Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ КАДРОВОГО МЕНЕЖДМЕНТА НА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ 16
1. Отечественный и зарубежный опыт организации городского самоуправления 16
2. Современный этап становления местного самоуправления в Российской Федерации 53
Глава П. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ КАДРОВОГО МЕНЕДЖМЕНТА НА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ 84
1. Особенности организации работы с кадрами среди муниципальных служащих города Саратова 84
2. Пути совершенствования кадровой политики на муниципальной службе Саратова 99
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 108
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ: 113
ПРИЛОЖЕНИЯ 126
- Отечественный и зарубежный опыт организации городского самоуправления
- Особенности организации работы с кадрами среди муниципальных служащих города Саратова
- Пути совершенствования кадровой политики на муниципальной службе Саратова
Введение к работе
Как самостоятельная форма социальной организации гражданское
общество формируется в процессе отстаивания своих интересов перед государственной властью, первоначально требуя изменения своих прав, затем добиваясь участия в управлении государством и, наконец, превращая государственную власть в надежный инструмент регулирования общественных отношений внутри местного сообщества. При этом институционализируются легитимные институты, формы и методы управления, составляющие систему местного самоуправления. Немаловажным при этом является кадровый состав формируемых органов, так как его специфика должна отвечать изначальному положению, отводимому муниципальным служащим, на рубеже соприкосновения управленческих интересов государства и интересов самоорганизации местного сообщества.
Специфика управленческой традиции и практики на муниципальном уровне в современной Российской Федерации, многогранность и взаимо-проникаемость правоотношений ставят перед социологами не столько задачи научного обоснования процесса формирования органов местного самоуправления (несмотря на всю их значимость), сколько проблемы разработки и обоснования новых теоретических положений, объясняющих процессы формирования профессионального кадрового состава исполнительных и представительных органов местного самоуправления. Речь идет о формировании новой кадровой идеологии — совокупности научно-обоснованных идей, теорий, взглядов, которые в концептуальном, систематизированном виде отражают и оценивают современную кадровую политику.
Исследователи муниципальной службы отмечают, что чиновники весьма неоднозначно относятся к проблемам гражданского общества, к реализации жизненных интересов местного сообщества. Сказывается принципиальная позиция чиновников: "мы сами себе хозяева, мы лучше знаем, что нам надо делать". Мотивации подобного рода лежат в основе
сопротивления муниципальных служащих контролю как со стороны государственных органов власти, так и со стороны местного населения. Однако муниципальные служащие являются не только субъектами процесса - управления местным сообществом, но и гражданами демократического государства. Поэтому они подвергаются влиянию не только правил, установок своей структуры, но и правил демократии. Понимание отношения чиновников к осуществлению управления, его содержанию, методам, целям и т.д. зависит как от внутренних условий организации, так и от состояния всего общества.
В связи с этим назрела практическая, познавательная и организационно-управленческая необходимость приведения кадровой работы в муниципальных органах городского управления в соответствие с реалиями современного реформируемого российского общества. Сложность решения такой задачи усугубляется отсутствием соответствующего опыта в историческом прошлом, поскольку местное самоуправление в России традиционно рассматривалось как вид местного государственного управления. В настоящее же время Конституция Российской Федерации гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Данное положение подтверждено Указами Президента РФ и Федеральным законом о местном самоуправлении в РФ. Отсюда вытекает необходимость четкого закрепления в законодательстве компетенции органов и институтов городского самоуправления, полномочий, в рамках которых муниципальные органы действуют, выражая социально-политическую активность населения, независимо от органов государственной власти. Все это актуализирует проблему кадрового обеспечения системы местного самоуправления, в частности, в условиях города.
Серьезным препятствием для осмысления роли и значения научно обоснованной кадровой политики в процессе формирования органов городского местного самоуправления в России является отсутствие сколько-
нибудь устойчивой традиции в исследовании данных социальных процессов в их взаимосвязанности. На протяжении последних полутора веков трижды (ликвидация Столыпиным П.А. сельской общины, введение большевиками Советов, «демократические» реформы самоуправления Ельцина Б.Н.) происходило практически полное отрицание накопленного исторического опыта в организации местного самоуправления, причем каждый раз этот опыт объявлялся если не реакционным, то, по крайней мере, не имеющим практической ценности и значения. Разработка русскими социологами теоретических основ самоуправления является частью огромного пласта творческого наследия отечественных ученых второй половины XIX - начала XX веков, когда в России стали известны первые социологические доктрины и началось становление русской школы социологии.
Интерес к самоуправлению в России впервые возник в 1860-1870 годы в условиях осуществления земской реформы. В трудах русских ученых В.Н. Лешкова, Б.Н. Чичерина, А.И. Васильчикова и др. рассматривались естественно-правовые основы самоуправления, его возможности в российских условиях, формы взаимоотношений органов самоуправления с государственными структурами власти1. Причем их анализ был достаточно содержательным и, как всякое научно обоснованное заключение, во многом актуальны и сегодня.
Общие методологические подходы к проблематике местного самоуправления могут быть определены при обращении к трудам М. Вебера, Э. Гидценса, П. Бурдье, Л. Дюрона, М. Дюверже.
Фундаментальные работы М. Вебера, Э Дюркгейма, Н. Дугласа, М. Мескона, М. Альберта, Ф. Хедоури, А. Пригожина, Н. Смелзера создают
См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1-3 СПб., 1869-187; Лешков В. Русский народ и государство. История общественного права до XVIII века. М., 1858; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899.
методологическую базу для исследования механизмов становления местного самоуправления в системах государственной власти и гражданского общества. Необходимо отметить также труды Р. Будона, Ж. Бурдена, Э. Дюрана, П. Ленда, Ж. Шевалье3 и ряда других исследователей и практиков управленческой работы. Существенными в контексте нашей разработки выступают положения А. Мендра о классификационном ряде прединдуст-риальных и индустриальных обществ4. Все эти исследования представляют несомненный интерес в методологическом и концептуальном аспектах, но они, как правило, посвящены проблемам организации управления в стабильных государственно-политических образованиях, социальные процессы в которых могут быть достаточно легко прогнозируемы и управляемы на основе сложившихся типовых алгоритмов.
Принципиально значимой для целей и задач настоящего исследования выступает и магистральная традиция чикагской школы интеракционизма. С конца 1980-х годов положения чикагской школы все более интенсивно входят в разработки проблем социологии управления, социальной стратификации, прежде всего, в контексте понятий «траектории», «перехода», «жизненного пространства». Так, К. Дюбар опирается на развитие ее И. Гофманом в аспекте социального конструирования идентичности5. Мы же полагаем необходимым актуализировать непосредственно ряд тезисов Р. Парка, его ближайших коллег и последователей.
Выделенные нами аспекты проблемы не становились до сих пор предметом специального рассмотрения в литературе по социологии управ-
См.: Вебер М. Протестантская этика и дух капитализма // Избр. произведения. М., 1990. С.44-639; Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. М., 1994; Дюркгейм Э. Социология. М., 1995; Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992; Смелзер Н. Социология. М., 1994.
См.: Будон Р. Место беспорядка. М., 1998; Бурден Ж. Государственная служба и государственные служащие во Франции. М., 1996; Дюран Э. Местные органы власти во Франции. М., 1996; Ленд П. Менеджмент - искусство управлять. М., 1995; Шевалье Ж. Государственная служба. М., 1996.
4 См.: Мендра А. Основы социологии. М., 2000. С. 165-168.
5 См.: Лальман М. От труда к занятости, от организации к предприятию: двойной по
ворот проблемы //Журнал социологии и социальной антропологии. 1999. № 2 С. 137.
ления. Исследования А. Мендра, Т. Шанина, В.Г. Виноградского, П.П. Великого, У. Томаса актуализировали, прежде всего, вопросы специфики социальных взаимодействий в урбанизированном пространстве, особенности городского менталитета и систем ценностей в составе механизмов воспроизводства статусных отношений. Безусловно, эти понятия представляют для нас существенную ценность, вместе с тем необходимо констатировать реальность открывающейся перспективы специального социологического исследования.
Теоретические изыскания по различным аспектам функционирования региональной власти проводятся в рамках целого ряда гуманитарных наук: социологии, политологии, правоведения, а также философии6. Для отечественных исследователей в этой области характерны, на наш взгляд, ориентация на иностранный опыт, использование зарубежных моделей структур и принципов управления, в то время как обобщение отечественного опыта государственного и муниципального управления и анализ текущей ситуации имеют место лишь эпизодически.
Выработке концептуальной платформы реформирования административного управления посвящен ряд весьма интересных работ, в них определен ряд важных ориентиров, которые использованы в настоящем исследовании как основа качественного и продуктивного подхода к изучению поставленных проблем. Значительное количество работ посвящено проблемам местного самоуправления (в частности, работы Ю.Н. Аксененко, А.Г. Воронина, В.А. Лагина, А.Н. Широкова, Д.Ю. Шапсугова) . Ряд исследо-
См.: Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. М.,1998; Ми-гиров Р.Т. Институт местного самоуправления как субъект осуществления социальной политики государства. Дисс.канд. полит, наук М.,1997; Аникин Л.С. Институализация местного самоуправления как способ самоорганизации современного российского общества. Дисс. д-ра соц. наук. 1997; Сиддиков P.P. Местные органы власти и самоуправления. Дисс... д-ра юрид.наук. М.,1993; Шлемин П.И. Фадеев В.И. Местное самоуправление: российский вариант. М., 1993; Щербаков Н.В. Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория и практика Ярославль, 1996; Поликарпов Б.Э. Местное самоуправление в процессе становления новой государственности Российской Федерации. Дисс.канд. филос.наук. Саратов, 1994; Ковалёв Ю.Н. Региональные проблемы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Саратов, 1996.
7 См.: Аксененко Ю.Н. Социологические методологические принципы технологий оптимизации должностной структуры муниципальных служащих // Эффективные тех-
ваний затрагивает более специфические аспекты, характеризующие образовательные потребности работников государственной и муниципальной службы. В последние годы появилось немало работ, посвященных вопро-сам, связанным с кадровой проблемой и управлением персоналом .
Результаты изучения институтов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации (О. Громова, В. Динес, В. Максимов, А. Николаев), местного самоуправления (Л. Аникин, Г. Барабашев, В.Васильев, А.Воронин, Л.Гильченко, Н.Миронова, В.Фадеев, К.Шеремет, Е.Шургина) являются достаточно основательными и комплексными.
Наиболее интенсивно разрабатываются организационные аспекты построения власти на местах, нашедшие отражение в исследованиях И.И. Овчинникова, Ф.Г. Маннапова, В.М. Рябова, Е.С. Шугриной, Т.А. Ореховского9. В плане корпоративных исследований несомненный интерес представляет аналитическое обобщение коммунальных практик в США и европейских странах, осуществленное S. London, М. Walsh, J. Thomas, D. Cupps10.
нологии в системе государственного и муниципального управления. Ростов-н/Д, 1999; Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и перспективы. Ростов-н/Д-Пятигорск, 1998; Воронин А.Г., Лагин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1997; Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и в Германии. Ростов-н/Д, 1995.
8 См.: Агеев B.C., Базаров Т.Ю. Скворцов В.В. Методика составления социально-
психологической характеристики для аттестации кадров. М., 1986; Аксенов Е.А., База
ров Т.Ю. управление персоналом в системе государственной службы. М.,1997; Вихан-
ский О.С., Наумов А.И. Менеджмент: человек, стратегия, организация, процессы. М.,
1995; Доблаев В.Л. Теория организаций. М., 1995; Исаенко А.Н. Кадры управления в
корпорациях США. М., 1988; Тарасов В.К. Персонал-технология: отбор и подготовка
менеджеров. Л., 1989; Фокина Т.П., Слонов Н.Н. Консолидация и тренинг управленче
ских команд: концепция и опыт реализации // Вестник государственной службы. 1994.
№ 1. Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управ
ления. Ростов-н/Д, 1996.
9 См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.
Маннапов Р.Г., Рябов В.М. Современные механизмы муниципального управления. Са
мара, 1998; Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Ново
сибирск. 1992; Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент. М., 1999.
10 См.: Walsh М. Building citizen involvement. Washington, 1997; London S. Creating
citizens through public deliberation. Dayton; Ohio, 1997; Thomas J. Public Participation in
Public decisions. San Francisco, 1995; Cupps D. Emerging problems of citizen participation II
Public administration Review. 1997. № 46.
Активная разработка проблем местного самоуправления ведётся представителями саратовской социологической школы. В рамках исследуемой
11 Х'У
проблемы защищен ряд диссертаций , опубликованы монографии , регулярно выпускаются специальные сборники научных трудов (Л.С. Аникин, А.И. Демидов, В.М. Долгов, Г.В. Дыльнов, А.Н. Николаев, Б.Э. Поликарпов и др.)13.
Многие современные исследователи анализируют проблемы местного самоуправления последнего десятилетия, опираясь на российский исторический опыт14.
Наряду с работами, освещающими исторические аспекты формирования местного самоуправления (И.А. Емельянов, В.В. Еремян, А.В. Иванов, В.Ф. Абрамов, А.В. Венков, И.Л. Селиверстова), необходимо указать и на труды, содержащие анализ современных практик (Г.В. Барабышев, В.И. Васильева, И.А. Голованов, В.Г. Игнатов, В.А. Гневко, A.M. Кононов, В.В. Меньшиков, А.Н. Широков), в которых содержатся положения, обсуждающие роль традиций в становлении современных самоуправленческих форм.
По необходимости краткий обзор литературных источников позволяет сделать вывод, что существует целый ряд вопросов, до настоящего времени не вполне разработанных исследователями. Недостаточно точно опре-
См.: Мельников А.Н. Особенности становления местного самоуправления в Российской Федерации. Дисс.канд.полит.наук. Саратов, 1996; Парадиз А.Л. Местное самоуправление в политической системе общества. Дисс.канд. полит, наук. Саратов, 1994; Хромушин В.В. Взаимодействие ветвей власти на региональном уровне. Дисс.канд. полит, наук. Саратов, 1997.
12 См.: Дзапшба Ф.З. Федерализм: современная теория и политическая практика. Са
ратов, 1999; Чернышев А.Г. Регион как субъект политики. Саратов, 1999.
13 См.: Местное самоуправление. Политологический подход. Под ред. В.М. Долгова.
Саратов, 1994; Региональная политика. Вып. І.Под ред.проф.В.М.Долгова. Саратов,
1996; Региональная политика. Вып.З. Под ред. В.М. Долгова. Саратов, 1998.
14См.: Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социс. 1997. № I. С.120-126; Арнольдов Н.А. Местное самоуправление: традиции и современность // Земство. 1994. № 3. С.24-33; Ефремова И.Н. Лаптева Л.Е. История и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. 1993. №11. С. 150-154; Костюков А.И. Постовой И.В. Местное самоуправление: история, теория, практика // Государство и право. 1997. № 7. С. 110-112.
делена степень необходимой соподчиненности структурных подразделений органов самоуправления между собой, а также параметры оптимального структурирования городского самоуправления. Пока не имеется подробно разработанной схемы бесконфликтного внедрения новых структур самоуправления в социальное пространство городов. Отсутствуют развернутые оценки применения отечественного управленческого опыта в формировании демократических традиций при подпоре кадров и утверждении муниципальных служащих на должности. Недостаточно полно раскрыта роль научно обоснованной кадровой политики в органах городского самоуправления как фактора повышающего эффективность их функционирования. Не в полной мере изучены социальные ожидания горожан о деловых и личных качествах муниципальных служащих.
Целью данного исследования является раскрытие специфики организации работы с кадрами муниципальных служащих в органах городского самоуправления современной России. Для реализации этой цели были сформулированы следующие исследовательские задачи:
определить степень влияния социально-политический активности городского населения на формы институционализации местного самоуправления;
обнаружить и понять меру взаимозависимости и взаимо подчиненности органов городского самоуправления различного уровня.
определить социальный характер действия человеческого фактора при организации функционирования органов местного самоуправления;
обосновать необходимость социологического подхода при формировании кадрового состава органов местного самоуправления;
изучить плановый порядок работы с кадрами муниципальной службы с учетом личных качеств претендентов;
создать социологический портрет руководителя муниципального образования, главы администрации района города, муниципального служащего соответствующего запросам наибольшего числа избирателей;
Объектом исследования является городское муниципальное образование.
В качестве предмета исследования выступает система подготовки и функционирования кадров органов городского самоуправления различного уровня.
Теоретико-методологические основания подхода к решению поставленных задач разрабатывались нами, исходя, прежде всего, из положений Р. Парка и Э. Берджеса о типах социального контроля, Дж. Г. Мида о природе социальной коммуникации, А. Турена о механизмах программирования коммуникаций, Р. Будона об эмерджентном эффекте сложения действующих факторов, Э. Гидденса об уровне демократического участия. Принципиально важные для нас тезисы содержат концепции участия в управлении Р. Лайкерта, обучающейся организации П. Синджа, командной работы Ф. Белбина, адхократии Т. Питерса, делегирования полномочий Р. М. Кантер и Ф. Шумахера. Продуктивными для разработки программы исследования были тезисы Ф. Знанецкого об аналитической индукции и принципы акционизма, выдвинутые Р. Будоном и А. Туреном. А. Этциони. В осмыслении полученных данных, концептуализации и разработке теоретической модели, мы обращались также к социологическим идеям, содержащимся в трудах представителей русской социально-философской и юридической мысли - Вл. С. Соловьева, П. Новгородцева, Б. Чичерина, А. Хомякова, относительно структур российской ментальносте, природы взаимоотношений государства и общества.
При решении поставленных исследовательских задач автор стремится придерживаться синтеза различных социальных теорий в той степени, насколько это способствует достижению поставленной цели. Тема диссертации находится на стыке нескольких социально-политических дисциплин, поэтому потребовалось привлечение социологических теорий, основ урба-нологии, исторических факторов реализации самоуправления в России. При подготовке исследования применялся метод научного моделирования,
как один из главных методов современной социологии управления. Научная новизна диссертации:
впервые показано определяющее влияние научно обоснованной кадровой политики на ход развития местного самоуправления в Российской Федерации;
по-новому обоснована необходимость грамотного кадрового подбора муниципальных служащих для превращения органов местного самоуправления в легитимную форму народовластия, инструмент защиты интересов городского сообщества перед государством;
показана значимость отечественного опыта организации органов местного самоуправления на базе научно-обоснованной кадровой политики;
проанализированы основные социально-политические взгляды городского населения на процесс формирования комплектования кадрами органов местного самоуправления в городе;
обосновывается необходимость использования в работе с кадрами муниципальных служащих таких методов управления как аттестации, плановое повышение образовательного уровня, создание кадрового резерва для замещения муниципальных должностей всех уровней;
- на основании данных полученных в ходе проведенного автором ан
кетного опроса составлены социологические портреты реального чиновни
ка муниципального управления и рационального типа чиновника, состав
ленные по результатам опросов населения города Саратова.
Эмпирическая база диссертации состоит из материалов, полученных в ходе проведенного социологического опроса по оригинальной авторской анкете. В разработке анкеты и обработке полученных данных автор диссертации принимал непосредственное участие наряду со специалистами ИАП РАН и Поволжской академии государственной службы. В ходе опроса использовались два вида инструментария: во-первых, экспертный опрос для муниципальных служащих органов городского самоуправления Саратова, во - вторых, анкета самооценки социально-экономического положе-
ния населения и изучения социальных ожиданий граждан от муниципальных служащих. По первому виду анкеты было опрошено 420 муниципальных служащих (по 50 респондентов в каждой из районных администраций, и 120 респондентов из общегородских структур). По второму виду анкет было опрошено 600 человек проживающих в городе Саратове из соотношения 100 респондентов в каждом административном районе.
Кроме того, эмпирическая база диссертации включает в себя весьма широкий круг различных материалов. В работе использовались документы государственно-правового характера - Конституция Российской Федерации и государственные акты (указы, законы, постановления) по вопросам территориального самоуправления ряда стран, а также Устав Саратовской области, ряд ее законов по вопросам местного самоуправления, Устав города Саратова, а также статистические данные местного уровня.
Выносимые на защиту положения:
Содержание, задачи, формы кадровой работы в органах городского самоуправления в решающей степени определяются его местом в системах социального менеджмента и политики. В условиях Российской Федерации эти системы обладают самостоятельными, во многом автономными характеристиками, векторы децентрализации управленческих функций и политических связей могут быть разнонаправленными. Именно их расхождением создается оперативное пространство для идентификации профессиональных требований к муниципальным служащим органов городского самоуправления. Механизм подобной идентификации может использовать существенные элементы национальной традиции.
Перенос центра тяжести в решении местных проблем на самоуправленческие структуры способен радикально изменить ориентацию вектора государственного вмешательства с универсально-директивного на согласительное. При этом меняется не только инструментарий, но и круг решаемых задач, способ их продуцирования, что несомненно приводит к изменениям в организации работы с кадрами на муниципальной службе.
Опыт переустройства кадрового обеспечения органов городского местного самоуправления целенаправленно идет вразрез с советской моделью, но в силу объективных социально-политических и экономических условий не может идти по каноническому "западному пути". В данном случае необходимо учитывать евразийскую, то есть объединяющую в себе черты азиатского и европейского менталитета, особенность российской нации при реорганизации социального управления обществом.
Для социальной системы городского муниципального образования помимо достаточных объемов финансирования местного жизнеобеспечения крайне важно иметь в лидерах (глава администрации, депутаты представительного органа, аппарат администрации) сильную команду единомышленников, способных понять главную идею момента, организовать вокруг себя предельно возможное число граждан для воплощения этой идеи в жизнь. Только такая социальная система самоустойчива и способна принести пользу жителям муниципального образования.
Среди населения города Саратова, как показывают социологические исследования, сильно развиты характерные евразийские взгляды на формы и методы социальной организации местного самоуправления. В частности, созданный авторам по результатам опросов жителей социологический портрет идеального главы городского муниципального образования, глав районных администраций и муниципального служащего подтверждает этот тезис. Этот факт говорит о необходимости в процессе реорганизации местного самоуправления учитывать особенности национального менталитета России.
Существующая на современном этапе развития городского самоуправления кадровая политика не всегда полностью отвечает потребностям динамично развивающегося процесса реструктуризации вертикали власти в России. В связи с этим назрела насущная необходимость разработки и внедрения программ работы с кадрами муниципальных служащих, в полной мере отвечающим социально-политическим и хозяйственным по-
требностям того или иного местного сообщества.
Научно-практическая значимость исследования заключается в возможности использования теоретических и практических выводов в дальнейших исследованиях проблем теории и практики изучения и формирования общественного мнения во всех сферах общественной жизни и, прежде всего, в сфере кадровой работы в органах городского самоуправления. Выводы данного исследования могут быть использованы специалистами в области кадрового менеджмента с целью повышения эффективности их работы в органах самоуправления. Материалы работы могут представлять интерес для общеобразовательных учреждений, техникумов, вузов при формировании программ обучения в области политической социологии, политического маркетинга, социологии управления, кадрового менеджмента.
Теоретические положения, методологические подходы, практические результаты, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, высказывались автором на научно-практических конференциях проходивших в Саратовской государственной техническом университете и Поволжской академии государственной службы, а также в четырех публикациях.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой социологии Саратовского государственного технического университета.
Отечественный и зарубежный опыт организации городского самоуправления
Рассматривая организацию городского самоуправления в различных зарубежных странах Европы, Азии, Америки и сравнивая их с формами и методами организации городского самоуправления в странах бывшего соцлагеря в период проведения капиталистических социально-политических и экономических преобразований, можно отметить, что независимо от пути, пройденного тем или иным государством, система участия индивидов в обеспечении себя определенными благами, удовлетворения потребности влиять на этот процесс должна строится на некоторых общих принципах. Выделим основные:
Законность. Наличие в государстве законодательной базы, регулирующей деятельность местного самоуправления.
Территориальность. Именно территорией ограничена область влияния местного самоуправления.
Ответственность перед ограниченным (как правило, базирующееся на принятом административно-территориальном делении) количеством людей.
Финансовая самостоятельность. Собственные средства местного самоуправления направляются на создание благ для населения территории местного самоуправления.
Исторические, национальные, экономические и культурные особенности вносят значительные дополнения в перечисленные общие принципы. Рассмотрим эти дополнительные детали на примерах органов местного городского самоуправления ряда зарубежных стран.
На первичном уровне управление осуществляется чаще всего посредством муниципалитетов. Под муниципалитетом обычно понимают общину, руководство которой построено на началах местного самоуправления и которая обладает статусом юридического лица. Для государств с континентальной моделью местного управления типична единообразная система управления на низовом уровне. В таких странах, как Франция, Италия, Бельгия, правами муниципалитетов пользуются и городские, и сельские общины (независимо от размеров территории и численности населения). Например, во Франции низовым территориальным коллективом является коммуна, статус которой могут иметь различные по величине населенные пункты. У городских и сельских коммун одинаковая система управления и одинаковые права. При дифференцированной же системе, характерной для англосаксонских стран (Великобритания, США, Индия и др.), муниципалитеты создаются, как правило, только в городах, т.е. система местных органов здесь состоит из организационных ячеек различных типов13.
Некоторые крупные города могут совмещать в себе как региональный, так и низовой уровень управления. Например, территория Парижа охватывает два разных территориальных коллектива: коммуну Парижа и департамент Парижа, причем деятельность этих коллективов регулируется решениями ассамблеи, именуемой Советом Парижа16. Отдельные города считаются также субъектами федерации (Бремен, Гамбург и Берлин в Германии).
Во многих западных странах в настоящее время происходит некоторое стирание социальных и политико-экономических различий между городской и сельской местностью. Разрастание городов и применение в хозяйстве и производстве современных технологий все в большей степени урбанизирует сельские территории небольших стран с развитой экономикой. В тоже время статус города придает поселению больше прав в организации самоуправления, что заставляет ряд сельских поселений стремиться получить данный статус для построения своих отношений с региональными и центральными властями на паритетных началах.
Законодательство многих стран все же стремится установить критерии разграничения городской и сельской местности. Так, в соответствии со ст. 8 Закона 1947 г. о местном самоуправлении в Японии для получения статуса города населенный пункт обязан соответствовать следующим условиям: его население должно превышать 50 тыс. человек; более 60% жилых строений должны находиться в центральной части населенного пункта; не менее 60% населения должно быть занятым в промышленности, торговле или других отраслях, типичных для города; соответствующий населенный пункт должен обладать также городскими сооружениями и службами, перечень которых определяется актами органов префектур.
Представительный орган (совет, ассамблея, собрание и т.п.), являющийся, как уже отмечалось, важнейшей составной частью местного самоуправления (муниципального управления), обычно избирается путем всеобщих прямых выборов населением соответствующей административно-территориальной единицы. В ряде развивающихся стран определенное число мест в представительных органах резервируется за лицами, выражающими различные социально-экономические интересы (например, в Сенегале, Марокко), а также за женщинами. Места в советах могут резервироваться и за представителями малоимущих слоев населения (например, в Индии).
Особенности организации работы с кадрами среди муниципальных служащих города Саратова
Структура аппарата муниципальных городских органов власти и организации работы с кадрами на муниципальной службе, на современном этапе развития российского общества, обусловлены рядом социально-управленческих факторов. Мы предлагаем в качестве примера современной организации кадровой работы на муниципальной службе взять опыт организации управления функционированием институтов и органов самоуправления города Саратова.
Специфика организации самоуправления в Саратове, как и в целом в Саратовской области, заключается в одноуровневости структуры органов самоуправления, то есть муниципальное образование создается на уровне города, либо сельского района. Ни в районах города, ни в сельских округах муниципальные образования не создаются, органы управления и тех и других являются структурными подразделениями центральных муниципальных органов. Данная организация самоуправления обусловливает специфику организации кадровой работы среди муниципальных служащих. А именно, вся кадровая политика разрабатывается, внедряется и контролируется из муниципального центра, что, наряду с позитивными моментами (создание единого кадрового резерва, плановой ротации и перемещения служащих, организации единой плановой программы по повышению образовательного и профессионального уровня служащих и т.д.), имеют и свои недостатки основным из которых можно назвать ограниченную возможность главы районного структурного подразделения муниципального образования влиять на кадровый состав муниципальных служащих находящихся в его подчинении. Кроме этого присутствует целый ряд негативных явлений, которые мы более подробно рассмотрим ниже.
1. Высокая степень забюрократизированное процесса управления муниципальным образованием и аппаратом городской администрации.
Существуют проблемы перемещения информации - точность, адекватность, своевременность. Проблемы взаимодействия подразделений -основные факторы — сложившиеся традиции, неспособность изменить стиль и методы работы, чрезмерно высокая самодостаточность подразделений на уровне отделов, сложившиеся рамки работы на основе самоопределения и закрепленные традицией. При этом неспособность изменить стиль и методы работы не дают возможности быстро адаптироваться администрации как целостной структуре к быстро меняющейся действительности. Не в каждом подразделении есть грамотные специалисты, способные написать нормативный документ «под ключ». Не все специалисты умеют работать с населением, особенно актуальны телефонные переговоры. Неоправданно велик бумажный документооборот. Отсутствуют электронные рассылки документов, при наличии материальной базы, каждое подразделение подключено к локальной сети. В администрации, несмотря на максимально полный охват в обучении информационным технологиям, велик удельный вес сотрудников, слабо владеющих компьютером, часть сотрудников практически нереально включить в работу на основе информационных технологий, и даже если их количество будет единично, сохранится тотальный бумажный документооборот.
2. Недостаточная подготовка руководящего состава. Часть руководителей не владеют кадровыми технологиями в должной мере, в частности, реальную аттестацию сотрудников и увязанную с этим перестановки персонала заменяют периодическим изменением структуры и «сокращениями».
С точки зрения динамичной адаптации к меняющейся ситуации в политической и, особенно, в правовой сфере существует принципиальное ограничение - руководящий состав фактически невозможно привлечь к процессу периодического повышения образовательного и квалификационного уровня. Современная ситуация диктует необходимость коррекции правовых знаний 2 раза в год, и значительное обновление и дополнение знаний в области основной деятельности не реже 1 раза в два года. В реальности ни один руководитель ни разу не подал заявку на обучение. Отчасти это отражает постоянную перегрузку большей части руководителей, которая является, в том числе, следствием нерациональной организации рабочего дня и рабочего процесса. Это, в свою очередь, вытекает из дефектов информационного обеспечения руководителей, полукустарной работы секретариатов, которые не вовлечены в синхронный информационный процесс, не синхронизирован контроль за очередностью и срочностью поручений в увязке со степенью их важности. Секретариат не представляет собой единой службы в той степени, в которой это необходимо. В настоящее время ведется подготовка к внедрению специального программного обеспечения, и для того, что бы эта система заработала по возможности быстро, необходима заинтересованность руководителей на фоне осознания проблем, сложившихся в информационном обеспечении. Секретариат структурных подразделений, районных администраций не связан вовсе электронной информационной сетью. Интеграция этих подразделений осуществляется через указания руководителей, письма и телефонограммы, что соответствует технологиям 20-х - 70-х годов XX века. В ряде подразделений материальная база для внедрения информационных технологий совершенно недостаточна.
В ближайшей перспективе серьезной проблемой может стать постепенное старение коллектива. Это связано с приходом новых информационных технологий, восприимчивость к которым с возрастом падает. Часть сотрудников, и не только предпенсионного возраста, не имеет самых элементарных навыков владения компьютером. Переход на электронный документооборот в таких условиях практически невозможен.
По горизонтали высока разрозненность подразделений со схожими функциями. Не происходит оперативного обмена опытом, ротации сотрудников по горизонтали.. Ведущую роль в процессе интеграции и координации могли бы сыграть кадровые службы, но этому мешает различный подход руководителей к роли кадровой службы, в ряде подразделений функции кадровика совмещаются с иными, и проводить единую кадровую политику в этой ситуации не представляется возможным. При этом необходимо учесть, что кадровая служба и финансы являются самым жестким и эффективным инструментом, когда необходимо осуществлять централизованные преобразования, быстрые во времени и скоординированные в рамках большой, неоднородно организованной и полифункциональной структуры.
Стабильность руководящей линии в Саратовском городском муниципальном образовании определила специфику кадрового состава и качество персонала муниципальных служащих органов местного самоуправления на настоящий момент. Кадровый состав администрации достаточно стабилен, текучесть составляет за последние годы с небольшими колебаниями порядка 10 %, это является верхней границей нормального значения. Вырос удельный вес лиц со стажем муниципальной службы до 5 и до 10 лет, то есть это служащие с опытом работы полученным в современных условиях. Вырос также удельный вес работников со стажем до 5 и до 10 лет на одной должности. С одной стороны, это говорит о стабилизации в составе опытных работников, с другой стороны - об ограниченной возможности карьерного роста, слабой ротации кадров, что неизбежно ведет к росту консерватизма системы в целом, и сужает реальный резерв на выдвижение на вышестоящие должности.
Пути совершенствования кадровой политики на муниципальной службе Саратова
В Саратовской области, субъекте Российской Федерации, принят Устав Саратовской области, а также Уставы районных и городских муниципальных образований, регламентирующие развитие местного самоуправления на территории области. Глава XIII Устава Саратовской области подводит законодательную основу для развития местного самоуправления в муниципальных образованиях Саратовской области.
В области гарантируется право на осуществление местного самоуправления, позволяющего населению самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации. Регламентируется порядок формирования органов местного самоуправления: "Органы местного самоуправления формируются на основе всеобщих, равных и прямых выборов при тайном голосовании. В населенных пунктах с числом жителей менее 1000 человек представительные органы местного самоуправления могут не создаваться, а властные функции осуществляться собраниями (сходами) граждан непосредственно".
Отмечается необходимость целостности передаваемых органам местного самоуправления полномочий, дабы обеспечить решение вопросов местного значения. Так, к предметам ведения органов местного самоуправления отнесены вопросы местного значения: самостоятельное управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление налогов; осуществление охраны общественного порядка; решение текущих задач областного значения, переданных органам местного самоуправления. В частности, органы местного самоуправления могут добровольно заключать двусторонние и многосторонние соглашения, объединяться в ассоциации, создавать совместные органы. В той же статье обуславливается, что реализация переданных органам местного самоуправления государственных полномочий подконтрольна органам государственной власти области.
Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальное имущество, природные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления. Органы власти области обеспечивают создание условий для выравнивания уровня жизни на территории субъектов местного самоуправления. Местное самоуправление в области гарантируется правом на судебную защиту, компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений государственных органов области; возмещение ущерба в случаях нанесения субъекту местного самоуправления, его природной среде в результате производственной и иной деятельности предприятий, учреждений и организаций любых форм собственности. Порядок и основания прекращения полномочий органов местного самоуправления определяются законами и уставами соответствующих муниципальных образований.
Кроме органов местного самоуправления, предусматриваются органы территориального общественного самоуправления, которые могут образовываться по инициативе населения муниципальных образований в пределах улиц, поселков, кварталов и иных территориальных образований. Органы местного самоуправления могут передавать органам территориального общественного самоуправления некоторые свои функции, материальные и финансовые ресурсы на договорной основе в соответствии с федеральными законами и законами области. Однако, на практике данная форма проявления социальной активности населения получила распространение в городских муниципальных образованиях.
В уставах районных муниципальных образований более подробно расписываются формы непосредственного участия жителей в самоуправлении города. Так глава II Устава города Саратова содержит перечисление легитимных форм проявление социально-политической активности городского населения: местный референдум (статья 9), выборы в органы самоуправления района (статья 10), народная правотворческая инициатива (статья 11), территориальное общественное самоуправление (статья 13).
Особенность местного самоуправления в Саратове заключается в еледующем :
- представительные органы власти существуют лишь на городском уровне;
- глава администрации муниципального образования избирается не всенародно, а только составом представительного органа;
- все остальные руководители органов местного самоуправления не избираются, а назначаются.
В законе о муниципальной службе в Саратовской области определен контингент муниципальных служащих в системе местного самоуправления:
а) служащие аппарата представительных выборных органов местного самоуправления, обеспечивающие их деятельность;
б) служащие исполнительных органов местного самоуправления;
в) служащие муниципальных предприятий, учреждений и других муниципальных организаций;
г) лица, избранные непосредственно населением или депутатами представительного органа для исполнения организационно распорядительных функций в органах местного самоуправления (должно стные лица);
д) лица, поступившие (в том числе по конкурсу) на службу в органы местного самоуправления по контракту и выполняющие порученные им полномочия на профессиональной основе;
е) глава муниципального образования, избранный населением либо представительным органом, если должность главы предусмотрена Уставом муниципального образования.
