Региональные проблемы экологической политики в Российской Федерации Гусев Александр Анатольевич

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ И НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ 26

1.1 . Глобальные проблемы устойчивого развития и проблемы безопасности 26

1.2.Национальные приоритеты экологической политики безопасности России 32

1.3.Экологические основы региональной политики безопасности России 43

Глава 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ЭТАПЫ ФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ 53

2.1. Сущность и этапы формирования региональной экологической политики 54

2.2.Методические основы формирования экологической политики в современных условиях 70

2.3.Совершенствование региональной экологической политики 91

Глава 3. ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 106

3.1.Региональные экологические системы, история и современное состояние проблемы 106

3.2. Экосистемы как объект региональной экологической политики ... 112

3.3. Оценка техногенного воздействия на окружающую среду как объект экологической политики 115

Глава 4. БИОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ 146

4.1. Структурно-функциональная организация природных экосистем 146

4.2. Биологическое разнообразие как объект региональной экологической политики 174

4.3.Региональная система экологического мониторинга 179

Глава 5. ЭКОЛОГИЧЕСКИ ОРИЕНТИРОВАННОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ 187

5.1. Система экологически ориентированного управления в региональной политике 187

5.2. Особенности формирования, планирования и финансирования целевых экологических программ 194

5.3.Совершенствование методов формирования и реализации целевого программирования в региональной экологической политике. 233

Глава 6. НОВАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ И РАЗВИТИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ.244

6.1.Основные тенденции развития региональной экологической политики и перспективы экологических отношений в России в XXI веке...244

6.2. Новая региональная экологическая политика России 256

6.3. Международный аспект новой экологической политики России..279

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 285

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 295

• Глобальные проблемы устойчивого развития и проблемы безопасности
• Сущность и этапы формирования региональной экологической политики
• Экосистемы как объект региональной экологической политики

Введение к работе

Начало XXI века характеризуется двумя наиболее важными деструктивными тенденциями в развитии цивилизации: угрозой международной безопасности и деградацией окружающей природной среды. Темпы и масштабы этих процессов определяются, главным образом, системой политических подходов на государственном уровне.

Безусловно, каждому государству присущ свой индивидуальный комплекс экологических характеристик, а каждому региону - специфический набор индивидуальных экологических проблем.

Экологические проблемы в Российской Федерации в настоящее время достигли такой критической отметки, когда оценку состояния окружающей природной среды необходимо трактовать уже как угрозу национальной безопасности. Сегодня в стране в экологически неудовлетворительном состоянии находится до 25% территории, где проживает более 60% населения страны.

В концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию и проекте государственной стратегии устойчивого развития заложен ноосферный подход к формированию четырех основных функций государства - политической, экономической, экологической и социальной.

Академик В.И. Вернадский первым применил ноосферный принцип оценки экологической функции государства по обеспечению сохранения и развития окружающей природной среды1. Последователи В.И. Вернадского (К.М.Завадский, А.А.Баев, Н.Н.Моисеев, Н.Ф.Реймерс, М.В.Ильин, Дж. Хатчинсон, С.Хантингтон) на основе теории биосферы сформулировали основные принципы эволюции биосферы в ноосферу и разработали новую ноосферную парадигму устойчивого развития цивилизации . Научный прорыв ученых признали и политики. Президент Российской Федерации своим Указом № 440 от 1 апреля 1996 года утвердил Концепцию перехода к устойчивому развитию. В ней отражен биосферный принцип взаимоотношения общества и окружающей природной среды. Это, безусловно, означает, что политика, экономика и технология должны учитывать экологическое состояние всех регионов страны. Однако необходимо признать, что интересы политической и экономической конъюнктуры поставлены в настоящее время выше стратегических целей устойчивого развития страны. До сих пор в государственной стратегии и политике преобладает упрощенная антропогенная концепция отношения к окружающей природной среде и ее ресурсам. Потребительское отношение к природным ресурсам, к деятельности и управлению регионами по иерархии приоритетов превратили страну в зону экологической опасности, под которой следует понимать вероятность разрушения окружающей природной среды в результате неконтролируемого воздействия со стороны человека.

Обезличенный подход к региональному обустройству Российской Федерации преобладает в политике над экологическим подходом. Следует признать, что подобный подход сохраняется и в официально принятых мировым сообществом принципах: Декларации по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), Повестке дня ООН на XXI век и других программах. Он господствует на глобальном рынке природных ресурсов, превратив до трети территории планеты в регионы экологического бедствия. Показательно, что за XX век количество потребляемых человеком природных ресурсов биосферы увеличилось до 10% и попутно разрушается примерно 30% первичной продукции3. Следовательно, современная система хозяйствования, рассматривающая биосферу как природный ресурс, не может не разрушать экосистемы и окружающую природную среду. Поэтому необходимо менять принципы и стандарты отношения в политике и экономике, а также общественные критерии качества и оценки воздействия человека на окружающую природную среду. В этой связи безопасность, как функцию ноосферного развития Российской Федерации, следует рассматривать с точки зрения сохранения биологического разнообразия и обеспечения функционирования естественных природных экосистем страны.

Безопасность концептуально является в политике наиболее значимой парадигмой, определяя внутреннюю и внешнюю политику государства, а также ноосферные функции качества окружающей среды.

Эти функции становятся приоритетными для международного сообщества, что в частности отмечалось на XIX специальной сессии ООН.

С данной точки зрения, переход регионов на безопасное развитие состоит в сочетании политических и экологических принципов территориальной, природно-ресурсной, демографической и социальной безопасности. Следовательно, охрана окружающей природной среды от деградации должна являться важнейшим приоритетом государственной экологической политики, под которой следует понимать направление деятельности государства, политической элиты, научного сообщества, бизнеса и гражданского общества по обеспечению устойчивого развития страны, а также совокупность способов и методов достижения поставленных

Российской Федерацией целей и задач политическими методами на основе экологического анализа.

Актуализация ориентиров политической деятельности и политической науки4, связанных с безопасным и устойчивым развитием цивилизации, выражается в значениях, которые в настоящее время диктуются поисками новых путей ее концептуализации, а также выработкой методов и механизмов ее реализации. Создание обобщенной научной картины, в которой, с одной стороны, были бы применимы теоретические приемы и методы описания и объяснения взаимодействия политической и экологической науки, с другой стороны, учтены различные способы и механизмы такого взаимодействия на различных иерархических и структурных уровнях, имеет еще одно актуальное основание. Оно заключается в соединении в рамках единой исследовательской стратегии таких концептуальных образований, как «политика» и «охрана окружающей среды», «политология» и «экология», однако это может стать подтверждением того, что сегодня в политической науке имеют место не только тенденции дифференциации, но и интеграционные процессы и явления.

Степень разработанности темы в научных исследованиях представлена в виде широкой тематической панорамы, которая характеризуется определенной неравномерностью освоения проблемного пространства, концентрации академических усилий и достигнутых результатов.

В специальной научной литературе, посвященной взаимодействию общества, природы и окружающей среды, прослеживаются два основных концептуальных направления:

Первое: натуроцентрическое или экоцентрическое - акцентирует внимание на принципах взаимодействия общества и природы, основано на подходах, которые целесообразно осуществить обществу для гармонизации своих отношений в экологической и социальной сфере5 (В.И.Вернадский, Н.Н.Моисеев, Н.Ф.Реймерс, И.П. Лаптев, Е.К.Федоров, Н.А.Гладков, A.M. Краснитский, Ю.Н. Куражсковский, С. Хантингтон, П.Бювиньо, М.Танг, Д. Эренфельд, Д.Янсен, О.Краус, Г.Крег, Т.Левджой, М.Маршакова, Р.Макартур, Е.Вильсон, И. Маккрон, И.Миддлтон, Г.Мериам, Э. Харрел).

Второе направление антропоцентрическое или техноі{ентрическое. Оно основано на анализе воздействия антропогенной и техногенной деятельности общества на окружающую среду, а также на ее защите от губительного воздействия со стороны человека6 (Д.А.Криволуцкий, Ю.А.Израэль, Б.В.Ерофеев, М.И.Будыко, А.А. Голуб, A.M. Марголин, Г.П. Серов, С.М.Гринфильд, Д.Х. Медоуз, Д.Л. Медоуз, Й. Рандерс).

Усиление исследовательского интереса к политическим аспектам взаимодействия общества, природы и окружающей среды в целом находит отражение в растущем числе фундаментальных научных работ, содержащих исследовательские приемы, методологические принципы, связанные с политическими решениями защиты человечества от новых глобальных угроз, проблемами международной безопасности и реализацией концепции устойчивого развития7 (А.А. Арбатов, В.А. Никонов, А.Д. Богатуров, Н.А.

Косолапое, С.А. Караганов, А.В. Загорский, П.А. Цыганков, А.В. Яблоков, М.А. Хрусталев, В.И. Данилов-Данильян, В.И. Кривохижа, Ю.В. Шишков, В.Д. Писарев, С.В.Рязанцев, В.В. Дежкин, Г. Шмидт, К. Вайцзекер, К. Уатт, Р. Легволд, К.Кайзер, Дж. Росман, К. Ватанабэ, П.Тейар де Шарден).

В течение последних трех десятилетий бурное развитие переживает глобалистика, представшая в настоящее время в качестве интенсивно разрабатываемого научного направления (И.Т. Фролов, В.В. Загладин, В. Л. Иноземцев, А. И. Уткин, М. Г. Делягин, В.М. Кулагин, У. Бек, А. Н. Чумаков, А. И. Костин, Э. Г. Кочетов, А. С. Панарин, М. В. Ильин, Ю.С. Оганисьян, В.В. Лапкин, В.И. Пантин, К. Денчев, М.Эмар, И. Фергюсон).

Содержательные результаты, представляющие интерес в контексте нашей темы, были достигнуты в рамках геополитики9 (К.С. Гаджиев, В. Л. Цымбурский, А.А. Дугин, К.В. Плешаков, К.Э. Сорокин, Н.А. Нартов, П. Аснер, Т. де Монбриаль, Г. Моргентау).

Несмотря на обширный объем документов официального характера, государственных программных документов: Указов Президента Российской Федерации, Федеральных законов, постановлений Правительства РФ и иных нормативно-правовых актов , исследовательских работ и публицистической литературы11, посвященных региональным экологическим проблемам, отмечается явный недостаток исследований в области региональных аспектов экологической политики. Диссертация фактически представляет собой первое исследование такого рода в отечественной политологии.

Объектом исследования диссертации являются процессы формирования новой экологической политики на региональном уровне, а предметом исследования — основные проблемы в деятельности государства, бизнеса и гражданского общества как институциональных факторов формирования региональной экологической политики России. Выбор предмета исследования обосновывается как объективными обстоятельствами - далекими от завершенности политическими процессами становления в России правового государства и необходимостью оптимизации государственной экологической политики, в том числе на региональном уровне, так и недостаточностью исследований названной проблематики, необходимостью дальнейшего их углубления для выработки идей, программ и институтов политической сферы. Региональный аспект экологической политики рассматривается на примере Центрально-Черноземного региона Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования состоит в научном анализе процессов формирования региональной экологической политики в Российской Федерации на основе изучения ключевых, наиболее значимых политических и экологических проблем в регионах страны в конце XX-начале XXI веков.

Для ее реализации ставятся следующие задачи:

Рассмотреть основные направления включения проблем экологической политики в теоретические и концептуальные структуры политического анализа, ориентированные на исследование факторов политического развития страны, развития субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, бизнеса и гражданского общества.

Обосновать целесообразность конституирования таких

самостоятельных понятий как «экологическая политика» и «экологическая политология», а также формирования новой политологической субдисциплины - экологической политологии, исследующей проблемы комплексного взаимодействия структур государственной власти, международных организаций, институтов гражданского общества и бизнеса, а также изучающей возможности партнерских отношений перечисленных институтов в сфере экологии.

Проанализировать политические и экологические основы безопасности России в контексте концепции устойчивого развития страны и выявить наиболее важные региональные экологические проблемы в России, а также определить пути решения экологических проблем Российской Федерации политическими методами.

Выявить наиболее важные проблемные поля региональной экологической политики России.

Обосновать насущную необходимость экологически ориентированного государственного управления в Российской Федерации, разработать его основные формы и методы, определить основные направления экологического мониторинга, изучить экономические аспекты реализации новой экологической политики и обосновать эффективные направления экологических отношений в регионах Российской Федерации]

Идентифицировать регулирующую роль государства в системе обеспечения безопасности страны в рамках концепции устойчивого развития и проблем сохранения окружающей природной среды, а также в решении региональных проблем экологической политики в Российской Федерации.

Основная рабочая гипотеза. Автор исходит из предположения, что высокая значимость решения региональных экологических проблем для сохранения окружающей природной среды и цивилизации, как фактора, инструмента и сферы реализации политики выдвигает значимые исследовательские задачи перед политической наукой. Значение этой сферы человеческой деятельности особенно важно в современных условиях, в условиях новых требований глобализации и обретения экологическими проблемами статуса политических.

Осмысление современного состояния отношений между социумом и природой в условиях глобализации определяет предметные контуры и эвристический потенциал новой политологической субдисциплины -экологической политологии. Формирование экологической политологии отражает специфику и особенности современного политологического познания, переживающего этап становления и поиска своего гносеологического статуса и теоретических оснований. В настоящее время происходит накопление собственно концептуального арсенала данного направления политической науки и его структурирования.

Речь идет об исследовании политических и экологических результатов и достижений, изучении обменных процессов между эвристически-идеологическим потенциалом и мотивациями основных акторов взаимоотношений политики и экологии.

Теоретические и методологические основания исследования.

Современная политическая наука содержит потенциал, позволяющий исследовать взаимодействие различных сфер политики во множестве аналитических перспектив, прежде всего, политологического и философского познания, представляющий теоретико-методологический базис современного научного исследования политики (Алексеева Т. А.,

Анохина Н.В., Бляхер Л.Е., Гельман В.Я., Герасимов В.И., Хрусталев М.А., Соловьев А.И., Ильин М.В., Комаровский В С, Соловьев А.И., Цыганков П.А., Сморгунов Л.В., Костин А.И., Коваленко В.И., Шестопал Е.Б., Капто А.С., Лебедева М.М., Мельвиль АЛО., Ледяев В.Г., Пляйс Я.А., Даль Р, Пшеворский А., Рич К., Мангейм Дж., Пеше М., Чилкот Р. Бурдье П., Херман М., Энтман Р., Хантингтон С.)12, а также проблем эволюции биосферы и развития ноосферы13 (Вернадский В.И., Опарин А.И., Завадский К.М., Шварц С.С., Бернал Дж., Фокс С, Дозе К, Одум Ю.).

Важные теоретико-методологические ориентиры диссертационного исследования находятся в ключевых направлениях, основными из которых являются теория и методологические принципы политического анализа, включая методы взаимодействия государственной политики, управления и экономики (Абалкин Л.И., Алексеев И.К., Шмелев Н.П., Глазьев С.Ю., Марголин A.M., Бабурин В.Л., Мазуров Ю.Л., Андриянов В.Г., Перелет

Исследование опирается также на разработках в экологической области и в области охраны окружающей среды (В.Н. Сукачев, В.Е.Соколов, А.Г. Воронов, В.В. Кучерук, И.А.Гавва, П.П.Второв, Н.А.Гладков, Ю.П.Язан, A.M. Грин, П.Д. Гунин, Ю.Г.Пузаченко, В.С.Скулкин, А.Д. Покаржевский, Я.Богач, В.И. Данилов, Ю.Д. Нухимовская, Ф.Р.Штильмарк, А.В.Дроздов, Ю.А. Исаков, А.В. Жулидов, A.M. Краснитский, О.С.Игнатенко, A.M. Семенова-Тян-Шанская, Л.С. Исаева-Петрова, Ф. Ди Кастри, Л.Луп, Б. Дрост, В.Робертсон, Дж.Макмагон, Д. Симберлофф, В. Траутманн, М.Удварди, Дж. Франклин, М. Батисс, В. Коларис, Р. Дасманн, О. Юнг)15. Методы исследования. Полиаспектность объекта исследования определила множественность подходов к его изучению, а организационная и функциональная сложность исследуемого феномена предопределила плюрализм используемых исследовательских стратегий и методов. Использовались прогностический, статистический, генетический и эволюционный анализ, метод экспертных оценок, контент-анализ СМИ и другие методы, основанные на политологических подходах к поставленным проблемам. Были использованы элементы системного, структурно-функционального, нормативного, институционального анализа, а также исследовательские приемы, присущие сравнительно-политологическому методу. При подготовке диссертационной работы автор руководствовался принципами, позволяющими сочетать возможности логического и исторического методов, количественного и качественного анализа. При разработке понятийно-категориальных аспектов диссертант следовал принципам политического анализа, а также применял приемы и методы сравнительного анализа, значимого в политологическом отношении.

Источниковедческая база исследования состоит из законодательных актов, постановлений и иных государственных программных документов Российской Федерации, а также информации, содержащейся в официальных документах, научной, справочной и периодической литературе по исследуемой теме, в материалах центральных, региональных и местных органов власти.

Основные результаты исследования, полученные лично автором и их научная новизна. В диссертации впервые комплексно рассматриваются региональные проблемы экологической политики в Российской Федерации во взаимосвязи с экономикой и в исторической динамике. Диссертация дополняет и развивает существующие научные представления о предмете исследования, предлагает ряд новых научных выводов. В работе впервые выделены наиболее эффективные направления решения региональных проблем экологической политики в Российской Федерации. Предложены новые механизмы экологически ориентированного государственного управления, а также рассмотрены методы интенсификации экологических отношений с участием гражданского общества.

Даны основные характеристики экологической политики в российских регионах, определены ее цели и объекты, выявлены наиболее значимые проблемные узлы этой политики.

Конкретные содержательные характеристики диссертации, свидетельствующие в пользу ее новационности, выразились в следующих позициях:

Установлено, что в целях обеспечения устойчивого развития ставится задача перехода на новую региональную экологическую политику в целях обеспечения экологической безопасности и управления экологическими процессами.

Выявлено, что в условиях экологического кризиса, наблюдающегося во многих регионах страны, экологическая политика переходит в разряд стратегических задач государства и должна учитываться как показатель условий развития и роста политических, экономических и экологических структур общества. В этом сущность политической и социально-экологической самоидентификации регионов страны.

Обосновано, что важным и необходимым условием реализации стратегии устойчивого развития следует признать расширение спектра и роли экологически ориентированного государственного управления, а среди вероятных направлений ее развития - использование механизмов взаимовыгодного соединения интересов региональных органов власти, гражданского общества и бизнеса.

Государственная экологическая политика должна определять деятельность собственно государственных структур по решению значимых проблем за счет государственных ресурсов и применения инструментов экологически ориентированного государственного управления.

Обосновано, что региональная экологическая политика базируется на Конституции Российской Федерации, Федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ, международных договорах РФ в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Ее стратегической целью является сохранение природных систем, поддержание их целостности, повышение качества жизни, улучшение здоровья населения, демографической ситуации и обеспечение экологической безопасности страны. Для анализа безопасного развития регионов следует исходить из масштабов и специфики воздействия различных видов антропогенной деятельности, из территориальной дифференциации региона и степени устойчивости природной среды. Расширение и усиление антропогенного и техногенного давления на окружающую среду, особенно проявлявшееся в нашей стране, повлекло за собой так называемый «эффект бумеранга»: разрушение природной среды обернулось экономическим и социальным уроном.

Показано, что в условиях Центрально-Черноземного региона Российской Федерации одним из ключевых факторов формирования региональной экологической политики является техногенное загрязнение природных ресурсов и обеспечение мониторинга окружающей среды. Накопленный опыт организации и функционирования охраняемых природных территорий показал возможности их формирования на основе кластерного подхода с учетом территориальной интеграции.

Установлено, что в настоящее время в России можно выделить три механизма формирования и реализации экологической политики: прямое регулирование через государственное воздействие, экономическое стимулирование через рыночные механизмы и смешанные формы. Имеется ряд принципиальных причин, определяющих «провалы» и неэффективность государственной экологической политики. В связи с этим наиболее приемлемы смешанные механизмы, позволяющие реализовывать экологическую политику на основе государственного регулирования и рыночных инструментов.

Показано, что формирование региональной экологической политики в настоящее время проводится в двух направлениях - обще-территориальном и программно-территориальном. В целевых программах, в том числе и экологических, используются методический подход и общие принципы формирования и планирования, а также специфическая форма универсального метода народнохозяйственного регулирования. Основную нагрузку по финансированию экологических региональных программ несут предприятия и организации. В связи с этим особенно значительно возрастает значение государственного регулирования территориального развития. При этом выделяют две основные группы методов регулирования - прямые и косвенные. В настоящее время имеет место нарастающая потребность интегрировать экологические цели в механизмы государственной политики и хозяйствования. Взаимосвязь экономических и экологических проблем в нашей стране диктует необходимость использовать как черты рыночного механизма, так и административное регулирование для обеспечения высокого уровня развития страны в целом.

Доказано, что одним из наиболее эффективных направлений повышения эффективности экологической политики является развитие «модели партнерства» в экологической сфере. Развитие данной модели предполагает наличие двух ключевых условий: во-первых, существования заинтересованных кругов на всех уровнях власти, которые могли бы быть партнерами в решении проблем экологического управления; во-вторых, предложений практических мер по широкому включению гражданского общества в экологически ориентированное управление.

Обосновано, что важной задачей региональной экологической политики является государственное содействие экологизации гражданского общества. Для этого необходимо совершенствование законодательства для создания правовых условий, позволяющих гражданам участвовать в принятии и реализации экологически значимых решений, в том числе путем проведения опросов, общественных слушаний, экспертиз и референдумов. Только совместными усилиями всех структур государственной власти, политической элиты, общественных организаций, научного сообщества, бизнеса и гражданского общества возможно решение важной национальной задачи по формированию экологической политики страны, как фактора обеспечения безопасности населения и сохранения окружающей природной среды Российской Федерации.

Положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Экологическая политика органично включена в теоретико-методологические и предметные структуры политической науки как направление и сфера деятельности государственных институтов и гражданского общества. Политические компоненты экологической политики представляют собой значимые в исследовательском отношении инструменты политической деятельности, рассматриваются как факторы многообразия взаимосвязей системы «общество - окружающая среда» и как процессы политического развития гражданского общества.

2. Концептуальный аппарат экологической политики включает широкий спектр понятийных средств. На роль исходных концептов в этом аппарате могут претендовать понятия: «экологическая политика», «экологическая политология», «политика безопасности», «региональная политика», «устойчивое развитие», «глобальное развитие», «экологический кризис» и «экологические проблемы».

3. Структура экологической политики не ограничивается только разделами, посвященными политике безопасности, экономике и государственному управлению, а охватывает весь спектр политических измерений и политических отношений в области отношений общества и окружающей среды.

4. Политические методы решения экологических проблем должны основываться на анализе ключевых факторов деградации природной среды и быть направлены на переориентацию использования природных ресурсов и моделей рационального их использования.

5. Решение экологических проблем тесно связано с обеспечением безопасности страны, в связи с чем необходима интеграция экологической политики с общим процессом принятия решений органами законодательной и исполнительной власти в целях формирования государственной экологической стратегии. К означенным решениям следует привлекать органы местного и регионального управления, институты гражданского общества.

6. Назрела острая необходимость развития межрегионального и международного сотрудничества в части разработки и реализации региональных и многосторонних экологических соглашений.

7. Формирование основных политических и экологических принципов региональной экологической политики России требует всестороннего учета сложившихся в настоящее время социально-экономических региональных условий, вызванных кризисом платежеспособности многих предприятий и значительным сокращением производственных мощностей.

8. В качестве важной функции современной экологической политики необходимо совершенствовать систему экологического мониторинга.

9. В настоящее время в российских регионах наблюдается слабая по сравнению с другими сферами хозяйствования восприимчивость экологической сферы к достижениям научно-технического прогресса. В результате сформировалось понимание необходимости преобразования существующих административных систем управления экологической деятельностью в комплексные административно-экономические системы. В интересах развития этих систем актуально широкое использование экономических рыночных регуляторов для поощрения предпринимательских инициатив в сфере охраны окружающей среды при сохранении государственного контроля и нормирования в этой области.

10. Неизбежность регулирующей роли государства в системе обеспечения охраны окружающей среды следует рассматривать как необходимое условие решения региональных проблем экологической политики в Российской Федерации.

Теоретическая значимость результатов исследования.

Решение задач, поставленных в рамках диссертационной работы, способствует развитию перспективного субдисциплинарного научного направления, уточнению ее предметного поля и понятийно-категориального арсенала, которые структурируются вокруг смысловых конструктов «экологическая политика», «экологическая политология», «экологическая политика безопасности» и «политика безопасности». Комбинированное использование возможностей политического и экологического анализа позволяет значительно расширить горизонты политической науки.

Практическая значимость исследования состоит в том, что его основные положения и выводы могут быть использованы в целях обеспечения социально-экономического развития регионов России, в качестве методической основы выбора приоритетных государственных программ для решения региональных задач, а также в целях приращения политологических знаний и в практике преподавания политологии в высших учебных заведениях.

Разработанная и апробированная автором методология комплексной оценки состояния экологических проблем страны может содействовать выработке новых политических решений сохранения культурного и природного наследия в российских регионах. Разработанные автором методы анализа структурно-функциональной и территориальной организации регионов России использованы государственными органами субъектов Федерации в практических целях.

Апробация диссертационной работы. Основные положения и выводы диссертации были представлены автором в виде опубликованных работ общим объемом около 55 печатных листов, в том числе в монографиях «Региональная экологическая политика России» (объем 11,5 п.л.), «Экологическая политика безопасности России» (объем 12 п.л.). Основные результаты проведенного исследования нашли отражение в докладах на более чем 40 совещаниях и конференциях, а также на 20 международных конгрессах и симпозиумах, в частности, на Московской конференции по человеческому измерению ОБСЕ (Москва, 1991), III Российско-украинской конференции «Перспективы российско-украинских отношений» (Москва, 1993), Международной конференции «Проблемы взаимодействия независимых государств в обеспечении безопасности» (Москва, 1994), Международном форуме «Современные экологические проблемы провинции» (Москва-Курск, 1995), Международном совещании «Проблемы экологической политики» (Афины, 1997), Международном семинаре «Права человека» (Курск, 1998), Международном совещании «Стратегия для России: Повестка дня Президента (Москва, 2000), Международной конференции «Стратегия для России: Новое освоение Сибири и Дальнего Востока (Красноярск, 2001), Третьем Всероссийском конгрессе политологов (Москва, 2003), Международном совещании «Глобальные и региональные проблемы развития» (Москва,2004), научно-практической конференции Министерства образования и науки РФ «Новое в системе высшего профессионального образования России» (Москва,2004).

Материалы диссертационной работы доложены на научно практических семинарах Комитета «Россия в объединенной Европе», в выступлениях на заседаниях Совета по внешней и оборонной политике в 2001-2004 годах, представлены в лекциях автора на факультете прикладной политологии Государственного университета - Высшей школы экономики в 2002-2004 годах. Диссертационная работа обсуждена в Институте сравнительной политологии РАН.

Структура диссертационной работы состоит из введения, шести глав, заключения и списка использованной литературы.

Глобальные проблемы устойчивого развития и проблемы безопасности

Подтверждением поразительного научного предвидения, высказанного еще в начале XX века В,И. Вернадским, стало вступление человечества на современный ноосферный путь развития. Под ноосферой следует понимать сферу разума («ноос» - в переводе с греческого «разум»),

Ноосферное развитие - это разумно управляемое развитие человека, общества и природы, при котором обеспечивается непрерывный прогресс в жизни общества, использование ресурсов биосферы происходит в пределах ее воспроизводственных возможностей, а удовлетворение жизненных потребностей населения осуществляется без ущерба будущим поколениям.

Учитывая, что в мире уже широко используется понятие «устойчивое развитие», при дальнейшем изложении материалов диссертации это понятие мы используем, подразумевая под ним «ноосферное развитие».

Безусловно, глобальные кризисы современности являются отражением основных свойств системы «общество - окружающая среда». С политической точки зрения человек - это природа, осознающая саму себя. Но современная ситуация в мире характеризуется не только экологическими катаклизмами, но и политическими кризисами, а также кризисами в экономике и культуре, которые также становятся глобальными. Выделяется два основных аспекта глобальных кризисов: политический и экологический.

Политический - следствие глубокого политического кризиса, при котором человек потерял веру в себя и в научно-технический прогресс как непрерывное совершенствование человека, и как следствие, надежду на свое светлое будущее. Новое политическое миропонимание сегодня заключается в том, что вне зависимости от политических взглядов и идеологий мы все связаны общностью страхов и надежд. Признавая существование различных политических партий и общественных движений, взглядов и доктрин, мы должны сотрудничать для решения проблем выживания: понимания важности сохранения биосферы, ограниченности природных ресурсов, возможности потери биологического разнообразия и загрязнения окружающей природной среды.

Экологический - следствие потребительского отношения человека к окружающей природной среде на протяжении практически всей истории, прошедшей под знаменем «Человек - царь природы» и знаменитого изречения «Нам нечего ждать милости от природы; взять их у нее - наша задача!». Человек сам возвысил себя в ранг царя природы. Экологический аспект проблем заставляет нас ставить вопрос о неизбежности нового политического миропонимания, о котором еще в середине прошлого столетия говорили Альберт Эйнштейн и Бертран Рассел: «помните о том, что вы принадлежите к роду человеческому, и забудьте обо всем остальном». Развитие современного общества требует предотвращения трех основных экологических угроз: ограничения, уничтожения и отравления. Мы создали глобальную технологическую цивилизацию, которая сделала нас всех гражданами загрязненных областей, штатов и земель.

Прошло десять лет с момента проведения в 1992 году в Рио-де-Жанейро Всемирной конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию, озаглавленной как Повестка дня на XXI век.

Как отмечалось в Резюме доклада Генерального секретаря ООН о ходе осуществления Повестки дня на XXI век: «Мировая окружающая среда по-прежнему слишком хрупка, а существующие меры по ее сохранению весьма неэффективны. Скудные ресурсы, отсутствие политической воли, разрозненный и не скоординированный подход, нерациональные модели производства и потребления подрывают усилия по осуществлению устойчивого развития».

Всемирный саммит ООН по устойчивому развитию (РИО+10) в Йоханнесбурге прошедший в период с 26 августа по 4 сентября 2002 года, выработал практические инициативы и установил новые партнерские отношения, которые могут реально улучшить экономические, социальные и экологические условия во всем мире.

Для того чтобы сосредоточить усилия на достижение реальных результатов по устойчивому развитию, Генеральный секретарь ООН предложил план действий, состоящий из десяти пунктов:

Поставить процесс глобализации на службу устойчивому развитию.

Искоренить нищету и улучшить жизненный уровень населения.

Изменить нерациональные модели производства и потребления.

Улучшить охрану здоровья населения.

Обеспечить доступ к источникам энергии и повысить их эффективность. Управлять экосистемами и биологическим разнообразием на рациональной основе.

Улучшить управление водоснабжением и обеспечить более справедливое распределение водных ресурсов.

Предоставлять финансовые ресурсы на основе расширения официальной помощи развитию и частных инвестиций, а также передачи экологически чистых технологий и совместного пользования ими.

Оказывать поддержку устойчивому развитию посредством новых и расширенных программ, ведущих к созданию институтов и систем, решающих проблемы голода, здоровья, охраны окружающей среды и управления ресурсами. Укреплять международное управление устойчивым развитием для стимулирования всеохватывающего и глобального, а не разрозненного подхода.

Таким образом, среди множества глобальных проблем, которые придется решать человечеству в XXI веке, на первый план выходят политические и экологические проблемы.

Решение этих проблем позволит управлять экосистемами и биологическим разнообразием на рациональной основе, улучшить управление природными ресурсами, а также обеспечит безопасность и здоровье населения. Современный мир вступил в новую стадию своего развития - стадию глобализации (Стратегия для России. Повестка дня для Президента, 2000).

Важно, чтобы процесс глобализации служил устойчивому развитию, а для этого необходимо поставить извлечение максимальной прибыли, в зависимость от сбалансированного решения социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды. Поэтому дальнейшее развитие глобализации не должно угрожать природным системам, от которых зависит жизнь: природным ресурсам, растительному и животному миру. Необходима система ограничений для обеспечения экологической безопасности по критерию социальных гарантий, основанной на целевых комплексных программах развития регионов и обеспечивающих их безопасность.

Середину XX века, можно было бы назвать временем экологической озабоченности на планете. Угрозу существованию человечества стали связывать не только с ядерным апокалипсисом, но, прежде всего, с возможной экологической катастрофой из-за разрушительной антропогенной деятельности.

Сущность и этапы формирования региональной экологической политики

Формирование экологической политики прошло три основных этапа: возникновение, становление и развитие в рамках земельного права; развитие в рамках отраслей народного хозяйства страны; современный период развития — выход за отраслевые рамки. Люди практически всегда и везде, так или иначе, занимались регулированием своего взаимодействия с окружающей природной средой. В прошлом огромную роль играла экологическая культура, строго предписывавшая человеку соблюдать заповедь «не навреди» в его отношениях с природой (Вернадский, 1988).

Защищая свои жизненно важные экологические и экономические интересы, общество инициирует переход от отдельных и частных природоохранных акций к формированию природоохранного или экологического законодательства, приобретающего по мере своего развития системную форму. Развитие экологического права вполне закономерно обусловливает появление большого числа отраслевых, межотраслевых и региональных законодательных актов (Ерофеев, 1998). Природоохранное законодательство вместе с системой подзаконных актов и основанная на них целенаправленная деятельность государства образуют экологическую политику, ставшую реальностью в нашей стране, как и во многих зарубежных государствах, в 60-70-е годы XXI века.

Политический строй часто влияет на состояние окружающей среды. Например, во время колониального господства политические системы во многих регионах изменили структуру землепользования. В ходе колонизации природные ресурсы использовались для экспорта, были созданы крупные плантации монокультур и открыты сферы, в основном не эксплуатировавшиеся ранее. С превращением колоний в самостоятельные государства управление земельными ресурсами перешло к национальным властям. Вновь образованные правительства, как правило, большее внимание уделяли быстрому экономическому развитию, чем справедливому и равноправному доступу бедного населения к природным ресурсам. Ситуация напоминала начальный период развития европейских стран, когда землевладельцы и чиновничество отказывали беднякам в основном праве на землю, что в XVIII и XIX веках привело к катастрофическим последствиям в Западной Европе и в XX веке — в Восточной Европе.

Глобальная роль человечества была осознана только к середине XX века. Вернадский В.И. доказал, что человечество как живое вещество неразрывно связано с материально-энергетическими процессами определенной геологической оболочки Земли - биосферой.

Человек - это биологический вид, занимающий вполне определенное место в зоологической классификации, а системы, центральным компонентом которых являются люди, должны обладать всеми особенностями экологических систем.

Внимание мировой общественности к проблемам существования человека в конечном мире было привлечено в 70-е годы. Важная роль в-этом принадлежала глобальным компьютерным моделям. Они позволили ярко и наглядно проиллюстрировать то обстоятельство, что ресурсов планеты не хватит, чтобы экономическое и промышленное развитие шло так же, как и прежде.

Самая известная модель из них - это модель WORLD -III, целью построения которой было предсказание изменений состояния ресурсов планеты и среды при разных «сценариях» экономических, политических, природоохранных и социальных решений, влияющих на развитие человеческого общества в глобальном масштабе (Волга. Беда и боль России, 1995).

В модели в основу описания воздействия человеческого общества на окружающую среду положена формула 1=РАТ, где I - уровень негативного воздействия, Р - население, А - уровень потребления, Т — техническое развитие.

В модели учтены многие прямые и обратные связи в мировом и региональном масштабах. Там нет только одного — живого вещества и его глобальной регуляторной функции. В то же время, являясь продуктом биологической эволюции, человек может существовать лишь в узких пределах среды, обеспечивающихся функционированием всего биосферного комплекса. Поэтому будущее человечества связано не только, а может быть, и не столько с наличием используемых им ресурсов, сколько с сохранением на Земле, в регионах условий, пригодных для жизни. Пример модели WORLD -III является еще одним свидетельством доминирования чисто антропоцентрического подхода к экологическим проблемам. В связи с этим чрезвычайно актуальным становится вопрос о разработке систем оценки стоимости биологических компонентов экологических систем, в том числе и хозяйственно значимых — возобновляемых ресурсов с точки зрения их биосферной функции. Такие оценки должны быть ориентированы не на расчет ущерба, наносимого одним видом хозяйственной деятельности другим, что лежит в основе большинства существующих подходов и законов о природопользовании, а должны исходить из компенсационного принципа (Медоуз, Медоуз, Рандерс, 1994). Такие оценки должны отвечать на вопрос: какие затраты, хотя бы гипотетически должно будет понести общество, регионы, государство, чтобы восполнить потери в регуляторной функции биосферы, связанные с деградацией экосистем, обусловленной их деятельностью.

Разработчики региональной экологической политики, прежде всего, должны учитывать, что атмосфера, вода, недра Земли едины. Это особенно важно при рассмотрении вопроса о производстве и использовании энергии, особенно атомной. Авария на атомной станции, выбросы радиоактивных веществ, добыча руды открытым способом - в котлованах невероятных размеров не будут оправданы никакими разрешениями, лицензиями, страхованием, штрафами, главное в этом - разумный подход, учитывающий наряду с экономической выгодой и безопасное природопользование, прежде всего для самого человека. Наряду с экономической и социальной экологическая политика стала неотъемлемой частью государственной политики и включает в себя следующие основные направления: оптимизацию использования природных ресурсов в процессе общественного производства; охрану природы от негативных последствий человеческой деятельности; экологическую безопасность населения.

В современном мире экологическая политика четко подразделяется по основным территориальным уровням своего проявления на международную или глобальную, национальную и региональную. Для каждого из названных уровней формируется свой набор атрибутов: правовая основа, институты, механизмы, приоритеты деятельности (Бабурин, Мазуров, 2000).

Региональная экологическая политика базируется на принципах глобальной политики. Основы глобальной экологической политики были заложены в Декларации Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды в 1972 году. В ней в качестве основополагающего принципа провозглашено право человека на жизнь в такой среде, «качественная сторона которой делает возможным устойчивый и благополучный образ жизни». Особое значение для формирования международной экологической политики имел один из 26 провозглашенных в Декларации принципов, в соответствии с которым на государствах лежит «ответственность за то, чтобы деятельность в пределах их юрисдикции или контроля не причиняла ущерба в других государствах или районах, лежащих за пределами национальной юрисдикции».

Экосистемы как объект региональной экологической политики

Современные экосистемы обычно подразделяют на две основные категории - природные и антропогенные (Сукачев, 1972). Однако в настоящее время, с одной стороны, уже не осталось природных экосистем, не подверженных в той или иной степени антропогенным воздействиям, с другой стороны, в любой антропогенной экосистеме есть природная составляющая. Поэтому деление природного и антропогенного начал весьма условно (Мухина, 1986). Суть современных экосистем состоит в том, что они являются в основе своей природно-антропогенными. Современные природно-антропогенные экосистемы созданы человеком для удовлетворения тех или иных потребностей: агроэкосистемы - для получения продуктов питания или одежды, индустриальные экосистемы - для добычи полезных ископаемых или получения промышленной продукции, экосистемы населенных мест (городские экосистемы) - для создания благоприятных условий жизни и т. д.

Анализ собственного опыта и опыта предшественников позволил разработать, уточнить и сформулировать основные принципы изучения, функционирования и управления природно-антропогенных экосистем как объекта в экологических исследований. Основой их стала концепция об элементарной природно-антропогенной экосистеме, в которой с помощью различных методических приемов стационарно и комплексно изучаются основные функциональные связи, структура, динамика экосистем.

Экосистема относится к классу сложных, многофункциональных систем, основными качествами ее являются: устойчивость, самоорганизация и управляемость. Устойчивость - первичное свойство любой системы, т. к. без наличия устойчивого образования из связанных между собой элементов говорить о существовании системы сложно. К активным устойчивым структурным формам мы относим надежность, которая обеспечивает сохранение системы, несмотря на гибель отдельных ее элементов и выживаемость - способность системы активно подавлять вредные антропогенные факторы.

Самоорганизация является результатом накопления системой опыта использования всех предыдущих качеств для своей перестройки в зависимости от изменяющегося состояния среды (Грин, 1984).

Управление экосистемами напрямую связано с деятельностью человека. Целенаправленное управление природно-антропогенными системами направлено на их сохранение и на повышение эффективности. Так, в агроэкосистемах человек стремится создать условия для максимально эффективного использования условий и ресурсов среды в целях получения нужной продукции. Достижение подобного эффекта в природно-антропогенных экосистемах, например, в агроэкосистемах осуществляется правильным набором видов, обеспечивающих использование большинства экологических ниш, обеспечивающих круговорот веществ.

Таким образом, строение и состояние современных природно-антропогенных систем определяется наличием и взаимодействием гетерогенных объектов - природной среды и продуктов жизнедеятельности человека в ней. Природно-антропогенные экосистемы являются сложными системными образованиями, характеризуются множественностью, большим разнообразием, многокомпонентной иерархической структурой. В связи с этим возникает проблема классификации экосистем, которая к настоящему времени достаточно хорошо разработана (Рябчиков, 1972; Басаликас,1977; Грин, 1987), однако единой системы классификации экосистем не создано и вряд ли это возможно, учитывая многообразие антропогенных факторов и компонентов природной среды. Еще более сложным является проблема функционирования экосистем и управления ими. Сложность оценки и управления такими системами состоит в том, что они должны сочетать в себе свойственную природной среде самоорганизацию и необходимость управления со стороны человека.

Необходимо отметить, что во взаимодействии человека и природы было бы неправильным считать, что природа является пассивным объектом. Природная среда всегда активна и зачастую стихийные природные процессы не только подавляют, но и разрушают то, что создано деятельностью человека. В природно-антропогенных экосистемах антропогенные элементы могут внедряться в природный комплекс, могут частично вытеснять его компоненты, могут изменить свойства отдельных элементов и компонентов, но не могут полностью заменить природный комплекс. С другой стороны, отдельные элементы и компоненты природной среды могут трансформировать антропогенную составляющую в антропогенных экосистемах. Однако в любой антропогенной экосистеме есть природная составляющая, без которой эта система не может ни существовать, ни функционировать.

Что касается положения о независимости антропогенных экосистем от природной среды, то человек действительно нередко стремится к ней. Однако следует учесть, что такая независимость практически недостижима (Мухина, 1986).

Характеризуя природно-антропогенные экосистемы, нельзя не отметить, что в разных типах экосистем соотношение, характер и уровень взаимодействия природы и продуктов жизнедеятельности человека неодинаков. Так, например антропогенные системы: индустриальные, транспортные, населенных мест функционируют, главным образом, за счет антропогенной составляющей, в результате чего на первый план выступает их техногенная сущность. В других антропогенных системах, например, сельскохозяйственных, лесохозяйственных природная составляющая превалирует над техногенной. Такие системы В. И. Федотов (1985) называет атехногенными.

Функционирование любой природно-антропогенной экосистемы основано на влиянии деятельности человека, обычно посредством техники на природную среду. Например, поле не может функционировать без деятельности человека: распашки, внесения удобрений, ГОК - без создания карьеров, шахт и т. д. Все эти воздействия необходимо рассматривать с точки зрения внутренних свойств экосистем. Создавая природно-антропогенную систему человек должен представлять как данная система будет функционировать и какие последствия могут повлечь за собой эти воздействия. Как правило, влияния деятельности человека на природную среду не являются случайными и непредвиденными, а негативные последствия этих воздействий - непредсказуемыми.

Для анализа и классификации антропогенных воздействий на наземные экосистемы в условиях европейской лесостепи мы принимали во внимание масштаб и специфику воздействия разных видов хозяйственной деятельности, территориальную дифференциацию природной среды и ее устойчивость к различным антропогенным влияниям. Условно природно-антропогенные экосистемы мы разделили на следующие составляющие: природные: заповедные и рекреационные и антропогенные: техногенные и агроэкосистемы.