Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие общественно-политического участия как основа социологического анализа публичных слушаний 21
1. Теоретические основания и концептуализация понятия общественно-политического участия 21
2. Основные составляющие общественно-политического участия 40
Глава 2. Модель социологического анализа публичных слушаний как формы общественно-политического участия 63
1. Нормативно-организационная характеристика публичных слушаний 63
2. Изучение целей и коммуникации акторов публичных слушаний как важнейшие компоненты модели социологического анализа данной формы участия 85'
Глава 3. Практики публичных слушаний в условиях современного крупного российского города 103
1. Особенности организации публичных слушаний и социального состава их акторов 103
2. Специфика целей и коммуникации участников публичных слушаний 119
Заключение 141
Список литературы 148
- Теоретические основания и концептуализация понятия общественно-политического участия
- Нормативно-организационная характеристика публичных слушаний
- Изучение целей и коммуникации акторов публичных слушаний как важнейшие компоненты модели социологического анализа данной формы участия
- Особенности организации публичных слушаний и социального состава их акторов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный этап общественного развития характеризуется сложными и противоречивыми тенденциями, затрагивающими самые основания социального бытия. Не является исключением и институт участия граждан в общественно-политической жизни.
Значимость данного вида участия для функционирования любого общества трудно переоценить: оно выполняет такие важнейшие социальные функции как артикуляция и агрегация общественных интересов, их претворение в жизнь посредством трансформирования в процессы принятия социально-политических решений, поддержание связи граждан с властью и между собой, а также координация различных частей общественного организма, обеспечение его жизнеспособности в целом.
Являясь одной из основ общественно-политической жизни\ социумов; участие имеет богатейшую историю: яркие примеры, его проявлений можно встретить, например, уже в древних античных государствах-полисах и вечевых республиках Древней Руси. Но несмотря на накопленный тысячелетиями опыт, вопросы, связанные с участием, продолжают оставаться актуальными для всех обществ во все времена.
Особую значимость участие граждан в общественно-политической жизни приобретает в переходных социумах, где прежние его образцы, трансформируясь, сочетаются с новыми, утверждающимися в практике общественного взаимодействия. Современное российское общество как раз относится к числу переходных, провозгласивших движение к демократии и гражданскому обществу, а как следствие, и к новым формам участия. При этом нельзя не отметить сложный и противоречивый характер перехода российского общества к новому состоянию, находящий свое отражение и в процессах участия граждан в общественно-политической жизни.
С одной стороны, на начальном этапе российских преобразований прослеживалась тенденция к расширению возможностей участия, включенности населения в общественно-политические процессы. С другой стороны, значительная часть населения не проявила к этим возможностям активного интереса во многом в силу распространенности социально-политической апатии и отчуждения. Сложилась ситуация, которая может быть названа российским парадоксом участия: его низкая востребованность при широких возможностях.
Одним из проявлений этого парадокса стал так называемый кризис электоральных форм участия, проявившийся в распространении абсентеизма. Своего рода реакцией на него можно считать последовавшие процессы свертывания возможностей участия в целом и некоторых его механизмов в частности. Так, это нашло свое отражение в отмене губернаторских выборов (2004), отмене минимального порога явки на выборы (2007), усложнении процедуры проведения референдума.
Тем не менее, на региональном уровне и на уровне местного самоуправления в России сохранились так называемые консультативные формы участия, которые пусть и не напрямую, но позволяют населению отстаивать собственные интересы и потребности. Большинство из этих форм — опрос общественного мнения, конференция граждан, гражданские комиссии -оказались зафиксированными лишь в нормативно-правовых актах, и, пожалуй, лишь публичные слушания стали складываться на уровне социальной практики. Принимая во внимание, что в России насчитывается 83 субъекта федерации, а в каждом из них - до нескольких десятков муниципальных образований, можно подсчитать, что всего за последние годы в стране было проведено от нескольких тысяч до нескольких десятков тысяч публичных слушаний.
При этом публичные слушания отличаются принципиальной общедоступностью, непосредственной коммуникацией участвующих, нормативно-правовой регламентацией. Эти особенности открывают широкие
5 возможности для использования публичных слушаний с целью информирования населения, выявления общественных настроений, интересов и потребностей, выработки альтернатив тех или иных социально-политических решений, достижения компромиссов. Таким образом, слушания можно считать весьма демократической формой участия, обладающей значительным потенциалом согласования интересов различных социальных групп, обеспечения легитимности принимаемых властью решений, гармонизации процессов общественного развития в целом. С другой стороны, слушания не лишены недостатков и не застрахованы от злоупотреблений, использования различными силами в собственных узких интересах, что может приводить к усложнению- процессов принятия решений, провоцированию конфликтов, социального недоверия, отчуждения и другим негативным для общества последствиям.
Особую значимость анализ публичных слушаний приобретает в период становления практик данной формы участия, свойственный современному этапу развития российского общества, который отличается возможностями закрепления благоприятных для устойчивого и гармоничного социального развития тенденций, с одной стороны, и корректировки деструктивных, - с другой.
Степень научной разработанности. Публичные слушания обладают рядом уникальных характеристик, а также занимают особое место в современной российской действительности, при этом их практики включены в более широкий контекст участия населения в общественно-политической жизни. Теоретическая разработка вопросов участия имеет длительную историю и изначально связана с развитием политических и правовых учений в трудах мыслителей древнего мира (Аристотель, Конфуций, Платон и др.1), видных деятелей эпохи Возрождения и Просвещения (Ж. Боден, Ф. Вольтер, Т. Гоббс, П. Гольбах, Г. Гроций, Д. Дидро, Д. Локк, Н. Макиавелли, Ш. Монтескье,
Аристотель. Политика. М.: 2002; Конфуций. Суждения и беседы. СПб.: 2007; Платон. Государство. М.: 2005; и др.
Ж.-Ж. Руссо, Б. Спиноза и др.1). В их произведениях участие анализировалось преимущественно в политическом контексте различных форм общественного устройства и выявления их влияния на функционирование социального организма. Весомый вклад в развитие представлений о политическом участии внесла разработка теорий демократии в трудах таких авторов как Р. Даль, А. Лейпхарт, Дж. Пламенац, И. Шумпетер и других". Особую роль сыграло при этом становление концепции демократии участия, связанное с именами
-у
Ж.-Ж. Руссо, Дж.С. Милля, Дж. Коула, Б: Барбера и других . К настоящему времени вопросы политического участия получили обстоятельную разработку в трудах западных исследователей Г. Алмонда, С. Вербы, Ф. Гринстайна, С. Липсета, Л. Милбрайта, Р. Миллса, Дж. Нагеля, Ні Ний, Дж. Розенау и других . В' их работах исследована структура политического участия, освещены различные его аспекты и способы изучения'.
Воден Ж. Метод легкого познания истории. М.: 2000; Вольтер Ф.М.А. де. Философские повести. М.: 2006; Гоббс Т. Философские основания'учения о гражданине. М.: 2001; Гольбах П.А. Ручная книжка человека и гражданина, или Рассуждение о должностях общежития. СПб.: 1805; Гроций Г. О праве войны и мира. Три книги, в которых объясняются" естественное право и право народов, а также принципы публичного права. М.: 1994; Дидро Д. Философское наследие. Т. 114. М.: 1991; Локк Дж. Философское наследие. Т. 93. М.: 1985; Макиавелли Н. Государь. М.: 2007; Мильтон Дж. Ареопагитика: речь к Английскому парламенту в защиту неограниченной свободы слова. Таллинн: 1987; Монтескье Ш.Л. де. О духе законов. М.: 1999; Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. М.: 2000; Спиноза Б. Сочинения. В 2 т. СПб.: 2006; и др.
Даль Р.А. Введение в теорию демократии. М.: 1992; Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. Сравнительные исследования. М.: 1997; Шумпетер Й.А. Капитализм, социализм и демократия. М.: 1995; Held D. Models of Democracy. Stanford: 1996; Plamenatz J. Democracy and Illusion. L.: 1977; и др.
Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. М.: 2000; MillJ.S. Considerations on Representative Government. 1862; Cole G.D.H. The Pluralist Theory of the State: Selected Writings of G.D.H. Cole, J.N. Figgis, and H.J. Laski I Ed. by P.Q. Hirst. L., N.Y.: 1989; Barber B.R. Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age. Berkly: 2003; и др.
Алмонд Г., Верба С. Гражданская культура и стабильность демократии // Полис. 1992. № 4. С. 122-134; Даль Р.А. Демократия и ее критики. М.: 2003; Лшсет С. Политическая социология // Американская социология. М.: 1972; Миллс Р. Властвующая элита. М.: 1959; Розенау Д. Мировая политика в движении. Теория изменений и преемственности. М.: 1992; Xapif Л. Либеральная традиция в Америке. М.: 1993; Almond G, Verba S. The Civic Culture Revisited. Berkly: 1989; Di Palma G. Apathy and Participation. N.Y.: 1970; Greenstein F. Personality and Politics. Chicago: 1970; Inkeles A. Participant Citizenship in Six Developing Countries II American Political Science Review. 1969. No. 4. P. 1120-1141; Lipset S.M. Political Man. N.Y.: 1960; Milbrath L. The Washington Lobbists. Chicago: 1963; Nagel J.N. Participation. N.Y.: 1976; Paieman С Participation and Democratic Theory. Cambridge: 1970; Sartori G.
7 Публичные слушания начинают привлекать внимание зарубежных ученых в связи с широким внедрением данной формы участия в практику социально-политического взаимодействия на Западе в 1960-х годах. Проблематика слушаний затрагивается зарубежными авторами преимущественно в более широком контексте форм, условий и других вопросов участия (Дж. Роу, Дж. Уилсон, Д.Дж. Фиорино и др.1). Можно выделить сравнительно небольшое число исследований, специально посвященных публичным слушаниям (У. Бекер, Дж.Б. Розенер, Б. Чековей), в которых рассматриваются- вопросы их зарождения и проведения. В целом, в западной литературе по слушаниям преобладают исследования микроуровня, выполненные в формате кейс-стади и носящие во многом описательный характер (Э. Бонфилд, Р. Натан, Р.Б. Рейх и др. ). Также существует ряд работ, посвященных вопросам методики и техники проведения слушаний (П. Кендал, В. Лаундс, X. Чипмен и др.4). Еще одну группу исследователей (М: Перфетер,
Democratic Theory. N.Y.: 1962; Verba S., Nie К, Kim .1.-0. The Models of Democratic Participation. Beverly Hills: 1971; и др.
Fiorino D.J. Citizen Participation and Environmental Risk: A Survey of Institutional Mechanisms II Science, Technology, & Human Values. 1990. No. 2. P. 226-243; Nalbaldian J. Facilitating Community, Enabling Democracy: New Roles for Local Government Managers II Public Administration Review. 1999. No. 3. P. 187-197; Rowe G, Frewer L.J. Public Participation Methods: A Framework for Evaluation II Science, Technology, & Human Values. 2000. No. 1. P: 3-29; Wilson J.O. Planning and Politics: Citizen Participation in Urban Renewal II Journal of American Institute of Planners. 1963. No. 29. P. 242-249; и др.
Baker W.H., Lon Addams K, Davis B. Critical Factors for Enhancing Municipal Public Hearings II Public Administrator Review. 2005. No. 4. P. 490-499; Checkoway B. The Politics of Public Hearings II Journal of Applied Behavioral Science. 1981. No. 4. P. 566-582; Checkoway В., Van Til J. What Do We Know about Citizen Participation? A Selective Review of Research II Citizen Participation in America. Lexington: 1978. P. 25-42; Rosener J.B. Citizen Participation in an Administrative State: Does the Public Hearing Work? Unpublished Doctoral Dissertation. Claremont: 1979.
3 Bonfield Л.Е. Public Participation in Federal Rulemaking Relating to Public Property, Loans, Grants, Benefits, or Contracts II University of Pennsylvania Law Review. 1970. Vol. 540. P. 540-611; Hendee J.C. et al. Public Involvement and the Forest Service: Experience, Effectiveness, and Suggested Directions. Washington, D.C.: 1973; Nathan R. et al. Block Grants for Community Development. Washington, D.C.: 1977; Reich R.B. Public Administration and1 Public Deliberation: An Interpretive Essay II Yale Law Journal. 1985. No. 94. P. 1617-1641; и др.
Chipman #., Kendall P., Slater M., Aidd G. Audience Responses to a Risk Communication Message in Four Media Formats II Journal of Nutrition Education. 1996. No. 3. P. 133-139; Creamer D. Planning Your Own Public Hearing. Chicago: 1977; Lowndes V, Stoker G, Lawrence P., Wilson D., Leach S., Wingfield M. Enhancing Public Participation in Local Government. L.: 1998; и др.
М. Синклер, Дж. Фокс и др.!), отличает использование формальных количественных подходов к анализу публичных слушаний.
В то же время, качественные подходы к изучению данной формы участия не нашли достаточно полного отражения в западной литературе. Актуальными остаются вопросы о роли слушаний в социально-политических процессах и характере взаимодействия представителей различных социальных групп в рамках данной формы, участия, ощущается дефицит обобщающих и систематических исследований публичных слушаний. Кроме того, специфической чертой зарубежных работ оказывается их ограниченная применимость к описанию слушаний и процессов участия граждан в общественно-политической жизни в незападных обществах, к которым в некоторых существенных чертах относится российское.
В свою очередь, одни из наиболее ранних отечественных исследований^ в
которых затрагивалась проблематика участия, относятся ко второй половине
XIX века и связаны с трудами представителей целого ряда социологических
школ: позитивистской (М.М. Ковалевский2), субъективной
(Н.К. Михайловский, С.Н. Южаков ), марксистской (Н.И. Бухарин, F.B. Плеханов4), юридической (А.Д. Градовский, П.И. Новгородцев, Б.Н. Чичерин5), исторической (Л.А. Велихов, А.А. Кизеветтер6), а также с
Fox J., Wible К. Information Generation and Communication to Establish Environmental Quality Objectives II Natural Resources Journal. 1973. No. 13. P. 134-149; Perfater M. Citizen Participation and the Role of the Public Hearing. Charlottesville: 1975; Sinclair M. The Public Hearing as a Participatory Device: Evaluation of the IJC Experience II Public Participation in Planning. N.Y.: 1977; Webber M.M., Webber C.C. Culture, Territoriality and the Elastic Mile II Taming Megapolis. N.Y.: 1967; и др.
Ковалевский MM. Очерки по истории политических учреждений России. М.: 2007; Ковалевский М.М. Очерк происхождения и развития семьи и собственности. М.: 2007.
Михайловский Н.К. Герои и толпа: Избранные труды по социологии. В 2 т. СПб.: 1998; Южаков С.Н. Социологические этюды. СПб.: 1891-1896.
Бухарин Н.И. Теория исторического материализма: популярный учебник марксистской социологии. М.: 2008; Плеханов Г.В. Избранные философские произведения. М.: 1983. 5 Градовский АД Начала русского государственного права. В 2 т. М.: 2006; Градовский АД. Сочинения. СПб.: 2001; Новгородцев Н.И. Введение в философию права: кризис современного правосознания. СПб.: 2000; Чичерин Б.Н. Собственность и государство. СПб.: 2005.
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.: 1996; Кизеветтер А.А. Исторические очерки. М.: 2006.
9 произведениями Н.Н. Авинова, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, К.Д. Кавелина, И.В. Киреевского, А.Г. Михайловского, A.G. Хомякова и других . В них вопросы участия поднимались в- рамках изучения государственного управления и местного самоуправления, проявлений общинности и других вопросов. В советский период тема участия народа, в общественно-политических процессах освещалась в исследованиях С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Л.А. Григоряна, Н.Н. Демочкина, В.М. Иванова и других" в связи с разработкой тем политической активности трудящихся, социалистического самоуправления и других. В 1980-90-е годы начали появляться труды А.И. Демидова, А.И. Ковлера, Г.С. Котанджяна, В.В. Смирнова и других ученых , в которых стали находить отражение западные взгляды на политическое участие.
Среди исследований данной проблематики, проводившихся в постсоветской России, можно выделить работы Д.В. Гончарова, И.Б. Гоптаревой, Е.Я. Сергеевой и других авторов4, посвященные теории,
Авилов Н.Н К вопросу о взаимных отношениях губернских и уездных земств: Саратов: 1904; Аксаков КС. Замечания на новое административное устройство крестьян в, России. Лейпциг: 1861; Анненков П.В. Критические очерки. СПб.: 2000; Безобразов В.П. Избранные труды. М.: 2001; Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб.: 1872; Кавелин К Д. Наш умственный строй. Статьи по философии русской истории и культуры. М.: 1989; Киреевский И.В. Полное собрание сочинений. В 4 т. Калуга: 2006; Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. М.: 1908; Хомяков А.С. Избранные труды М: 2004; и др.
Авакъян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. М.: 1980; Барабашев Г.В. Непосредственная демократия в системе социалистического самоуправления народа // Политическое самообразование. 1985. № 9. С. 28-36; Григорян Л.А. Советы - органы власти и народного самоуправления. М.: 1965; Демочкин Н.Н. Власть народа. Формирование, состав и деятельность Советов в условиях развитого социализма. М.: 1978; Иванов В.М. и др. Советская демократия. Очерк становления и развития. М.: 1983; Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск: 1963; и др.
Ковлер А.И, Смирнов В.В. Демократия и участие в политике. Критические очерки истории и теории. М.: 1986; Котанджян Г.С. Этнополитология консенсуса-конфликта. Цивилизационные проблемы теории и практики. М.: 1992; Кузьмин Э.Л. Демократия: некоторые вопросы теории, методологии и практики. М.: 1986; Основы политологии / Под ред. А.И. Демидова, А.А. Федосеева. М.: 1995; Смирнов В.В. Демократия и участие в политике: буржуазные концепции и практика// Общественные науки. 1986. № 4. С. 138-152; и др.
Айвазян А.А. Гражданственность и гражданское участие: теоретико-методологический анализ: 23.00.01. Дис. ... канд. полит, наук. Екатеринбург: 2001; Власть и общество:
методологии и методике изучения политического участия, в которых исследуется его понятийный аппарат, структура, детерминанты, виды и уровни. Г.В. Голосов, М.К. Горшков, А.А. Дегтярев, Н.В. Досина, В.В. Петухов, М.Р. Холмская, А.Ю. Шутов и еще ряд авторов1 сосредоточили свое внимание на рассмотрении отдельных аспектов политического участия: историографии его изучения, проблемах принятия решений, поведении социальных групп, конкретных форм участия. Также можно отметить труды П'.Г. Лощилова, Р.А. Медведева, В.В. Никитаева, В.О. Рукавишникова и других , в которых проблематика политического участия находит косвенное отражение. Кроме того, можно выделить ряд работ, в которых закладываются основы изучения вопросов гражданского и общественного участия (С.Г. Айвазова, Т.И. Виноградова, СВ. Патрушев, А.Ю. Сунгуров и др. ).
социальные аспекты взаимодействия. Ы. Новгород: 1997; Гончаров Д. В. Теория политического участия. М.: 1997; Гончаров Д.В., Гоптарева И.Б. Введение в политическую науку. М.: 1996; Сергеева Е.Я. Политическое участие и политическая ориентация российского населения: методология исследования и прогнозирования: 23.00.02. Дис. ... канд. полит, наук. М.: 1995; и др.
Голосов Г.В. Поведение избирателей в России: теоретические перспективы и результаты региональных выборов // Полис. 1997. № 4. С. 44-56; Горшков М.К. Массовое политическое сознание: противоречиями парадоксы // Социология. 2004. № 1. С. 42—44; Дегтярев А.А. Процесс принятия и осуществления решений в публично-государственной политике: динамический цикл и его основные фазы // Полис. 2004. № 4. С. 158-168; Досина Н.В. Политическое участие граждан России на рубеже XX—XXI веков: тендерная стратегия: 23.00.02. Дис. ... д-ра полит, наук. М.: 2004; Нуднепко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России. М.: 2000; Петухов В.В. Политическое участие россиян: характер, формы, основные тенденции // Российское общество: становление демократических ценностей? / Под ред. М. Макфола, А. Рябова. М.: 1999. С. 198-228; Холмская М.Р. Политическое участие как объект исследования. Обзор отечественной литературы // Полис. 1999. № 5. С. 170-176; Цветкова ГА. Местное самоуправление и проблемы местных сообществ // Социс. 2002. № 2. С. 39-41; Шутов А.Ю. Земские выборы в истории России (1864—1917 гг.): исследование избирательных систем. М.: Изд-во Московского университета, 1997; и др.
Лощішов П.Г. Демократия постмодерна: истоки и проявления // Власть. 2005. № 10. С. 22-32; Медведев Р.А. Политики и политика России: время и бремя выбора. М.: 1999; Никитаев В.В. Повестка дня для России: власть, политика, демократия // Логос. 2005. № 5. С. 41-62; Рукавишников В. О. Особенности российской демократизации в сравнительном измерении // Социология. 2004. № 1. С. 45-52; Хорос В. Гражданское общество: как оно формируется (и формируется ли) в постсоветской России? // Мировая экономика и международные отношения. 1997. № 5. С. 87-98; и др.
Виноградова Т.И. Общественное участие как необходимый компонент работы центров публичной политики // Публичная политика в сфере мягкой безопасности: балтийское измерение. Сборник статей. СПб.: 2003. С. 8-15; Патрушев СВ., Айвазова С.Г, Кертман
Таким образом, тема участия населения в социально-политической жизни общества находит достаточно широкое отражение в отечественных исследованиях, несмотря- на то, что некоторым из них свойственен прикладной характер и заимствование зарубежных теоретических разработок, которые не всегда оказываются применимыми к реалиям российского общества.
Отечественные работы по слушаниям начинают появляться с конца 1990-х годов, однако изначально в фокусе их внимания оказываются не публичные слушания, а такая во многом схожая форма участия как общественные слушания, которые раньше начинают проникать в постсоветское социально-политическое пространство. Российская литература по общественным слушаниям в большинстве своем представлена брошюрами, отчетами и сборниками прозвучавших на них докладов (А.С. Белосохова; Е.В. Перфильева, Н.В. Судакова и др.1). Впрочем, можно выделить и работы предписывающего характера, содержащие методические рекомендации по организации общественных слушаний преимущественно экологической тематики. (СВ. Вобленко, И.А. Сосунова, О.М. Черп, С.Г. Шапхаев и др.2). Сравнительно
Г.Л., Клемент К.М., Машезерская Л.Я., Мирясова О.А., Павлова Т.В., Хлопни А.Д., Цысина Г.А. Доверие, гражданское действие, политика: опыт «старых» и «новых» демократий // Россия реформирующаяся. Ежегодник. Вып. 7. М.: 2008. С. 518-540; Сунгуров А.Ю. Местное самоуправление и гражданское общество: опыт стабильных демократий // Местное самоуправление - проблемы и перспективы. СПб.: 1997. С. 257-268; и др.
Медицина и здравоохранение на современном этапе эколого-экономико-социального состояния человеческого общества: общественные слушания. Саратов: 2003; Общественные слушания по проблемам молодежной политики в Ханты-Мансийском автономном округе. Ханты-Мансийск: 2004; Окружающая среда и здоровье детей: доклады участников общественных слушаний. Саратов: 2000; Перфильева Е.В., Судакова КВ., Белосохова А.С. Опыт проведения общественных слушаний по приоритетам экологической политики Кузбасса. Новокузнецк: 2002; Природа, общество, радиация: сборник избранных докладов участников Южно-Уральских общественных слушаний 1996-2001 годов. Челябинск: 2001; Состояние окружающей среды в районе хранения химического оружия и месте размещения будущего объекта по его уничтожению: общественные слушания, июнь 1999 года: сборник материалов. Пенза: 1999; Социальные проблемы детства: резолюция общественных слушаний // Официальные документы в образовании. 2006. № 14. С. 72-75; и др.
Вобленко СВ. Практические рекомендации по подготовке и проведению общественных слушаний по инициативе общественных организаций. М.: 2004; Сосунова И.А., Рыбалъский Н.Г., Самотесов Е.Д. Методология и методика общественного участия в подготовке и принятии экологически значимых решений. М.: 2004; Черп О.М., Виниченко К, Хотулева М.В., Молчанова Я.П., Дайман СЮ. Экологическая оценка и экологическая экспертиза. М.: 2000; Шапхаев СТ., Шаралдаева В Д., Трушкин В. В. Планирование и организация
12 редко встречаются исследования, в которых анализируется складывающийся отечественный опыт проведения общественных слушаний (Т.И. Виноградова, М.Б. Горный, А.Ю. Сунгуров, Д.О. Торхов и др.1).
Работы, посвященные публичным слушаниям, появляются в России во второй половине первого десятилетия XXI века и пока остаются весьма малочисленными. В целом их отличает рассмотрение данной формы участия на уровне местного самоуправления с позиций правового подхода. Так, в трудах А.Ю: Звягольского, А.Р. Корнилова, З.Г. Тамазова, И.В'. Упорова и других авторов" анализируются особенности правового регулирования публичных слушаний. Работы И.В. Захарова, К.В. Киселева, М.А. Ляпустиной, В.Н. Руденко посвящены публичным слушаниям как механизму участия населения в жизни муниципальных образований. С.С. Зенин4 исследует отдельные правовые аспекты публичных слушаний: их признаки, исторические предпосылки и перспективы в свете новых информационных технологий. Среди прочих в фокусе внимания оказываются публичные слушания по вопросам градостроительства, относительно которых разрабатываются
общественных обсуждений проектных материалов строительства магистральных трубопроводов. Улан-Удэ: 2004; и др.
Замятина М.Ф., Бескровная В.А., Виноградова Т.Н., Торхов Д.О. Оценка прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе. СПб.: 2000; Общественное участие в бюджетном процессе. Опыт и технологии / Под ред. Т.И. Виноградовой. СПб.: 2002; Публичная политика-2007. Сборник статей / Под ред. М.Б. Горного, А.Ю. Сунгурова. СПб.: 2008; и др.
Зенин С.С, Корнилов А.Р. Правотворческие ошибки в процессе реализации права жителей на участие в местном самоуправлении посредством публичных слушаний // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2008. № 4. С. 43-44; Звяголъский А.Ю., Талшзов З.Г., Упоров И.В. Правовое регулирование института публичных слушаний и его реализация в муниципальных образованиях: проблемы теории и практики. М: 2008; Талшзов З.Г. Публичные слушания как форма осуществления населением права на местное самоуправление: 12.00.02. Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар: 2007.
Захаров И.В. Публичные слушания в системе местного самоуправления в РФ // Российский юридический журнал. 2006. № 4. С. 69-74; Киселев КВ., Ляпустина М.А., Руденко В.Н. Публичные слушания в муниципальных образованиях. Екатеринбург: 2007.
Зенин С.С. Публичные слушания: понятие и признаки // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 2. С. 3-5; Зенин С.С. Публичные слушания и народное вече: исторический аспект // История государства и права. 2008. № 15. С. 16-18; Зенин С.С. Электронные публичные слушания // Юридический мир. 2008. № 1. С. 28-32.
13 методические рекомендации о порядке их проведения (Э.К. Трутнев1), а также предпринимаются попытки выявить особенности их реализации на практике (И.В. Ткачева").
Проблематика публичных слушаний находит и свое косвенное отражение в трудах В.П. Виноградова, P.M. Вульфович, Н.П. Гражданкина, Е.Н. Заборовой, В.В. Никитаева, A.M. Сергиенко, Н.С. Федоркина и других авторов, посвященных различным аспектам участия, местного самоуправления, демократии и гражданского общества в России.
Свой вклад в разработку отмеченных вопросов внесли саратовские исследователи Г.В. Дыльнов, В.А. Климов, Л.В. Константинова, В.Ф. Листвин, СЮ. Наумов, О.Н. Фомин4, изучающие проблемы государственности и демократии, представительства1 интересов граждан, социальной политики, механизмов регулирования общественных отношений, коммуникативного
Публичные слушания по вопросам градорегулирования. Рекомендации органам местного самоуправления: приложение к журналу «Имущественные отношения в Российской Федерации» / Рук. Э.К. Трутнев. М.: 2007.
Ткачева И.В. Публичные слушания в градостроительстве - фикция или необходимость // Право и государство: теория и практика. 2008. № 10. С. 62-65.
Виноградов В.П. О гражданской миссии муниципалитета // Городское управление. 2003. № 11. С. 80-84; Вульфович P.M. Проблемы формирования и реализации публичной политики в метрополитенских регионах // Управленческое консультирование. 2005. № 4. С. 63-72; Гражданкии К, Владимиров М. Великий Новгород: система взаимодействия власти и общества // Управленческое консультирование. 2003. № 3-4. С. 5-27; Демчук Н.В. Технология участия как социальный потенциал местных сообществ // Социология. 2005. № 2. С. 187-190; Заборова Е.Н. Участие граждан в управлении городом // Социс. 2002. № 2; Никитаев В.В. Повестка дня для России: власть, политика, демократия //Логос. 2005. № 5. С. 41-62; Сергиенко A.M. Государственная «вертикаль власти» и право граждан на местное самоуправление //Управленческое консультирование. 2005. № 3. С. 172-176; Федоркин Н.С. Становление гражданского общества в современной России: состояние, проблемы, факторы роста // Социология. 2004. № 1. С. 60-62; Хайдаров P.P. Проблемы становления местного самоуправления в монопромышленном городе // Власть. 2007. № 8. С. 43-47; и др. ' Дыльнов Г.В. Законодательная власть в правовом государстве: социологический аспект. М.: 1995; Дыльнов Г.В. Становление демократической законодательной власти в Российской Федерации: социально-философское исследование. Дис. ... д-ра филос. наук. Саратов: 1993; Дыльнов Г.В. Становление российской государственности. Саратов: 1992; Дыльнов Г.В., Клгшов В.А., Листвин В.Ф. Советы и народный контроль в развитом социалистическом обществе. Саратов: 1981; Дыльнов Г.В., Листвин В.Ф. Местные Советы и развитие демократических начал в управлении производством. Саратов: 1978; Константинова Л.В. Формирование социальной политики как социетальной системы: 22.00.04. Дис. ... д-ра социол. наук. Саратов: 2005; Наумов СЮ. Риски в коммуникативном пространстве социума. Саратов: ПАГС им. П.А. Столыпина, 2004; Фомин О.Н. Политические механизмы регулирования общественных отношений: 23.00.02. Дис. ... д-ра полит, наук. Саратов: 2002.
14 пространства социума. Диссертации С.Г. Ивченкова, Д.В. Коннычева, Н.Д. Уваровой, Э.В. Чекмарева1 посвящены отдельным аспектам участия.
Таким образом, если проблематика участия населения в общественно-политической жизни в целом находит достаточно полное освещение в работах как зарубежных, так и отечественных авторов, то литературе по слушаниям в значительной мере свойственна описательность, прикладная направленность, дефицит внимания к качественной стороне взаимодействия, вопросам целей участия в слушаниях различных акторов, характера их коммуникации в рамках данной формы, влияния, которое слушания оказывают на социально-политические процессы. Указанные особенности определили выбор цели, задач, объекта и предмета исследования.
Цель исследования - выявление социальной специфики публичных слушаний как формы общественно-политического участия населения современнойРоссии (на примере современного крупного российского города).
Реализация данной цели предполагает решение следующих задач:
Концептуализировать понятие общественно-политического участия и определить его соотношение с понятиями политического, гражданского и общественного участия.
Выявить и охарактеризовать основные составляющие общественно-политического участия.
Дать нормативно-организационную характеристику публичных слушаний как формы общественно-политического участия.
Разработать модель социологического анализа публичных слушаний как формы общественно-политического участия.
Ивченков С.Г. Неформальные объединения: проблемы участия молодежи: 09.00.02. Дис. ... канд. филос. наук. Саратов: 1991; Коннычев Д.В. Политическое участие: на примере российского регионального избирательного процесса: 23.00.02. Дис. ... канд. полит, наук. Саратов: 2000; Уварова Н.Д. Политическое участие женщин: 23.00.02. Дис. ... канд. полит, наук. Саратов: 1996; Уварова Н.Д. Проблема политического участия в- отечественной литературе // Проблемы политологии и политической истории. Вып. 6. Саратов: 1996; Чекмарев Э.В. Политическое участие молодежи в постсоветский период: на материалах Саратовской области: 23.00.02. Дис. ... канд. полит, наук. Саратов: 2003.
5. Выявить особенности практик публичных слушаний в условиях современного крупного российского города.
Объектом исследования является общественно-политическое участие населения.
Предметом исследования выступают публичные слушания как форма организации и реализации общественно-политического участия.
Теоретико-методологической базой исследования явился
мультипарадигмальный подход, адекватный сложной социальной природе общественно-политического участия. Для решения поставленных задач в диссертации использовалась методология парадигмы социальных дефиниций (М. Вебер ) и парадигмы социальных фактов (Э. Дюркгейм ).
В рамках последней особенно плодотворным оказалось применение структурно-функционального подхода (Т. Парсонс, Р.К. Мертон ), который в сочетании с приемами сравнительного анализа позволил сформулировать понятие общественно-политического участия, рассмотреть его основные составляющие и выделить его базовые уровни, определить публичные слушания как форму общественно-политического участия и изучить их структуру.
Положения теорий коммуникативного действия (Ю. Хабермас) и символического интеракционизма (М. Мид5) позволили проанализировать публичные слушания как особым образом организованную коммуникацию и символический обмен, а элементы конфликтологического подхода (Р. Дарендорф6) и теории рационального выбора (А. Дауне, М. Олсон,
Вебер М. О некоторых категориях понимающей социологии // Западно-европейская социология XIX - начала XX вв. М: 1996. С. 491-507.
Дюркгейм Э. Социология: ее предмет, метод, предназначение. М.: 1995.
Мертон Р.К. Социальная теория и социальная структура. М.: 2006; Парсонс Т. О структуре социального действия. М.: 2002.
Хабермас Ю. Моральное сознание и коммуникативное действие. СПб.: 2006.
Мид М. Культура и мир детства. Избранные произведения. М.: 1988.
Дарендорф Р. Современный социальный конфликт. Очерк политики свободы. М.: 2002.
Г. Беккер, Д. Коулмен1) помогли осмыслить специфику интересов акторов участия в условиях публичных слушаний.
Применение феноменологического подхода (А. Шюц") и теории социального конструктивизма (П. Бергер, Т. Лукман ) позволило лучше понять и объяснить изменчивые характеристики практик данной формы участия.
В диссертации также использовались общие методы научного познания: анализ и синтез, индукция и дедукция, абстрагирование, интерпретация, обобщение, типологизация.
Для сбора эмпирического материала применялись методы экспертного опроса в форме личных полуструктурированных интервью, открытого полевого невключенного наблюдения, количественного и качественного анализа документов, которые позволили сформировать надежную эмпирическую базу, отвечающую задачам исследования.
Эмпирическую базу исследования составили:
результаты экспертного опроса различных участников публичных слушаний, представляющих рядовых граждан, лидеров общественных экологических и правозащитных организаций, коммерческие организации строительного профиля, депутатов Саратовской городской думы, чиновников органов муниципальной исполнительной власти города Саратова, проведенного диссертантом в 2007 году в городах Саратове и Балакове (17 транскриптов);
результаты открытого полевого невключенного наблюдения за ходом проведения публичных слушаний;
стенограммы 12 публичных слушаний, проведенных в 2007 году в городе Саратове по вопросам бюджетного планирования, градостроительства и землеустройства;
федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые акты, регламентирующие организацию и проведение публичных слушаний;
1 Култыгин В.П. Теория рационального выбора - возникновение и современное состояние //
Социс. 2004. № 1. С. 27-36.
2 ШюцА. Избранное: мир, светящийся смыслом. М.: 2004.
3 Бергер П., Лукман Т. Социальное конструирование реальности: трактат по социологии
знания. М.: 1995.
публикации в средствах массовой информации и другие документы, содержащие сведения о подготовке, проведении и учете результатов публичных слушаний, проходивших в городе Саратове в 2005-2008 годах.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
Предложено понятие общественно-политического участия и определено его- соотношение с понятиями политического, гражданского и общественного участия.
Выявлены и охарактеризованы основные составляющие общественно-политического участия.
Дана нормативно-организационная характеристика публичных слушаний, предложено авторское определение данной; формы общественно-политического участия.
Разработана модель социологического анализа публичных слушаний, учитывающая основные составляющие общественно-политического участия.
На основе применения данной модели выявлены особенности практик публичных слушаний в условиях современного крупного российского города.
На защиту выносятся следующие положения:
Понятие общественно-политического участия, объединяя наиболее существенные элементы понятий политического, гражданского и общественного участия, выступает теоретической основой, облегчающей выявление социальной специфики публичных слушаний. Понятие общественно-политического участия фиксирует осознанное стремление граждан, лишенных доступа к политической власти, реализовать (особенно в условиях демократического режима) свои разнообразные интересы в общественно-политической сфере посредством социальных форм влияния на институты и конкретных представителей власти.
К числу основных составляющих общественно-политического участия относятся: социально неоднородные группы акторов, распадающиеся на две категории - общественности и чиновников - по критерию доступа к политической власти; многообразие движущих ими интересов; оказываемое и
18 воспринимаемое акторами влияние, реализующееся на уровнях информирования, консультаций и партнерства; формы участия и их нормативно-организационные особенности.
С нормативно-организационной точки зрения публичные слушания представляют собой открытые регламентированные посвященные конкретным вопросам развития местных сообществ- собрания граждан и представителей власти, на которых граждане имеют возможность влиять на процессы принятия общественно значимых решений путем выражения собственных мнений при отсутствии гарантий интеграции своего вклада в управленческую деятельность органов власти.
Модель социологического анализа публичных слушаний задается исследованием проявлений основных составляющих общественно-политического участия в условиях данной его формы. Модель включает изучение особенностей репрезентации акторами публичных слушаний местных сообществ, целей участия- акторов в слушаниях, разворачивающейся при этом коммуникации, а также влияния организационных характеристик слушаний на отмеченные параметры.
Особенности практик публичных слушаний в условиях современного крупного российского города заключаются в низкой репрезентативности участвующих относительно городского сообщества, драматическом несовпадении целей взаимодействия акторов слушаний, скудости происходящей при этом коммуникации, чему способствует несовершенство организационной подготовки слушаний. Практики публичных слушаний не поощряют участие граждан в социально-политической жизни, предоставляют им мизерные возможности влияния на процессы принятия общественно значимых решений, воспроизводят социальную напряженность и отчуждение.
Теоретическая и практическая' значимость исследования определяется постановкой актуальной и недостаточно изученной темы, имеющей большое научно-практическое значение. Предпринятый анализ участия и публичных слушаний как одной из его форм позволил уточнить
19 существующие представления о различных аспектах и особенностях активности граждан в общественно-политической сфере, предложить новые подходы к их изучению, обогатить исследования в данной области эмпирическим материалом. Это, в свою очередь, способствует расширению теоретической базы осмысления участия и задает направление дальнейших научных поисков.
Результаты диссертации могут быть использованы органами власти субъектов федерации и муниципальных образований при подготовке, проведении и работе с результатами публичных слушаний, совершенствовании нормативно-правовой базы данной формы участия; разработке программ взаимодействия с населением, а также в учебном процессе при подготовке лекций; семинаров и спецкурсов, посвященных вопросам участия населения в общественно-политической жизни, в рамках социологии; политической социологии,, политологии и других дисциплин.
Апробация результатов исследования; Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования; докладывались автором на двух Всероссийских социологических конгрессах (Москва', 2006, 2008), IV Всероссийской научной конференции «Сорокинские чтения: отечественная социология: обретение будущего через прошлое» (СГУ, Саратов, 2008), I Московской зимней социологической школе для аспирантов «Коммуникация: новые смыслы в эпоху цифровой революции» (МГУ, Москва, 2008), международных конференциях студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» (МГУ, Москва, 2006, 2008), научном семинаре «Социальная политика на региональном уровне: взаимодействие власти и общественности» (СГУ, Саратов, 2008), Всероссийской научной конференции «Правовые чтения» (СГАП, Саратов.; 2008), межвузовских научно-практических конференциях: «Некоторые проблемы социально-политического развития современного российского общества» (СГУ, Саратов, 2006^ 2007, 2008), «Информационное общество: глобальные и региональные проблемы» (СПбГУТ, Санкт-Петербург, 2005);
Важнейшие выводы, полученные в ходе исследования, нашли свое отражение в 11 публикациях общим объемом более 1,8 п.л., в том числе двух в журналах, включенных в перечень периодических научных и научно-технических изданий ВАК, в которых рекомендуется публикация основных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук.
Структура диссертации. Поставленная цель и сформулированные задачи определили структуру исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Теоретические основания и концептуализация понятия общественно-политического участия
Первая глава посвящена исследованию теоретических основ осмысления участия населения в социально-политической жизни общества и конкретных проявлений такого участия. В первом параграфе главы предлагается понятие общественно-политического- участия, и определяется его соотношение с понятиями политического, гражданского и общественного участия.
Вопросы соотношения личности и общества, гражданина и государства являются одной из центральных проблем, актуальных на протяжении всего периода социальной истории человечества, в том числе и в настоящее время. Непреходящий характер этой проблеме придает то обстоятельство, что любая система социально-политической организации- с необходимостью подразумевает и основывается на определенном типе отношений индивидов друг с другом и с самой системой. Более того, эти отношения и составляют самую суть социально-политической организации, без которой она1 была бы невозможна в принципе. Таким образом, существуя в социально-политической системе индивиды, сознательно или нет, поддерживают определенные отношения. Другими словами, можно утверждать, что индивиды участвуют в этой системе, независимо от того, какими характеристиками обладает их участие. В таком наиболее универсальном виде участие может рассматриваться как со-бытие, сопричастность к функционированию, существованию системы в целом и отдельных ее элементов в частности.
Наглядную иллюстрацию этого тезиса представляет обращение к трактовкам демократической организации социально-политической жизни. Многие исследователи1 утверждают, что подлинная демократия немыслима без участия граждан, которое является сущностной стороной демократических систем.
Так, уже в трактатах античных мыслителей , где сформированы одни из наиболее ранних представлений о демократических формах правления, заложены взгляды на участие людей в социально-политической жизни и управлении, а также теоретико-методологические основы исследования этих процессов. Предложенные античными мыслителями принципы понимания демократии и участия получили дальнейшее развитие в эпохи Возрождения и Просвещения, когда возникли теории договорных отношений, разделения общества и государства и другие . Понимание демократии у мыслителей данного периода основывалось на убеждении, что свободные люди объединяются по своей воле и по общему согласию с целью взаимной охраны своих прав, а также для обеспечения свободы и реализации общих дел. Из этого следует важный вывод о том, что никто из объединившихся людей не может быть лишен права участвовать в решении значимых для всех вопросов, а также никто из членов общества не может остаться в стороне от контроля за их исполнением.
К этому же времени можно отнести оформление классической теории демократии, получившую развитие в трудах видного мыслителя Ж.-Ж. Руссо . Данная теория основывается на понимании народа как единого социального целого, сложившегося па основе единой воли и интереса, оценивающего мир с позиций разума и ответственно участвующего в общественно-политической жизни. Такой подход приводит к отрицанию разнородных мнений, оппозиции и прав меньшинств, которые должны подчиняться воле большинства. При этом важнейшим условием участия, согласно Руссо, является имущественная однородность общества, а также общая социальная зависимость граждан, когда каждый в отдельности оказывается не в состоянии решить значимую социальную проблему и поэтому вынужден взаимодействовать с другими. Воля народа выражается на общих собраниях, где вырабатываются и управленческие решения, реализующиеся в дальнейшем средствами государственного управления. Ввиду того, что последнее требует особых навыков, его целесообразнее поручать избираемым и подготовленным представителям. В целом, модель демократии Руссо подвергается критике как неосуществимая в социальной практике в силу утопичности таких ключевых ее положений как всеобщее благо, единая воля народа и имущественная однородность общества".
Модели классической демократии Руссо во многом противостоит концепция плюралистической демократии, значительный вклад в становление которой внес Г. Ласки . Исходным положением данной концепции выступает рассмотрение народа как сложного и противоречивого образования множества социальных групп, объединенных различными интересами и конкурирующих в борьбе за возможности их реализации, не в последнюю очередь посредством участия в социально-политических процессах. Плюралистическая демократия утверждает сложный механизм правления на основе учета интересов различных социальных групп. Изначально побеждают интересы той группы, которая завладела властью в ходе политической борьбы, после чего стороны ищут компромисс в спорных вопросах, поскольку плюралистическая теория исходит из того, что различные социальные группы способны объединяться в борьбе за власть, равно как и заблокировать принятие невыгодного такой коалиции решения. Участие в рамках теории плюралистической демократии предполагает высокий уровень социально-политической активности граждан посредством выборов своих представителей, вовлечения в подготовку общественно значимых решений, контроля над их реализацией .
Развитием плюралистического подхода являются теории элитарной демократии. В них от социальных групп, объединенных разнородными интересами, акцент смещается к таким группам, которые, составляя меньшинство, на конкурентных началах обеспечивают компетентное № ответственное представительство народа в органах власти. Одним из наиболее авторитетных теоретиков элитарной демократии выступает И. Шумпетер", подход которого основывается на том, что социально-политическую инициативу зачастую проявляет активное меньшинство, образующее политическую элиту, а рядовые граждане лишь выбирают тот или иной ее состав и контролируют ее действия. Таким образом, единственные доступные для граждан средства участия, по Шумпетеру, сводятся к голосованию, которое может сопровождаться проходящими в социуме дискуссиями.
Нормативно-организационная характеристика публичных слушаний
Во второй главе разрабатывается схема анализа публичных слушаний, предполагающая изучение специфики проявлений основных составляющих общественно-политического участия в рамках данной его формы. В первом параграфе второй главы выявляются нормативные особенности публичных слушаний, дается их авторское определение, подробно исследуется их структура и особенности организации.
Публичным слушаниям принадлежит особое место среди форм участия. Как отмечается в целом ряде работ1, слушания могут рассматриваться как относительно недорогой, быстрый и легко осуществимый способ участия, позволяющий представлять и получать информацию, вырабатывать различные альтернативы и согласовывать интересы в процессах принятия решений. Воплощая такие демократические принципы как право на свободу собраний, выражения мнений, представления и отстаивания гражданами собственных интересов, публичные слушания являются для последних возможностью рассматривать конкретные социально значимые вопросы и вырабатывать рекомендации по их решению, влияя таким образом на деятельность институтов и конкретных представителей власти и на проводимую ими политику.
В литературе приводятся различные определения публичных слушаний. Так, Д.Дж. Фиорино называет слушаниями «открытые форумы, где заинтересованные представители общественности слушают и реагируют на предложения чиновников»1. У.Роджерс под публичными слушаниями понимает «заседания, посвященные какой-то теме, представляющей общественный интерес. На них приглашается общественность»". М. Грембергер отмечает, что публичные слушания «доступны не только специально приглашенным экспертам и непрофессионалам, но всем желающим... Такие мероприятия могут посещать специалисты высокого уровня... Дискуссия может рассматривать проблему в целом или концентрироваться на конкретных ... предложениях»3. Согласно К.Н.Дьяконову и А.В. Дончевой, слушания являются разновидностью обсуждений, «направленных на информирование общественности о намечаемой деятельности и ее последствиях ... с целью выявления общественных мнений и их учета при принятии решений»4.
Приведенные определения, с одной стороны, фиксируют организационную сторону слушаний, которая имеет вид собраний, а с другой, — характеризуют повод для их проведения, а именно общественно значимые проблемы, относительно которых в рамках слушаний происходит информирование граждан, обсуждение и поиск приемлемых решений совместно с представителями власти.
Впрочем, при внимательном рассмотрении становится ясно, что представленные в литературе определения публичных слушаний могут быть применены и к другим формам участия, что подчеркивает целесообразность выявления нормативных особенностей собственно слушаний. Для этой цели представляется необходимым учитывать, что важнейшие аспекты публичных слушаний наряду с другими формами участия граждан в общественно политической жизни находят свое закрепление в национальном законодательстве и регулируются нормативно-правовым способом.
Так, в России право граждан участвовать в управлении делами государства в наиболее общем виде закреплено в Конституции . Далее оно находит свое продолжение в ряде федеральных законов, таких как «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О референдуме Российской Федерации», «О политических партиях», «Об охране окружающей среды», «Об общих принципах организации местного самоуправления1 в Российской Федерации», «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», в Бюджетном, Градостроительном, Земельном кодексах и других . Из приведенного перечня следует, что право на участие закреплено за гражданами в таких сферах как градостроительство и землепользование, экология, основные вопросы государственного развития, а также местное самоуправление.
Положения федерального законодательства детализируются в нормативно-правовых актах субъектов федерации. Так, в Саратовской области действуют законы «О бюджетном процессе в Саратовской области», «О регулировании градостроительной деятельности в Саратовской области» и «О порядке проведения общественных слушаний при установлении публичных сервитутов на земельные участки в Саратовской области», положение «О публичных слушаниях по проектам законов области об областном бюджете на очередной финансовый год и об утверждении отчета об исполнении областного бюджета», постановление «Об уполномоченном органе исполнительной власти Саратовской области по подготовке и проведению общественных слушаний по вопросу установления публичных сервитутов на земельные участки для обеспечения интересов Саратовской области»1.
Положения, регламентирующие участие, конкретизируются и на местном уровне - в уставах муниципальных образований и муниципальных положениях о различных формах участия, в том числе о публичных слушаниях. Это является прямым следствием реализации закона «Об общих принципах, организации местного самоуправления, в Российской Федерации»", в котором, в частности, определены, вопросы, по которым проведение публичных слушаний обязательно . 67 муниципальных образований, а также проекты важнейших нормативно-правовых актов муниципальных образований.
Анализ российской правовой базы публичных слушаний и научных работ, затрагивающих проблематику данной формы участия, позволяет отнести к ее важнейшим нормативным особенностям следующие: (а) в публичных слушаниях имеют право принимать участие представители власти и общественности, причем (б) любой представитель общественности, отвечающий формальным требованиям, может стать их участником; (в) публичные слушания проводятся по конкретным заранее выбранным и сформулированным социально значимым вопросам развития местных сообществ; (г) все участники слушаний вправе высказывать собственное мнение по заявленным1 вопросам, в результате чего (д) могут быть приняты предложения по их решению, которые оформляются документально, но (е) не являются обязательными для исполнения органами власти. Наконец, в качестве еще одной особенности публичных слушаний можно рассматривать и ту, что данная форма участия регламентируется нормативно-правовым способом1.
Изучение целей и коммуникации акторов публичных слушаний как важнейшие компоненты модели социологического анализа данной формы участия
Параграф посвящен выявлению набора возможных целей участия в публичных слушаниях различных акторов данной формы социального взаимодействия; а также определению критериев анализа возникающей в связи с этим коммуникации.
Ключевой категорией для интерпретации участия выступает влияние, которое оказывается субъектами участия ради реализации своих разнообразных интересов в общественно-политической сфере. Применительно к социологическому анализу публичных слушаний данное обстоятельство» подчеркивает важность анализа набора целей участия в них основных категорий акторов. В этой1 связи можно говорить, по меньшей мере, о двух уровнях целей. Так, цели могут рассматриваться на уровне процессов принятияі решений, частью которых выступают публичные слушания, а также на уровне интересов социальных групп, представители которых принимают участие в слушаниях. Первую группу целей можно условно обозначить как инструментальные, а вторую - социальные.
Инструментальные цели публичных слушаний определяются ролью и вкладом мероприятий данной формы участия в процессы принятия решений, частью которых они являются. К числу таких целей можно отнести выявление мнений, интересов, предложений, оценок, комментариев, замечаний и рекомендаций участвующих сторон относительно различных альтернатив решения, вопросов, выносимых на рассмотрение. Инструментальные цели реализуются через серию подцелей, или задач, решению которых призваны способствовать публичные слушания. Среди- них: четкое определение вопросов, выносимых на обсуждение; предоставление- общественности информации по различным аспектам данных вопросов и альтернативам их решения; предоставление возможности участвующим сторонам самостоятельно разобраться в предлагаемой информации; свободное обсуждение различных точек зрения на рассматриваемые вопросы; выяснение точек согласия и разногласия участников; оценка реакции общественности на обсуждаемые вопросы и варианты их решений, а также прогнозирование последствий принятия тех или иных альтернатив; достижение начальных соглашений; разработка планов дальнейших действий; оценка имеющихся ресурсов для решения рассматриваемых вопросов и многое другое. Инструментальные цели носят во многом нормативный характер и могут приписываться всем категориям акторов, участвующих в публичных слушаниях.
В свою очередь, социальные цели складываются в силу специфики общественно-политических процессов более высокого, чем слушания уровня, особенностей интересов и ожиданий основных категорий акторов. В этой связи применительно к слушаниям целесообразно выделять цели участия в них чиновников и общественности. В исследованиях, затрагивающих данную проблематику1, отмечается, что помимо реализации интересов местного сообщества в целом, чиновники могут проводить слушания для создания видимости консультаций с общественностью, в целях выполнения требований действующего законодательства, легитимации уже принятых без участия общественности решений, затягивания и перекладывания на рядовых граждан ответственности за непопулярные решения, канализации и установлении контроля над выражением протестных настроений и многого другого. В свою очередь, общественность может участвовать в слушаниях с целью выражения несогласия с предлагаемыми властями альтернативами, привлечения внимания к своим проблемам, повышения уровня сплоченности и самоорганизации местного сообщества и так далее.
Представляется, что данные наборы целей хотя и отражают важнейшие тенденции, проявляющиеся в связи с публичными слушаниями, тем не менее, нуждаются в типологизации, которая может быть проведена по множеству критериев. В связи с тем, что слушания выступают формой общественно-политического участия и звеном в процессах принятия- решений, среди возможных критериев типологизации интересов целесообразно в первую очередь рассматривать степень заинтересованности, различных категорий акторов в решениях, рассмотрение которых проходит на слушаниях.
Применение этого критерия, в частности, означает, что, к примеру, чиновники могут проводить публичные слушания в силу стремления-принять возможно лучшее решение, отвечающее интересам местного сообщества или выгодное узким группам влияния. При этом, желание принять решение, отвечающее интересам местного сообщества, со стороны чиновников соответствует подлинной заинтересованности во вкладе общественности, что определяет их стремление к объективному и всестороннему информационному сопровождению слушаний, поощрению активного участия- в них максимального числа заинтересованных граждан, тщательный анализ всех поступивших предложений и их максимальный учет при принятии решения. Наоборот, стремление чиновников добиться в ходе слушаний легитимации-«нужных» решений может вести к применению различных грязных приемов и технологий. В частности, для этого может быть организована информационная кампания, популяризирующая лишь выгодные организаторам взгляды на тот или иной вопрос, и только эксперты, придерживающиеся этих взглядов, могут быть приглашены в качестве докладчиков. Дополнительно к описанным приемам в ходе слушаний председатель может избирательно следовать регламенту, предоставляя дополнительные возможности или, наоборот, ограничивая противников или сторонников того или иного решения, и так далее. Таким образом, в описанном случае функция слушаний состоит в создании видимости участия и облегчении принятия «нужного» решения посредством убеждения, ослабления и умиротворения оппонентов.
Особенности организации публичных слушаний и социального состава их акторов
В третьей главе выявляются особенности реализации публичных слушаний на материалах серии мероприятий данной формы участия, прошедших в 2007 году в городе Саратове по бюджетным, градостроительным и землеустроительным вопросам. При этом первый параграф третьей главы посвящен рассмотрению особенностей временного и пространственного аспектов организации публичных слушаний, а также представления их участниками различных групп городского сообщества.
Задача выявления специфики российских практик публичных слушаний представляет собой отличную возможность применения представленной в предыдущей главе модели социологического анализа данной формы общественно-политического участия к современной действительности. Помимо методического значения, состоящего в демонстрации и уточнении объяснительного потенциала модели, ее использование способно восполнить дефицит качественной информации об особенностях проведения слушаний в условиях их широкого внедрения в пространство социально-политической жизни современной России. Как уже было отмечено, публичные слушания проводятся в нашей стране на региональном уровне и на уровне местного самоуправления. Принимая во внимание, что в России насчитывается 83 субъекта федерации, а в каждом из них - до нескольких десятков муниципальных образований, можно подсчитать, что всего за последние годы в стране было проведено от нескольких тысяч до нескольких десятков тысяч публичных слушаний. 1 Указанные масштабы распространения публичных слушаний в России, подчеркивая важность качественного изучения специфики реализации данной ; формы участия, одновременно рождают проблему формирования эмпирической я 104 базы для проведения их изучения. Учитывая практическую невозможность сплошного анализа слушаний в силу их массовости, неполноты и низкой доступности материалов об их проведении, представляется оправданным использовать для этих целей серию слушаний, прошедших в период, равный календарному году, в условиях современного крупного российского города. Согласно данным, приведенным в исследовании Н.В. Зубаревич на основе анализа более 30 социально-демографических, экономических и иных показателей развития российских регионов и населенных пунктов, к числу типичных из категории крупных российских городов может быть отнесен Саратов.
Первые слушания в Саратове были проведены декабре 2005 года по градостроительным вопросам, спустя месяц после принятия Городской думой муниципального положения о публичных слушаниях", послужившего непосредственной нормативно-правовой основой, регулирующей их проведение. Буквально через два дня после первых слушаний в городе прошли еще одни, посвященные рассмотрению проекта устава муниципального образования «Город Саратов», которые, в отличие от первых вызвали намного более широкий общественный резонанс. Всего начиная с декабря 2005 года по декабрь 2007 года в Саратове прошло более 25 публичных слушаний, из которых 22 - в 2007 году, в свою очередь, 10 из них составили одну серию, посвященную рассмотрению генерального плана города. Таким образом, значительный рост числа слушаний произошел спустя год после принятия муниципального положения, регламентирующего их проведение.
Подавляющее большинство прошедших в Саратове публичных слушаний было посвящено вопросам градостроительства и землеустройства, а именно рассмотрению проектов документов, регулирующих деятельность в отмеченных сферах, в частности, изменяющих разрешенный вид использования земельных участков. Значительно меньшая? часть слушаний касалась главного документа муниципального образования - устава и принятию изменений и дополнений к нему, а также главного финансового документа - бюджета и отчетов о его исполнении. Перечисленными направлениями по сути исчерпывается тематический ряд саратовских публичных слушаний.
Переходя к анализу специфики саратовских практик слушаний с использованием разработанной модели;, приступим сначала; к рассмотрению организационных, характеристик; реализации данной формы общественно-политического участия. Так.;,необходимо отметить, что в целом-пригпроведении публичных слушаний в Єаратове воспроизводились все;их основные этапы.
Всем слушаниям предшествовало уведомление об их проведении, которое: распространялось через СМИ;, непосредственно перед, публичными слушаниями была организована процедура регистрации их участников, в ходе которой фиксировались лишь фамилии, имена и отчества пришедших, а также их домашние адреса. Предоставления каких-либо иных сведений? зачастую; не: требовалось. В- некоторых случаях регистраторы, просили участников. предъявлять документ, удостоверяющий:личность. Несмотря на то, что-норма1 об этом отсутствует в саратовском положении о слушаниях, данную просьбу можно считать обоснованной, поскольку она помогает избежать ошибок при внесении регистрационных данных, а также контролировать формальную принадлежность участников слушаний к местному сообществу.
Процедура открытия проходивших в Саратове публичных слушаний включала приветствие, сообщение о количестве зарегистрированных участников, объявление благодарности за участие в слушаниях, объявление слушаний открытыми, оглашение их названия, темы и цели, формирование рабочих органов, слушаний, принятие повестки слушаний, краткое ознакомление участников с раздаточными материалами, полученными; ими при регистрации: Впрочем,, среди заслуживающих внимания отклонений от нормативной модели можно отметить то, что председатели во многих случаях не напоминали собравшимся о регламенте слушаний и правах собравшихся по участию в обсуждении рассматривавшихся вопросов. Двое из опрошенных в ходе исследования экспертов, представляющие рядовых граждан и лидеров общественных организаций, отметили, что это отклонение носило намеренный характер со стороны председателей слушаний, поскольку посчитали, что последние стремились к установлению контроля над участниками и снижению их активности во время слушаний, чему могла способствовать их неосведомленность о предоставленных правах.
Возмущение некоторых участников слушаний систематически вызывали звучавшие со стороны председателей предложения кандидатур чиновников местных органов власти в рабочие органы слушаний. Несмотря на то, что председатели зачастую предоставляли собравшимся возможность предложить собственный набор кандидатур, которой во многих случаях никто не воспользовался, выдвижение чиновников в рабочие органы слушаний воспринималось как показатель предрешенности исхода рассмотрения вопросов, вынесенных на повестку собраний.
Кроме того, трое опрошенных экспертов, представлявших рядовых граждан, отметили излишнюю затянутость процедуры открытия слушаний: они посчитали избыточными многие из составляющих ее формальных компонентов как не имеющие прямого отношения к существу рассматриваемых на слушаниях вопросов. В то же время остальные эксперты не выразили каких-либо замечаний относительно процедуры открытия слушаний.
После процедуры открытия на слушаниях следовали серии докладов и их обсуждение. Заметим, что в зависимости от тематики слушаний, на некоторых из них, а именно на посвященных вопросам изменения разрешенного вида использования земель, циклы докладов и обсуждений последовательно повторялись до нескольких десятков раз, оканчиваясь голосованием в соответствии с числом вынесенных на повестку вопросов.
