Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема поиска оптимальной, отвечающей интересам различных социальных субъектов и способной оперативно и эффективно реагировать на современные глобальные вызовы и трансформации модели территориального устройства государства является актуальной как в теоретико-методологическом, так и в прикладном отношении. Именно от устойчивости территориальной структуры и сбалансированности отношений между центральными, региональными и местными органами власти во многом зависит обустройство пространства, находящегося под юрисдикцией национального государства, а тем самым - в конечном счете будущее этого государства, его статус как самостоятельного актора мировой политики и международных отношений. Сегодня, когда под воздействием глобализации и сопутствующих ей процессов происходит по сути размывание национальных границ, фактическое ограничение являвшихся на протяжении тысячелетий классическими функций государства как суверена, а также складывание надгосударственных управленческих структур, фактор территории обретает особую ценность, становясь императивом сохранения государством признаков политического института, центрального элемента политической системы общества.
Впрочем, и на предыдущих этапах социополитического развития поиск идеальной модели территориального устройства государства, т.е. такой конфигурации административно-территориального деления, которая учитывала бы интересы всех без исключения сторон, включая политические институты и общественные структуры различного уровня, был одной из самых сложных задач для ученых и лиц, осуществлявших практическую политику. Прошлый исторический опыт убедительно свидетельствует о том, что изменение структуры административно- территориального деления практически всегда влекло за собой определенные издержки экономического, политического, культурного, этноконфессионального и т.д. плана, осуществлялось при недостаточном учете (а то и вовсе при полном игнорировании) всего комплекса наличествующих и перспективных факторов внутри- и внешнеполитического характера. Особенно актуальным формирование эффективной модели территориального устройства было и остается для сложносоставных и больших по площади государств, пространству которых в силу целого ряда причин (физико-географических, природно- климатических, социально-экономических, геополитических,
этноконфессиональных и т.д.) свойственны значительные контрасты и диспропорции в развитии отдельных его частей.
В идеале само по себе территориальное устройство государства и его внутренняя структура должны являться продуктом длительной исторической эволюции, отражать весь спектр национальных, социально- экономических, культурных и т.д. особенностей данного государства. В таком случае образующие его административно-территориальные единицы будут отличаться большей устойчивостью с точки зрения их конфигурации, границ, институционального дизайна, места и роли в общенациональном пространстве, тогда как логика структурирования (районирования) последнего - большей строгостью и выверенностью. Соответственно, любые преобразования территориального устройства будут носить характер целенаправленных политических мероприятий, вписываться в систему общезначимых национальных приоритетов.
Однако на практике трансформации территориального устройства государства в целом и его отдельных элементов в частности осуществляются далеко не всегда планомерно и стратегически продуманно, как правило, являясь реакцией (чаще всего запоздалой) на вновь возникшие внутренние или внешние вызовы, представляя собой меры оперативной политики, а то и вовсе воплощение субъективных воль политических элит и отдельных лидеров. При этом основными механизмами адаптации территориального устройства к новым реалиям являются увеличение (разукрупнение, дробление) или уменьшение (укрупнение, объединение) территориальных единиц, осуществляемые посредством либо присоединения к одним единицам отдельных частей или целых соседних единиц, либо передачи единицей участков ее территории соседним единицам. Понятно, что вопросы оптимальности таких преобразований для сохранения устойчивости территориального устройства государства в текущий момент и в обозримой перспективе либо не поднимаются вовсе, либо оказываются на периферии политического дискурса.
Особое звучание данные проблемы приобретают для современной России, являющейся крупнейшим по площади государством мира и обладающей огромным количеством ресурсов на своей территории, история формирования которой насчитывает несколько столетий и характеризуется многообразными, подчас весьма драматичными, поворотами. Складываясь под воздействием различных - как объективных, так и субъективных, как внутренних, так и внешних - факторов и обстоятельств, данная территория вобрала в себя все богатство составляющих ее региональных и локальных пространств и одновременно весь комплекс связанных с этими пространствами проблем и противоречий, которые имеют тесные переплетения и весьма неожиданные развороты. Обозначившаяся в первое десятилетие XXI в. тенденция к укрупнению субъектов Федерации в самом ближайшем будущем может стать одним из центральных направлений внутренней политики Российского государства, а потому комплексный политологический анализ отечественного и зарубежного опыта преобразований территориального устройства посредством укрупнения и разукрупнения административно-территориальных единиц представляется весьма востребованным.
Степень научной разработанности проблемы. В последние годы в отечественной и зарубежной политологической и смежной литературе дискутируется широкий спектр вопросов общего и специального характера, так или иначе касающихся определения степени целесообразности проведения укрупнения и разукрупнения административно-территориальных единиц вообще и в Российской Федерации в частности, поиска наиболее приемлемых подходов и траекторий оптимизации территориального устройства конкретной страны, выработки адекватных современным реалиям и вызовам моделей государственной политики в данной сфере.
В частности, заслуживают самого пристального внимания работы таких ученых, как Р.Г. Абдулатипов, С.Н. Бабурин, И.В. Бахлов, И.М. Бусыгина, С.Д. Валентей, Ю.Н. Гладкий, Д.В. Доленко, В.А. Колосов, О.В. Кузнецова, В.Н. Лексин, В.П. Максаковский, Н.С. Мироненко, Л.В. Смирнягин, Р.Ф. Туровский, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, А.Н. Швецов и др. В них, наряду с рассмотрением под различным углом зрения теоретико-методологических и концептуальных оснований политики государства в отношении отдельных частей его территории, анализируется опыт становления и эволюции различных типов территориально - политических систем зарубежных стран, а также этапы формирования и трансформации административно-территориального деления России.
Непосредственно изучению вопросов укрупнения и разукрупнения административно-территориальных единиц в системе политических мероприятий зарубежных унитарных государств были посвящены работы Н.Е. Аникеевой, Ж.-Л. Бефа, С.В. Бирюкова, Ж.-Ж. Бонно, И.В.
Данилевича, В.Л. Калинина, А.Н. Кожановского, А. Орлова, Г.Н. Понеделко, Н.В. Пчелиной, Х. Сантамария и др.
Укрупнение и разукрупнение территориальных единиц в зарубежных федерациях рассматривали в своих работах У. Альтерматт, К.Ю. Барановский, И.А. Волкова, Е. Еременко, Ю.В. Ирхин, В. Кашин, А.С. Намазова, В.Г. Нуриахметов, Е.П. Симаева и др.
Что же касается собственно специфики укрупнения и разукрупнения территориальных единиц в России в различные периоды развития страны, то ее исследовали Г. Вачнадзе, А.А. Добронравов, Е.В. Карпов, Ю.Н. Коротков, А.С. Саломаткин, С.И. Сулькевич, С.А. Тархов.
Вопросы теории и практики укрупнения субъектов Российской Федерации оказывались в фокусе внимания таких авторов, как А.В. Григорьева, В.О. Джораев, В. Жидких, Н. Исаева, В.В. Кистанов, И.Г.
Косиков, Ж. Костина, Г.Х. Нуриев, А.С. Семченков, В. Сенчагов, Е.С. Улькина, А.Н. Чертков.
Проблематика государственной политики в ее конкретном преломлении, связанном с изучением мероприятий по укрупнению и разукрупнению административно-территориальных единиц страны, в некоторых своих аспектах рассматривалась в ряде диссертаций
отечественных исследователей .
Вместе с тем, по-прежнему остается недостаточно изученным целый комплекс вопросов теоретико-методологического и прикладного характера, связанных с осмыслением укрупнения и разукрупнения административно-территориальных единиц как инструмента политики оптимизации территориального устройства государства, а также раскрытием возможностей и установлением пределов использования данной политики в странах с различными типами территориального устройства. Данное обстоятельство обусловило выбор объекта, предмета, цели и задач настоящего диссертационного исследования.
Объект исследования - политика оптимизации территориального устройства государства, предмет - укрупнение и разукрупнение административно-территориальных единиц как инструмент данной политики, особенности его использования в государствах с различным типом территориального устройства.
Целью диссертационного исследования является политологический анализ места и значения укрупнения и разукрупнения административно - территориальных единиц в системе политики оптимизации территориального устройства государства.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
-
рассмотреть понятие, сущностные черты, факторы, предпосылки укрупнения и разукрупнения административно-территориальных единиц как инструмента политики оптимизации территориального устройства государства;
-
исследовать основные модели, механизмы и формы укрупнения и разукрупнения административно-территориальных единиц как инструмента политики оптимизации территориального устройства государства;
-
выявить особенности использования укрупнения и разукрупнения административно-территориальных единиц как инструмента политики оптимизации территориального устройства унитарных и федеративных государств;
-
раскрыть специфику отечественного опыта использования укрупнения и разукрупнения административно-территориальных единиц как инструмента политики оптимизации территориального устройства государства.
Теоретико-методологическими основами исследования выступают целый ряд общенаучных подходов (системный, сравнительный, проблемный и др.), а также методологические принципы единства исторического и логического, объективности рассмотрения, восхождения от абстрактного к конкретному и т.д. Кроме того, исследование опирается на положения и выводы отдельных направлений политической науки и ряда смежных дисциплин.
Важную теоретико-методологическую роль в диссертационном исследовании играет формально-правовой (юридический) подход. Задействование данного подхода при анализе прошлого политического опыта и современных реалий позволяет выявить нормативно-правовые основания формирования и функционирования общегосударственных (центральных) и региональных политико-управленческих структур, а тем самым способствует более глубинному пониманию их природы и специфики деятельности, в том числе в контексте проработки и практической реализации концепций оптимизации территориального устройства. Последнее, в свою очередь, представленное в мировой практике двумя основными формами - унитарной и федеративной, также исследуется при опоре на юридический подход.
Не менее важным для диссертационного исследования является институциональный подход, который в значительной степени дополняет юридический в аспекте, связанном с рассмотрением неформальных институтов, прямо или косвенно участвующих в процессе трансформации территориального устройства государства как на стадии выработки концептуальных моделей, так и в период их воплощения в жизнь.
Еще одной теоретико-методологической основой диссертации являются положения и выводы современной политической регионалистики. Использование методологического арсенала региональных политических исследований позволяет осуществить анализ степени влияния официально закрепленных форм государственного устройства и реальных политических практик на выбор моделей политики оптимизации территориального устройства вообще и укрупнения и разукрупнения как ее основного инструмента в частности в той или иной стране в конкретный период ее общественно-политического развития.
В целом, при формировании концептуальной схемы диссертационного исследования автор опирался на результаты фундаментальных и прикладных разработок крупнейших представителей политологической, правовой, экономической, географической мысли, использовал труды российских и зарубежных ученых.
Эмпирическую базу диссертации образуют практические сведения и данные, полученные посредством включенного наблюдения, контент- анализа официальных документов и нормативно-правовых актов, изучения экономико-статической информации, мониторинга СМИ и др. Наряду с этим, существенную эмпирическую информацию дали материалы международных и общероссийских научно-практических конференций и круглых столов, а также регулярные контакты с представителями органов власти и управления федерального и регионального уровня, работниками масс-медиа, профессорами и преподавателями Московского государственного университета путей сообщения, Чеченского государственного университета, ряда других образовательных и научных учреждений.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Оптимальное территориальное устройство государства представляет собой такой способ организации отношений центра и регионов, который основан на рациональном, компромиссном и гармоничном сочетании интересов страны как целого (прежде всего интересов национальной безопасности, территориальной целостности, политической стабильности, защиты конституционного строя и т.д.) с интересами самостоятельного развития ее частей в политической, социально-экономической, культурной и других сферах общественной жизни.
-
-
Политика оптимизации территориального устройства государства является одним из комплексных направлений государственной политики, имеющим своей целью повышение эффективности существующей или формирование новой, отвечающей внутренним потребностям и внешним вызовам институционализированной номенклатуры и иерархии входящих в состав государства административно-территориальных единиц, а также системы взаимоотношений, возникающей в связи с осуществлением последними своих формальных и неформальных функций в национальном политическом пространстве.
-
Укрупнение и разукрупнение как инструмент политики оптимизации территориального устройства государства представляют собой процессы объединения или разъединения граничащих друг с другом административно-территориальных единиц, в результате которых возникает новое (новые) более (менее) масштабные по размеру образование (образования), а прежний (прежние) регион (регионы) утрачивают свой политико-правовой статус. Процесс укрупнения сопровождается уменьшением числа территориальных единиц, а процесс разукрупнения - наоборот, увеличением.
-
В настоящее время укрупнение и разукрупнение административно - территориальных единиц являются одним из главных инструментов политики оптимизации территориального устройства унитарных и федеративных государств. С их помощью национальные правительства пытаются проводить в жизнь такие приоритеты государственной политики, как подъем оказавшихся в кризисном положении старопромышленных или отсталых аграрных районов, сдерживание роста городских агломераций, особенно столичных, а также освоение новых территорий, богатых природными ресурсами. Активное использование укрупнения и разукрупнения административно-территориальных единиц в условиях унитаризма и федерализма хотя и имеет свою специфику, вместе с тем, при глубоко продуманной и выверенной стратегии и тактике их реализации способствует созданию «полюсов» экономического роста, относительному сглаживанию межрегиональных социальных контрастов, стабилизации общественно-политической ситуации в отдельно взятом регионе и стране в целом.
-
Политико-компаративный анализ зарубежного опыта укрупнения и разукрупнения административно-территориальных единиц показывает ограниченность данного инструментария политики оптимизации территориального устройства современных унитарных и федеративных государств, подавляющее большинство которых к настоящему моменту не сумели в полной мере преодолеть диспропорции в развитии своих отдельных частей, сырьевую и внешнеполитическую ориентацию в освоении новых регионов и т.д. Тем самым, укрупнение и разукрупнение административно-территориальных единиц, будучи ориентированными на достижение максимального эффекта проводимого государством курса в сфере регионального развития, должны осуществляться в комплексе с другими мероприятиями, тесно увязываться с интересами и приоритетами конкретного национального сообщества в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе.
-
На формирование территориального устройства России в советский период в значительной степени повлияли взятые в единстве и многообразии своих форм и проявлений политический и экономический факторы, которые являлись определяющими на протяжении всех реформ административно-территориального деления в СССР. Влияние этих факторов отразилось как на пространственно-территориальном очертании и конфигурации многих административно-территориальных единиц, так и на структуре управления ими. Прежде всего, это было обусловлено стремлением советской власти к равномерному освоению всей территории страны, т.е. к созданию на всем пространстве СССР равнонаселенных и одновременно промышленно развитых регионов. Логика же планово- директивной экономики требовала наличия в территориальном устройстве страны механизмов, обеспечивающих четкое функционирование властной вертикали и, соответственно, возможности быстрой реализации любого политического решения Центра.
-
Начавшаяся оптимизация территориального устройства Российской Федерации посредством точечного укрупнения ряда ее субъектов позволяет прогнозировать в целом постепенный характер данного процесса, демонстрирующего определенные экономические и политические выгоды. Вместе с тем, практический опыт последних лет показывает, что алгоритм использования укрупнения как инструмента оптимизации территориального устройства России, при котором к региону-донору присоединяется один или несколько дотационных регионов с целью стимулирования их развития, не может считаться единственно верным. Это связано с неочевидностью дальнейших перспектив не только использования механизма перераспределения различных ресурсов в пользу менее благополучных регионов как способа преодоления их отсталости, но и сохранения не отвечающего современным реалиям институционального дизайна территориальной системы страны со свойственными ему разностатусностью формально равноправных субъектов РФ, повышенной сложностью их пространственной конфигурации, неорганичностью большинства существующих административных границ, дисфункцией целого ряда региональных центров и т.д.
Научная новизна диссертации определяется рядом особенностей, которые не были обнаружены в существующих исследованиях по сходной тематике. Они заключаются в следующем:
-
на основе комплексного политологического анализа предложены авторские определения понятий «оптимальное территориальное устройство государства», «политика оптимизации территориального устройства государства», «укрупнение и разукрупнение административно- территориальных единиц», раскрывающие основные особенности и сущностные характеристики данных общественно-политических феноменов;
-
посредством многофакторного междисциплинарного исследования с применением элементов структурно-функционального подхода определены основные предпосылки и механизмы укрупнения и разукрупнения административно-территориальных единиц как инструмента политики оптимизации территориального устройства государства;
-
при задействовании методологии политико-компаративного анализа выявлены особенности использования укрупнения и разукрупнения административно-территориальных единиц как инструмента политики оптимизации территориального устройства унитарных и федеративных государств;
-
с использованием сравнительного историко-политологического подхода раскрыта специфика отечественного опыта использования укрупнения и разукрупнения административно-территориальных единиц как инструмента политики оптимизации территориального устройства государства.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что она, с одной стороны, обобщает и в целом ряде значимых аспектов развивает уже имеющиеся в науке, с другой стороны, способствует формированию новых исследовательских подходов к решению фундаментальных проблем оптимизации территориального устройства современных государств, сглаживанию внутри них межрегиональных диспропорций и контрастов, а тем самым вносит серьезный вклад в расширение концептуальных оснований анализа государственной политики в целом и такого ее направления, как обустройство национальной территории, в частности.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нем предложения и рекомендации могут способствовать как повышению эффективности уже имеющихся, так и поиску новых, адекватных существующим реалиям и конкретной национальной специфике моделей политики оптимизации территориального устройства государства посредством использования инструментария укрупнения и разукрупнения административно- территориальных единиц. Кроме того, материалы диссертации могут быть применены в учебном процессе, в частности, в ходе преподавания общих и специальных курсов по истории и теории политики, сравнительной политологии, государственной политике и управлению, политической регионалистике и этнополитологии и т.д.
Область исследования. Содержание диссертационного исследования соответствует следующим пунктам Паспорта специальности 23.00.02 - Политические институты, процессы и технологии ВАК Министерства образования и науки РФ: 2. Природа и функции государства. Типы и формы государства и государственной власти. Государственная система. Государственная политика и управление. Виды государственной политики; 8. Субъекты и объекты политического процесса. Специфика и основные черты политического процесса в постсоветской России; 9. Цивилизационные и национальные стили развития политических процессов. Принципы и механизмы взаимодействия общеисторических императивов и требований отечественной традиции в политическом развитии общества; 11. Политическое управление. Институты, формы и механизмы политического управления, критерии эффективности.
Апробация диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры «Политология, история и социальные технологии» Московского государственного университета путей сообщения и рекомендована к защите.
Отдельные материалы диссертационного исследования доложены автором и обсуждались на ряде научных конференций, в частности, на XVI Международной научной конференции студентов, аспирантов, молодых ученых «Ломоносов» (Москва, 2009 г.).
Результаты диссертационного исследования нашли практическое применение в ходе осуществления автором научно-исследовательской и экспертно-консультативной деятельности в государственных учреждениях и общественных организациях России.
Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в публикациях автора.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав (по два параграфа в каждой), заключения и списка литературы.
Похожие диссертации на Политика оптимизации территориального устройства государства (анализ отечественного и зарубежного опыта укрупнения и разукрупнения административно-территориальных единиц)
-
