Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Особенности функционирования региональных
1.1. Парламентов в качестве представительных органов власти
1.2. Региональные парламенты как центры принятия решений 318
Глава 2. Политико-правовые основы формирования законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах РФ 7676
2.1. Механизмы и факторы формирования законодательных собраний субъектов РФ 76
2.2. Особенности формирования парламентов в регионах Западной Сибири 966
Глава 3. Влияние политического и социально-профессионального состава ассамблей регионов Западной Сибири на организацию процесса принятия решений 12525
3.1. Динамика социально-профессионального состава региональных парламентов 12525
3.2. Динамика политического состава региональных парламентов 1488
Заключение 182
Список использованных источников и литературы6
- Парламентов в качестве представительных органов власти
- Региональные парламенты как центры принятия решений
- Особенности формирования парламентов в регионах Западной Сибири
- Динамика политического состава региональных парламентов
Парламентов в качестве представительных органов власти
Отдельно следует выделить комплекс исследований, объединенных общим подходом к осмыслению политических процессов и институтов, а именно – с позиций культурологической парадигмы. В частности, работа Н.И. Бирюкова и В.М. Сергеева «Становление институтов представительной власти в современной России», как и отдельные статьи этих авторов, отличаются ориентацией на необходимость учета социальных предустановок и поведенческих стереотипов в ходе анализа коллективной деятельности по выработке законодательных решений18. Понять влияние политической культуры на поведение различных акторов, логику электоральных процессов в рамках российской модернизации позволяют также исследования В.А. Ачкасова, О.В. Гаман-Голутвиной, В.Н. Колесникова, О.Ю. Малиновой, С.В. Патрушева, Ю.С. Пивоварова, Е.В. Поповой, Е.В. Притчиной, В.О. Рукавишникова, А.И. Соловьева19.
Частично тема представительства находит свое отражение в работах авторов, область научных интересов которых связана с проблематикой процессов управления. В числе таковых следует отметить как комплексные исследования, посвященные проблемам принятия управленческих решений и
Особое внимание механизму представительства и его роли в системе государственного управления уделяет А.И. Соловьев. Исследованные автором проблемы влияния имеющихся у различных групп ресурсов на доступ к процессу управления, причины и механизмы формирования и распространения теневых и полутеневых способов деятельности в системе госуправления позволяют понять причины эффективности и неэффективности тех или иных властных органов с точки зрения их представительского потенциала, оценить роль коммуникативных процессов в системе управления21.
А.А. Дегтярев в контексте исследования вопросов организации политико-аналитической работы выделяет зависимость позиции лиц , принимающих решения, в том числе в рамках законодательных органов, от критериев оценки решений, которые определяются его политическими и идеологическими предпочтениями. Для анализа представительского потенциала региональных парламентов важное значение имеет выявленная автором детерминированность процесса ранжирования приоритетов при
Соловьев А.И. Особенности механизма принятия государственных решений в России: социокультурные и психологические параметры // Полис. 1998. №4. обсуждении альтернатив, пунктов повестки дня политик о-идеологической позицией лиц , входящих в состав центра принятия решений22. Отдельные нюансы обозначенной проблематики – влияния лиц, принимающих решения, на функционирование органов власти в целом, нашли свое отражение в работах, посвященных вопросу выбора стратегии голосования и в целом проблеме принятия коллегиальных решений, а также исследованиях по проблемам человеческого измерения политического управления, включая его психологические и гендерные характеристики 23.
Тема политического представительства и репрезентативности различных интересов является стержневой в исследованиях партий и партийных систем. В ряду огромного массива работ, посвященных партийной тематике, помимо ставших «классикой» партологии24, особенно следует выделить те , в которых отражены главные тенденции развития данных институтов на современном этапе. Переоценка функциональных характеристик политических партий, в том числе их способности отражать интересы различных слоев населения, прослеживается в работах сторонников «кризиса партий» как института представительства25. Оценка общих тенденций развития партийной системы России, определение роли партий в процессах формирования и функционирования органов власти, в том числе представительных, содержатся в исследованиях Г .В. Голосова,
Политическая наука. 2006. №1. В.И. Ерыгиной, А.В. Лихтенштейн, В.А. Усанова, Я.Ю. Шашковой и др.26 Отдельные аспекты, касающиеся, в частности, картелизации партий и политического класса, влияния данных тенденций на характеристики государственного и политического управления раскрываются в статьях С.Н. Пшизовой27. Особую значимость для настоящего исследования представляют работы, в которых вопросы партийной активности и участия данных институтов в процессе принятия решений рассмотрены на основе богатой региональной эмпирической и статистической баз ы28. Характеристики участия в политическом процессе других политических акторов, в частности, групп интересов, приведены в статьях С.П. Перегудова29.
Процедурный аспект политического представительства раскрывается в огромном массиве работ, посвященных избирательным системам, влиянию трансформации принципов формирования депутатского корпуса на функционирование законодательных органов власти в качестве представительных Вместе с тем, п опытки обозначить тенденции влияния новой институциональной среды на становление законодательных органов власти в регионах, основанные на эмпирической базе, были предприняты уже после первых выборов 1990-х гг . В числе первых, кто начал заниматься исследованием проблем парламентаризма на основе анализа электоральных данных, следует назвать Н.В. Петрова, статьи которого стали выходить еще в середине 1990-х гг.36. Кроме того, анализ закономерностей формирования и функционирования парламентов субъектов Федерации в 1990-е гг. представлен в работах М.Н. Афанасьева, В.А. Динеса, А .Н. Николаева, Л.К. Слиски, А.Ю. Шутова37.
Все большую актуальность и распространение приобретает изучение структуры региональных элит, «политического класса», их динамики в новых политических, институциональных условиях. Вопросу рекрутинга, обновления элит, их влиянию на формирование и функционирование органов власти посвящены работы О.В. Гаман-Голутвиной, А.И. Гнетнева, Ю.Г. Коргунюка, О.В. Крыштановской, Н.Ю. Лапиной, А.Е. Чириковой38. 2005. №5; Понеделков А.В., Старостин А.М., Кабаргин О.Б. Проблемы развития парламентаризма в современной России: политическая эффективность, выстроенность по
Региональные парламенты как центры принятия решений
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1993 г. до конца 2012 г. и соответствуют периоду становления, развития и активной деятельности региональных парламентов. Установление нижней границы имеет непосредственную привязку к принятию в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации, закрепившей новую систему органов государственной власти и местного самоуправления на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, институт свободных выборов. Определение верхней границы связано с учетом электоральных циклов в каждом конкретном регионе, включенном в область анализа.
Территориальные рамки исследования. Анализ особенностей и тенденций реализации функции социально-политического представительства региональными парламентами осуществляется на примере четырех субъектов Западной Сибири – Алтайского края, Новосибирской, Томской и Кемеровской областей. Данный выбор обусловлен тем, что эти территории не отнесены исследователями в число регионов с так называемой «особой электоральной культурой», характерной, в частности, для национальных территорий (республик), что делает их сравнение более корректным.
Теоретико-методологической основой исследования послужили структурно-функциональный и системный подходы, что позволило рассмотреть региональные парламенты как часть политической системы и элемент политико-управленческого процесса, а также представить процесс принятия решений как систему, включающую «вход», «черный ящик», «выход», обратную связь, и испытывающую на себе влияние среды. Системно-коммуникативный анализ как разновидность системного подхода способствовал пониманию законодательных собраний как открытых систем, функционирующих в тесной взаимодействии с окружающей средой50.
Изучение регионального парламентаризма в контексте российского политического процесса в конце ХХ – начале XXI вв., а также общей логики отечественной истории обусловило применение исторического подхода.
Использование в качестве методологической основы теории политических сетей ориентировало на учет специфики отношений между официальными управленческими структурами, общественными и бизнес-ассоциациями; включение в область исследования наряду с сугубо управленческими проблем политических. Представление о политической сети как о системе «государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики , которые взаимодействуют между собой на базе ресурсной зависимости в целях достижения согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя при этом формальные и неформальные нормы»51, позволяет включить в область анализа не только набор политических акторов и их ресурсы, но и особенности взаимоотношений между ними, опосредованные ценностными ориентациями участников сети.
Логическим дополнением к сетевому подходу служит концепция неоинституционализма. Основные положения данной теории базируются на представлении о созданных акторами институтах, рассматриваемых в качестве «правил игры» или созданных людьми ограничительных рамок, которые организуют взаимоотношения между ними52. При этом ограничения могут быть как формальными и носить предписывающий характер, так и неформальными, являя собой неписанные кодексы, норм ы и условности. Неформальные правила возникают из информации, которая передается
России. М., 2006; Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997. посредством социальных механизмов, и являются частью культуры общества. Формальные же правила представляют собой политические, юридические, экономические правила и контракты, возникновение которых вызвано усложнением общества, требованием разрешения конфликтов и споров. Неформальные правила детализируют и развивают формальные, заполняя, таким образом, свободные от официальных предписаний лакуны. Представляется, что данный процесс объективен, так как законы не могут охватить все области и механизмы общественных взаимодействий. Необходимость функционирования в обществе институтов во многом определяется существованием трансакцонных издержек, непосредственно связанных с затратностью информации, неопределенностью человеческих взаимодействий. Чем выше неопределенность, тем большее количество ресурсов приходится тратить на получение большей информации.
В рамках обозначенной методологии допускается, что любой институт имеет дистрибутивные последствия, т.е. дает преимущества одним акторам по сравнению с другими. Представляется, что применение дистрибутивного подхода наиболее адекватно анализу российской действительности, так как позволяет рассматривать институты не как средства координации и решения проблем коллективного действия, а как побочный продукт борьбы за власть и распределение ресурсов в обществе, хотя коллективная выгода от существования институтов полностью не отрицается53.
Особенности формирования парламентов в регионах Западной Сибири
Первые выборы в региональные законодательные органы государственной власти проходили в условиях еще не вполне сформировавшейся на федеральном уровне законодательной базы и регулировались указами Президента РФ. В числе таковых следует выделить Указ №1617 от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», в котором содержались требования к орг анам законодательной власти всех территорий страны, за исключением республик в составе России. Так, в областях, краях, автономной области, автономных округах и городах федерального значения обозначенные учреждения избирались населением и должны были состоя ть из 15-50 депутатов, работающих на постоянной основе. Однако уже 22 октября этого же года появился Указ №1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», которым было утверждено «Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы». Данный документ вносил определенные корректировки в уже существующие акты. В частности, уточнялось, что представительные органы избираются населением на основе всеобщего прямого равного избирательного права при тайном голосовании. Кроме того, закреплялся максимальный предел для численности депутатского корпуса – 50 депутатов, в то время как нижний порог, обозначенный в Указе №1617, не обозначался, конкретное число депутатов в регионе определялся самостоятельно. Срок полномочий данных органов власти ограничивался . двумя годами. Важным отличием Указа №1723 от Указа №1617, касающимся содержания статуса депутата, являлась возможность работы депутатов на не освобожденной основе. По мнению С.А. Авакьяна, «вывод о том, что не все депутаты будут переходить на работу в представительный орган с оставлением пре жнего места работы», позволяют сделать добавленные в Указ от 22 октября слова – «включая работающих на штатной оплачиваемой основе»130. Нормативную базу тех лет также составлял Указ Президента РФ №1756 «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края , области, города федерального значения, автономной области, автономного округа».
Вместе с тем, в указах не содержалось подробных предписаний относительно порядка организации и проведения выборов, многие моменты процедурного характера были отданы на откуп регионам. Субъекты Федерации самостоятельно решали ряд вопросов, касавшихся структурного и институционального оформления ассамблей. В Положении об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации, утвержденном Указом Президента, говорилось, что определение наименования органа представительной власти, конкретное количество депутатов н аходится в их полном ведении. Не указывался и конкретный тип избирательной системы региона. Так, в пункте 2 статьи 3 Основных положений обозначено, что выборы в представительные органы власти осуществляются, как правило, на основе мажоритарной системы по о дномандатным избирательным округам. Однако в следующем пункте этой же статьи краям, областям, автономным округам, автономным областям и городам федерального значения было предоставлено право по
Правовед А .Е. Постников отмечает следующие особенности развития избирательного законодательства на начальном этапе, которые оказывали непосредственное влияние на функционирование региональных парламентов в качестве представительных органов власти. В предвыборный период (конец 1993 – начало 1994 гг.) в большинстве регионов (краях и областях) в связи с роспуском Советов Положения о выборах принимались главами администрации, в силу чего недостаточно учитывались позиции различных социальных групп и состояние общественного мнения в регионах. Параллельно с этим на федеральном уровне еще не сложился механизм защиты конституционного права граждан избирать и быть избранным. Сами выборы, инициированные федеральными властными структурами, и подготовка к ним проходили под сильным воздействием политического кризиса сентября-октября 1993 г ., характеризовавшегося тенденцией к свертыванию представительной демократии и ограничению участия представительных органов в организации избирательного процесса132.
В целом, первая выборная кампания на региональном уровне выявила ряд отрицательных черт, связанных, прежде всего, с недостаточной гарантированностью избирательных прав граждан Российской Федерации. Подобные явления можно считать следствием слабой разработанности институциональной, законодательной базы как на федеральном, так и на региональном уровнях . В региональных Положениях о выборах некоторых территорий 1993–1994 гг. содержались нормы, нарушающие принципы равного избирательного пр ава, вводились ограничения активного и пассивного права, гласности и открытости в деятельности избирательных комиссий и т .д.133 Вместе с тем, проведение первых выборов в представительные органы власти субъектов РФ нельзя недооценивать с точки зрения легитимации власти на местах. Именно региональные парламенты являлись на тот момент единственными на уровне территорий страны органами власти, избранными всеобщим голосованием на основе принятой в 1993 г. Конституции РФ, в то время как глав ы администраций были назначены Президентом без учета мнения и интересов населения.
С целью нивелирования негативных сторон избирательных кампаний 1993–1994 гг. на федеральном уровне в декабре 1994 г. был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Он являлся рамочным, им устанавливались в качестве обязательных принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Кроме того, регулируя гарантии избирательных прав граждан, закон конкретизировал и сами избирательные права; он создавал правовые рамки как для законодательных органов, формулировавших избирательные права граждан и определявших механизм их обеспечения, так и правоприменительных органов, которые приводили в действие указанный механизм. На его основе в 1995–1996 гг. принимались избирательные законы субъектов РФ. Регламентация выборов в соответствии с требованиями данного Федерального закона продолжалась до 30 сентября 1997 г ., а после региональные избирательные кампании регулировались нормами Ф едерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Динамика политического состава региональных парламентов
Наиболее яркое проявление смены демократических ориентаций региональных властей на прокоммунистические и обратно наблюдалось в Алтайском крае и Кемеровской области. Так, депутаты ассамблеи Кузбасса, с 1994 г. именовавшейся как Законодательное Собрание Кемеровской области, принимая в 1997 г. Устав, решили закрепить другое название – Совет народных депутатов Кемеровской области. Тем самым депутатами подчеркивалась определенная приверженность прежним, советским органам представительной власти, ориентированность на программу и риторику политических сил левого толка, а также дистанцированность и противопоставление демократическому курсу, олицетворением которого являлся глава администрации М.Б. Кислюк.
Практически в такой же временной промежуток происходило переименование алтайского регионального парламента. В октябре 1993 г. Малый Совет Алтайского краевого Совета народных депутатов совместно с администрацией края приняли решение определить название краевого представительного (законодательного) органа государственной власти как краевое Законодательное Собрание. Однако менее чем через 6 лет – в августе 1999 г . – прежнее, существовавшее в советский период название было возвращено, краевая ассамблея вновь стала называться Алтайским краевым Советом народных депутатов. Представляется, что такое решение тесным образом связано с т енденцией закрепления за Алтайским краем статуса региона «красного пояса». Однако трансформации российской политии 2000-121 х гг., ставшие причиной изменений стратегий региональной элиты в целом, расстановки сил внутри ЦПР, нашли свое отражение в новом наименовании алтайской легислатуры, в ноябре 2007 г. нормативно закрепленном как Алтайское краевое Законодательное Собрание203.
Депутаты Новосибирского областного Совета депутатов четвертого созыва в июле 2010 г. приняли поправки к Уставу области, согласно которым законодательный (представительный) орган государственной власти получил новое название – Законодательное собрание Новосибирской области204.
О политическом характере смены названий законодательных органов власти свидетельствует поведение различных сил в ходе данного процесса. Так, инициаторами переименования новосибирского парламента стали депутаты-единороссы, при этом коммунисты выступили против, проведя перед началом сессии, на которой принималось решение по вопросу переименования, пикет. Однако их голосов о казалось недостаточно, чтобы заблокировать или хотя бы отсрочить данное решение – соответствующие поправки в Устав были приняты сразу в двух чтениях, для чего даже пришлось вносить изменения в регламент205. Сопротивление алтайским единороссам, выступившим за переименование, оказывал придерживающийся «левых» взглядов спикер А.Г. Назарчук, в результате соответствующие поправки были приняты только со второй попытки206.
Вместе с тем, есть примеры переименования региональных легислатур под воздействием «внешних факторов». Так, после одобрения в декабре 2010 г. Советом Федерации закона, запрещающего использовать в наименованиях законодательных органов власти субъектов РФ названия федеральных органов, томские депутаты были вынуждены внести изменения в Устав области. В результате именовавшаяся с 1995 г. «государственной» Дума Томской области стала «законодательной».
В целом можно констатировать, что на протяжении всего современного периода развития регионального парламентаризма формирование законодательных органов власти происходило в нестабильной институциональной среде, что не могло не повлиять на характер их деятельности, в том числе на реализацию представительной функции. Практически каждая кампания по избранию регионального депутатского корпуса сопровождалась коррект ировкой нормативно-правовой базы. Уже на начальном этапе закрепилась тенденция превалирования исполнительной власти федерального и регионального уровня в определении содержания и направленности процессов трансформации условий формирования и функционирования законодательных органов власти. Степень этого влияния президента и глав регионов завесила от особенностей отношений по линии центр – регион, а также характеристик регионального режима в каждом субъекте РФ.
Предоставленные в начале 1990-х гг. главам реги ональных администраций значительные политические ресурсы позволили им контролировать процесс принятия управленческих решений в своем субъекте и акторов, претендующих на участие в нем, а также реализовывать различные политические стратегии (от тотального ко нтроля за избирательным и законотворческим процессом в Кемеровской области до применения практики договорных отношений, не исключающих политического плюрализма, в Новосибирской области). В 2000-е гг ., вследствие изменения модели взаимоотношений федерального центра с субъектами РФ, ориентации на унификацию политических процессов в стране и выстраивание властной вертикали, самостоятельность и степень влияния региональной элиты на ППР снизилась. Институциональным условием для этого стало изменение статуса общероссийских политических партий как инструмента контроля за политическим процессом на всех уровнях и его участниками. Введение пропорциональной части в региональные избирательные системы сделало возможным укрепление позиций в региональных ассамблеях депутатов-списочников, имевших непосредственную связь и ответственность перед выдвинувшими их партийными организациями, что нашло свое отражение в характеристиках организации законотворческого процесса и его направленности.
Представляется, что ориентация на нивелирование вариативности региональных политико -управленческих процессов стала причиной детализации принципов формирования и функционирования региональных органов государственной власти на уровне федеральных нормативных правовых актов в 2000-е гг . (нормативное ужесточение требований к названию заксобраний, их численности, набору акторов, участвующих в законотворческом процессе, ограничение в выборе типа избирательной системы и т .д.). Вместе с тем, влияние региональных особенностей политического и экономического развития территорий, пусть в меньшей степени, чем в 1990-е гг., но все же сохранилось.
