Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теория и практика разграничения полномочий и предметов ведения в федеративных государствах 15
1. Федерализм как форма территориально-политической организации общества 15
2. Базовые модели федерализма 33
3. Метаморфический федерализм 46
ГЛАВА 2. Российский федерализм: состояние, проблемы и перспективы 66
1. Модели российского федерализма 66
2. Федеральные округа как политический механизм оптимизации разграничения полномочий 98
3. Технологии федерализма (на примере Южного федерального округа) 114
Заключение 130
Литература 136
- Федерализм как форма территориально-политической организации общества
- Метаморфический федерализм
- Модели российского федерализма
- Технологии федерализма (на примере Южного федерального округа)
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Принцип разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными органами власти является одним из фундаментальных конституционных принципов федеративных государств, к которым относятся такие мировые политические и экономические лидеры как США, ФРГ, Канада, Австралия. Проблема реализации этого основополагающего демократического принципа особенно актуально стоит для Российской Федерации, которая, пережив не один кризис, на протяжении последнего десятилетия ищет эффективные механизмы сохранения государственной и территориальной целостности.
Актуальность анализа федерализма как способа территориальной организации государственно-политической системы, его преимуществ и недостатков, опыта мировой практики разграничения полномочий обусловлена необходимостью понять сущность российского федерализма, определить тенденции развития российской государственности.
В 2000 г. вновь избранный Президент России В. Путин в целях обеспечения своих конституционных полномочий начал реформу государственной власти1, основным содержанием которой является повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование российского федерализма, предполагающее оптимизацию разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации. Организационным механизмом решения этой задачи стало создание системы федеральных округов и введение института полномочных представителей Президента Российской Федерации, в функции которых
Указ Президента Российской Федерации № 1149 от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».
входит реализация конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.
Неоднозначность реакции федеральной и региональных элит на политическое решение о реформе власти в России, проблема его соответствия принципу разграничения полномочий, первые практические итоги реформы и обозначившиеся тенденции со всей очевидностью нуждаются в теоретико-политологическом осмыслении.
Особенно важным с практически-политической точки зрения представляется изучение содержания процесса реформирования федеративных отношений и используемых для этого технологий, прежде всего, в самом сложном и конфликтогенном в России Южном федеральном округе.
Таким образом, вопросы о влиянии реформы федеральной власти на практику разграничения полномочий, на развитие федерализма в России в целом, делают обращение к этой теме актуальным в теоретическом и практическом отношении.
Степень научной разработанности темы. Исследование проблем федерализма имеет солидный научный задел. «Федералисты» Александр Гамильтон, Джеймс Мэдисон и Джон Джей еще в 1787/1788 гг. опираясь на теорию разделения властей, впервые предложенную Дж.Локком и затем развитую Ш. Монтескье, комментировали в ставшем классическим «Федералисте» Конституцию США, принятую в 1787 г. Именно они дополнили мысль о горизонтальном разделении властей идеей ее вертикального разграничения, назвав это важнейшим принципом федерализма.
Современные зарубежные ученые Х.-П.Фуррер, М.Лессаж, Х.Брохлигер, И.Лайнен, Х.-П. Шнайдер, И.Лежен, Ф. де Керков, Р.Л.Уоттс, Г. Роббере, И.Фогль, Т.Фляйнер, Т.Элингер, Х.-Г.Хайнрих, Д.Дж.Элазар,
Б.А.Циглер, Дж.Циммерман, Е.С.Корвин, Д.Крейн, Э.Катц, Т.Парсонс, Р.Джонсон, Ф.Каст, Д.Розенцвейг, А.Д.Смит, Д.Брейн, Э.Геллнер, И.Берлин, М.Линд, Г.Готлиб, Дж.Брюлли, К.Дейч, Э.Килиокьян, Н.Невит, Г.Зоннерт, П.Ворсли, А.Д.Смит, К.Митчел, К.Боулдинг, Л.Блюмфельд, Х.Линц и др. , исследующие формы государственного устройства современных стран сходятся во мнении, что они отличаются разнообразием и являются сугубо индивидуальными, зависящими от целого ряда социальных, исторических, национальных, географических и иных условий. На первом месте в их исследованиях стоят конкретные механизмы реализации принципа разграничения полномочий, который является универсальным для всех федеративных государств. Американский исследователь М.Риган сделал вывод, что не существует иных общезначимых черт федерализма, кроме основывающихся на этом принципе конституционных гарантий независимого существования субъектов федерации. Но не меньший научный интерес представляет исследование признаков федераций, которые нельзя признать общими и всеобъемлющими, но они являются важнейшими признаками определенной группы федераций, что может быть значимо для осмысления феномена федерализма в целом.
Становление федеративных отношений в Российской Федерации на протяжении 90-х годов XX века находилось в центре обществоведческой мысли России. Различные аспекты российского федерализма с юридической, политологической,, экономической и социологической точек зрения исследовались Б. Топорниным, С. Валентеем, Б. Крыловым, Р. Абдулатиповым, Л. Болтенковой, Ю. Яровым, В. Михайловым, С. Глазьевым, В. Тишковым, Ю. Губогло, .Дробижевой, Э. Паиным, В. Печеневым, Э. Скакуновым, В. Ивановым, А. Празаускасом, В. Лысенко, А. Салминым, Р. Мухаметшиным, Р. Тузмухамедовым, Б. Задарновским, Ю.
-у
См. материалы серии конференций по федерализму, прошедших в рамках совместной программы Совета Европы и Комиссии Европейских сообществ по усилению федеральных структур в 1994 -2001 гг.
Кудрявцевым, Э. Муксиновым, В. Амелиным, Г. Атаманчуком, Г. Мальцевым, В. Селиверстовым, Л. Смирнягиным, В. Пушкаревым, В.Коноваловым, Ю.Запрудским, В. Игнатовым, А. Понеделковым, Л. Хопёрской, А. Старостиным, В. Бутовым, М. Беджановым, Р. Хакимовым, Кириенко СВ. и др.
В центре их внимания находились вопросы о природе Российской Федерации (является она конституционной или договорной?), различных государственно-правовых статусах субъектов Федерации, границах .предметной компетенции федерального центра, экономических основах бюджетного и налогового федерализма, сочетании территориального и этнического аспектов российского федерализма. Ответы на них носили радикально противоположный характер и разделили исследователей, по меньшей мере, на два лагеря - сторонников (федералистов) и противников (унитаристов) дальнейшего реформирования федеративных отношений в России.
Новый этап развития российской государственности, начавшийся в 2000 г. с введением системы федеральных округов, еще не стал предметом глубоких и обобщающих научных исследований. Публикации, посвященные деятельности полномочных представителей Президента России в федеральных округах, в основном сконцентрированы в публицистических и общественно-политических журналах и охватывают комплекс ситуативных проблем, таких как решение текущих задач, организационно-штатную структуру аппаратов полпредов, формы их взаимодействия с местными элитами, ход приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, разрешение различного рода конфликтов, участие полпредов в избирательных кампаниях и выполнении федеральных целевых программ по регионам и т.д.
К серьезным научным публикациям можно отнести работы российских ученых, изданные в 2000 -2002 гг. В них федеральные округа
рассматриваются как механизм совершенствования федеративных отношений . Одна из последних обобщающих научных статей опубликована В.Лысенко , в которой рассматриваются первые достижения и перспективы развития федеральных округов. Автор задается вопросом: «это институт инновационной или мобилизационной модели развития страны?». Ответ он непосредственно увязывает с федеративной или унитарной перспективой российской государственности и приходит к спорному, с нашей точки зрения, заключению о том, что институт полномочных представителей президента вступает в противоречие с конституционным принципом разграничения предметов ведения между тремя уровнями власти.
Другой российский политик Н. Медведев считает, что создание федеральных округов в ближайшем будущем не приведет к стратегическому пересмотру конституционной системы России5.
Таким образом, дискуссия о перспективах российского федерализма далека от завершения, что позволяет автору данной работы высказать и свою точку зрения.
Источниковая база. Комплексный подход к предмету исследования потребовал привлечения широкого круга документов и материалов, которые можно разделить на следующие типы:
Кистанов В. В. Федеральные округа России: важный шаг в укреплении государства. М: Экономика, 2000; Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России / Докл. и сообщ. на междунар. конф., июнь 2001 г. -Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2001. Вып.4; Красных О. В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук / Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. -М, 2001; На пороге новой регионализации России / Центр стратег, исслед. Приволжского федер. округа. - Н. Новгород, 2001; Центральный федеральный округ, 2001.-М.: Известия, 2001; Гохберг М. Я. Федеральные округа Российской Федерации: анализ и перспективы развития. - М.: Финансы и статистика, 2002; Зинченко Г.П. К вопросу о технологии административной реформы //Наша власть: дела и лица. №10 (23). 2002; Коновалов В. Субсидиарность, федерализм и вопросы децентрализации государственного управления в России / Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. № 3-4. 2002. Лысенко В. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России
.// Казанский федералист, 2002. №2.
5 Медведев Н. Политическая регионалистика. М, 2002. С. 86-87.
официальные документы высших органов власти и управления Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, Южного федерального округа;
статьи и тексты выступлений политических деятелей;
информационно-аналитические материалы, заключения экспертных и рабочих групп;
статистические данные;
материалы этнополитических исследований;
сообщения средств массовой информации.
Цели и задачи исследования. Большая теоретическая и политическая значимость проблемы определили основную цель диссертационного исследования - осмыслить реформирование системы государственной власти Российской Федерации как важнейший политический процесс современного .этапа развития страны, рассмотреть процесс оптимизации разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в качестве механизма создания новой модели федерации.
Для достижения данной цели в диссертации ставятся и решаются следующие исследовательские задачи:
проанализировать современные теоретические подходы к определению понятия «федерализм», выделить его сущностные характеристики;
рассмотреть базовые теоретические модели (дуалистический федерализм и кооперативный федерализм);
изучить и определить меру соотношения различных (законодательных политических, организационных, социально-экономических, кадровых и информационных) технологий реализации принципа разграничения полномочий и предметов ведения в федеративных государствах;
провести ретроспективный анализ становления федеративных отношений в России;
выявить общие и специфические причины необходимости реформирования государственной власти и создания системы федеральных округов в Российской Федерации;
рассмотреть деятельность полномочного представителя Президента России в Южном федеральном округе с точки зрения оптимизации разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.
Объектом исследования являются политические модели и технологии разграничения полномочий в современных федеративных государствах, предметом диссертационного исследования выступает становление моделей и технологий федеративных отношений в России, и, в частности, влияние системы федеральных округов и института полномочного представителя Президента России на перспективы развития российского федерализма.
Теоретическая и методологическая основа исследования.
В качестве теоретической основы построения собственной системы аргументации автор избрал труды известных зарубежных и отечественных исследователей федерализма Дж. Циммермана, Д.Элазара, М.Лессажа, Б.Топорнина, С.Валентея, Г.Атаманчука, Р.Абдулатипова, заложивших базу для дальнейшего развития теории федерализма.
Специфика и сложность предмета исследования при его рассмотрении потребовали концептуального подхода, который основан на представлении о системе управления как об определенной технологии. В рамках такого концептуального подхода эффективность государственного управления в целом определяется использованием тех или иных социальных технологий, т.е. определенных способов достижения общественных целей в каждой из сфер общественной жизни, соответственно процесс реформирования федеративных отношений правомерно рассматривать в качестве технологии
достижения конституционных6 целей - сохранения государственной и территориальной целостности Российской Федерации, сочетания общефедеральных и региональных интересов на базе общих целей социального развития.
Технологическое решение государственной управленческой проблемы означает не только понимание того, что она собой представляет, но и, прежде всего, как разрешить конкретные противоречия. Использование политических технологий расширяет возможности субъекта управления в плане контроля и управления той или иной областью политических изменений. Соловьев А.И. отмечает, что политические технологии направлены на нахождение средств и способов практического решения проблем, возникающих в сфере власти и управления государством7. По уровню реализации он выделяет следующие типы политических технологий: глобальные, региональные, национально-государственные, корпоративные, локальные и межличностные. По продолжительности применения: стратегические, тактические, спорадические, циклические.
Используя данный подход, в исследовании анализируется реализация стратегических и тактических национально-государственных и региональных
.технологий , направленных на оптимизацию федеративных отношений в Российской Федерации. В таком контексте технологический подход позволяет рассматривать управленческую функцию государственной власти в сфере федеративных отношений через анализ механизмов разграничения
В Конституции Российской Федерации зафиксированы федеративные принципы в построении российской государственности: "Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов Российской Федерации" / Конституция Российской Федерации. М, 1993. Ст. 3.
Соловьев А.И. Политология: политическая теория, политические технологии. М.: Аспект Пресс, 2001. С.420. 8 Там же. С. 424.
полномочий и предметов ведения федеральных и региональных органов власти.
В рамках избранного технологического подхода автор использовал методы компаративистского, исторического, системно-структурного и структурно-функционального анализа.
Научная новизна диссертационного исследования. В данном диссертационном исследовании в рамках поставленных задач решены проблемы, научная новизна которых состоит в следующем:
обоснована эвристичность понятия «технологии федерализма», под которым понимается совокупность законодательных, управленческих, организационных, кадровых и других методов, способов и приемов конституционно предусмотренного разграничения полномочий между органами власти различных уровней;
базовые модели федерализма (дуалистическая и кооперативная) проанализированы с точки зрения технологического подхода;
показана незавершенность процесса разграничения полномочий в современных федеративных государствах, обоснован вывод о динамичном характере реального федерализма;
с точки зрения технологической эффективности выявлены специфические и общие причины необходимости реформирования власти и создания системы федеральных округов в Российской Федерации; обусловленность этих процессов историческими и современными реалиями;
реформирование власти в Российской Федерации рассмотрено в качестве использования организационно-управленческой технологии, обеспечивающей оптимизацию разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти;
- выявлено многофакторное воздействие института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе на развитие федеративных отношений.
Положения, выносимые на защиту.
Реальное распределение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в современных федеративных государствах детерминировано динамичным характером социально-политических процессов и предполагает возможность ситуативного перераспределения полномочий в случае дисбаланса между ресурсами и полномочиями органов государственной власти различного уровня. Теоретически и практически продуктивным оказывается ориентация на оптимальную, а не идеальную, нормативную модель федерализма, неприкосновенным остается только основополагающий конституционный .принцип разграничения полномочий, который реализуется в конкретных исторических формах.
Соотношение полномочий федерального центра и субъектов зависит от меры кризисности и источников угроз государственности (угроза распада или угроза сверхцентрализации). Система распределения полномочий и предметов ведения должна перераспределяться между уровнями власти в ситуации социально-политической стабильности и экономического подъема и в условиях системного кризиса. От того, на каком этапе развития находится та или иная страна, зависит конкретное распределение полномочий и предметов, учет этого факта приводит к признанию того, что подробное конституционное закрепление полномочий не может обеспечить эффективного государственного управления в долгосрочной перспективе. Условием эффективности государственного управления выступает наличие разнообразных технологий перераспределения полномочий.
Реформирование системы государственной власти Российской Федерации является важнейшим политическим процессом современного этапа развития страны, содержанием которого является разработка и использование совокупности юридических, политических, управленческих, организационных, кадровых и других механизмов, методов, способов и приемов достижения конституционных целей. Использование исключительно юридических средств ограничивает содержание федеративных отношений и приводит к неэффективному управлению государством.
Межэтнические конфликты на Северном Кавказе являются специфической формой проявления кризиса государственности, сигналом о неэффективности государственного управления, проявляющегося в несоответствии конституционно зафиксированных полномочий федеральных и региональных органов государственной власти реальным политическими, социально-экономическими и этнокультурными процессами. Стратегия и технологии урегулирования и разрешения межэтнических конфликтов должны базироваться на реформировании федеративных отношений, т.е. отношений распределения полномочий и предметов ведения между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации.
Теоретическая и научно-практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в диссертационном исследовании осуществлен комплексный политологический анализ динамики федеративных отношений в Российской Федерации и, в частности, процессов реформирования властных отношений в Южном федеральном округе.
Результаты исследования могут быть использованы в области практической политики, при анализе и диагностике современных политических процессов в Южном федеральном округе, в качестве научно-теоретического инструментария для подготовки материалов аналитических и
экспертных характеристик, лекций, чтения курсов и спецкурсов по проблемам государственного управления, совершенствования федеративных отношений, конфликтологии, межэтнических отношений и регионоведения.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались на следующих семинарах и конференциях:
Региональный семинар «Повышение эффективности работы руководителей местных администраций в чрезвычайных и критических ситуациях» (ПРООН, ЮНЕСКО, Ростов н/Д, июнь 2000 г.);
Региональная научно-практическая конференция «Воспитание культуры мира - важнейшее условие этнополитической стабильности на Северном Кавказе» (Махачкала, октябрь 2000 г.);
Международная конференция «Проблемы урегулирования конфликта в Чеченской Республике» (Ловик, Швеция, июнь 2001 г.);
Международная конференция «Постконфликтное урегулирование и строительство мира в Чеченской Республике» (МАСЭ, ПРООН, ЮНЕСКО. Москва, март 2001 г.)
Основные выводы исследования опубликованы в 3 работах общим объемом 3,65 п.л.
Диссертация обсуждалась на кафедре политологии и этнополитики Северо-Кавказской академии государственной службы.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, а также избранной автором логикой изложения материала и включает в себя введение, две главы, заключение и список литературы, насчитывающий 192 источника. Объем диссертации - 149 страниц.
Федерализм как форма территориально-политической организации общества
Слово «федерализм» происходит этимологически от латинского «foedus», что означает «союз, альянс, договор». Федерализм рассматривается как принцип формирования правового сообщества, состоящего из нескольких субъектов.
Проблемы федерализма получили особо острое звучание в конце XX в., когда целый ряд событий дал повод для сомнения в перспективности федераций. Среди них распад СССР, Югославии, «цивилизованный развод» Чехословакии, события в Молдове, Закавказье, Чечне и ряде других регионов. Некоторые теоретики делают вывод, что федерализм как структурный и организационный внутригосударственный принцип уже устарел. При этом в качестве аргументов выдвигаются тезисы:
1. федерализм - это только промежуточный этап на пути современного государства к единству и централизации;
2. федерализм с его разнообразием и неодинаковой производительной мощностью отдельных субъектов нарушает основополагающий принцип равенства;
3. федерализм дорого обходится;
4. федерализм отягощает процесс принятия политических решений и обнаруживает значительные потери от политических трений;
5. государственная деятельность при федерализме становится
чересчур сложной, а иногда совершенно бесцельной или неясной .
Но в то же время вполне благополучно функционируют в рамках федеративного государственного устройства такие государства, как США, Канада, ФРГ, Австралия, Австрия, Швейцария и ряд других развитых стран. Федеративная форма государственного устройства принята в Бельгии. Правительство Канады выступило с инициативой создания Международного форума федераций, одной из основных задач которого является «пропаганда федерализма как гибкой и эффективной системы управления для стран, характеризующихся значительным разнообразием (хотя сам по себе федерализм не может гарантировать успешного развития страны)1 . Ф.де Керков выделяет аргументы «за» федерализм:
1. несколько наиболее стабильных, безопасных и процветающих государств мира являются федерациями;
2. практика федерализма и федеральная организационная структура могут стать «магистральной дорогой в будущем», что подтверждается тем, насколько часто новые, недавно образованные государства выбирают путь федерализма;
3. популярность и успех федеративных систем объясняется их способностью усиливать положительные результаты социально-экономической и политической интеграции и одновременно обеспечить бережное, терпимое отношение и уважение к языковому и социально-культурному разнообразию;
4. федеративные системы отличаются динамизмом и гибкостью. Они формировались разными путями в ответ на быстро изменяющуюся ситуацию, часто в одних и тех же конституционных рамках;
5. федеративные государства могут использовать опыт, накопленный другими федерациями, как применяя у себя их «передовые достижения», так и участь на трудных уроках прошлого . Для понимания сущности федерализма, его перспективности относительно других форм территориально-политической организации общества, что особенно важно для России, где федерализм находится на . стадии становления, а сама возможность федерализма традиционно подвергается критике1 , крайне важно выделить и проанализировать факторы, способствующие становлению федеративного устройства и его стабилизации. Необходим анализ противоречивых процессов становления федерализма, мировых и региональных тенденций развития этих процессов, теорий федерализма, выделение характеристик, свойственных федерализму в целом.
Вопрос о государственном устройстве - это вопрос о том, как организована территория данного государства, из каких частей она состоит и каково их правовое положение. В это понятие входит проблема соотношения и взаимосвязи между различного рода органами, существующими в территориальных структурах данного государства, с центральными органами государственной власти.
Все многообразие конкретных способов политико-территориальной организации власти в государственных образованиях может быть сведено к нескольким основным типам связей: централизации, децентрализации, автономии, местному самоуправлению, федерализму. Первые четыре из перечисленных типов характерны для простого или унитарного государства13.
Прежде чем приступить к их непосредственной характеристике, необходимо отметить, что понятия «унитарное государство» и «унитаризм», «федерация» и «федерализм» не тождественны. Унитарное государство и федерация являются формами государственного устройства, имеющими особые конституционные институты, принципы и процедуры. Федерализм и унитаризм являются принципами государственного устройства, результатом реализации которых и будут конкретные формы территориальной организации власти в государстве.
Одним из основополагающих принципов построения федеративного государства является принцип разделения властей. К классическому горизонтальному разделению государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, существующему в унитарных государствах, в федеративном государстве добавляется вертикальное разделение властей -разделение государственной власти на власть федерального центра и субъектов Федерации. Как отмечает Н. Медведев, «юридически более грамотным считается подход, когда в первом случае говорят о принципе разделения властей, а во втором - о принципе федерализма»14.
Унитарным считается государство, не имеющее в своей внутренней территориальной структуре других государств. Оно делится, как правило, лишь на административно-территориальные единицы (районы, города, сельские поселения и т.д.), из которых складывается его административно-территориальное устройство. Административно-территориальные единицы не наделены собственным правовым статусом. Им обладают лишь управляющие или органы государственной власти либо органы местного самоуправления. Поскольку унитарное государство не имеет в своем составе других государств, для него характерны одна конституция, один высший орган законодательной власти, один высший орган исполнительной власти, единая система высших судебных органов, единое гражданство. Унитарное государство может существовать самостоятельно, как отдельное суверенное государство либо входить в состав другого государства на федеративных началах15.
Метаморфический федерализм
Реальность современного федерализма не вмещается в узкие рамки классических теорий. В настоящее время разрабатываются новые концепции федерализма, которые пытаются учесть недостатки классических концепций и предложить свое видение того, что понимается под федерализмом в современном обществе.
В последнее время (в первую очередь в Европе) при распределении сфер ответственности между различными уровнями публичной власти все большее значение приобретает принцип субсидиарности. Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Указанный принцип относят также и к взаимоотношениям общественных и властных институтов: властные органы должны вмешиваться лишь тогда, когда граждане и создаваемые ими в порядке самоорганизации объединения не в состоянии самостоятельно решить какую-то проблему. Можно сказать, что принцип субсидиарности расширяет классические представления о федерализме, подчеркивая его демократический характер, «федерализм предполагает децентрализацию» .
В Европе признается, что классическое определение принципа субсидиарности в современном его значении дал римский папа Пий XI в энциклике "Куадрагесимо Анно" (15 мая 1931 г.): "Было бы несправедливо и одновременно очень досадно нарушить социальный порядок, если забрать у объединений низового уровня функции, которые они способны выполнить сами, и поручить их выполнение более обширной группе, имеющей более высокий ранг" . Идейные истоки этого принципа можно найти еще в средневековой европейской социальной философии, но утвердился данный принцип в его практическом воплощении только в самом конце XX в. Так, принцип субсидиарности впервые был зафиксирован конституционно в Германии. В 1992 г. в Основной Закон ФРГ была включена новая редакция ст. 23 (прежняя была отменена в 1990 г. в связи с объединением Германии), одно из положений которой гласит: "В целях осуществления идеи Объединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитии Европейского Союза, который обязуется сохранять принципы демократического, правового, социального и федеративного государства и принцип субсидиарности, а также гарантирует защиту основных прав, по существу совпадающих с основными правами, содержащимися в Основном законе". В Португалии в ходе очередного пересмотра Конституции принцип субсидиарности как основа отношений негосударственных некоммерческих организаций и органов публичной власти был включен в текст португальского Основного Закона.
Принцип субсидиарности нашел отражение (если не по букве, то по духу) в ряде международных актов, принятых в рамках Совета Европы: например, в Хартии местного самоуправления, которая была ратифицирована Россией в 1998 г.
Принцип субсидиарности занял важное место в ходе европейской интеграции. Известно, что впервые официально этот термин был употреблен в 1975 г. в заключении Комиссии по Европейскому союзу. Затем, по предложению Европейского парламента в 1984 г., указанный принцип стал рассматриваться как один из основных принципов системы Европейского Сообщества. Далее его можно встретить в документах, посвященных защите окружающей среды, в рамках Единого европейского акта. В 1989 г. упомянутый принцип был заложен в хартию основных социальных прав трудящихся Сообщества. Не обошли вниманием принцип субсидиарности и при подготовке Маастрихтского договора.
Федерализация Европейского Союза выдвинула данный принцип на первый план в ходе интеграции в Западной Европе. Применение принципа субсидиарности требует при распределении полномочий учитывать, прежде всего, способность органов того или иного уровня эффективно решать в конкретно-исторических условиях задачи, стоящие перед федерацией. Мы считаем, что особую актуальность он имеет для развитых федеративных государств, субъекты которых обладают достаточными ресурсами самоуправления. Опыт функционирования федеративных государств показывает, что принцип субсидиарности ограничивается соблюдением следующих принципов:
- все субъекты федерации должны обладать неким одинаковым неотчуждаемым минимумом прав (полномочий). Регион, не способный осуществлять этот минимум полномочий, не может быть субъектом Федерации, а является федеральной территорией, управляемой из центра. Когда он достигает необходимого уровня зрелости, он переходит в разряд полноправных субъектов Федерации ;
- часть прав (полномочий) как самой Федерации, так и ее субъектов может свободно делегироваться от центра к субъекту и обратно в зависимости от уровня развития региона и его специфических условий.
Характеризуя современное состояние федераций, Циммерман использует исключительно удачный термин «метаморфический федерализм» («metatnorphic federalism»). Главный постулат «метаморфического» федерализма гласит, что никакого раз и навсегда данного оптимального соотношения полномочий Центра и субъектов в федерации просто не существует. С течением времени баланс сил в федеральной системе меняется и представление об оптимуме меняется вместе с ним. Видимо, этот вывод можно применить не только к зарубежному федерализму.
Необходимость нового видения федерализма понимают и российские исследователи и политики.
Модели российского федерализма
Центральная проблема стабильности и устойчивого развития Российской Федерации - проблема разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.
Прообразы федералистских структур разного рода играли важную роль в истории России. В специальном исследовании, посвященном этой проблеме , авторы приводят высказывания известных историков и юристов, которые дают основание относить обсуждение проблем федерализма к раннему периоду российской истории. Мономаховичи впервые употребили новое политическое слово - федерация, но они считали, что «договорное начало не по силам Руси, в федерации нет спасения, надо искать спасения в единодержавии (унитарном начале)». Русский историк И. Костомаров считал, что «Русь стремилась к федерации, и федерация была формой, в которую она начала облекаться».
В русской политической мысли были и убежденные сторонники, и категорические противники федерализации России. Среди сторонников - Н. Муравьев с его проектом преобразования России на началах федерализма, члены «Общества соединенных славян», сочетавшие в своей программе федералистские и панславистские принципы, М. Бакунин, противопоставивший существующим государствам «великий, спасительный принцип федерализма»58 (впоследствии он перешел на конфедералистскую позицию), П. Кропоткин, создавший Лигу Федералистов, объединившую приверженные к федерализму политические партии; П. Сорокин, считавший идеальным для России «превращение в свободную федерацию народов, спаянную сознанием общности интересов, глубокой привязанности к общему отечеству»5 .
Среди противников введения федерации в России - П. Пестель, считавший федеративное государственное устройство неприемлемым для России «при обширном ее пространстве и большом различии племен, ее населяющих»60; В. Семенов Тян-Шанский, писавший, что федеративное устройство России «было бы для нее безусловно гибельно в смысле могущественного владения» , русский правовед А. Ященко, хотя и отличал положительные свойства федеративного устройства как такового, указывал на необходимость противодействия всякому федеративному течению в России как разрушительному. Он придерживался мнения, что «в прошлой истории постепенного образования государственного строя России неоднократно возникали политические формы, которые, если и не были федеративными в собственном смысле, то, во всяком случае, заключали в себе некоторые элементы федеративности (автономии и самоуправления, основанных на некотором соглашении)» . Но при этом, с его точки зрения, «в России нужно противодействовать всякому федеративному течению как жизнеразрушительному» .
Развивая эту мысль, русский философ И. Ильин доказывал, что всем ходом отечественной истории доказана «неспособность русского народа к федерации» . В истории России он выделил четыре периода, когда было возможно установить федеративное единение: Киевская Русь до татарского нашествия (1000 - 1240 гг.); Суздальско-Московская Русь под татарским игом (1240 - 1280 гг.); Смутное Время (1605 - 1613 гг.); в период Февральской революции 1917 г. Но большевики установили в России «унитарную тиранию с тем, чтобы надругаться сразу и над федеративной и над унитарной формой государственности»65. Сходное отношение к федерализму в России у современного мыслителя А. Солженицына. Он выделяет четыре главные характеристики традиции российской государственности: унитарность, автократия, плодотворное сожительство народов и земство. «Федерация же надуманная, искусственная в ее ленинских формулах... ведет к произволу центробежных сил»66. Он не приемлет федеративное устройство по национально-государственному типу («злогениальное изобретение») и практику заключения двусторонних договоров и соглашений между центральной властью и субъектами Федерации: «Связанная десятками этих дополнительных договоров и еще сотнями подобных соглашений, Россия вообще станет недееспособным государством»67. По его мнению, требуется предпринять эволюционный переход к унитарному государству, для чего необходимо ввести на место национально-территориального чисто территориальное, т.е. губернское государственное устройство. Разделение полномочий между Центром и регионами необходимо, но оно должно иметь форму не отдельных договоров, а единого для всей страны закона. Кроме того, должно быть проведено аналогичное разделение между губернскими и районными властями.
Современные исследователи федерализма Р. Абдулатипов, Л. Болтенкова и Ю. Яров приходят к выводу, что федеративное и унитарное начало создавали две тенденции в области государственного устройства. «История России, - пишут они, - показывает, что тенденция к федерализму «дремлет» в более спокойные, стабильные периоды развития государства. Вспышку идей федерализма и сопутствующей ему крайности - сепаратизма -обуславливают социально-политические потрясения, взрывы и даже попытки кардинальных реформ» .
Федерализм как форма государственного устройства появился в России лишь восемьдесят пять лет тому назад. Россия была провозглашена федеративным государством в самом начале 1918 г. Учредительное Собрание России приняло следующую резолюцию: «Именем народов, государство российское составляющих, Всероссийское Учредительное Собрание постановляет: государство российское провозглашается Российской Демократической Федеративной Республикой, объединяющей в неразрывном союзе народы и области в установленных федеральной конституцией пределах, суверенные»69. Принятая в июле 1918 г. Конституция РСФСР закрепила федеративный принцип организации государственной власти. В ней указывалось (ст. 11), что «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в РСФСР» . В первой половине 1918 г. основной и единственной формой автономии была автономная республика. Однако уже во второй половине 1918 г. создается новая форма автономии - трудовая коммуна, а с 1920 г. начинает широко применяться еще одна форма автономии - автономная область, тогда же создаются и первые автономные республики (Дагестанская и Горская). Процесс создания других автономных республик затянулся почти на два десятилетия. Все они создавались на основе актов центральной власти, т.е. по воле правящей партии, а не через демократическое самоопределение населения тех или иных территорий.
Качественно новый этап в развитии советского федерализма связан с образованием СССР, куда вошли Россия и еще три формально независимых республики (Украина, Белоруссия и ЗСФСР). Вступление РСФСР в СССР совпало с упразднением в 1923 г. автономных трудовых коммун, а в 1925 г. возникла новая форма автономии - национальный округ. Выполняя требование Конституции СССР 1924 г. о приведении союзными республиками своих конституций в соответствие с Конституцией СССР, XII Всероссийский съезд Советов утвердил измененный текст Конституции РСФСР, согласно которому ограничивался круг полномочий верховных органов России. Особенность советского федерализма в том, что он изначально возник и развивался не как модель демократизации страны, а как способ решения национального вопроса. Субъектами СССР в 1922 г. стали национальные республики, а РСФСР, будучи одной из них, хотя и называлась федеративным государством, ни в одной из конституций не определяла своих субъектов. Автономные республики, автономные области и автономные округа, образованные в 20—30-е гг., не были самостоятельны в решении элементарных вопросов местной жизни и фактически не были субъектами федерации, полномочия их органов власти были регламентированы конституциями РСФСР и СССР. В то же время формально СССР являлся скорее конфедеративным государством. В соответствии с Конституцией СССР 1924 г., СССР мог иметь всего девять общесоюзных комиссариатов, остальные комиссариаты центру не подчинялись. РСФСР в составе СССР оставалась суверенным государством, обладающим правом сессии.
Технологии федерализма (на примере Южного федерального округа)
Южный федеральный округ создан в соответствие с указами Президента Российской Федерации № 849 от 13 мая 2000г. и № 1149 от 21 мая 2000 г., административным центром является г. Ростов-на-Дону. Полномочным представителем Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе назначен Виктор Казанцев.
Полномочный представитель осуществляет свои функции с помощью аппарата, являющегося структурным подразделением администрации Президента РФ и насчитывающим около 150 человек, большая часть которых ранее работала в силовых ведомствах. Учитывая небольшую штатную численность аппарата полпреда, создано значительное число консультативных органов112, важнейшими из которых являются:
- Коллегия руководителей территориальных органов федеральных органов власти, действующих на территории округа, в функции которой входит содействие полномочному представителю в принятии решений, связанных с координацией действий всех структур исполнительной власти по вопросам политической, экономической и социальной жизни в округе;
- Совет старейшин, состоящий из наиболее уважаемых представителей старшего поколения региона и обеспечивающий учет национальных особенностей и исторических традиций народов, проживающих на территории округа;
- Консультативный совет, в состав которого входят видные ученые, специалисты (теоретики и практики) по каждому фундаментальному направлению, призванные в сжатые сроки сформулировать стратегию и тактику деятельности представительства Президента Российской Федерации в интересах развития Юга России.
Результатами деятельности этих совещательных органов должны стать разработки программ межрегионального развития экономической, политической, социальной, духовной и культурной сфер Юга России, которые планируется реализовывать при максимально возможной финансовой помощи Федерального центра, а также с учетом полного и целенаправленного использования внутренних резервов каждого субъекта и всего региона в целом.
Регулярное функционирование этих структур позволяет не вкладывая дополнительных материальных ресурсов иметь достаточно грамотную . экспертизу по всем ключевым вопросам. Однако ее результаты не всегда оказываются востребованными при принятии управленческих решений, что объясняется доминированием военного (силового) менталитета сотрудников аппарата полпреда.
Территория Южного федерального округа занимает 3,5% территории России и составляет 589.2 тыс. кв. км, численность населения более 21,5 миллионов человек (14,3%) населения России). Это один из самых полиэтничных и многоконфессиональных регионов мира. Здесь проживают представители более ста народов, принадлежащих к различным языковым группам и исповедующие все мировые религии. Округ занимает одно из ведущих мест в России по культурно-образовательному и научному потенциалу. В состав округа входят 13 субъектов федерации - 8 республик, 2 края и 3 области.
Особенно важным с практически-политической точки зрения представляется изучение процессов реформирования федеративных отношений, использования технологий федерализма на Северном Кавказе, поскольку именно этому региону свойственны динамичные политические процессы, повышенная конфликтогенность, множественность центров политического влияния. Этим обусловлена необходимость проработки и принятия государственных политических решений различного уровня - от оперативных и до долгосрочных, стратегических.
Полномочный представитель Президента РФ в Южном федеральном округе В.Казанцев выделил три основных направления своей деятельности: совершенствование политической системы и строительство эффективного государства как гаранта стабильного общественного развития, гаранта соблюдения прав личности; фактическое выравнивание возможностей субъектов федерации создание правовых гарантий развития экономики и деловой активности граждан»11 .
Именно в этом регионе наиболее ярко проявляются объективные противоречия современного этапа развития российского общества, которые были достаточно удачно сформулированы в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации114:
1) стремление народов к самоопределению и объективный процесс интеграции российского общества;
2) возрастающая самостоятельность субъектов Российской Федерации и воля граждан к упрочнению общероссийской государственности;
3) потребность в проведении общего курса экономических и политических реформ и разные социально-экономические возможности регионов, обусловленные их исторической и хозяйственно-культурной спецификой;
4) стремление сохранить и развивать национально-культурную самобытность и приверженность духовной общности народов России. В Концепции государственной национальной политики российской
