Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 . Институализация продовольственной безопасности в системе национальной безопасности Российской Федерации
1.1. Генезис российской государственной политики по обеспечению продовольственной безопасности.
1.2. Продовольственная безопасность в системе национальной безопасности современной России .
Глава 2. Институциональные факторы развития агропромышленного комплекса России
2.1. Государственная политика по обеспечению продовольственной безопасности и реформированию агропромышленного комплекса.
2.2. Доктринальные подходы к повышению эффективности обеспечения продовольственной безопасности в условиях современных мо-дернизационных и глобализационных процессов .
Глава 3 Политическое руководство и управление системой продовольственной безопасности России в условиях глобализационных трансформаций .
3.1 Продовольственные риски и угрозы продовольственной безопасности современной России, механизмы их парирования .
3.2 Институциональные трансформации политического управления развитием продовольственного и аграрного секторов народного хозяйства Российской Федерации .
Заключение 150
Список источников и литературы
- Продовольственная безопасность в системе национальной безопасности современной России
- Доктринальные подходы к повышению эффективности обеспечения продовольственной безопасности в условиях современных мо-дернизационных и глобализационных процессов
- Продовольственные риски и угрозы продовольственной безопасности современной России, механизмы их парирования
- Институциональные трансформации политического управления развитием продовольственного и аграрного секторов народного хозяйства Российской Федерации
Продовольственная безопасность в системе национальной безопасности современной России
Начиная с 1970-х годов понятие «продовольственная безопасность» появилось в программах политического управления государств мира как одна из важнейших составляющих обеспечения национальной безопасности, сохранения стабильности общества и суверенитета государства. Рассмотрим содержание этого понятия.
«Продовольственная безопасность — состояние, при котором все люди в каждый момент времени имеют физический и экономический доступ к достаточной в количественном отношении безопасной пище, необходимой для ведения активной и здоровой жизни».4
В «Римской декларации по всемирной продовольственной безопасности» говорится об обязанности любого государства обеспечивать право каждого человека на доступ к безопасным для здоровья и биологически полноценным продуктам питания в соответствии с правом на адекватное питание и правом на свободу от голода.
Продовольственная безопасность страны - необходимое материальное условие жизни индивида, любой группы людей и общества в целом, которое обеспечивает функции и возможности экономического, демографического, политического, культурного и интеллектуального развития. Продовольственная безопасность представляет собой неотъемлемую часть экономического благосостояния страны, основу ее политического строя и национальной безопасности. В целях решения поставленных в исследовании задач рассмотрим исторические аспекты государственного регулирования аграрной сферы России в XX веке.
Главным продуктом обеспечения продовольственного благополучия всегда являлось зерно. До революции Россия считалась одной из ведущих аграрных стран мира, производителей товарного зерна.
К началу 20 века страна достигла хороших успехов в сельском хозяйстве. Посевные площади за 1900 - 1913 г. возросли на 15 %, урожайность поднялась в среднем на 10%; среднегодовые сборы зерновых увеличились с 3,5 млрд. до 5 млрд. пудов, т.е. на 40%. Из 5 млрд. пудов 4,4 млрд. было собрано на крестьянских и 600 млн. - на помещичьих полях. Иначе говоря, основным кормильцем страны было крестьянское поле. Из крестьянского хлеба около половины приходилось на долю зажиточных крестьян. Производство хлеба на душу населения за 1900-1913 гг. увеличилось с 450 до 550 кг. По объему производства зерна Россия занимала первое место в мире и была основной хлебопроизводящей страной. На Россию приходилось 25,4% мирового сбора пшеницы, 52,8% ржи, 37,6% ячменя, 26,6% овса. Эти успехи были обеспечены в основном за счет больших посевных площадей.6 Хотя урожайность за 1900-1913 гг. и возросла с 34 до 44 пудов с 1 десятины, однако в сравнении с европейскими странами она продолжала оставаться еще низкой: в то время собиралось зерна (пудов с 1 десятины) в Австро-Венгрии - 85, в Германии -130, в Англии - 149, в Бельгии - 157.
В 1908-1913 гг. из среднегодового сбора хлебов на рынок шло около 1,5 млрд. пудов. Следовательно, товарность зернового производства составляла около 30%. Основными поставщиками товарного хлеба были Среднее Поволжье, Южный степной, Юго-Восточный и Пред-кавказские регионы. Они поставляли более половины производимого на экспорт хлеба. Нечерноземная полоса была главным внутренним потребителем хлеба: ежегодно она закупала свыше 500 млн. пудов зерна.
В начале XX века возросло и производство технических культур. Расширились площади под посевами картофеля, сахарной свеклы, льна и конопли. Резко возросло хлопководство в Средней Азии в связи с увеличением спроса российской текстильной промышленности. Заметные успехи были достигнуты в животноводстве, в основном за счет разведения продуктивного скота. За 1900-1913 гг. поголовье лошадей увеличилось с 19,2 млн. до 23,3 млн. голов, крупного рогатого скота с 30,8 до 47 млн. При этом произошло перемещение специализации по разведению крупного рогатого скота в восточные регионы страны. В 1913 г. 35% крупного рогатого скота приходилось на Сибирь, Среднюю Азию и Казахстан. Овцеводство наибольшее развитие получило в Средне-волжском, Юго-Восточном, Южном степном и Пред-кавказском регионах, в которых сосредоточивалось свыше половины поголовья овец. Прибалтика, Белоруссия и Украина являлись регионами высокоразвитого свиноводства. Накануне Первой мировой войны в России появлялись и первые тракторы (всего 152), привезенные из США. 52% крестьянских хозяйств не имели даже плугов. Соха, деревянная борона, серп, коса, цеп продолжали оставаться основными орудиями в сельском хозяйстве России начала 20-го века. Минеральные удобрения применялись лишь на 3% посевной площади.7
Государственное регулирование аграрной сферы в России имеет дореволюционные исторические корни. Россия конца 19 - начала 20 вв. для остального мира в области сельского хозяйства была тем же, чем сегодня является Россия энергетическая. На глобальном рынке зерна наш экспорт составлял почти треть всех мировых поставок. Сегодня - только 10 %. В России государственная поддержка сельского хозяйства появилась еще при проведении реформ 1861 г. Финансирование аграрных преобразований проходило по нескольким направлениям: на содержание землеустроительных организаций, на помощь крестьянам при землеустройстве, на льготное кредитование. Так, для крестьян при переходе на новые формы землепользования выдавались долгосрочные беспроцентные ссуды на приобретение сельскохозяйственного инвентаря и семян, строительство, развитие кустарной промышленности, кооперации.
Доктринальные подходы к повышению эффективности обеспечения продовольственной безопасности в условиях современных мо-дернизационных и глобализационных процессов
Государственная политика Российской Федерации по обеспечению продовольственной безопасности предполагает реформирование агропромышленного комплекса, направленного на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий, развитие отечественного продовольственного рынка, устойчивое функционирование агропромышленного комплекса, снижение продовольственной, технической и технологической импортозави-симости, создание современной инфрастуктуры развития отрасли и села, решение многих социальных задач.
Под устойчивым развитием сельских территорий в данном исследовании понимается стабильное социально-экономическое развитие, рациональное использование земель, повышение экономической эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населении, рост уровня его жизни, соответствие экономики и жизни села стратегической линии устойчивого развития России. Государство планирует сделать жизнь на селе привлекательной для граждан страны и, в первую очередь, для молодежи.
Государственная аграрная политика выступает стержнем национальной политики по обеспечению продовольственной безопасности. Основными ее целями являются: 1) повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции и российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечение высокого качества российских продовольственных товаров; 2) обеспечение устойчивого развития сельских территорий, занятости сель ского населения, повышения уровня его жизни, в том числе оплаты труда ра 58 ботников, занятых в сельском хозяйстве; 3) сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов; 4) формирование эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, обеспечивающего повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей и развитие инфраструктуры этого рынка; 5) создание благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства; 6) наблюдение за индексом цен на сельскохозяйственную продукцию, сырье и индексом цен (тарифов) на промышленную продукцию (услуги), используемую сельскохозяйственными товаропроизводителями, и поддержание паритета индексов таких цен (тарифов).41
Ведущее место в обеспечении продовольственной безопасности России должно принадлежать агропромышленному комплексу. По мнению автора диссертационного исследования, под агропромышленным комплексом следует понимать совокупность связанных между собой общественным разделением труда отраслей экономики, обеспечивающих воспроизводство продуктов питания и промышленных предметов потребления из сельскохозяйственного сырья в соответствии с потребностями общества и спросом населения.42
Обычно в составе агропромышленного комплекса выделяют три основные сферы: первая сфера включает отрасли, снабжающие сельское хозяйство и другие сферы комплекса средствами производства, сельское строительство и др.; вторая сфера - сельское хозяйство; в третью сферу входят отрасли, осуществляющие заготовку, транспортировку, переработку, хранение и сбыт конечной продукции комплекса. В развитом агропромышленном комплексе формируется четвертая сфера, включающая отрасли производственной, социальной, сервисной, научной, информационной и другой инфра 41 См. Г.А. Ярошенко, О.А. Артюхин Политология. Ккрс лекций. Ростов-на-Дону. 2009. С 89-92. aadiidiiuoeaiiue eiiieaeahtml структуры, которые сами непосредственно не создают продукта, но необходимы для его создания и нормального эффективного функционирования агропромышленного комплекса.
Традиционно в структуре агропромышленного комплекса выделяют два крупных подкомплекса: 1) по производству и реализации продуктов питания, который образует продовольственный комплекс; 2) по производству и реализации промышленных предметов потребления из сельскохозяйственного сырья. В агропромышленном комплексе формируются также специализированные отраслевые подкомплексы по производству однородных продуктов.
Первичным звеном агропромышленного комплекса на микроуровне, образующем его основу, являются различные предприятия. Данные предприятия, имеющие отраслевую и многоотраслевую структуру, образуют в совокупности территориальные комплексы. Развитие агропромышленного комплекса, совершенствование его отраслевой и территориальной структуры способствуют более рациональному размещению производства, комплексному и эффективному использованию ресурсов, улучшению конечных результатов его функционирования, обеспечению продовольственной безопасности страны.
Данная общепринятая трактовка и традиционные подходы к структуре агропромышленного комплекса необходимы для исследования институциональных трансформаций сельскохозяйственной отрасли и сельскохозяйственной политики в условиях современных глобальных экономических, геополитических и модернизационных процессов.
Необходимо отметить, что ключевым понятием государственной сельскохозяйственной политики является понятие «продовольственная безопасность населения». К сожалению, в большинстве научных исследований про Экономический словарь. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://abc.informbureau.com/html/ aadiidiiuoeaiiue eiiieaeahtml довольственная безопасность рассматривается через призму экономики. Она (в терминологии мировой литературы), в первую очередь, определяется макроэкономической ситуацией, эффективностью общественного производства и доходами населения.
В целом состояние продовольственной безопасности определяется целым рядом показателей, и государственная политика РФ направлена на достижение этих показателей. Если раньше критериями продовольственной безопасности считались среднедушевые доходы населения, переходящие остатки продовольственного зерна (сначала на уровне 20%, а позже - 16% от общего объема потребления зерна), доля импорта в продовольственных ресурсах, которая в большей степени характеризует продовольственную обеспеченность страны, а не уровень и качество питания населения, то теперь критерии расширились и стали более сложными. К ним относятся: доля расходов на продовольствие в сумме общих расходов населения, территориальная доступность продуктов, доля потребления доступных по цене продуктов, степень натуральности и доброкачественности продуктов, влияние продуктов на здоровье и продолжительность жизни людей, уровень потребления гено-модифицированных продуктов.44
Продовольственные риски и угрозы продовольственной безопасности современной России, механизмы их парирования
Вопросом качества молока чиновники уже занимаются. В 2013 году производители впервые с 1994 года получили субсидии на килограмм товарного молока из федерального бюджета: Правительство РФ утвердило распределение бюджетных субсидий регионам в размере 9,559 миллиарда рублей для возмещения части затрат сельхозпроизводителей на один литр реализованного товарного молока. С 2014 года в РФ введена новая схема субсидирования товарного молока - размер субсидий устанавливается из расчета за 1 литр молока высшего и первого сорта. Субсидирование товарного молока предусмотрено госпрограммой развития сельского хозяйства до 2020 года. В Минсельхозе ожидают, что такая схема поддержки обеспечит прирост производства. Планируется, что к 2020 г. объем субсидий увеличится до 12,5 млрд. руб. Если подключатся региональные бюджеты, то по плану Минсельхоза, они потратят на этот вид субсидирования до 3,3 млрд. руб. в 2013 г., а до 2020 г. эта цифра может вырасти до 4,4 млрд. руб. В результате, по расчетам Минсельхоза, уже к 2020 г. Россия на 90% сможет сама себя обеспечивать молочными продуктами.94
Кроме субсидий на товарное молоко, в 2013 г. появился еще один вид господдержки крестьян — субсидии на гектар посевов: на них правительство уже выделило 15,2 млрд. руб., а к 2020 г. по планам Минсельхоза эта сумма должна вырасти больше чем вдвое — до 37,6 млрд. руб.95
Если разделить сумму господдержки на объем посевных площадей, получается, что в этом году на 1 га пашни будет выделяться около 200 руб. (всего объем посевных площадей сейчас 76 млн га), а к 2020 г. это будет почти 400 руб. на 1 га (из расчета 96 млн га посевных площадей в 2020 г.). Менее плодородные почвы будут дотироваться в большем объеме, а интенсивность использования площадей будет определяться в зависимости от объема производства всей продукции растениеводства в регионе.
Принципиальное отличие двух новых мер от тех, что были прежде, состоит в том, что они должны стимулировать производство, а не компенсировать затраты сельхозпроизводителей. До этого года подавляющее большинство господдержки агросектора осуществлялось через субсидирование аграриям процентной ставки по инвестиционным кредитам. Пока этот вид субсидирования остается основным. Хотя его объемы к 2020 г. будут сокращаться: правила ВТО, к которой Россия присоединилась в августе 2012 г., не разрешают подобных прямых мер господдержки.96
Возможно, в скором времени требования государственных регуляторов к качеству российских продуктов питания окажутся даже более жесткими, чем в Европе. С 1 июля 2013 года на территории стран Таможенного союза вступил в силу техрегламент «О безопасности пищевой продукции» . В нем содержатся основные требования к сырому молоку, мясу и зерну. Сравнительный анализ стандартов качества пищевой продукции на примере молока и зерна показал, что принимаемые нормативы являются более жесткими, чем в странах Евросоюза.
Вместе с тем многие аналитики не разделяют с Минсельхозом России и продовольственными союзами оптимизм в отношении показателей улучше ния продовольственной ситуации и ходом реализации Доктрины. В. Денисов, депутат Государственной Думы пятого созыва, негативно охарактеризовал ситуацию в сельском хозяйстве к концу 2011 г. Он считает, что главный ресурс сельского хозяйства - земля - поставлен под угрозу. «Был принят очень важный закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, который вступил в силу с 1 июля 2011 г. За 20 лет земельной реформы собственники долей в силу разных причин - из-за процедурных сложностей и главным образом из-за высоких цен на межевание, кадастровую оценку - так и не смогли оформить и зарегистрировать свои права на землю. Большей частью она использовалась нелегально и не могла служить залоговой базой для получения кредитов, а более 2 миллионов долей вообще не использовались. Новый закон не только упрощает процедуру закрепления, но и удешевляет оформление кадастрового учёта и государственной регистрации. Только заработает он после утверждения правительством нескольких подзаконных нормативных правовых актов. Но их нет, поэтому многие в регионах об этом законе ещё не знают, хотя он является базовым и должен помочь воспитать хозяина. У крестьянина не стало ответственности за землю, а воспитание такой ответственности - дело не одного десятилетия. Законодательная база сельхозстра-хования должна оградить крестьян от проходимцев, климатических и других угроз.
Доктрина продовольственной безопасности - важный концептуальный шаг, но без законов и подзаконных актов она не заработает. Отставание в ин-ституциализации системы продовольственной безопасности тормозит достижение намеченных целей. К сожалению, подзаконные акты так и не приняты. Закон о земле не заработал, как и сама Доктрина продовольственной безопасности, тормозом для которой является отсутствие необходимых технических регламентов. Кроме того, государство, приняв законы, должно создавать специальные программы регионального и федерального уровня. В России с ними не торопятся, полагая, что «крестьяне самостоятельно займутся модернизацией, но при этом забывают спросить: а есть ли на это деньги у крестьян?»99
Рост показателей по некоторым видам сельскохозяйственной продукции есть результат в основном выгодных климатических условий в ряде регионов России и - частично - государственной поддержки фермерства. Но принимая во внимание ее низкий уровень, а также учитывая реагирование на нее рыночных механизмов, реальную картину оценить трудно. Проценты роста производства реальной картины не покажут, тем более не покажут они и общей картины состояния продовольственной безопасности.
Действительно, термин «обеспечение продовольственной безопасности страны» часто понимается как увеличение производства сельхозпродукции плюс импортозамещение. Это неправильный подход, поскольку речь должна идти еще и о темпах роста, перспективах развития, о научной базе, ее соответствии целям и задачам, внедрении инновационных технологий в АПК и пищевую индустрию. Это не только экономическая задача, это задача социальная, политическая, по большому счёту - задача общенациональная. Доктрина продовольственной безопасности выводит эту идею как главную, инновационную на данном этапе, объединяющую всю экономику страны. Она вобрала в себя идеи всех политических партий, общественных движений, товаропроизводителей и потребителей огромной страны. Доктрина не вызвала больших споров в обществе и была принята с надеждой.
Институциональные трансформации политического управления развитием продовольственного и аграрного секторов народного хозяйства Российской Федерации
Он утверждает, что помощь собственникам ЛПХ, а это почти все сельское население страны, несколько снимет социальную напряженность в деревне, где социальный кризис приобрел катастрофические масштабы. Но субсидирование процентных ставок по кредитам на строительство и модернизацию животноводческих комплексов не гарантирует развитие отрасли. В России хорошо известна практика увода инвестиций из АПК в другие, более выгодные, секторы экономики. Косвенно об этом свидетельствует увеличение объемов квот на ввоз мяса из-за рубежа. В России поголовье КРС ежегодно сокращается на 3-5 %. К чему это приведет в обозримом будущем, уже понятно.
Главная причина кризиса в животноводстве, как считают производители, - поставка импортного мяса и сокращение сбыта российского мяса. В чем-то они правы, но у палки, как известно, два конца, если сейчас оставить население страны без импортного мяса, что будет с нормами потребления?
Между тем, потенциал отечественного животноводства огромен. По мнению специалистов, разумное ограничение импорта мяса и развитие внутренней конкуренции позволит за 3 года российскому АПК увеличить объемы производства в 2 раза, в результате чего выручка сельхозтоваропроизводителей вырастет на 100 млрд. рублей. Однако эти и другие рекомендации науки властью не берутся в расчет.
«Исследования показывают, что для развития АПК необходимо осуществить демократизацию государственного управления, демонополизацию экономики, развивать устойчивые, эффективные институты власти, способные обеспечить защиту личности и право собственности, что должно привести к развитию местного самоуправления на селе, созданию многоукладной экономики и приемлемых условий хозяйствования для всех типов формиро 1 м ваний АПК, включая малые».
Анализируя вышеприведенное мнение Р. Адукова, объективности ради замечу, что не во всем с ним согласен. В последние 5 лет политика государства в области развития АПК заметно реформировалась. От политики и бюджетных возможностей во многом зависят и результаты реформ. Но не только от нее. Особым направлением любого аграрного реформирования, его центральным звеном является земельная реформа. Она дала надежду. За прошедшие с начала аграрного реформирования годы расширены земельные права граждан. Миллионы сельских жителей стали владельцами земельных паев. Но наряду с этим возросла недоступность сельхозтехники, увеличилась безработица на селе, нет гарантий надежной оплаты труда, происходит свертывание сети объектов социальной сферы и ухудшение ее состояния. На селе потеряна управляемость сферой производства, системное единство управления было утрачено в результате акционирования.
Политические шаги государства по предотвращению крушения отечественного АПК ранее сводились к поспешному стремлению устранить некоторые последствия непродуманных реформ, а эффективные координирующие структуры, необходимые для налаживания тесных хозяйственных связей, так и не сформировались в условиях стихийного рынка. В череде бессистемных управленческих реорганизаций просматривается волюнтаризм. Так, бесплодными оказались попытки власти присоединить к Министерству сельского хозяйства и продовольствия (ныне Министерство сельского хозяйства РФ) Комитет по рыболовству, а также создание Министерства по земельной реформе, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Сегодня эти ошибки исправлены, значит, можно надеяться на здравый смысл политического руководства.
Многолетний поиск управленческих решений в сельском хозяйстве привел к признанию необходимости институциональной модернизации системы управления агропромышленным комплексом России. Нужна такая система управления, при которой сочетались бы принципы рыночной экономики, инициативы участников рынка, государственного регулирования в интересах общества и обеспечения экономической и продовольственной безопас ности страны. В этой системе должны быть учтены все межотраслевые и региональные связи, учтены интересы всех сторон. В ней не требуется дублирование действий, а на первый план должны быть выдвинуты интересы сельхозтоваропроизводителей. Модернизация структуры управления отраслью заключается в том, чтобы не было параллелизма, а было больше самостоятельности и ответственности. Сделать это сложно. Шараханья власти привели к тому, что у Минсельхоза изъяли основные властные рычаги в сфере государственного управления АПК. Это министерство утратило право контроля за реализацией аграрной политики и соблюдением федеральных законов, право на самостоятельное применение мер экономического воздействия в области ценообразования, оно лишилось полномочий по финансированию и кредитованию агропромышленного производства, формированию госзаказов, обеспечивающих производителям гарантированный сбыт продовольствия и основной сельскохозяйственной продукции. Большинство функций оказалось рассредоточенными по разным ведомствам, в той или иной мере причастным к управлению АПК. Они перешли к министерствам экономики, финансов, Госкомимуществу, Госкомитету по антимонопольной политике, а также ряду крупных акционерных обществ (Росагроснаб, Росхлебпродукт, Росптице-пром) и объединений (Агропромсоюз России, Ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов - АККОР).
Еще больше оказались рассредоточенными функции контроля и надзора за качеством и безопасностью сельхозпродукции, сырья и продовольствия. Они разделились между Минздравсоцразвития, Министерством торговли, Государственным комитетом по стандартизации, Госкомалкогольмонополи-ей и др. О своем желании контролировать сельхозпроизводителей заявили Госналоговая служба, Торгово-промышленная палата и т.д. Между тем, опыт стран ЕС, США, Японии свидетельствует, что для выполнения указанных функций вполне достаточно одной-двух контролирующих инстанций.
