Содержание к диссертации
Введение
1. Местное самоуправление в контексте политического реформирования: политико-правовой анализ 17
1.1. Методологические подходы к исследованию местного самоуправления 17
1.2. Конституционно-правовая практика реализации принципов местного самоуправления в Российской Федерации 38
1.3. Предпосылки и особенности современного этапа муниципальной реформы 69
2. Реформирование системы местного самоуправления в Краснодарском крае: особенности и перспективы (исследование на материалах экспертного опроса) 92
2.1. Региональная специфика реформы местного самоуправления: опыт и проблемы реализации 92
2.2. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления в контексте реформирования местного самоуправления 113
2.3. Участие населения в местном самоуправлении и проблемы взаимоотношения органов местного самоуправления и населения 128
Заключение 151
Библиографический список 160
Приложения 189
- Конституционно-правовая практика реализации принципов местного самоуправления в Российской Федерации
- Предпосылки и особенности современного этапа муниципальной реформы
- Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления в контексте реформирования местного самоуправления
- Участие населения в местном самоуправлении и проблемы взаимоотношения органов местного самоуправления и населения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление является политическим инспггутом, составляющим одну го главных основ правового государства и гражданского общества, «уравновешивающего и коїггролирующего власть»' Президент России Д А Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху» В современной России становление гражданского общества происходит в условиях реформы всех уровней государственной власти и государственного управления Местное самоуправление, находясь вне системы органов государственной власти, функционирует и развивается в рамках взаимодействия, равноправного сотрудничества и баланса с ними, а также во взаимосвязи с негосударственными структурами и агентами гражданского общества
Проблема самоуправления значима для каждого гражданина Посредством реализации права на самоуправление он (гражданин) формируется как актор политического процесса, участвующий в принятии политических решений на локальном уровне Поэтому степень развития местного самоуправления занимает одно го основных мест среди формализуемых показателей демократичности политической системы Демократизация политической системы также призвана стимулировать вовлечешіе структур местного самоуправления в реализацию федеральных и региональных программ социально-экономического развития Поэтому сегодня как никогда актуальным становится вопрос повышения эффективности местного самоуправления посредством развития его ишщиативности, поиска путей инновационного развіпия местных сообществ, комплексного развігпія территорий, активными участниками которых должны становиться жители мунищ шальных образований
Политический анализ местного самоуправления приобретает особую актуальность в условиях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающего четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти, закрепление принципов финансового обеспечения передаваемых полномочий и форм ответственности каждого уровня власти за их выполнение
Эффективное развитие системы местного самоуправления невозможно без поддержки со стороны органов государственной и в большей степени региональной власти Однако последние зачастую проводят различные курсы по отношению к местным сообществам По-разному складываются финансово-бюджетные отно-
1 ПмпіаїВ В Россия на рубеже тьісячеііепія//Россішская газета. 2000 29 нюня.
гМедвсдсвД Выступление на П Общероссийском гражданском форуме 22012008//[Электронный ресурс Режим доступа] URL http
шения между региональными властями и мушшипалитетами Существенно различается социально-экономическая политика, осуществляемая в российских регионах Указанные курсы не просто характеризуют региональную специфику проводимых преобразований, но и предопределяют дальнейшие перспективы развития местного самоуправления с учетом условий, ресурсов, формальных и неформальных правил взаимодействия акторов регионального политического процесса.
Степень научной разработанности проблемы.
Местное самоуправлеіше как один из уровней публичной власти, наиболее приближенной к населению, изучается различными науками - социологией, политологией, экономикой, юриспруденцией Однако в публикациях отмечается, что среди «российских муниципалы п>к исследований еще относительно мало действительно междисциплинарных, интегративных работ, очевиден недостаток собственно политических исследований, использующих достижения экономической, юридической и других наук»3
Основу теоретическому осмыслению проблем становления и развития института местного самоуправления положили труды российских ученых ХГХ- начала XX вв - В П Безобразова, А И Васильчикова, АД Градовского, К.Д Кавелина, А.В Кизеветтера, Н И Ковалевского, Н М Коркунова, Н М Лазаревского, В Н Пешкова, П А Сорокина, Б Н Чичерина,4 а также работы зарубежных исследователей-У Гелена, Д Стокера, Д Стюарта, О Оффердала 5
Сущность местного самоуправления, его основные понятия и прішципьі определяли ВФ Абрамов, ЕГ Анимица,АА Замотаев, НА Игнатюк,ЕЕ Некрасов, А В Павлушкин, AT Тертыошый6 В частности, Г В Барабашев7 отмечает двойственную природу местного самоуправления, включающую государственный и общественный компоненты Исследованием теоретико-методологических основ местного самоуправления занимаются В И Васильев, А А Замотаев, И И Овчин-
ТихоїювДЛ. Патитическая автономия местного самоуі травления в России (исторический опыт и современные тенденции) афтореф дне канд. полит наук. М., 2001
'Безобраюв ВП Земские учреждения и самоуправление М., 1874, Безобраюв ВП Государство и власть Управление и самоуправление и судебная власть. СПб, 1882, Васшьчиков АН О самоуправлешпі Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб, 1869-1871 T 1-3, Градовскш АД История местнош самоуправления в России//Градовский АД Собр соч. СПб, 1868 Т 2, Кизеветтер А А Местное самоуправление в России. М., 1910,КоваіевскийНИ Происхождение современной демократии. В4т М.,1895-1899, Коркунов К М. Русское государственное право СПб, 1909 ТІ, Лсаарсвский НМ Лекции по русскому государствеїгному праву СПб, 1910 Т 2, ЛешковВН Опыт теории земств и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого М., 1865, Сорокин П А Общедоступный учебник социологии. Статьи разных лет М.,1994 Чичерин БН О народном представшельстве М., 1899
5Геіен фон У, Штадлер Г Германия местные органы власти в поисках эффективного управления// Проблемы теории и практики уігравления 1995 № 5, Retbmkmg Local Democracy Edby DKing, G Stoker L, 1996, Stewart J Local Government Today (an Observer's View) Luton, 1995, Оффердт О Политика и проблемы оріашшщюнного дизайна в местном самоуітравлении//Полис 1998 №1
і'Абрамов В Ф Местное самоуігравление идея и опыт//Социс 1997 № 1, Апимица ЕГ, Тертттъш А Т Основы местного самоуправления. М. 2000, Игнатюк НА, Замотаев АА, Павлушкин А.В Муниципальное право М, 2005, Некрасов ЕЕ Государственная власть и местное самоуправление в России опыт исторического исследования. М, 1999
1 Барабашев Г В Іідешшісачоуіфашіеиіяигхххішскаядействітіитьнос^/Гссудагхлтюиправо 1996 №11
ников, Н С Тимофеев, А Н Широков В качестве фактора становления гражданского общества местное самоуправление рассматривают М А. Бажшюв, И К Ко-ломиец, В В Нелюбнн, Р И Мельникова, Н Г Широкова, Е С Шугргага.9 Специфика демократических преобразовашш в современном российском обществе является предметом исследований Т 3 Алиева, Л Е Бляхера,ЕВ Галкиной, О В Гончаренко А Ю Мельвиля10
Опыт организации местного самоуправления в зарубежных странах выявляют В С Авдонин, Г И Грибанова, И Г Животовская, ЕЛ Морева,В Руднаи11 Историческзш аспект развития местного самоуправления установлен в трудах Г В Барабашева, Е С. Горбатюк, А Дементьева, Н Н Ефремовой, Н А. Емельяновой, Л Е Лаптевой, И Г Савельевой, А.В Симоновой12 Правовые основы местного
Васильев ВИ Местное самоуправление М., 1999, Васильев ВИ Местное самоуправление и государственная атасть//Вестник іткударственной службы 1993 № 11, Замотаев А А Местное самоуправление основные понятия и термины. М, 1999, Овчготиков ИИ Местное самоуправление в системе народоаіастия. М, 1999, Тимофеев НС. О некоторых идейных и научно-теоретических аспектах формирования предметов местного само>Т1равления//Консппуционное и муницшіатьное право 2007 № 10, Широков А Н Местное самоуправление в Рогсшіской Федерации основііьіеіюііятіія,тер\пшьі,ііоложтшіяфедератьноіх)законодатеіьства М.,2004
Бажівіов MA Местное самоуправление как фактор становления іражданского общества автореф лис канд. полит наук. М., 2004, Ктоьтец И К. Местное самоуправление как механизм формирования іражданского общества автореф дне канд. полит наук. Ростов-н/Д, 2005, Неіюбин В В Современное российское городское местное самоуправление в условиях становления гражданского общества автореф дне канд. социол. наук Красноярск, 2004, Мельникова РИ Развитие местного самоуправления как фактора становления іражданского общества автореф дне канд. патгг наук. М, 2005, Широкова ИГ Местное самоуправление как фактор станоатения гражданского общества автореф дне канд. полит наук. М, 2005, Ш\грииа Е С Огветственность оріанов и должностных лиц местного самоуправления по законодательству субъектов Российской Федеращиі//Консттггуцііоннскіравовая реформа и репюнатъное законодательство в субъектах Российской Федерации. М, 1999
10 Алиев ТЗ Местное самоуправление как демоктжпіческтчй инстіпут атастіі//Власть. 2008 №&,ЕіяхерЛЕ Властные шры в кризисном социуме преобразование российской ииституционатьной структурыШолис. 2003 №1, Гааата ЕВ Институт самоуправления и формирования іражданского общества в современной Россни/УГосударственная атасть и самоуправление Ставрополь, 2003, Гончаренко OB Современные проблемы терминологии и спещіфика демократического процесса в Россші Материаіьі «круглого стола» на тему Демократия в современном мире//Власть. 2008 №2, Мелъвиль А Ю Так что же случилось с «российским выбором9» //Полис 2003 №4
пАвдотш ВС Развитие местного самоуправления в Германии и России история, проб іемьі, перспективы//Политическая наука М., 2008 №3, Грибанова ГИ Местное самоуправление в Западной Европе Сравніпеїьньш анализ пошгшкочмэциолопгческих аспектоа СПб, 1998, Животворская ИГ Местные органы власти и предірінимательство в Италии. М, 1994, Морева ЕЛ Местная атасть в Испании упраачение финансами//Репюнальное управление и местное самоупраачение М, 1994, Pyduait В Самоупрааіение в Швещ1и//Федерализм, репюнальное упрааіение и местное самоуправление М., 1994
1 Барабашев ГВ Ответствеїшость оріанов местного самоуправления перед СоветамиУ/Советское государство и право 1981 № 5, Барабашев ГВ Самоуправление в начале пуш//Народный депутат 1990 №4, Горбатюк ЕС Концептуальные основы реформирования местного самоуправления в России второй половины ХГХ вУ/Политэкс СПб, 2009 № 1, Дементьев А Проблемы реформирования терріггориаіьной оріанизации местного самоуправления// Федерализм. 2005 №4, Ефремова Н, И, Лаптева ЛЕ История земств и перспективы развития местного са\юуіірааіеніія//Государство и право 1993 №11, Емельянова НА Местное самоуправление в России генезис и тенденшш развітія. Москва, Тула, 1997, Лаптева Л Е Земские учреждения в Россші М., 1993, Савельева ИГ Современный этап развития местного самоупрааіения в Россші с учетом мирового и отечественного опыта автореф дис канд ист наук. СПб, 2001, Симонова А В Местное самоуправление в Россші в 90-е гг XX в - начале XXI в исторический опыт, теория и практика автореф. дис канд ист наук. Майкоп, 2005
самоуправления раскрыты в работах А Г Гладышева, В И Васильева, О Е Кута-фина, С Н Мирошниковой, В И. Фадеева, Д Р Хромова, ТЛ Хабриевой13
Проблему взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления исследуют А Воронков, И И Гусенбеков, Н Жиров, В Г Карташов, НЛ Пешин и др u В работах Е Г Антипьева, Н И Захарова, А Круж-кова, И Мерсияновой, ЕА Незнамовой, А В ПЬплигана, ЕС Шугриной15 рассматривается характер взаимодействия населения и местной власти В В Бакушев, А Г Воронин, В А Иванковский, В И Голованов16 обобщают опыт организации городского управлеіпія, муніципального менеджмента
Современные политические исследования инстшуга местного самоуправ-ления, представленные в работах Л Н Верченова,ДН Матвеева, МЮ Мартынова, П В. Панова,17 в большей степени ориентированы на аналга политических процессов на субрегиональном (локальном) уровне Перспективы развігаїя местных сообществ, а также электоральные аспекты освещены в работах А С Бурмистрова, В Г Ледяева, В П Мохова, И А Халий18 В исследованиях М В Назукиной, П В
Васильев ВИ Законодательная основа муниципальной реформы М., 2005, Гтадышев АГ Развитие местного сообщества теория, методология, практика. М, 1999, Кутафин ОЕ, Фадеев ВИ Муништатьное право Российской федерации М, 2007, Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации/Под общ, ред. СИ Мирошникова М., 2007,11тош реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 20071 оду/Под общ. ред. ДРХромова М, 2<ХП,Хаврисва Т Я Муницшатьная реформа в правовом измерении/ЛКурнаї российского права 2008 № 3
Воронков А. Основные тенденции в развитии отношений государствешюй власти и местного самоуправ,іения//Втасть. 2007 № 9, Гусенбеков ИИ Некоторые аспекгы взаимодействия оріанов местного самоуправления с оріаналш государственной власти Российской Федерации//Журнал российского права. 2006 №1, Жиров Н Паїитиксьадмшистративное управление инновационные аспекш//Власть. 2007 №7, Карташов ВГ Взаимодействие оріхінов государственной власти субъекта РФ и оріанов местного самоуправления// Конституционное и муниципальное право 2007 № 19, Пешин НЛ Государственная власть и местное самоуправление в России проблемы развития конститушюнно-ііравовой модели. М, 2007
АюттьевА Г, Захаров НИ, ШкшигинА В Местное самоуіігхівлетіе-сощіальнс-но^тічесгаш институт гражданского общества Пермь, 1999, Кружков А Где заряжаются аккумуляторы гражданского общества и социального партнерства9// Мунищшаїьная власть. 2008 №4, Мерсияиова И Реструктуризация общественных отношений в системе местного самоупрааіения//Городское управление 2000 № 9, Мерсияиова И Государствеїшая власть и местное самоуправление прямые и обратные связи//Власть. 2007 № 1, Незнамова ЕА. Взаимодействие органов местного самоуправление с населением муницшштьного сфазоват^/Государственная власть и местное самоуправление 2007 № 9, ПЛгрина ЕС Гарантии выявления и учета мнения населения в местном самоуігравлешпі/Жонсшгуциоішое и муниципатьное право 2008 №16
Бакушев В В, Ивановский В А, Молчанова Л А Городское управление и самоуправление в России эволюция столичного опыта М, 1998, Вороний А Г Муништашное хозяйствование и управление проблемы теории и практики. 2-е изд., перераб и пои М.92<Ш, Голованов В И Арбатсюшогштсамоугіравлеши//Социс 1997 №6
Верченое ЛИ Местная автономия и местная демократия современные российские реатіш/ЛІолитическая наука. 2008 №3, Матвеев ДН Институт местного самоуправления в политической системе современной России автореф дис канд. полит наук. М, 2008, Мартынов М Ю Местное самоуправление в политической системе России тесретикентрикладной анаше автореф дис канд ист наук М., 2003, Панов ПВ Локальная политика в разных 1тзмерениях//Политическая наука 2008 №3
х%Бурмистров А С Местное сообщество как субъект самоуправления//Правоведение 2000 №5,ЛедяевВГ Городские политические режимы теория и опыт эмпирического исследования//Полипгческая наука 2008 №3, Мохов ВП Проблемы властных отношений в местных городах//Такая разная Россия Политические процессы и местные сообщества в малых городах сборник статей. Пермь, 2007, Халий ИЛ Местные сообщества в России - носители инновашШ и традішионатизма//Власть 2008 №5
Панова, К А Сулимова рассматриваются специфика локальной іщеігшчносш личности, проблемы символической политики в муниципальных образованиях
Поскольку в диссертации местное самоуправление исследуется в региональном контексте, особое значение приобретают работы А.В Баранова, Ю Н Гладкого А И. Чистобаева.20 Проблемы местного самоуправления в Краснодарском крае стали предметом диссертациоїшьгх исследований Н В Голубихиной, В И Мячина, ТВ Фарой21 В ГОУ ВПО «Кубанский государствешшй университет» сложилась школа развития местных сообществ изучением социально-экономичесгагх аспектов местного самоуправления занимаются Ю В Филиппов и ТТ Авдеева,22 социально-психолопгческгос составляющих - ЕВ Морозова, ЕВ Улько,23 вопросы полипгческого реформирования системы местного самоуправления исследовались в диссертационных исследованиях С А. Миронцевой и Л В Рудакова.24
Практика прігменешія Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» освещена в большом количестве исследований Только в период 2003-2008 гт было защищено порядка 370 кандидатских и докторских диссертаций по проблемам местного самоуправления, из них более 50 диссертаций на соискание степени кандидата поли-тігческігх наук. Проблемы реформирования системы местного самоуправления являются предметом дискуссий в спещіашгзнрованньгх изданиях «Муниципальная власть», «Российская мугащипальная практика», «Журнал российского права», «Государственное и муниципальное управление», «Федерализм», «Репюнология» и пр Указанные дискуссии характеризуются критическими оценками современного состояния местного самоуправления и противоречивыми подходами к путям преодоления возникающих проблем.
Таким образом, комплекс существующих исследований местного самоуправления достаточно широк Однако очевиден дефищгг региональных политических исследований Другой проблемой остается слабость прикладных исследо-
НазмаїнаМ В, Панов Л В, СутиовКА Конструирование локальной политической самости на местном уровне // Веста Пермского ун-та Серия «Политолопм» 2007 Вып. 2
20 Баранов АВ Решон как объект исследования политической социологии дискуссии о предметном поле//Сороюиские чтения 2004 Росашское общество и вызовы побапсации докл. L Всерос науч конф. М., 2005, Г'іадкий Ю К, Чистобаев АИ. Основы региональной политики. СПб, 1998
llraryvicaaia ИВ Институт местного самоуправления в постсоветской России историко-ігравовой анализ тенденций развития (їй матеріалах Краснодарского края) автореф дне канд юрид наук. Краснодар, 2007, Мякин ИВ Развитие местного самоуправления в России на примере Краснодарского края автореф дне канд. сон наук. Майкоп, 2007 Фарой ТВ Праювоереіу:иіровашіеаісте\шгосударсівенногоуіфавлешгяисамоуітгхжіешіянаКу6аші конецХ\ТПчіачаіоХХвека.автореф.дис. канд юрид наук Краснодар, 2001
22Авдеева ТТ Экономическое развігпіе местного сообщества, методаюпія и техналопія. Краснодар, 2001, Авдеева ТТ, Фиптпов ЮВ Основы развития местного хозяйства. Учеб М,2000
23 АЬрозоваЕВ, УіькоЕВ Локальная идентичность формьіактуализащшитіпіьі//Паппзкс СПб,2008 №4 Мкращеш СА Реформа местного самоуправления в контексте демократизацшг иостсоциалистнческпх систем (на ірімере Венірии, Паїьши, России) автореф дне канд. полігг наук Краснодар, 2003 Рудаков J1B Политическое реформирование системы местного самоуправления в Российской Федерации (на примере городов Черноморского побережья Россші) авторефдис кандпаигг наук Краснодар, 2009
вашій Все это предопределило объектно-предметную область, а также цель и задачи реферируемого диссертационного исследования
Объект диссертационного исследования - система местного самоуправления в Российской Федеращш
Предмет диссертационного исследования - процесс реформирования системы местного самоуправлеши в условиях реализащш Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федеращш» на примере Краснодарского края
Цель диссертационного исследования - раскрыть особенности и выявить проблемы реализащш реформы местного самоуправлеїшя на современном этапе на материале Краснодарского края
Для реализащш указанной цели необходимым становится решешіе ряда задач:
на основе анализа концептуальных подходов раскрыть роль местного самоуправления в системе публичной политики,
выявить особенности консппуциошю-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федеращш как уровня публичной власти, максимально приближенного к населению,
установить основные предпосылки и определить особенности современного этапа реформы местного самоуправления в Российской Федеращш,
определить особенности оргашгзации местного самоуправлеши в Краснодарском крае,
раскрыть формы взаимодействия органов государствеїшой власти субъекта Российской Федеращш и органов местного самоуправлеши в контексте реформирования системы местного самоуправления в Краснодарском крае,
- выявить проблемы реформирования системы местного самоуправлеши в
Краснодарском крае, в том числе касающиеся взаимоотношений органов местного
самоуправлеши с населением, сформулировать практические рекомендации по их
преодолешпо
Хронологические рамки исследования охватывают период с 2003 по 2009 год Определение указанного промежутка связано с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организащш местного самоуправлеши в Российской Федеращш» и предварительными результатами его реализащш по итогам 2009 года.
Теоретико-методологическую основу исследования такова
локалистская концепция местного самоуправления (Д Джонс, Р Роде, Дж Чендлер)25, в соответствии с которой местные органы власти выступают как важный институт политической демократии,
концепция социального обслуживания (Н Нисканена и Дж Таллока),26 согласно которой местное самоуправление действует исходя из доминирующих ме-
R/iodesRA W CcmtrolandPo\wrmCenlial-LocalGovemnientRelations-Fambcirou^i,1981 The Politics of Local Govemmenl/G Stoker London, 1991
стных интересов, но оно ограничено в своих действиях необходимостью выступать в роли местного исполнителя решений, принимаемых центральным правительством,
- концепцій «community government» Дж Стюарта27 и Дж. Стокера," основной идеей которой является вовлечение местного самоуправления в управленческий процесс посредством построения на местном уровне общества, основанного на взаимодействиях сетевого типа. Важным представляется положение, согласно которому демократия участия должна быть обусловлена постоянными взаимоотношениями местной власти с местным сообществом, а также подчеркивается решающая роль местной власти в расширении и закреплении традиционных форм участия населения в решешш вопросов местного значения
В диссертации также применяется концептуальный подход Н Мэннинга, Р Мухерджн и О Гокекуса," позволяющий проследить связь между качеством ин-сппуциональной среды (которое гомеряется такими критериями, как доверие к правилам, доверие к проводимой властью политике и адекватность ресурсов) и эффективностью управлення (которая шмеряется такими показателями, как ориентация на результат, подкоіпрольность, вігутренняя организация деятельности, взаимодействие с потребіггелями услуг) Примером смешанной оценки эффективности муниципального управления может послужить подход Э Кампоса3, который использует для анашгза эффективности управленческих систем количествен-ігую оценку показателей качества управления (с акцентом на показателях качества адмгашстрирования и характера экономического роста)
Методологической основой исследования стали системный, сравгаггелыю-политический и социологический подходы Применение системного подхода продиктовано спецификой объекта исследования Местное самоуправлеіше - сложно организованная, регулируемая извне система, постоянно взаимодействующая с различными элементами Сложное взаимодействие составных элементов системы местного самоуправления обусловлено ее двойственным характером Поэтому ло-пгчным является исследование связей данной системы, отношений и процессов внутри нее, а также степени влияния факторов внешней среды на ее развитие
Использование сравгаггельно-политолопіческого подхода позволило проследить процесс ішституционализащш местного самоуправления на основе формирования новой модели местного самоуправления, обусловленной реализацией положений Федерального закона №131-Ф3 В рамках работы проведен сравнительный анализ нормативно-правовой базы, регушірующей процесс реформирования системы местного самоуправления
Применение социологического подхода позволило выявить оценки современного состояния, проблем и перспектив развігпія местного самоуправления в
27 Stewart J Local Government Today (an Observer's View). Luton, 1995,
28 Rethmkmg Local Deinocracy/Edby >Kmg, G Stoker L, 1996
25 N, MiMierjee R, Gokcehis О Public Officials and Thar Institutional Envnomnenr An Analytical Model for Assessing the Impact of Institutional Change on Public Sector Performance. Washington, 2001 30 Campos E, EdgardoJ Corruption The Boom and Bust of East Asia Quezon Cay, 2001
репюнальном измерении представителями політіко-адмшпістративной эшпы, общественных организаций и научного сообщества (по материалам экспертного опроса)
Эмпирическую базу исследования составили данные экспертного опроса, проведенного в форме свободного интервью с записью на диктофон и последующей расшифровкой и обработкой Автором опрошены 40 экспертов, представляющих различные целевые группы начальники управлений, отделов, структурных подразделений адмжшстрации Краснодарского края и органов исполнительной власти Краснодарского края (далее - целевая группа ОИВ), главы, заместители глав мунищшальных образований различных уровней, члены Президиума Ассоциации «Совет мушщипальных образований Краснодарского края» (далее - целевая группа МСУ), депутаты представительных органов власти регионального и муниципального уровней (далее - целевая группа Депутаты), представители научного сообщества, некоммерческих организаций (НКО), политических партий, (далее - целевая группа Наука-НКО)
Кроме того, использованы
нормативные правовые акты международного, федерального и регионального уровней31,
политические документы, определяющие основные направления реформирования всех уровней публичной власти и системы местного самоуправления32,
материалы печатных и электронных СМИ,
данные социологических исследований Фонда «Общественное мнение» («Россияне об органах власти» (2004)), «Институт выборов и электоральное поведение россиян» (2006)), ВЦИОМ («Реформа местного самоуправления что мы о ней знаем^^ООЗ)), «Представления россиян о местном самоуправлении и его месте в системе власти»(2009)), независимого центра РОМИР («Почти две третьих Иіггернет-пользователей готовы к оішайн-общению с властью» (2008), «Демократия в России» (2004, 2008)), ГУЛ «Краснодарский краевой социологический центр» («Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления Краснодарского края» (2007)),
Европейская Харгия местного самоуіірашіепия//Собранпе законодательства Российской Федерации. 1998 №36 Ст 4466, Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федеращш Закон РФ от 28 081995 № 154-ФЗ (рея. от 2107ЛЮ5у/Со6рание законодаге,іьства РФ 1995 № 35 Ст 3506, Об общих принципах организации местного самоуі іравления в РФ Закон РФ от 0610 2003 № 131-ФЗ (ред. от 07 05 2009у/Собрание законодательства РФ 2003 № 40 06 окг, О местном самоуправлении в Краснодарском крае Закон Краснодарскою края от 07 06 2004 № 717-K3 (ред от 05 05.2009 № 1733-КЗуЛ Інформационньш бюллетень Законодательною Собрания Краснодарскою края. 2004 № 18 (1). 24 июня.
Концепция разіраничения полномочий между федеральными оріанами государственной власти, органами ітосударствеїшой власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам оріанизации органов государственной власти и местного самоуправления // Муниципальная власть. 2002 № 3, Доклад Общественной палаты Российской Федерации «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2007 годяЛрлекфонный ресурс Режим доступа] URL rjl^)y/wvvwoprfnVniTesults'527/, Российское местное самоуправление итоги мушщшшльной реформы 2003-2008 гг Аналитический док.кц Института современного гшштшя//ГЭлекгронный ресурс Режим дссгуі iaj URL hap /Avww noc^er.ruAu^rograms/doG0928
ресурсы сети Интернет, включающие материалы, размещенные на интернет-серверах органов исполнительной и законодательной власти, муниципальных образований Краснодарского края, Ассоциации «Совет муіпщішальньїх образований» Краснодарского края,
материалы текущих архивов структурных подразделений администрации и органов исполнительной власти Краснодарского края
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем
разработана авторская модель «поля сил», позволяющая отразить влияние факторов среды на процесс развития местного самоуправления,
установлены и раскрыты две группы принципов, заложенные в Европейской Хартии местного самоуправления и конкретизирующие принцип демократического устройства и функционирования местного самоуправления,
выделены предпосылки и определены особенности современного этапа реформы местного самоуправления в Российской Федерации, связанного с реализацией Федерального закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерашш»,
на основе экспертных оценок, анализа нормативных правовых актов, документальных и архивных источников охарактеризованы особенности организации местного самоуправления в Краснодарском крае,
выявлены формы взаимоотношений между органами государственной власти субъекта Российской Федерашш и органами местного самоуправлегаи в контексте политического реформирования местного самоуправления,
определены проблемы реформирования местного самоуправления в Краснодарском крае, в том числе касающиеся взаимодействия населения и органов местного самоуправления, и даны практические рекомендации по их преодолению
Положения, выносимые на защиту, таковы
1 Местное самоуправление (МСУ) - специфическая иитерсубьекпшная
система, сочетающая в себе не только публично-властные и самоуправленческие
начала, но и элементы социальных и политических взаимодействий На формиро
вание и развитие местного самоуправления существенное воздействие оказывает
совокупность внешних и внутренних по отношению к системе факторов Внешние
факторы включают объективное социально-экономическое состояние среды, фор
мы и методы контроля вышестоящих органов власти, особенности государствен
ной политики в области развития МСУ Качество ішсппуциональной среды, ре
сурсный и инновационный потенциал муниципальных образований, включен
ность населения и агентов гражданского общества в процесс политического
управлешія на локальном уровне формируют комплекс факторов внутренней сре
ды
2 Принципы, заложенные в Европейской Хартии местного самоуправления
и определяющие положение органов местного самоуправлешія в системе публич
ной власти, а также конкрепгзііруюіцие принцип демократического устройства и
функционирования власти применительно к местному самоуправлению закреплены в законодательстве РФ на всех уровнях нормативно-правового регутгрования Модель местного самоуправления, заложенная в нормах № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», сочетает в себе компоненты, свойственные демократической организации местного самоуправления Успешная реализация реформы МСУ становится не только залогом политической и экономической стабильности, но и фактором развития социального капитала, заложенного в широком спектре взаимодействий между акторами локального политического процесса.
Обусловленная объективными предпосылками современная российская реформа МСУ происходит в контексте крупномасштабных изменений всей системы публичной власти Сопровождающая процесс реформирования централизация полномочий на федеральном уровне и уровне субъектов РФ чревата не только сужением политической автономии органов местного самоуправления, но и определенными рисками для развития локальных демократических институтов
В процессе шггерпретации эмпирического материала установлено, что на этапе регионализации реформы местного самоуправления на выбор муниципальной модели влияют конкретные геополитические, финансово-экономические, эт-но-демографические особенности региона, а также специфика вігутрюлитной конфигуращш (круг участников политического процесса, их иіггересьі и предпочтения, механизмы формальных и неформальных взаимодействий) Процессуальные аспекты рефоршгрования местного самоуправления в регионе характерігзуют-ся высокой степенью организации, последовательности, мониторинга и контроля
Характер взаимоотношений органов власти субъекта РФ и местного самоуправления, выражаемый в формах взаимодействия и методах контроля, предопределяет региональную специфику организации местного самоуправления в Краснодарском крае На исследуемом этапе она характергоуется неформальным доминированием главы региона, определяющим основные направления реформирования и развития МСУ и осуществляющим контроль над всеми ключевыми акторами регионального политического процесса, а также концентрацией на региональном уровне экономических и финансовых ресурсов
Результаты эмпирического исследования позволили выявить ряд проблем, непосредственно влияющих на результат проводимых преобразований избыточную централизацию функций по управлению мероприятиями реформы на уровне субъекта, фрагментарную включенность акторов гражданского общества (в силу их маргинального положения), неспособность вновь образованных низовых управленческих структур эффективно решать вопросы местного значения (в силу недостаточного ресурсного обеспечения и кадрового дефицита на поселенческом уровне), неразвитость механизмов артикуляции интересов, низкий уровень политического участия Последнее обусловлено не только ментальными составляющими, но и комплексом проблем во взаимоотношениях органов местного самоуправления с населением, связанных с низким качеством предоставляемых муници-
пальных услуг, недостаточной ішформациошюй открытостью управленческих структур гасового уровня и наличием дисфункциональных моментов (клановость, коррупция) в их деятельности
7 Преодолеїшю негативных тенденций, сопровождающих процесс реформирования, будет способствовать реализация следующих практических рекомендаций, адресованных органам местного самоуправлешія повышение качества предоставляемых муниципальных услуг пофедством разработки комплексного подхода к инновационному и инвестиционному развитию, использования принципов аутсорсинга, привлечения бшнес-сообщества к финансированию социальных программ, привлечения актива НКО к социальному проектированию, повышения информационной открытости деятельности
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования заключается в системном апашгзе состоянш и пфспектив реализации одного ш наиболее масштабных проектов политического реформирования в его региональном измерении Важным также является расширения знаний об относительно новых формах участия граждан в решении вопросов местного значения, примерах их применения, а также о перспективах их развития Выводы, получение соискателем в ходе исследования, могут использоваться в практике государственного и муниципального управления, а также в преподавании дисциплин по специальностям «ПОШПОЛОПІЯ», «государственное и мушщипалыюе управление», а также в учебном процессе в структурах пфеподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, представителей общественных объединений и политических партий
Апробация результатов исследования.
По теме исследования опубликовано 7 работ общим объемом 3,6 печатных листа, в том числе 1 статья в издании, входящем в перечень ведущих рецензируемых научных журналов, рекомендовшшых ВАК Минобрнауки России для апробации итогов диссертационных исследований по политическим наукам
Основные положешія диссертации изложены автором в выступлениях на двух международных конффенциях «Европейская наука XXI века - 2008» (2008 г), «Актуальные проблемы современной науки-2008» (2008), двух всероссийских конффенциях «Адлеровские чтения» (2008 г), «Человек. Сообщество Управле-нне Взгляд молодого исследователя» (2009 г), семинаре молодых ученых и аспирантов «Актуальные проблемы государственной политики и государственной управления в современной России» (2005 г), научной студенческой конференции факультета управления и психологии КубГУ (2007 г) Кроме того, результаты исследования использовались в практической работе соискателя в структуре адми-нистрацин Краснодарского края
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры государственной политики и государственного управления ГОУ ВПО «Кубанский государственный университет»
Поставленные цели и задачи исследования предопределили структуру работы. Диссертация состоит га введения, двух глав (включающих в себя шесть параграфов), заключения, списка используемой литературы и приложений
Конституционно-правовая практика реализации принципов местного самоуправления в Российской Федерации
Современному уровню развития местного самоуправления в демократических государствах должны быть присущи следующие основные характеристики: формальная и фактическая автономия органов местного самоуправления; демократический контроль избранных на местном уровне представителей, образующих коллективный представительный орган; устойчивые территориальные границы; право установления и сбора местных налогов, а таюке право на привлечение дополнительных источников финансирования; многофункциональная сфера компетенции, дающая право на осуществление широкого круга полномочий; наличие управленческого аппарата, состоящего из местных служащих, имеющих достаточную для решения вопросов местного значения квалификацию; высокий уровень информационной открытости местных органов власти; измеряемая общественным доверием эффективность деятельности местных органов власти.
Попытка законодательного закрепления более половины из указанных условий происходит сегодня на всех уровнях публичной власти в рамках реализации положений № 131-ФЗ. Эффективность либо неэффективность его реализации позволит с точностью сказать, восприимчива ли российская политическая среда к демократическим преобразованиям, дееспособно ли местное самоуправление, формируемое в рамках данной модели, сможет ли удовлетворять потребности местного сообщества, обеспечит ли высокий уровень гражданской поддержки, станет ли дееспособным институтом гражданского общества.
Концепция местного самоуправления, заложенная в Европейской Хартии (далее - Хартии) местного самоуправления, является в теоретическом плане доминирующей, так как содержит три основополагающих принципа: «право на местное самоуправление (законодательное закрепление этого права в рамках конституционной системы); власть общей компетенции (возможность предпринимать любые действия в интересах своих общин); принцип субсидиарности (компетенция в той или иной сфере деятельности принадлежит наиболее низкому уровню управления, максимально приближенному к людям)».69 Хартия констатировала тот факт, что органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя. Определяя местное самоуправление, как «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения», Хартия дает указание на основной субъект местного самоуправления - органы местного самоуправления. В качестве целей деятельности органов местного самоуправления провозглашаются интересы местного населения, а также определяется статус органов местного самоуправления в системе публично-властных отношений («значительная часть публичных дел» как сформулирована в ч. 1 ст. 3 Хартии).
Конституция Российской Федерации определяет местное самоуправление как «деятельность населения по решению вопросов местного значения, осуществляемую им непосредственно и через органы местного самоуправления».71 В отличие от Европейской Хартии, решение вопросов местного значения в Конституции Российской Федерации отнесено не напрямую к органам местного самоуправления, а ко всему институту местного самоуправления (ч. 1 ст. 130). Акцент на осуществление местного самоуправления непосредственно населением содержит в себе элемент общественной теории. В тоже время, в других статьях Конституции Российской Федерации (далее — Конституции РФ) в качестве основного субъекта местного самоуправления выступают органы местной власти.
На данном этапе исследования представляется возможным провести анализ конституционно-правового регулирования местного самоуправления применительно к двум группам принципов исходя из уровней нормативно-правовового регулирования института местного самоуправления в Российской Федерации: уровня нормативных правовых актов РФ: уровня нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - субъектов РФ); уровня нормативных правовых актов муниципальных образований. Нормативные правовые акты муниципальных образований в данном контексте будут рассмотрены частично в силу их подзаконного характера и тенденции к унификации местного законодательства в соответствии с требованиями органов государственной власти субъекта.
Первая группа принципов определяет положение местной власти в системе публичной власти и формулируется исходя из целей децентрализации власти и принципа местной автономии. Среди них следует выделить: принцип компетенгщонной обособленности местного самоуправления закреплен в ст. 12 и ч. 1 ст. 130 Конституции РФ. Согласно положений указанных статей, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и на основании положений ч. 1 ст. 130 обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Принцип компетенционной обособленности предполагает, что органы местного самоуправления действуют без вмешательства в их деятельность органов государственной власти, точнее говоря, установлены пределы вмешательства органов государственной власти РФ и субъектов РФ в деятельность местного самоуправления. Согласно ст. 72 Конституции РФ очерчиваются границы зависимости местного самоуправления от системы органов государственной власти посредством более четкого распределения полномочий.
В совместном ведении федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов РФ находится установление местного самоуправления как неприкосновенного демократического института (установление общих принципов организации государственной власти и местного самоуправления).
В совместном ведении органов федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов РФ находится установление системы органов местного самоуправления, т.е. общих подходов к формированию системы органов местного самоуправления (установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления).
В совместном ведении органов федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов РФ находится установление общих принципов местного самоуправления как основополагающих идей, определяющих правовое построение местного самоуправления (установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления). "
Предпосылки и особенности современного этапа муниципальной реформы
В данном параграфе будут рассмотрены основные предпосылки и особенности этапа реформирования системы местного самоуправления, связанного с реализацией положений №131-Ф3. Прежде чем начать анализ, представляется необходимым кратко рассмотреть подходы к периодизации реформы и обосновать необходимость рассмотрения современного этапа в качестве самостоятельного.
Исследователи реформы местного самоуправления демонстрируют различные подходы к периодизации реформы. Так, например, зарубежный исследователь КРосс выделяет три основных периода в реформировании системы местного самоуправления в Российской Федерации: 1991, 1995 и 2003 годы. Резюмируя их итоги, он подчеркивает, что реформы местной власти в России тесно переплетались в борьбе за власть между регионами и центром. В результате развитие местной демократии стало жертвой этой политической борьбы.
М.Ю. Мартынов в своем исследовании, посвященном определению роли местного самоуправления в политической системе России, указывает на то обстоятельство, что местное самоуправление может формироваться бюрократическим, а не демократическим путем, отмечая, что возникновению местного самоуправления в России не предшествовало складывание необходимых для этого объективных социально-экономических и культурологических предпосылок. Он определяет этот процесс в России как результат компромисса между местными советами и государственной властью в момент государственного кризиса начала 90-х годов двадцатого века.
Традиционно 1991 год считается годом, положившим начало формированию современной модели местного самоуправления в Российской Федерации. Развитие самого института местного самоуправления в этот период характеризовалось расширением компетенции местных советов и практически повсеместным отсутствием института выборности органов местной власти. Принятие Закона РФ от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» стало компромиссным вариантом муниципальной реформы. «С одной стороны, он провозгласил местное самоуправление, его самостоятельность и автономию, с другой, сохранял элементы прежней иерархической системы административного управления советского периода».
Ряд исследователей следующим этапом реформирования системы местного самоуправления считают принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации, в ст. 12 которой нашел свое закрепление принцип самостоятельности и демократического характера местного самоуправления. Этот этап характеризовался продолжавшейся тенденцией на административное подчинение местной власти, отсутствием тенденции на развитие местной демократии. В ряде субъектов Российской Федерации не проводились выборы в органы местного самоуправления. Сам институт местного самоуправления практически перестал существовать. Все полномочия органов местной власти были сосредоточены в компетенции назначаемых глав администраций. Это привело к необходимости принятия в конце 1996 года Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».121 В некоторых субъектах Российской Федерации начиная с 1993 года при избрании очередного главы исполнительной власти субъекта происходят попытки изменения территориальной организации местного самоуправления. И, как следствие, усиливается влияние субъектов РФ на формирование исполнительных органов муниципальных образований. В этих условиях в обществе отмечается спад доверия к власти, актуализируется проблема базовых социально-политических ценностей демократической государственности, таких как цивилизованное народовластие, приоритет прав и свобод человека и гражданина, разделение властей, федерализм, законность и социальная справедливость.
Такое положение дел сохранялось вплоть до принятия № 154-ФЗ. Выдержанный в духе Европейской Хартии местного самоуправления и направленный на развитие демократического потенциала института местного самоуправления, этот Закон ознаменовал собой начало нового этапа в развитии местного самоуправления. Отдельные исследователи отмечают, что принятие указанного Федерального закона, ознаменовало начало «муниципальной революции». " Действительно, № 154-ФЗ, вступивший в силу 1 сентября 1995 года, не только декларировал практически полную самостоятельность органов местного самоуправления. Он попытался устранить ряд существенных искажений конституционных принципов местного самоуправления путем установления однозначных императивных норм, конкретизирующих эти конституционные принципы. К ним, в частности, относятся нормы: - о приоритете представительных органов местного самоуправления; - об организации местного самоуправления на уровне сельских районов; - об установлении компетенции органов местного самоуправления.
В целом его принятие обеспечило укрепление федеративных начал в -организации деятельности местного самоуправления, способствовало регионализации нормотворчества. Здесь впервые была определена роль.местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления. Закон содержал и развивал принципы, отражающие конституционные положения, регулирующие деятельность института местного самоуправления в системе публичной власти.
Со временем практика применения данного Федерального закона выявила ряд крупных нерешенных проблем, сдерживающих развитие основных институтов муниципального управления и препятствующих эффективному функционированию муниципалитетов: - неопределенность территориальной организации местного самоуправления; - нечеткость в определении вопросов местного значения; - непрозрачность финансовых взаимоотношений с региональными органами власти; - слабая экономическая основа местного самоуправления (более 12 тысяч муниципальных образований, созданных в стране в соответствии с положениями №154-ФЗ, лишь 400 не являлись дотационными).
Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления в контексте реформирования местного самоуправления
Исследования показывают, что, несмотря на централизацию ресурсов и унификацию формальных правил взаимодействия между административно-территориальными единицами разного уровня, региональные органы власти проводят весьма различные курсы по отношению к местным сообществам. По-разному складываются финансово-бюджетные отношения между региональными властями и муниципалитетами. Существенно различается социальная политика, осуществляемая в российских регионах. Н.В.Панов отмечает, что «разнообразие региональных политических процессов является одной из причин диверсификации локальных политик». Концепт «локальная политика» понимается им как «деятельность, направленная на конструирование политического значения территориальных образований субрегионального уровня».
Во многом успех проводимых в рамках реформирования системы местного самоуправления мероприятий определяется степенью поддержки, оказываемой органами государственной власти субъекта РФ муниципалитетам. При этом органы местного самоуправления должны быть обеспечены реальной степенью политической и финансовой автономии. Именно вокруг этих составляющих формируется характер взаимоотношений между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления.
Исследуя характер взаимоотношений органов региональной власти и органов местного самоуправления, воспользуемся формами, рассмотренными в параграфе 1.1., условно разделив их на формы взаимодействий (поддержка, стимулирование, помощь) и формы контроля, выражающиеся в законодательном и административном регулировании. Формы взаимодействий представлены следующими:
Координирующие и организационные мероприятия. Здесь экспертные оценки идентичны. Практически все опрошенные респонденты отметили ведущую координирующую роль администрации и Законодательного Собрания Краснодарского края в осуществлении мероприятий реформы, предусмотренных положениями №131-Ф3, а также в соблюдении соответствующих сроков и процедур. Опрошенные эксперты отмечают, что региональными властями осуществляются все необходимые организационные мероприятия для перехода к новой муниципальной системе.
Так, например, представители целевой группы ОИВ выделяют следующие основные мероприятия, осуществляемые администрацией края в рамках реализации реформы и направленные на поддержку и развитие местного самоуправления: - с самого начала реформы действует специальная комиссия по реализации №131-ФЗ; - имеет место практика совместных выездов в муниципальные образования групп специалистов краевых департаментов и управлений с целью изучения ситуации на местах, а также оказания методической помощи; - проводится ежеквартальный мониторинг ситуации по реализации положений № 131 -ФЗ - в рамках материального стимулирования работы на местах на краевом уровне с 2007 года проводится смотр-конкурс на звание лучшего муниципального образования; - осуществляется взаимодействие с муниципальными образованиями посредством ассоциации «Совет муниципальных образований Краснодарского края». Ассоциация оказывает активную помощь органам исполнительной власти в проведении обучающих семинаров для должностных лиц органов местного самоуправления, организует взаимодействия органов местного самоуправления с общественными организациями, НКО, ТОСами, является учредителем и распространителем печатного издания «Местное самоуправление на Кубани». Активное сотрудничество также организовано с Краснодарским региональным отделением Общероссийской организации «Всероссийский Совет местного самоуправления». Эксперты целевых групп Наука - НКО, Депутаты, ОИВ отмечают, что роль подобного рода ассоциаций очень велика: «это институциональная система обмена опытом, а необходимость обмена опытом в условиях реформ возрастает многократно»» (эксперт, целевая группа Наука-НКО). «И если муниципалы не имеют времени и ресурсов самостоятельно изобретать велосипед, они могут, находясь в системе ассоциаций, взять какой-то опыт соседей» (эксперт, целевая группа - Наука-НКО). Представители целевой группы ОИВ отметили, что на сегодняшний день в рамках работы ассоциации проводятся совместные семинары, конференции, где обсуждаются возникающие проблемы и определяются возможные пути их предупреждения.
Оказание методической помощи. Здесь экспертные мнения также характеризуются однородностью оценок. Большинство респондентов (все участники опроса в группах ОИВ и МСУ) отмечают колоссальную работу, проведенную органами исполнительной власти края в части нормативно-правового обеспечения реформы местного самоуправления. Эксперты групп Наука-НКО, Депутаты и ОИВ чаще других указывали на тот факт, что в Краснодарском крае ранее других субъектов РФ создана нормативно-правовая база. Анализ экспертных оценок респондентов целевой группы МСУ показал, что в рамках методической помощи краевыми органами таюке осуществляется разработка модельных (типовых) актов органов местного самоуправления, административных регламентов и пр. Анализируя собственные усилия в этой области, эксперты целевой группы ОИВ приводят следующие данные: в период с начала реализации реформы в муниципальных образованиях края было принято 47228 нормативных актов местного характера, в том числе в муниципальных районах - 45423, в городских округах - 1556. В рамках оказания методической помощи муниципальным образованиям в крае разработаны и реализуются следующие краевые целевые программы:
Участие населения в местном самоуправлении и проблемы взаимоотношения органов местного самоуправления и населения
Становление института местного самоуправления должно способствовать росту политической активности, поскольку «чем меньше демократическая единица, тем выше потенциал участия граждан в управлении».201 Низкая политическая активность, в свою очередь, тормозит развитие демократических институтов гражданского общества. Причиной такой ситуации, по мнению исследователя Н.В. Панова, является восприятие народного избранника в качестве обычного чиновника - исполнителя указаний губернатора. «В этом случае политический потенциал, который заложен в муниципальном уровне властной иерархии, будет слабо реализован на практике. Возможна, однако, и иная ситуация, когда в данном муниципальном образовании достаточно сильно развита локальная идентичность,...осознание местного сообщества в качестве целостной единицы...Это будет стимулировать большую энергичность как в вопросах политического курса, так и в плане взаимодействия с другими политическими единицами»."02 Без общественной инициативы «местное самоуправление превращается лишь в некий юридический проект. Муниципальная реформа не может считаться состоявшейся без широкой гражданской поддержки. Участие в местном самоуправлении — это настоящая школа гражданственности...».
Законодатель, выделив в системе местного самоуправления, во-первых, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении — институты прямой демократии, во-вторых, выборный коллегиальный орган как институт представительной демократии и, в-третьих, другие органы местного самоуправления, особое значение придает именно участию населения в решении вопросов местного значения. Анализ экспертных оценок позволил выделить три вида проблем, касающихся вовлечения населения в решение вопросов местного значения. Это проблемы, касающиеся степени участия населения в местном самоуправлении; форм влияния субъектов политического управления на активность населения, а также взаимодействия населения с органами местного самоуправления.
Формирование демократии на субрегиональном уровне при наличии определенных объективных показателей происходит посредством вовлечения населения в процесс управления развитием территорий и посредством выстраивания определенного рода взаимоотношений между ним и органами местного самоуправления. Население, как актор локального политического процесса, реализует себя в процессе принятия политических решений через институт политического участия.
Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления весьма многочисленны и разнообразны. С.Г.Соловьев, рассматривая институт местного самоуправления как регулирующий общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления в невластных формах на основе свободного волеизъявления местных жителей, предлагает следующую классификацию самоуправленческих институтов: - правовой институт территориального общественного самоуправления; - правовой институт форм разового коллективного волеизъявления местных жителей; - правовой институт нормотворческой инициативы граждан их обращений в органы местного самоуправления."
До 1993 года приоритет в формах осуществления местного самоуправления принадлежал институтам представительной демократии. Конституция РФ, регулируя формы осуществления местного самоуправления, на первое место вывела институты непосредственной демократии: местное самоуправление в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Среди форм прямого коллективного волеизъявления опрошенные эксперты выделяют участие населения в традиционных формах - выборах, референдумах. Наиболее массовой формой участия населения в местном самоуправлении, посредством которой образуются представительный орган муниципального образования и другие выборные органы местного самоуправления, получают свои полномочия главы муниципальных образований, были и остаются муниципальные выборы. Самая масштабная избирательная кампания, проведенная в Краснодарском крае в 2005 году, показала сравнительно невысокую активность избирателей. Наиболее высокая явка, зафиксированная в Выселковском, Белоглинском и Успенском районах едва превысила 50-процентный барьер. В 12 муниципальных образованиях края явка составила от 40 до 50%, в остальных - еще ниже.205
Практика проведения местных референдумов в Краснодарском крае получила применение при решении вопроса о преобразовании муниципальных образований (Ейска и Ейского района, Тихорецка и Тихорецкого района и т.д.). Явка на референдум была достаточно высокой. Так, например, в городе Ейске в референдуме приняли участие 71,72% избирателей, из них за включение города в состав района проголосовали 80,82% избирателей, в Ейском районе - 77,00%) и 84,71% соответственно." Однако, как признаются представители экспертных группы Депутаты и МСУ, Наука-НКО, инициатива проведения референдума редко исходит от граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений, в основном инициаторами проведения такого рода мероприятий являются органы местного самоуправления либо органы государственной власти субъекта.
Современные исследователи все чаще возлагают надежды на использование различных форм партисипативной (локальной, местной) демократии," среди которых можно выделить: территориальное общественное самоуправление (в том числе - квартальные и муниципальные советы), практики опросов, обращения граждан и интерактивные контакты с ними с целью информирования, системы вопрос-ответ в прессе, вопросники, рассылаемые по почте, консультативные комиссии, специализированные советы и т.д. Один из экспертов группы Наука-НКО отмечает, что «партисипативная демократия может выступить одним из перспективных способов преодоления кризиса представительной демократии».
