сов падение видится только в том, что «комъюнити» и «община» есть со циально-психологическая общность или стремление к такой общности». Это частичное совпадение говорит об эволюции понятия «местное сообщество», которое сегодня включает в себя не только социально-психологическое единство или общность территории, на которой мпроживают люди, но и сложный субстрат экономического, политиче ского и культурно-духовного единства. Поэтому их синонимическое употребление весьма условно и подразумевает общее для них поня тийное ядро, указывающее, прежде всего на специфичность социальных связей микроуровня, уровня малой группы и определяющую роль первичных неформальных контактов. Именно этого типа связи составляют сущность объединений общинного типа.
Наряду с понятием «местное сообщество» применяется понятие «мировое сообщество» и реже - «национальное сообщество». Однако эти понятия в различной степени отражают единство связей и отношений, протекающих на микро, макро и мега уровне. Интенсивность связей на местном уровне и связей на уровне мирового сообщества различны, а контакты «лицом к лицу» практически отсутствуют. В этом ряду критерием различения являются размеры сообщества и проистекающие из этого формы связей и сообществ.
Институциональное измерение местного самоуправления
Существующие системы местного самоуправления складывались на протяжении длительного времени. И сегодня они находятся в состоянии постоянного совершенствования и изменения. Органы государственного и местного управления во всем мире пребывают в со-стоянии перманентной реформы. Особенности сложившихся систем самоуправления зависят от традиций и обычаев, национальной психологии, форм административно-территориального деления страны и др.
Знакомство с современной литературой по этой теме показывает, что при исследовании систем местного самоуправления ученые обра щают внимание на объем полномочий органов местного самоуправления, финансовую самостоятельность, организационную структуру, обеспечивающую доступность и открытость местной власти населению, степень участия граждан в делах местного сообщества и ответ-ственность органов местного самоуправления перед населением.
В политико-социологической литературе существуют различные интерпретации систем местного самоуправления в разных странах.
Так, Чиркин В.Е. выделяет англо-саксонскую, европейскую и либе ральную системы. Лимонов А.М. выделяет англо-саксонскую, кон-тинентальную, иберийскую системы и систему советов. Наконец, об англо-саксонской, романской, германской, скандинавской моделях говорят другие авторы.
Ключевым критерием классификации муниципальных систем некоторые авторы считают степень влияния государственных структур на деятельность органов местного самоуправления. На этой основе выделяется две основные модели: 1.«Модель автономного местного самоуправления»; 2.«Модель наблюдаемого местного самоуправления».
При всей обоснованности приведенного подхода более правомерной представляется позиция тех авторов, которые акцентируют внимание на четырех моделях местного самоуправления: англо саксонской, континентальной, смешанной и советской. Каждая из них имеет свои специфические особенности.
Так, Англо-саксонская модель муниципального управления вырастала из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми постепенно «встроилось» в государственную вертикаль управления страной. Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся английским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном правотворчестве. Территориальным органам на местах вверялись все стороны управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций.
Местные органы власти в англо-саксонской модели не имеют конституционного статуса, а обычно являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого высшим представительным органом страны. Так, с 1689 по 1832 годы парламентом Великобритании было принято более 200 актов, регулирующих взаимоотношения центра с муниципальными органами. Ныне существующая система местного управления в Великобритании была сформирована в ходе реформ 70-80-х годов прошлого века. В соответствии с Законом «О местном управлении» от 1972 года территории Англии и Уэльса непосредственно подразделялись на 52 графства (44 в Англии и 8 - в Уэльсе). Из них 6 графств в Англии, отличающиеся особенно высокой степенью урбанизации, имеют статус метрополитенских. Территория графств делится на округа. Всего создано 36 округов в метрополитенских и 333 округа в прочих графствах, из них 37 округов в Уэльсе. Численность населения составляет в среднем 335 тысяч человек в округах метрополитенских графств и около 100 тысяч в прочих округах. Те округа, которые по Закону 193бг. считались сельскими, разделены на приходы, пользующиеся правом иметь приходские советы. В Уэльсе и Шотландии приходы называются общинами. Законодательные изменения 1998 года привели к тому, что в Уэльсе сформирована одноуровневая система, состоящая из 20 административно-территориальных единиц, носящих название графства или городов-графств.
Системный характер муниципальной политики местного самоуправления
Местное самоуправление как институт общественно-государственной власти полномочен разрабатывать и осуществлять на подведомственной территории самостоятельную политику в экономической, социальной, жилищно-коммунальной и других сферах жизнедеятельности местного сообщества. Подобно государственной политике, муниципальная политика также с необходимостью приобретает системный характер, что является условием ее действенности и результативности. В связи с вышеизложенным возникает необходимость уточнения содержания понятия «муниципальная политика» как системного образования в отличие от политики вообще и государственной политики, в частности.
Обращение в политико-социологической литературе по вышеназванным вопросам показывает, что в зарубежной и отечественной политико-социологической литературе по вопросу о сущности политики есть разные мнения. Не вдаваясь в содержание ведущейся дискуссии, отметим, что с политико-социологической точки зрения политика - это специфический социальный процесс, в основе которого находится властный способ организации общества, достижения общественно значимых (публичных) целей и поддержания его целостности на основе разграничения и согласования разнообразных интересов и потребностей основных классов и групп населения, который реализуется политической элитой общества через систему политических институтов.
В приведенном понимании политики основной акцент делается на ее управленческом предназначении, которое проявляется преимущественно в политико-управленческой деятельности государственных и муниципальных органов власти. Поскольку здесь политика рассматривается в управленческом аспекте, постольку уместно напомнить, что подразумевается под управлением.
Управление представляет собой специфический вид социального процесса, содержанием которого является обнаружение, познание и использование объективных законов устройства, функционирования и развития управляемых объектов. Оно реализуется посредством принятия и исполнения управленческих решений на основе регулирующего, организующего, упорядочивающего и контролирующего воздействия на объекты управленческого воздействия со стороны властных субъектов и институтов, направленного на достижение общественно значимых целей публичного, корпоративного и иного характера. При таком подходе к определению политики и управления объекты управления и политики существенно не отличаются. Вместе с тем здесь очевидно проявляется их различие в целевой стадии. Если политика неизменно связана с реализацией публичных целей, выражающих всеобщие и общезначимые интересы и потребности населения страны, региона или му ниципального образования, то управление может преследовать как групповые (корпоративные), так и частные цели и интересы.
Следует также сказать, что до сих пор и в определении понятия "публичная политика", и в классификации элементного состава системы публичной политики остается еще немало открытых вопросов. В нашем случае речь пойдет не столько о дискуссионных проблемах рассматриваемой темы, сколько об устоявшихся положениях. При этом важно специально акцентировать внимание на логике анализа публичной политики. Суть последней будет состоять в своеобразном восхождении от абстрактного знания о политической власти и политике к конкретному представлению о содержании публичной политики и таких ее видов, как государственная и муниципальная политика.
В современной политико-социологической литературе сложились различные подходы к определению публичной политики. Например, в рамках теории publik administration она истолковывается как чувствительная к общественным (публичным) интересам и потребностям институционально-управленческая практика государственной бюрократии, направленная на эффективное и производительное удов-летворение общественных потребностей. Вместе с тем широко применяется понятие "governance", интерпретируемое в зарубежной по литико-социологическои литературе как политическое руководство. Причем, под руководством здесь понимается исключающая голое администрирование и консолидированная кооперация государственных, муниципальных и неправительственных институтов и структур по обеспечению удовлетворения общественно значимых потребностей. Правда, в отечественных публикациях содержание понятия «политическое руководство» пока еще освещено недостаточно.
