Содержание к диссертации
Введение
Раздел I Особенности российского политического процесса и возможности транспарентных отношений 21
Раздел II Транспарентность формирования государственной власти 61
Раздел III Уровень транспарентности в осуществлении государственной политики 96
Заключение 131
- Особенности российского политического процесса и возможности транспарентных отношений
- Транспарентность формирования государственной власти
- Уровень транспарентности в осуществлении государственной политики
Введение к работе
Одной из важнейших характеристик политики является уровень ее открытости, доступности для общества, понятности для граждан. Открытость политики, и, прежде всего политического процесса, обеспечивает, расширяет демократизм любого общества. Во-первых, она сближает государство с обществом, с гражданами, усиливает их доверие к его деятельности. Во-вторых, она создает возможность широких договорных отношений между разными субъектами политики, образования союзов, объединений, движений, призванных повысить эффективность политического процесса. В-третьих, она повышает социальную, в том числе политическую активность населения, стимулирует массовое политическое участие, так необходимое в современных условиях для гарантий результативности государственного управления и особенно местного самоуправления. В-четвертых, она создает условия для общественного контроля за деятельностью структур государственной власти.
Проблема "открытости - закрытости" в политике существует всегда, с момента зарождения ее как общественного явления. При этом речь не идет о тайных сферах политики, где имеют место государственные, научно-технические, военные, экономические секреты, интересы. Защита таких интересов предполагает любые формы политических действий, и здесь только стратегия национального развития определяет уровень открытости государственной политики. Под открытостью политического процесса подразумевается открытость его легальных сфер для общества, доступность для граждан информации о его целях, реализации и результатах, наличие широких контактов между обществом и государственной властью в осуществлении известных политических задач. Подобная открытость политического процесса в решающей степени
определяется типом политической системы, формой политического режима. В свою очередь, открытость, ограниченная открытость или же закрытость политического процесса характеризуют наличие, уровень демократии или же ее отсутствие в той или иной стране.
Конечно, любая система политических отношений в реальности имеет определенные ограничения открытости. Принципиальная оценка политического процесса с этой точки зрения состоит в степени закрытости политических целей, решений и действий, в приоритетности интересов групп, тайных объединений или же национальных интересов, в обеспечении или игнорировании тем самым интересов всего общества. Как показывает историческая практика, наибольшую степень открытости политического процесса создают демократическое общество, правовое государство. Демократия обеспечивает открытость политики, которая, в свою очередь, воспроизводит демократические ценности и принципы. Впрочем, реальная история дает разнообразные примеры самооценки политических режимов в отношении проводимой ими политики. Так, большевики, придя к власти в России, объявили всю буржуазную политику царского правительства не только антинародной, но и "лживой", "скрытной", "тайной". Так, В. И. Ленин, характеризуя политику Временного правительства, писал, что оно "вынуждено лгать, вертеться, выгадывать время, как можно больше "провозглашать" и обещать..., как можно меньше исполнять, одной рукой давать уступки, другой отбирать их".1 Большевистское руководство многократно подчеркивало открытость, честность, доступность для народа, поддержку народом всей политики Советского государства. Данный тезис культивировался от Ленина до Горбачева. А в девяностые годы XX века закрытой и кулуарной станут характеризовать советскую политику. Политический режим Б. Н. Ельцина создавал свой авторитет на острой критике политической деятельности
Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 31. С. 36.
КПСС при одновременном превознесении внутренней и внешней политики западных стран, как самой открытой и демократичной.
В условиях современного развития России открытость или транспарентность политического процесса является непременным условием дальнейшего утверждения демократической политической системы и демократии вообще. Открытость власти выступает одновременно и первостепенной задачей и сильным средством осуществляемой в последние годы административной реформы, нацеленной на создание эффективного государства. Транспарентность отношений между властью и населением продвигает процесс формирования в России гражданского общества, утверждает в сознании людей торжество принципов демократии, а вместе с этим -принципиальных положений Конституции РФ о народовластии.
Сам политический процесс трансформирующегося общества по-особенному сложен и противоречив. С одной стороны, он базируется на демократическом законодательстве и на деятельности политических институтов, созданных демократическим путем. С другой стороны, традиции и механизмы политического процесса далеко не всегда демократичны, а политические институты подвержены разнообразным воздействиям также недемократического характера. В такой ситуации усиление транспарентности политического процесса будет способствовать укреплению демократических основ политической системы РФ. Неслучайно Президент России В. В. Путин в своем первом Послании Федеральному Собранию РФ подчеркнул: "Политика, построенная на основе открытых и честных отношений государства с обществом, защитит нас от повторения прежних ошибок, явится базовым условием нового "общественного договора"".2
Проблему открытости политического управления в современной России Президент В. В. Путин заострил и в своем Послании Федеральному
Путин В. В. Какую Россию мы строим.// Российская газета. 2000. 11 июля. С. 3.
Собранию РФ 2005 года, где главной политико-идеологической задачей определено "развитие России как свободного, демократического государства" и четко проводится мысль об особой важности ценностей демократии, обеспечения прав и свобод граждан. В данном контексте В. В. Путин утверждает, что "право быть избранным или назначенным на государственные должности, как и возможность получать публичные услуги, публичную информацию должны быть доступны в равной степени всем гражданам страны".3 По сути, речь в этих словах Президента идет о транспарентности государственной политики и как о состоявшемся процессе, и как о явлении, нуждающемся в совершенствовании. Такой подход справедлив применительно к современному состоянию российского политического процесса.
Актуальность исследования проблемы транспарентности российского политического процесса заключается не только в том, чтобы определить ее уровень и тем самым оценить демократичность проводимой политики, ее соответствие принципам Конституции РФ. Она состоит также в том, чтобы путем анализа транспарентности различных этапов политического процесса определить наиболее уязвимые в этом смысле элементы процесса. Такой анализ позволяет вскрыть недостаточную демократичность тех или иных сфер во взаимоотношениях государства и общества, структур государственной власти и граждан страны. Все это может содействовать совершенствованию государственного управления, повышению эффективности проводимой в стране политики, что является в настоящее время одной из самых ответственных и масштабных задач российской власти.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема транспарентности политического процесса пока слабо представлена в научной литературе. Это относится, как к теоретическим, так и к
Путин В. В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 года. // Российская газета. 2005. 26 апреля. С. 3.
прикладным ее аспектам, как к зарубежной, так и к отечественной науки. Поэтому характеризовать степень ее научной разработанности целесообразно, на наш взгляд, через анализ соседних с этой проблемой вопросов или косвенно связанных с ней аспектов политической науки. К таким аспектам мы относим: демократия как таковая, политическая система РФ, политический процесс, избирательный процесс, государственное и политическое управление в России, политические механизмы власти, информационная политика российского государства, гражданское общество, политическое участие граждан. Совокупность научного анализа исследованности данных аспектов позволяет достаточно основательно представить уровень научной разработанности проблемы транспарентности российского политического процесса.
Исследование политического процесса в трансформируемом обществе опирается на современные представления о демократии, политической системе, демократическом транзите. В работах западных теоретиков Д. А. Ростоу, Ф. Шмиттера, Р. Дарендорфа, В. Банса, Л. Харца, Ч. Ф. Эндрейна, Т. Парсонса, Э. Шнайдера4 и некоторых других разработана концепция транзита от авторитарного или традиционного политических режимов к демократии. Этими авторами анализируются политические особенности современного общества западного типа, эволюция его отдельных элементов, условия перехода к данному обществу, этапы происхождения такого пути, роль различных политических институтов в осуществлении демократических
4 См.: Ростоу Д. А. Переходы к демократии: попытка динамической модели. // Полис. 1996. №5. С. 5-15.; Дарендорф Р. Современный социальный конфликт. Очерк политики свободы. Пер. с нем. М. 2002.; Он же. От социального государства к цивилизованному сообществу. // Полис. 1993. №5. С. 31-36.; Бане В. Элементы неопределенности в переходный период. // Полис. 1993. №1.; Шмиттер Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидации демократии. // Полис. 1996. №1. С. 16-27.; Он же. Угрозы и дилеммы демократии. // Пределы власти. 1994. №1. С. 27-49.; Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. Сравнительное исследование. Пер. с англ. М. 1997.; Парсонс Т. Системе современных обществ. Пер. с англ. М. 1997.; Харц Л. Либеральная традиция в Америке. Пер. с англ. М. 1993.;
преобразований. При этом много внимания уделяется изменениям функций государства в транзитном движении страны. Большинство работ данной группы не имеют непосредственного отношения к российскому реформированию, но используются нами при анализе отечественной действительности в сравнительном ключе.
Экстраполяцию западных концепций переходного общества, и в первую очередь, концепцию демократического транзита, на российскую действительность осуществили российские политологи А. Ю. Мельвиль, А. И. Соловьев, А. Н. Медушевский, О. Г. Харитонова, И. М. Клямкин, Л. Ф. Шевцова, И. М. Кривогуз и др.5 В их работах рассматриваются многие вопросы переходного политического развития России, в особой степени -эволюция государственных структур, возникновение и воздействие на процесс демократизации новых политических институтов, внедрение демократических ценностей в законодательство и политические отношения. Если говорить о роли государства в процессе формирования демократической политической системы, то разрабатывались разные точки зрения. В нем видели то бюрократическую систему, несущую в себе угрозу демократии, то самый влиятельный институт, способный провести Россию по пути от административно-командной системы к европейской
Шнайдер Э. Политическая система Российской Федерации. Пер. с нем. М. 2002.; Эндрейн Ч. Ф. Сравнительный анализ политических систем. Пер. с англ. М. 2000. и др. См.: Мельвиль А. Ю. Демократические транзиты (теория, методология и прикладные аспекты). М. 1999.; Он же. Демократические транзиты, транзитологические теории и посткоммунистическая Россия. // Политическая наука в России: интеллектуальный поиск и реальность. М. 2000. С. 336-368.; Кривогуз И. М. Либерализация России: начало долгого пути. М. 2005.; Соловьев А. И. Двумерность российской политики как показатель кризиса системы власти. // Полис. 1999. №4.; Он же. Политология: политическая теория, политические технологии. М. 2001.; Клямкин И. М. Институциональные возможности "пакта Монклоа" в российских условиях. // Полис. 1999. №4.; Он же. Постмодерн в традиционалистском пространстве. // Полис. 2004. №1.; Медушевский А. Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М. 1997.; Харитонова О. Г. Генезис демократии (попытка реконструкции логики транзитологических моделей). // Полис. 1996. №5.; Шевцова Л. Ф. Дилеммы посткоммунистического общества. // Полис. 1996. №5.; Бусыгина И., Захаров А. Модернизация. // Общая тетрадь. Вестник Московской школы политических исследований. 2005. №2.; Федотов А. С. Трансформация современной России: возможности и пределы. // Власть. 2002. №12. и др.
политической культуре, обеспечить развитие гражданского общества. Интересную позицию обосновал А. Ю. Мельвиль, предложивший рассматривать современное развитие нашей страны не как запрограммированный транзит к демократии, а лишь как его вероятность, то есть демократический транзит с неизвестным концом или "незавершенный проект". Политическое развитие России во многом подтверждает данное суждение.
Важное место в анализе исследуемой проблемы занимают работы по гражданскому обществу и политической активности населения, поскольку транспарентность политических отношений обеспечивается усилиями всех участников политического процесса: государства, общественных объединений граждан, отдельных граждан как субъектов политики, различных структур гражданского общества. Проблематика гражданского общества и политического участия граждан, как важнейшего элемента такого общества, получила уже значительное освещение в отечественной науке.7 Обсуждается широкий спектр вопросов возникновения, эволюции* перспектив гражданского общества в России, в том числе и принципиальный вопрос его возможности в условиях общества с этатистскими традициями. Во многих публикациях анализируются сложности формирования гражданского общества в современной России,
6 См.: Категории политической науки. Руковод. Автор. Колл. А. Ю. Мельвиль.
М. 2002. С. 255.; Мельвиль А. Ю. О траекториях посткоммунистических
трансформаций. // Полис. 2004. №1.
7 См.: Гражданское общество и перспективы демократии в России. М. 1994.;
Голенкова 3. Т. Гражданское общество в России. // Социс. 1997. №3.; Володин А. Г.
Гражданское общество и модернизация в России. // Полис. 2000. №3.; Андронова И. В.
Политико-правовые и социокультурные условия становления гражданского общества в
современной России. Саратов. 2004.; Кочетков А. П. Гражданское общество в России:
реальность и перспективы становления институтов гражданского общества. // Россия и
международный опыт. М. 1995.; Бессонов Б. Н. Гражданское общество: история,
сущность, проблемы развития. М. 1998.; Гражданское общество в России: структуры и
сознание. М. 1998.; Становление гражданского общества в России: личность,
самоуправление, власть. Воронеж. 2002.; Гончаров Д. В. Теория политического
участия. М. 1997.; Макаров Д. В. Проблема политического участия: историко-
теоретический анализ. Дисс. канд. полит, наук. М. 1995.; Городецкая И. Е. Движение
порожденные и его внутренними проблемами и отношением к нему со стороны органов государства. Трудным оказался процесс организации гражданских объединений, становления их гражданских позиций, определения ими своего места в системе отношений "власть - народ". Особенно много внимания ученые уделяют политическим партиям, элитам, несколько меньше - средствам массовой информации, лоббистским группам. Большое количество исследований, в том числе диссертационных8, посвящается анализу политического участия населения. Правда, чаще всего речь идет об участии в избирательном процессе и меньше рассматриваются другие формы гражданской активности.
Особенно существенное отношение к теме нашего исследования имеет литература по политическому процессу, поскольку именно его характеристики применительно к российской практике выявляются и анализируются нами с точки зрения транспарентности. Российские политологи9, преломляя понятийность политического процесса через призму российских политических обстоятельств, дают ему свои определения и отдельные характеристики, выделяют особенности реализации политического процесса в условиях неустойчивой политической системы России, оценивают уровень его эффективности, особенно в отношении принимаемых решений масштаба государственной политики. В работах подчеркивается тот факт, что политический процесс, формируя политическое развитие, обеспечивает качественные изменения
потребителей в России. // МЭиМО. 1995. №10.; Яницкий О. Эволюция экологического движения в России. М. 1996. и др.
8 См.: Захаров С. Н. Политическое участие молодежи в условиях модернизации
российского общества. Дисс. канд. полит, наук. М. 2001.; Гончаров Д. В. Теория
политического участия. М. 1997.; Макаров Д. В. Проблема политического участия:
историко-теоретический анализ. Дисс. канд. полит, наук. М. 1995.; Инютин В. В.
Политическое участие российской молодежи второй половины 80-х - первой половины
90-х годов: формы, тенденции, противоречия. Дисс. д-ра ист. наук. Воронеж. 1999. и др.
9 См.: Шутов А. Ю. Политический процесс. М. 1994.; Дегтярев А. А. Основы
политической теории. М. 1998.; Соловьев А. И. Политология. Политическая теория.
Политические технологии. М. 2000.; Политический процесс: основные аспекты и
способы анализа. Сборник учебных материалов. Под ред. Е. Ю. Мелешкиной. М. 2001.
и др.
политической системы, преобразования всего общества. То есть транспарентность политического процесса предстает не только как следствие демократической политической системы, но и как гарант дальнейшего развития демократии во всем обществе.
Значительная часть исследований о политическом процессе посвящена такой его форме, как избирательный процесс, электоральные отношения.10 В них излагаются разнообразные сведения об использовании в российских условиях демократических избирательных технологий, о широкой распространенности технологий административного ресурса, анализируются политические предпочтения различных групп избирателей, предвыборная борьба политических партий и избирательных объединений, расстановка партийно-политических сил после выборов. На конкретном фактологическом материале российских регионов исследуется уровень участия населения в выборах разного уровня, оценивается воздействие избирательного процесса демократического типа на политическую активность населения. В ряде публикаций говорится о значительных нарушениях избирательного законодательства, этики предвыборной борьбы, имеющих место в практике проведения выборных кампаний и в Государственную Думу РФ и в органы местного самоуправления. Особо выделяются факты сознательного использования теневых или административных ресурсов в ходе избирательного процесса, что практически исключает предусмотренные законодательством его
См.: Никитин В. В. Влияние избирательной системы на процесс трансформации общества и опыт Российской Федерации. Дисс. канд. полит, наук. М. 2000.; Ковлер А. И. Избирательные технологии. Российский и зарубежный опыт. М. 1995.; Максимов А. А. "Чистые" и "грязные" технологии выборов. М. 1999.; Зотова 3. М. Избирательная кампания: технологии организации и проведения. М. 1995.; Собинин А. А., Суховальский В. Г. Демократия, ограниченная фальсификациями. Выборы и референдумы в России в 1991-1993 гг. М. 1995.; Итоги выборов в Государственную Думу и перспективы политического развития России: общефедеральные процессы и региональная практика. М. 1996.; Бандорин К. В. Социальная организация избирательной кампании. Дисс. канд. социол. наук. Саратов. 1999.; Панов П. В. Изменение электоральных институтов в России (кросс-региональный сравнительный анализ). // Полис. 2004. №6.; Динес В. А. Административные технологии в региональной избирательной кампании. // Власть. 2000. №9. и др.
прозрачность и контролируемость. Литература, посвященная избирательному процессу, содействует более глубокому пониманию политического процесса в целом.
Важным для диссертационного исследования блоком научных работ являются публикации, посвященные вопросам государственного и политического управления, в сфере которого находятся и политические механизмы власти." Важность этого блока литературы заключается в том, что он охватывает важнейшее направление политического процесса: подготовку, принятие, реализацию решений, т. е. реальное осуществление политики. Содержание публикаций и диссертационных исследований разнообразно. Рассматривается процесс становления системы государственного управления, предусмотренной Конституцией РФ 1993 года, проводятся сравнения с советской системой и с системами западных стран, выявляется зависимость структуры и механизмов управления от характера политического режима, анализируется демократическое "качество" политических механизмов, господствующих в системе власти современной России. В этом отношении наибольший интерес представляют исследования О. Ф. Шаброва, А. И. Соловьева, В. А. Титаренко, О. Н. Фомина, содержание которых, хотя и не рассматривает конкретно проблему транспарентности политического процесса, но затрагивает ее отдельные аспекты.
См.: Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). М. 2000.; Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления. Ростов-на-Дону. 1997.; Шабров О. Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития. М. 1997.; Фомин О. Н. Политические механизмы в зонах социальной конвергенции. Саратов. 2002.; Россия регионов: трансформация политических режимов. М. 2000.; Профессионализм административно-политических элит. Ростов-на-Дону. 2002.; Соловьев А. И. Технологии администрирования: политические резонансы в системе власти современной России. // Полис. 2004. №6.; Макарин А. В. Бюрократия в системе политической власти. Дисс. д-ра полит, наук. СПб. 2000.; Морозова Е. И. Функционирование органов власти и управления в субъекте Российской Федерации: политологический анализ. Дисс. канд. полит, наук. М. 1999.; Государственное. управление и политика. Под ред. Л. В. Сморгунова. СПб. 2002.; Титаренко В. А. Политические механизмы управления в российском государстве. Дисс. д-ра полит, наук. Саратов. 2005. и др.
К "управленческому" блоку научных исследований непосредственно примыкают работы, посвященные информационной политике государства РФ." Они показывают уровень законодательного обеспечения процесса информированности населения о государственной политике, кадровых перемещениях, мотивации тех или иных политических действий. Они также раскрывают возможности доступа граждан к информации о деятельности органов государства и местного самоуправления, выявляют имеющиеся трудности такого доступа, отмечают неправомерно закрытые сферы или искусственно создаваемые проблемы в отношениях населения с властными структурами в деле общения и информирования. Авторы отмечают явную недостаточность "информационной открытости власти", критикуют современное состояние информационной политики РФ.
Таким образом, анализ научной разработанности проблемы транспарентности российского политического процесса показывает, что отдельные стороны этой проблемы активно исследуются отечественными учеными, причем не только политологами, но и социологами, юристами, историками. Но все эти исследования касаются транспарентности лишь косвенным образом, создавая для ее разработки определенную научную базу. Сама же проблема остается пока еще малоисследованной и нуждается, тем более имея в виду ее актуальность, в глубокой самостоятельной разработке. Это касается явления транспарентности в как целом, так и отдельных ее аспектов, проявляющихся в практике политических отношений.
12 См.: Афанасьева О. В. Право граждан на информацию и информационная
открытость власти: концептуальные вопросы правового регулирования. Саратов. 2004.;
Бачило И. Л. Информационное право: Основы практической информатики. М. 2003.;
Лопатин В. Н. Законодательные ограничения права на доступ к информации. //
Российский зарубежный опыт правового регулирования доступа граждан к
правительственной информации. М. 1999.; Артемова Т. В. Пресса в региональной
политике. Дисс. канд. полит, наук. Саратов. 1999.
13 См., в частности: Афанасьева О. В. Указ. соч. С. 113-115.
Цель диссертации состоит в том, что исследовать и оценить с политико-правовых позиций уровень транспарентности политического процесса современной России.
Реализация данной цели предполагает решение следующих научных задач:
определить условия и возможности осуществления транспарентности в современной российской политике с учетом особенностей отечественного политического процесса;
дать анализ уровня транспарентности в процессе формирования различных структур государственной власти;
рассмотреть с позиции транспарентности господствующие в российской управленческой практике механизмы разработки и осуществления государственной политики;
изучить и оценить возможности общества в получении информации по вопросам государственной политики и в контроле за ее осуществлением.
Объектом диссертационного исследования является политический процесс современной России в различных проявлениях.
Предмет научного анализа составляет транспарентность как одна из базовых характеристик политического процесса современной России.
Методологическую основу исследования составила совокупность таких научных методов и подходов, как системный, сравнительный, нормативно-ценностный, институциональный. Достаточно широко использовались методы логического, исторического, структурно-функционального, социологического анализа. Данные методы применялись как в отношении разнообразных источников, так и при анализе отобранных материалов, при формулировании оценок и обобщений.
Центральное место в совокупной методологии занимают методы, в наибольшей степени обеспечивающие объективность нашего
исследования. Речь идет о системном, структурно-функциональном методах. Именно они обеспечили подход к политическому процессу как к системному, целостному, обладающему набором четких характеристик явлению. Использование этих методов позволило провести анализ российского политического процесса в его взаимодействии с политической системой, раскрыть существующие между ними линии постоянной взаимозависимости и взаимообусловленности. Опора на структурно-функциональный метод дала возможность выделить в политическом процессе конкретные стадии, этапы со специфическими задачами и функциями, что позволило всякий раз более определенно оценивать "наличие - отсутствие" транспарентности.
Широкое использование получил нормативно-ценностный метод, поскольку важным источником диссертационной работы являются законодательные и нормативные акты российского государства. Этот метод применялся при отборе и систематизации законов и нормативных актов различного уровня, при определении их правовой значимости и морально-нравственной ценности при анализе исследуемой проблемы. При изучении правового пространства, в каком происходит политический процесс и проявляются его качественные характеристики, в том числе транспарентность, нормативно-ценностный метод дополнялся сравнительным и логическим методами анализа.
В диссертации активно применялись методы, позволяющие научно обработать, и аргументировано использовать разнообразные источниковые материалы. С помощью социологического метода анализировались различные данные, характеризующие общественное мнение по тем или иным аспектам политики государства. Через контент-анализ периодической печати подбиралась и анализировалась информация, характеризующая реакцию общества на политические события. А опора на исторический метод обеспечивала соблюдение хронологии политического процесса, последовательности рассмотрения всей его протяженности.
С точки же зрения автора предлагаемого исследования, качество и специфику политической системы не актуально оценивать лишь с позиций дихотомии «демократия-авторитаризм», в силу того, что практически любым современным государством, стремящимся к формированию благоприятного политического имиджа в мировой политике, на вооружение взят весь комплекс демократических институтов и процедур. Чуть менее поверхностный взгляд, позволяет обнаружить, что это всего лишь бутафорский фасад, за которым скрываются авторитарные явления господства, принуждения, подавления. Одновременно с этим авторитарное меньшинство, какими бы жесткими методами оно не пользовалось в процессе осуществления власти, существует для народа и во многом вынуждено искать его поддержки.
По этим причинам для собственного анализа политической системы мы вводим такое теоретическое понятие как «транспарентность» политической системы, с помощью которого получаем возможность с позиций авторской методологии оценить политические процессы, протекающие в современной России. Под транспарентностью мы понимаем открытость или прозрачность процедур формирования политической власти, а также возможность контроля осуществляемой государством политики со стороны общества.
Совокупность используемых методов в сочетании с классическими и современными политическими теориями о государстве, политических системах, демократии, гражданском обществе, политической модернизации обеспечила, на наш взгляд, достаточную научно-теоретическую базу для проведения исследования транспарентности политического процесса, для решения поставленных научных задач.
Источниковая база. Для информационно - фактологического обеспечения диссертационного исследования были привлечены разнообразные источники. Их можно сгруппировать следующим образом.
Во-первых, это теоретические работы ученых, зарубежных и отечественных, главным образом по проблемам демократии и политического процесса. Обе эти проблемы являются основными для нашего диссертационного исследования. По теориям и частным вопросам демократии, преломление которых через призму транспарентности необходимо в нашем исследовании, выделим труды Р. Даля, А. Лейпхарта, А. Токвиля, Л. Харца, Т. Парсонса, Ч. Ф. Эндрейна, А. Ю. Мельвиля, М. В. Ильина, А. И. Соловьева, некоторых других авторов. По проблематике политического процесса нами использовались теоретические положения, представленные в работах Д. Истона, Т. Парсонса, Д. Мангейма, Р. Рича, А. А. Дегтярева, Е. Ю. Мелешкиной, А. Ю. Шутова и других специалистов. Некоторые их этих авторов адаптировали устоявшиеся теоретические воззрения к условиям трансформирующегося общества. Использование теоретических разработок этой группы ученых помогло выработать авторскую концепцию исследования.
Во-вторых, законодательные и нормативные акты Российского государства и Тамбовской области, как одного из субъектов РФ. Специальному анализу подвергнуто Федеральное законодательство, в том числе указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ по вопросам избирательной системы, формирования органов государственной власти, обеспечения прав и свобод граждан, в том числе право на информацию, взаимоотношений между ветвями и уровнями власти, организации управления государственной политикой. Этот значительный массив законодательных и нормативных актов позволил исследовать уровень правовой обеспеченности транспарентного характера политических отношений. Сплошное обследование законодательства Тамбовской области за последние десять лет по аналогичным направлениям дополняет проводимый анализ региональными материалами.
В-третьих, различные документы и материалы центральных и региональных структур законодательной и исполнительной власти, документы политических партий и общественных объединений, данные электоральной статистики, материалы периодической печати. Этот массив данных, содержащих разнообразные сведения о характере современного политического процесса, составил основу фактологической информации о предмете диссертационного исследования.
В-четвертых, данные социологических исследований, посвященные представлениям и настроениям населения в отношении власти, проводимой государством политики, обеспечения прав и свобод граждан, уровня информированности людей о происходящих политических событиях в современной России. Эти данные, хотя и носят разрозненный характер, позволяют судить об уровне удовлетворенности населения характером взаимоотношений с органами власти, с чиновниками, о состоянии самих этих взаимоотношений. Тем самым, расширяются возможности анализа конкретных характеристик политического процесса.
Используемая в диссертации источниковая база оказалась достаточной для достижения поставленной научной цели, для рассмотрения важнейших аспектов исследования, для аргументации авторских обобщений и выводов.
Научная новизна проведенного исследования состоит в следующем:
определена принципиально новая для отечественной науки проблема транспарентности политического процесса, а в широком смысле, -политических отношений, - намечена структура ее анализа применительно к современной российской действительности;
выявлена совокупность факторов, влияющих на характеристики политического процесса, дана оценка политико-правовой обеспеченности транспарентности политических отношений в условиях трансформирующегося к демократии российского общества;
осуществлен анализ уровня транспарентности формирования, как выборных, так и невыборных органов государственной власти в современной России.
установлено, что уровень транспарентности существенно зависит от совокупности применяемых принципов, составляющих основу избирательной системы. При этом любой принцип становится важным инструментом воздействия на уровень транспарентности.
показано, что реформирование избирательной системы на протяжении 1993-2006 гг. привело к значительному снижению уровня транспарентности формирования органов публичной власти, как федерального, так и регионального уровней.
установлено, что еще меньшим уровнем транспарентности характеризуется процесс формирования не избираемых институтов государственной власти. Принципы формирования этого уровня государственной власти различны, но преобладают «семейственность», «землячество», принцип «лояльности» и «профессионализма».
показано, что процедуры формирования органов современной государственной власти настолько сложны, что основу транспарентности политической системы в таких условиях может составить лишь высокий уровень образования населения страны и его заинтересованность в качественном осуществлении государственной политики на уровне региона и государства. Лишь при этом условии возможно формирование института транспарентности.
осуществлен анализ использования различных политических механизмов в процессе разработки и осуществления государственной политики с точки зрения открытости и доступности для общества, обоснован пока еще низкий уровень демократичности данного процесса;
исследованы возможности информационного обеспечения в процессе осуществления общественного контроля за деятельностью структур государственной власти, дана оценка информационной
политике государства и масштабу информированности населения о деятельности государственных органов как явно не соответствующих современным представлениям о демократическом обществе.
Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в том, что полученные результаты являются определенным приращением научных знаний о политическом процессе в нашей стране, могут быть использованы в политике государства по управлению демократическим развитием его отношений с гражданским обществом. Отдельные положения диссертации, связанные с конкретными характеристиками и оценками транспарентности политического процесса, могут получить дальнейшую разработку в самостоятельных научных исследованиях. Проведенный анализ уровня транспарентности процесса формирования и кадрового заполнения органов власти, разработки и осуществления важных направлений политики современного государства РФ и высказанные по этому поводу авторские суждения, могут использоваться различными структурами гражданского общества в деятельности по достижению большей открытости власти в отношениях с населением страны и способствовать формированию и становлению института транспарентности в РФ.
Наряду с этим, аналитические и фактологические материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при подготовке и преподавании таких курсов, как общая политология, политический процесс в современной России, связи с общественностью, политическая психология, сравнительная политология, политическая регионалистика. Они также могут быть применены при подготовке профессиональных политологов, журналистов, социологов.
Особенности российского политического процесса и возможности транспарентных отношений
Понятие политического процесса представляет собой достаточно широко используемую в научном и политическом обороте категорию. Это объясняется тем, что она обозначает неизбежное, распространенное в современном обществе явление: постоянно существующую цепь политических событий. Даже в обыденном сознании данное явление имеет огромное историческое прошлое, ибо политика всегда существовала в форме политического процесса. В современном политическом лексиконе понятие политического процесса употребляется для обозначения всего, что происходит в политической системе общества при ее функционировании в пространственных и временных координатах. При таком подходе понятие политического процесса охватывает практически все сферы политической жизни: деятельность государства и всех его структур, различных политических институтов, все изменения, происходящие в политической культуре, в политическом сознании и поведении социальных групп, отдельных граждан и т. д. или все, что так или иначе связано с формированием основных элементов политической системы и их функционированием. В общем, процесс как движение в определённом направлении, как совокупность последовательных действий для достижения намеченного результата известен давно в пределах естественных наук. В обществознании он утверждается в пятидесятые годы XX века вместе с понятием политической системы в трудах политический процесс представляет собой совокупность действий по обеспечению формирования, изменения, преобразования и функционирования политической системы. Эти действия осуществляют конкретные государственные, партийные, иные институты в какой-либо последовательности. Д. Истон выделял в политическом процессе четыре фазы: 1) вход - воздействие социальной и внесоциальной среды на политическую систему в форме её поддержки и выдвижения к ней требований; 2) конверсия - преобразование требований в решения; 3) выход - реакция политической системы в виде решений и действий; 4) обратная связь - возврат к исходной точке равновесия15.
Оригинальное суждение о сути политического процесса высказали известные специалисты в вопросах методологии и понятийности политической науки Дж. Б. Мангейм и Р. К. Рич. Они определили политический процесс, как "сложный комплекс событий, который определяет, какие действия будут предприняты правительством, и какое влияние эти действия окажут на состояние общества".16 Здесь авторы концентрируют внимание на такой характеристике политического процесса, как воздействие на деятельность правительства и оценка ее результативности. Подчеркнем, что результирующие качества политического процесса являются существенной составляющей всего этого понятия, ибо в значительной мере раскрывают степень достижения целей и задач любого конкретного политического процесса. Через оценку результатов, объективность этой оценки проявляется характер самого политического процесса, уровень его демократичности, открытости для всего общества, для элиты, для узкого круга высших чиновников.
Верба С. Гражданская культура и стабильная демократия. //Политические исследования. 1992. №4. Результирующий аспект политического процесса особенно существенен при анализе локальных, конкретных процессов определенного масштаба, направленности, продолжительности и т. д. При этом политические процессы в любой общественной системе отражают неизбежное действие двух борющихся тенденций: стремление к переменам и стремление к стабилизации. Наиболее распространенной в современной политике является ситуация, в рамках которой правящая группа стремится к стабилизации существующего положения, а оппозиционные группы, напротив, стремятся к изменениям, к политическим реформам. Такая ситуация, к примеру, сохраняется в нашей стране на протяжении последних двадцати лет, не смотря на то, что правящие и оппозиционные группы за это время неоднократно менялись.
Транспарентность формирования государственной власти
Важнейшей характеристикой функционирования современной российской политической системы является процесс формирования политической власти как федерального, так и регионального уровня. В рамках данной главы с точки зрения транспарентности нами анализируется именно этот аспект её функционирования.
В современной политической науке вполне утвердился не только термин «транспарентность», но получает распространение и утверждается институт транспарентности. Ясно просматривается тенденция на закрепление принципа транспарентности политической власти в качестве одного из правовых принципов. Довольно обширная группа экономически развитых стран, государственное устройство которых принято причислять к демократиям, активно работает в этом направлении, принимая соответствующие законы. К числу таких стран относятся, в первую очередь, Скандинавские страны, страны Центральной Европы, Австралия, Канада, Новая Зеландия, Япония. В этих странах принят ряд законов, ориентированных на то, чтобы граждане при наличии такого желания могли получить доступ к любой интересующей их информации. Разумеется, информация должна иметь отношение к деятельности публичных органов государственной власти, прежде всего к деятельности Правительства и представительным органам.
Принятие законов соответствующего содержания - это важный шаг на пути к достижению транспарентности власти, но с его помощью не может быть сама собой обеспечена транспарентность власти в реальной политике. Лишь декларировать стремление к ней недостаточно. В научной литературе обсуждаются различные способы достижения транспарентности власти. Некоторые из них можно обозначить пока лишь как теоретически возможные, но перспективные.
Во-первых, повысить уровень транспарентности властных органов можно в том случае, если обладатели политической власти к этому будут стремиться. Представители политической власти настолько высокообразованны и в политическом отношении культурны, что ведут с обществом откровенный диалог, поясняя, разъясняя в обращениях, на пресс-конференциях смыл и назначение своих действий.
Второй способ заключается в том, что оппозиция получает возможность критиковать действующую власть и оппонировать ей. При этом оппозиция существует не только как жупел, но и как реальная политическая сила. С помощью средств массовой информации независимого характера оппозиция делает власть прозрачной, в частности с помощью такого инструмента как компромат. Поэтому наличие оппозиции, оппозиционных СМИ, выдающих компромат на власть - это важнейший элемент иммунной системы любого общества . Роль СМИ в условиях демократии состоит в том, что «любая её загогулина получает мощнейшее освещение в СМИ... Медиа превращают тень в ослепительный свет, а любой бархатный андеграунд - в публичное ристалище» .
Наконец, еще один надежный способ - это постоянный контроль за властью со стороны гражданского общества. В этом случае речь должна идти о достаточно высоком уровне информированности, образованности, заинтересованности и политической культуры непосредственно самого населения. Важнейшим условием достижения транспарентности в этом случае является наличие у граждан в достаточном количестве объективной информации о деятельности представителей публичной власти. Граждане должны иметь разнообразные возможности и желание получать достоверную информацию из различных источников, и не только контролируемых государством.
Уровень транспарентности в осуществлении государственной политики
Общество любого типа заинтересовано в эффективном государстве, способном обеспечивать управление в соответствии с интересами населения или хотя бы большинства населения. Неслучайно государственное управление занимает ключевое место в структуре целостного политического процесса. Понятие "государственное управление" охватывает как специфические государственные функции, так и комплекс деятельности многих других организаций. В нем аккумулируется и выражается коллективная воля социума, но также через институциональные механизмы, с помощью политико-инструментальных средств эта воля осуществляется для упорядочения общественных дел. В целом государственное управление призвано объединять два наиболее масштабных процесса: регулирование коллективных ресурсов общества и поддержание институционального порядка во взаимоотношениях между людьми и их объединениями.
Среди разнообразных видов управления государственное управление занимает особое место, поскольку обладает некоторыми, только ему присущими свойствами. Во-первых, оно носит политический характер и имеет в своем распоряжении средства принуждения, возможные к применению на легитимной основе. Во-вторых, оно реализует свое политическое воздействие посредством законодательства, устанавливая общие, типовые правила и нормы поведения всех людей в обществе.
В-третьих, оно придает управлению общественными делами свойство системности, обеспечивает необходимые качества согласованности, координации, целеустремленности, субординации, рациональности и эффективности.
Историческая практика показывает, что эффективность государственного управления определяется, прежде всего, качеством, прочностью, системностью социальных связей общества и государства. Ведь деятельность государства призвана осуществляться в интересах общества, а в демократических условиях нередко и через структуры общества. В современном государстве действия государственных органов управления часто дополняются, продолжаются действиями общественных структур или же совместной работой государственных и общественных институтов. Это означает, что государственное ведомство не ставится над гражданином, а выступает с ним в отношениях партнерства. Такие отношения устанавливаются совместно путем переговоров и закрепляются в соглашениях и договорах. Подобная эволюция государственного управления в пользу контактов со структурами гражданского общества вызвана и происходящей демократизацией процесса подготовки и принятия политических решений, и усилением взаимозависимости между системой государственного управления и всем тем сообществом, которого касаются производимые решения.
В этом случае общество имеет свою заинтересованность в отношении характера и качества государственного управления. Оно желает видеть его способным осознавать и обеспечивать его интересы, продвигать его развитие. Достаточно четко общественное видение качества государственного управления выразил известный государствовед Г. В. Атаманчук. В частности, он определяет для эффективного государственного управления следующие характеристики:
&&&глубокий учет в управленческих решениях и действиях реальных условий и возможностей, тенденций их эволюции;
ориентация государственной политики на использование наиболее эффективных, проверенных практикой управленческих технологий и механизмов;
тесное взаимодействие научной мысли - управленческой практики и развитой общественной экспертизы в принятии принципиальных государственных решений;
открытость управленческой деятельности, способность воспринимать новые источники и ресурсы управления, осваивать прогрессивные механизмы и способы решения государственных проблем.134
