Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования безопасности туристской деятельности 16
1.1 Понятие и специфика туристской деятельности как источника опасности 16
1.2 Политологическая концептуализация проблем безопасности туристской деятельности 49
Глава 2. Формирование политических институтов и норм обеспечения безопасности туристской деятельности 77
2.1 Сущность, принципы и основные направления государственной туристской политики 77
2.2 Политические практики обеспечения безопасности туристской деятельности 107
Заключение 133
Список использованных источников и литературы 138
Приложения 152
- Понятие и специфика туристской деятельности как источника опасности
- Политологическая концептуализация проблем безопасности туристской деятельности
- Сущность, принципы и основные направления государственной туристской политики
- Политические практики обеспечения безопасности туристской деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В сфере туризма в последние пятнадцать лет происходят существенные изменения, отражающие те серьезные процессы социально-экономических и политических преобразований, которые происходят в российском обществе. Туризм стал отраслью, весьма привлекательной для предпринимательства, с каждым годом появляется все больше коммерческих организаций, оказывающих туристские услуги населению. Постепенно развивается и совершенствуется туристская инфраструктура, формируется соответствующий сегмент рынка труда, создается и новая система государственного регулирования туристской деятельности, возникают новые подходы к формированию государственной политики в сфере туризма как составной части внутренней и внешней политики государства, которая включает в себя систему вырабатываемых государством целей и приоритетов, а также реализуемых механизмов и способов регулирования туристской деятельности, направленных на поддержку и развитие доступного и безопасного туризма.
Государственная стратегия развития туризма в России предполагает совершенствование всей туристской отрасли, придавая, тем не менее, особое значение обеспечению приемлемого уровня безопасности при совершении туристской деятельности.
Туристская деятельность напрямую связана со сферой, непосредственно затрагивающей человека, его здоровье, безопасность, социально-экономические права и личное достоинство. Туристское путешествие, как бы оно не было грамотно подготовлено, практически всегда содержит элементы потенциальных рисков, которые необходимо учитывать субъектами туристского рынка. В случае несбалансированного процесса организации туристской деятельности, с учетом интересов лишь отдельных его участников, а также вопреки концепции устойчивого развития, туризм и его элементы могут представлять реальную угрозу безопасности личности, общества и государства, окружающей природной среде. Всемирная туристская организация системы Организации объединенных наций провозглашает безопасность туризма главнейшим из его условий. В связи с этим резко возрастает значимость повышения уровня безопасности граждан и организаций, осуществляющих туристскую деятельность, как приоритетного направления реализации государственной политики в исследуемой сфере.
Государственная туристская политика еще не стала предметом серьезных политологических исследований. Туризм довольно обстоятельно рассматривается в экономических и социологических науках как инструмент достижения общенациональных целей, а также решения многих экономических и социальных проблем общества. Однако следует заметить, что туристская деятельность, непосредственно затрагивающая интересы развития культуры, занятости населения, транспортного сектора, гостиничного и санаторно-курортного комплекса, охраны окружающей среды, поддержания безопасности, укрепления международных отношений, представляет собой систему взаимодействующих элементов не только между собой, но и с государственными структурами. В таком качестве турбизнес не только формирует политические способы, методы и средства развития туризма в стране, но и содействует (хотя и косвенным образом) решению некоторых политических задач, стоящих перед государством, что свидетельствует о политологической принадлежности заявленной темы.
В настоящее время в России нет единой национальной политики в области защиты и безопасности туристской деятельности, в которой определялись бы основные направления и цели для властей, организаций и туристского бизнеса. Поэтому изучение и использование международного опыта в этой области, а также научное обоснование происходящих процессов позволит ускорить принятие важнейших решений в этом направлении.
Необходимость рассмотрения этих вопросов на комплексной системной основе в рамках политической науки обусловливает актуальность темы данного исследования.
Степень научной разработанности проблемы.
Исследуемая диссертантом проблема в отечественной науке стала предметом специального внимания относительно недавно. Тем не менее, уже накоплен некоторый пласт трудов, положения и выводы которых образуют основу для ее углубленной проработки. С известной долей условности все работы, авторы которых в той или иной степени касаются изучаемого предмета, можно разделить на несколько групп.
К первой относятся исследования непосредственно туристской деятельности как системного процесса и источника опасности. Так, вопросам организации и развития туризма посвящено множество фундаментальных трудов, позволяющих выявить специфику туристской деятельности как источника опасности. К таким, ключевым для нашего исследования работам, следует отнести работы И. В. Зорина, Е. Н. Ильиной В. А. Квартальнова, В. С. Петровского, М. М. Маринина. Достаточно обстоятельно определяются источники опасности в туризме в работах А. П. Бгатова, Н. И. Гаранина, И. А. Заниной, А. Б. Косолапова, Е. Л. Писаревского, Ю. Г. Сапронова, О. В. Соколовской, Л. П. Шматько. Представляют значительный интерес работы Л. В. Васильевой, В. Г. Гуляева, М. А. Жуковой, Г. А. Карповой, В. Н. Макарова, Е. М. Максаровой, С. А. Севастьяновой, И. Н. Селиванова, В. В. Слесарева, А. Д. Чудновского, посвященные региональным аспектам развития доступного и безопасного туризма.
Вторую группу составляют труды, посвященные общим проблемам безопасности и теории риска. Сюда можно отнести публикации таких авторов, как У. Бек, О. А. Бельков, Э. Гидденс, М. Дуглас, В. И. Зубков, Н. Луман, В. М. Мирошниченко, А. В. Мозговая, Ф. Х. Найт, О. Н. Яницкий. Разработанные ими положения составили теоретическую основу диссертации. Большой интерес представляют исследования В. А. Бачинина, который, изучая природу опасностей, предложил классификацию, явившуюся основой концепции безопасности нашего диссертационного исследования.
Третья группа включает в себя труды, посвященные исследованию государственной политики Российской Федерации в сфере туризма и туристской деятельности. В основном это публикации, которые носят юридический характер. В частности, вопросам государственного регулирования в сфере туризма посвящены работы Т. В. Абрамовой, Ю. А. Барзыкина, Н. И. Волошина, Н. И. Кабушкина, Л. Е. Калининой, Б. М. Осадина, Я. Е. Парция, Е. Л. Писаревского, А. А. Терещенко. Кроме того, за последние годы выполнены диссертации Н. И. Ильиной, С. А. Кузнецовым, Е. М. Максаровой, В. И. Стржалковским, Ю. С. Путриком и др. по политическим и смежным наукам, подтверждающие факт усиления интереса к государственной туристской политике.
Еще одну группу образуют исследования политологического характера, авторы которых достаточно обстоятельно рассматривают политические практики управления в современном государстве. Сюда можно отнести работы И. В. Андроновой, А. А. Борисенкова, А. И. Баврина, Н. И. Глазуновой, В. И. Жукова, В. Л. Романова, Л. В. Сморгунова, В. А. Титаренко, О. Н. Фомина, А. Д. Хлопина, О. Ф. Шаброва и др.
Анализ изученных материалов показывает, что к настоящему времени созданы серьезные научные предпосылки, сформирован круг основных положений и подходов к изучению государственной туристской политики с учетом особенностей переходного периода. Однако, несмотря на весьма широкий круг ученых и практиков, исследующих в своих работах различные аспекты развития туризма, обращает на себя внимание факт недостаточной научной проработки особенностей государственной политики в области обеспечения безопасности туристской деятельности как приоритетного ее направления. Практически нет работ, посвященных механизмам и способам реализации государственных целей и задач, направленных на развитие и поддержание доступного, ответственного и, главное, безопасного туризма.
Объектом исследования в диссертации является туристская деятельность в России.
Предмет исследования – формирование политических механизмов, обеспечивающих безопасность туристской деятельности в России.
Целью диссертационного исследования является выявление институциональных характеристик безопасности туристской деятельности.
Для реализации поставленной цели потребовалось решение следующих исследовательских задач:
- выявить специфику туристской деятельности как источника опасности;
- концептуализировать проблемы безопасности туристской деятельности с точки зрения политической науки;
- определить сущность, принципы и основные направления государственной туристской политики в России;
- выявить возможности и способы применения политических механизмов в практике обеспечения безопасности туристской деятельности в рамках реализации государственной туристской политике в России.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют общие научные принципы и методы познания, широко используемые в изучении социально-политических процессов, а также научные подходы, связанные с особенностями избранной проблемы, характеризующейся многогранностью и многофакторностью ключевых понятий (государственная туристская политика, обеспечение безопасности, политический механизм). Так, системный подход способствовал более глубокому осмыслению сущности современной туристской деятельности, выявлению внутренних и внешних особенностей ее функционирования, определению ее структуры. В свою очередь, институциональный подход способствовал раскрытию проблемы как многомерного общественно-политического явления, выделению внутри нее функционально и системно важных элементов и изучению их взаимовлияния.
Наиболее важное применение в исследовании получил структурно-функциональный метод, позволивший всесторонне проанализировать сложную, развивающуюся структуру государственной политики в сфере туризма в России, вычленить и рассмотреть ее отдельные элементы и их функциональные отношения в процессе организации туристской деятельности, выражающиеся во множестве политико-управленческих решений, которые предстают в качестве политических механизмов государственного регулирования.
Существенное применение в рамках диссертационного исследования нашел нормативный метод, поскольку одним из важнейших его источников являются законодательные и нормативные акты. Этот метод использовался при отборе и анализе законов и актов различного уровня и направленности, определении их юридического статуса, идеологического содержания в соответствии с современным состоянием изучаемой сферы, адекватности выявленным в исследовании проблемам. Данный метод в дополнение к методу сравнительного анализа применялся при рассмотрении правового пространства политических механизмов регулирования туристской деятельности.
Выводы и рекомендации, предложенные автором, основаны на концепции политического процесса, представляющей государственную политику как результат политической деятельности, имеющей фиксированные ступени и этапы: определение проблем, постановка целей, формирование политики, легитимация, выполнение, оценка и мониторинг в процессе решения общественно-значимых проблем,
Совокупность указанных методов создала, на наш взгляд, прочную исследовательскую базу диссертационной работы, позволила на научной основе решить поставленные задачи.
Источниковую базу исследования составили материалы различных социологических исследований, подлежащие вторичному анализу, а также документы статистического характера, в том числе данные Федерального агентства по туризму, материалы и рекомендации международных туристских организаций (ООН, Всемирной туристской организации), научных конференций, симпозиумов и семинаров.
К источникам, которые подвергались анализу, относятся, во-первых, законодательные акты – Федеральные законы РФ, указы Президента России, постановления Правительства РФ, регламентирующие туристскую деятельность в государстве, международные правовые документы; во-вторых, материалы различных туристских компаний, влиятельных объединений туристской сферы, таких как Российский союз туриндустрии и Всероссийское национальное туристское общество.
Также в ходе работы над диссертацией были использованы сведения, собранные автором, и собственные практические наблюдения в сфере туристского бизнеса.
Научная новизна работы заключается в самой постановке и решении значимой политологической проблемы, до настоящего времени не являющейся предметом специального научного изучения. Она определяется также результатами, достигнутыми в процессе решения поставленных задач – теоретическими выводами, сформулированными предложениями и практическими рекомендациями. Новыми для отечественной науки положениями, выдвинутыми и обоснованными диссертантом, являются следующие:
1. Обоснована необходимость реализации активной государственной туристской политики, вызванная влиянием туризма на социально-экономическую и политическую сферы.
2. Уточнено понятие туристской деятельности как комплексной системы с позиции непосредственного участия политических институтов в ее функционировании.
3. Определена специфика туристской деятельности как источника опасности, так как изначально содержит условия и факторы, которые при определенных обстоятельствах сами по себе или в различной совокупности обнаруживают враждебную природу.
4. Предложена классификация факторов риска в туризме, адекватных современным угрозам социально-экономического и политического характера, и разработана система мер, предотвращающих или снижающих их негативное воздействие.
5. Разработаны рекомендации по совершенствованию государственной туристской политики, направленной на поддержание и развитие безопасной туристской деятельности в России.
6. Диссертация дополняет и развивает существующие научные представления о туризме в рамках политической науки, предлагает ряд новых направлений анализа взаимодействия публичной власти и туристского бизнеса.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Туристская деятельность по своей специфике представляет собой систему, включающую различные структурные элементы (туристские организации и предприятия, осуществляющие предпринимательскую деятельность; граждане, имеющие намерение совершить путешествие; политические институты, прямо или косвенно воздействующие на сферу туризма), которые находятся в постоянном взаимодействии. В случае несбалансированного процесса организации туристской деятельности, с учетом интересов лишь отдельных его участников, а также вопреки концепции устойчивого развития, туризм и его элементы могут представлять реальную угрозу безопасности личности, общества и государства, окружающей природной среде.
2. Источниками опасности могут выступать различные субъекты туризма и их деятельность. Основываясь на научном подходе к определению источника опасности с точки зрения теории деятельности, мы полагаем, что туристская деятельность может быть определена как источник опасности, так как изначально содержит условия и факторы, которые при определенных обстоятельствах обнаруживают враждебную природу, причем источник может находится как внутри деятельности как системы (внутренняя опасность), так и вне ее (внешняя опасность).
3. Туристская деятельность, как бы она не была квалифицированно организована, практически всегда содержит элементы потенциальных рисков, которые необходимо учитывать абсолютно всеми субъектами туристского рынка. Анализ проблем безопасности показал, что очевидная разносторонность источников опасности, а также разрозненные действия органов политической власти всех уровней, снижение их ответственности и проявление бессистемности в решении стоящих перед государством задач в этой области свидетельствует о необходимости выработки комплексного и последовательного подхода к решению поставленной проблемы. Такой подход заключается, прежде всего, в формировании институтов и норм обеспечения безопасности туристской деятельности.
4. Государственная туристская политика в России находится в процессе формирования как составная часть внутренней и внешней, а также социальной политики государства. Исследуя деятельность государства по развитию туристской индустрии, совершенствованию форм туристского обслуживания населения, что является основой реализации государственной политики в процессе функционирования туристской деятельности, автор приходит к заключению, что имеющиеся механизмы и средства государственного регулирования туризма направлены, в первую очередь, на его предпринимательскую сущность, оставляя без должного внимания социальную сферу, связанную непосредственно с благополучием населения, а также обеспечением безопасности жизни, здоровья и имущества граждан, совершающих или имеющих намерение совершить путешествие.
5. Принимаемые сегодня меры на разных уровнях государственной власти зачастую тормозят развитие туристской деятельности во всех ее аспектах, в т.ч. безопасности. Это проявляется в недостаточно твердом регулировании развития приоритетных туристских направлений и форм, отсутствии четко структурированной системы вертикали управления отраслью, несовершенстве нормативно-правовой базы и неисполнении действующего федерального и регионального законодательства в сфере туризма.
6. Эффективное обеспечение безопасности туристской деятельности в России может быть достигнуто только путем проведения единой государственной политики, системой мер политического характера, включая выработку действенных политических механизмов. Так, первоочередной задачей представляется необходимым создание государственной структуры, в ведомстве которой находились бы все вопросы безопасности туризма. В числе общих функций координации исследуемой области особое внимание необходимо уделить политико-правовым и легализующим механизмам, т.е. разработке государственной политике и проектов нормативно-правовых актов, усилению государственного контроля и надзора за деятельностью субъектов туристского рынка, а также осуществлению взаимовыгодного партнерства бизнеса, власти и общественных организаций по вопросам обеспечения безопасности туристской деятельности.
Теоретическая и практическая значимость исследования определена тем, что оно создает основу для более глубокого раскрытия проблемы формирования и реализации государственной туристской политики, применения эффективных политических механизмов в достижении государственных целей и задач, обеспечивающих функционирование безопасной туристской деятельности. Полученные результаты являются определенным приращением научных знаний в данной области.
Введение в оборот новых материалов могут помочь специалистам государственного сектора и практикам туристского бизнеса увидеть и осознать определенную их взаимозависимость, что будет способствовать совершенствованию модели их взаимодействия и, вследствие этого, более устойчивому развитию туристской сферы и соответствующей государственной политики. Полученные результаты и предложения могут быть использованы Министерством по физической культуре, спорту и туризму Российской Федерации, Федеральным агентством по туризму и региональных комитетов по туризму при администрациях регионов и федеральных округов при совершенствовании процессов регулирования туристской деятельности.
Научные и практические результаты также могут быть использованы в качестве основ при дальнейшей разработке федеральных и региональных программ развития туризма в России. Наряду с этим, материалы диссертации представляется целесообразным использовать в учебном процессе при разработке и преподавании дисциплин, связанных с государственной политикой и проблемами обеспечения безопасности граждан и государства.
Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования были изложены автором в докладах на Всероссийской научно-практической конференции «Современный город: повседневность и экстремальность» (Саратов, 2006), Всероссийской научно-практической конференции «Сфера туризма и гостеприимства: проблемы и перспективы развития» (Саратов, 2010), Всероссийской научной конференции с международным участием «Современные общественно-политические системы в условиях модернизации: состояние и перспективы развития» (Орел, 2011), международной научно-практической конференции «Основные направления обеспечения безопасности в туризме на современном этапе и их научное обоснование» (Орел, 2011). Результаты исследования отражены в девяти авторских публикациях.
Структура работы подчинена проблемно-логическому принципу и состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Понятие и специфика туристской деятельности как источника опасности
Современный этап развития цивилизации характеризуется возрастаю-щей ролью туризма в экономической, политической, культурной и иных сфе-рах жизнедеятельности многих государств и регионов мира. В течение мно-гих лет туризм является фундаментальной основой экономики многих стран. Сфера туризма развивается быстрыми темпами. По прогнозам Всемир-ной туристской организации (ВТО) к 2011 г. международный туризм оконча-тельно выйдет на уровень стабильности, несмотря на продолжающуюся эко-номическую неопределенность на некоторых крупных рынках, стихийные бедствия в ряде стран, политические и социальные беспорядки в других, серьезные нарушения в движении воздушного транспорта и несогласованно-сти в работе субъектов туристского рынка. По итогам 2010 г. уже можно кон-статировать, что сфера туризма восстанавливается высокими темпами после сокращение на 4% в 2009 г., во время которого воздействие глобального эко-номического кризиса проявилось наиболее остро. К настоящему моменту ко-личество международных туристских прибытий возросло почти на 7% и со-ставило 936 миллионов. Подавляющее большинство дестинаций в мире дос-тигли положительных результатов, достаточных, чтобы компенсировать по-несенные в последнее время убытки или приблизить их к достижению этой цели. Вместе с тем, темпы восстановления были неодинаковыми и лидирую-щие позиции в этом процессе принадлежат, в первую очередь, растущим экономикам .
Велика роль международных, региональных и национальных турист-ских организаций, которые вносят вклад в развитие мирового туризма и про-водят протекционистскую политику в рамках отдельных стран и регионов. При этом, в рамках конкретного региона туризм может вызвать как положи-тельные, так и негативные последствия. Принято считать, что благодаря раз-витию туризма происходит увеличение денежного потока в регионы, появ-ляются рабочие места, увеличиваются налоговые сборы, развивается комму-никационные системы, повышается культура и грамотность местного насе-ления и т.п. Вместе с тем туризм также влияет на рост цен на местные товары и услуги, на земельные ресурсы и недвижимость, способствует оттоку денег за границу при туристском импорте, вызывает экологические и социальные проблемы, а также может наносить ущерб развитию других отраслей.
Негативное влияние туризма на отдельные регионы нельзя недооцени-вать, поэтому развитие этой сферы не может проходить хаотично и бескон-трольно. В то же время любые действия и мероприятия, направленные на ко-ординацию развития отрасли должны иметь под собой основательную эмпи-рическую базу.
Наука о туризме, так же, как и сам предмет исследования, относитель-но молодая и находится в процессе становления. Первая книга по теории ту-ризма появилась в Англии в 30-х годах двадцатого века, однако активизация производства и всеобщего потребления туристских товаров и услуг наблюда-ется только в годы после окончания Великой Отечественной Войны. Если обратиться к более ранним годам, то мы можем встретить одно из первых употреблений термина «туризм», предложенное австралийским экономистом Германом фот Шуллардом в 1910 г. Он определил его как «общую сумму действий, в основном экономической сущности, имеющих непосредственное отношение к въезду, проживанию и передвижению иностранцев внутри и за пределами определенного государства, города или региона» . В данном определении особо подчеркивается экономическая сущность туризма, что дало основание считать его отраслью экономики. Уже намного позже мировое сообщество признало, что экономическая рентабельность ту-ризма, какой бы значительной она не была, не может представлять собой единственный критерий определений содействия, которое должны оказывать государства этому виду деятельности.
В социологическом аспекте понимание туризма было предложено в Га-агской декларации по туризму (1989 г.) как «вид деятельности, имеющий важнейшее значение для жизни людей современных обществ, превратившись в важную форму использования свободного времени и основное средство межличностных связей, а также политических, экономических и культурных контактов» .
Туризм как понятие отражает множество аспектов. В настоящее время в научной литературе не сложилось его единого универсального определе-ния. Многоплановость этого явления нашла отражение в противоречивости различных определений как «одного из видов активного отдыха» в России, «большой экономической системы с разнообразными связями» в Западной Европе, «особого рода межличностной деятельности» в Японии и т.п.
Идеологическим лидером в формировании институтов по изучению проблем туризма считается Всемирная туристская организация, определяя туризм как «деятельность лиц, которые путешествуют и осуществляют пре-бывание в местах, находящихся за пределами их обычной среды, в течение периода, не превышающего одного года подряд, с целью отдыха, деловыми и прочими целями» . Изучение проблем туризма осуществляется с помощью различных под-ходов и методов, в выборе которых нет единодушия среди специалистов. На-пример, известные американские ученые Р. Макинтош, Ч. Голднер и Б. Ритчи рекомендуют следующие подходы : 1. Институциональный подход к изучению туризма, который предпо-лагает изучение разных туристских институтов и посредников (ту-ристские организации, отели, рестораны и др.). 2. Подход, основанный на изучении продукта при котором исследуют-ся различные туристские продукты во взаимосвязи с их производст-вом, продвижением на рынке и реализацией. Данный подход требу-ет применения инструментов маркетинга. 3. Исторический подход предполагает анализ деятельности туристских институтов в историческом ракурсе, а также влияние инноваций на их развитие. Этот подход не получил широкого развития, так как туризм приобрел массовый характер сравнительно недавно. Но ана-лиз развития туризма в прошлом позволяет нам учесть исторические особенности в развитии отрасли, что способствует выявлению исто-ков, традиций и роли государства в изучаемом процессе. 4. Управленческий подход, по мнению многих специалистов, является самым важным и перспективным, так как ориентирован на отдель-ные туристские организации, то есть имеет микроэкономический характер. Важность и перспективность данного подхода обусловле-ны тем, что институциональные изменения, изменения продукта и даже общества подразумевают, что именно управленческие цели и процедуры должны запустить механизм изменений с учетом пере-мен, происходящих в туристской среде.
Политологическая концептуализация проблем безопасности туристской деятельности
Вопросы безопасности туристской деятельности с каждым годом при-обретают все большую актуальность, в связи с участившимися несчастными случаями в туризме. Только за 2010 год средства массовой информации с не-бывалой регулярностью освещали трагические события, повлекшие за собой повреждения различной степени тяжести или гибель людей. Среди происше-ствий с туристами лидируют дорожно-транспортные происшествия и случаи на воде. На данный момент в России не ведется официальная статистика несча-стных случаев в туризме – не разработана методология, не подготовлен ста-тистический инструментарий. Получить наиболее достоверную информацию, как показывает практика, возможно только аккумулируя отчеты страховых компаний и туристских организаций, наряду с официальными заявлениями уполномоченных структур, в том числе и в СМИ. Притом, вниманию обще-ственности предлагаются наиболее трагичные происшествия (с большим числом жертв), неординарные случаи (например, нападение акул в Египте), а также катастрофы, затрагивающие интересы мирового сообщества. Более то-го, информирование граждан всегда носит сенсационно-ознакомительный характер – освещается происшествие и развитие ситуации, а к моменту при-нятия стратегических решений по ликвидации последствий трагедии и выра-ботке инструментов по предотвращению подобных ситуаций, внимание со стороны СМИ ослабевает, тем самым оставляя противоречивое мнение у об-щественности в отношении безопасности путешествий. Отсутствие офици-альной статистической информации также затрудняет процесс анализа не-счастных случаев с целью недопущения их возникновения в будущем.
В рамках рискологии именно общественное мнение является тем фун-даментальным фактором, определяющим масштабы социально-политических последствий опасностей (угроз безопасности). Под общественным мнением понимается отношение достаточно больших социальных групп общества к каким-либо значимым событиям, действиям, явлениям и т.д., которые в той или иной мере затрагивают жизненно важные интересы этих групп. Именно от этого в конечном итоге будет зависеть принятие государством тех или иных мер безопасности .
Существуют очевидные и бесспорные истины и стандарты в области защиты участников туристской деятельности, практическое применение ко-торых вполне доступно для всех, а их четкое соблюдение должно стать не-пременным условием развития туризма как одного из компонентов процесса улучшения качества жизни для всех. Так, нормативными документами уста-новлено, что при оказании туристских услуг должен быть обеспечен прием-лемый уровень риска для жизни и здоровья туристов как в обычных услови-ях, так и в чрезвычайных ситуациях. Согласно законодательству о техниче-ском регулировании, риск – это вероятность причинения вреда жизни и здо-ровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государствен-ному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здо-ровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда . Категории «неопределенность» и «риск» используются для обозначе-ния вероятности возникновения опасностей, они являются составляющими любой системы обеспечения безопасности, в том числе системы безопасно-сти туризма.
Существует множество подходов к пониманию значений риска и неоп-ределенности, однако если обратиться к основоположникам «теории риска и неопределенности», то Ф. Найт под риском понимал «объективную вероят-ность» или «измеримую неопределенность». Истинная же (неизмеримая) оп-ределенность – суть «субъективная вероятность». Практическая разница ме-жду категориями «риск» и «истинная неопределенность» состоит в том, что в первом случае распределение результатов в группе известно (что достигается путем априорных вычислений или изучения статистики предшествующего опыта), а во втором – нет .
Таким образом, можно предположить, что неопределенность – это не-измеримая вероятность возникновения опасности в будущем. В свою очередь риск представляет собой возможность наступления опасности, которую с достаточно высокой степенью вероятности можно спрогнозировать, а при ее возникновении управлять ею.
За последние годы в научный оборот были введены различные полито-логические и социологические интерпретации рисков. Так, в рискологии можно выделить три основные макропроблемы анализа риска: исследования природы риска в современном обществе в контексте оценки его социальных функций; особенности распределения риска в различных социальных сферах и в социальных группах; проблемы социокультурной интерпретации риска.
Интерпретация природы рисков в западной рискологии представлена двумя направлениями: реалистическим и социокультурным . В рамках реа-листического подхода риск интерпретируется в научных и технических тер-минах, как объективный и познаваемый факт (потенциальная опасность или уже причиненный вред), который может быть измерен, а его последствия можно калькулировать. Но в тоже время в рамках этого подхода невозмож-ность исследовать социальные и культурные интерпретации рисков и их влияние на степень общественной безопасности.
Социокультурное направление рассматривает риск в качестве социаль-ного конструкта, укорененного в культуре, социальных отношениях и инсти-тутах общества, то есть имеет место более комплексный и углубленный ана-лиз риска, его социальных последствий и функций. Во многих случаях, когда речь идет о наиболее актуальных для людей рисках (например, в туристской деятельности таковыми можно назвать ката-строфы на транспорте, особо опасные инфекционные заболевания, террори-стические акты), для их оценки требуется не только объективное измерение риска, но и значительный элемент субъективного суждения или формирова-ние мнений о риске различных социальных групп.
В свое время Э. Хэмингуэй говорил, что безопасность – это ситуация, когда знаешь как увернуться от опасности . Следовательно, понять, описать и оценить безопасность можно только посредством выявления тех факторов риска, которые подрывают ее. Именно поэтому анализ и оценка рисков со-ставляют основу всей политики безопасности. В Концепции национальной политики безопасности Российской Федерации в перечне основных задач в этой области названо своевременное выявление и прогнозирование внутрен-них и внешних угроз жизненно важным интересам личности, общества и го-сударства. Практическая реализация этой концептуальной установки предпо-лагает ясное понимание природы, источников и характера реальных и потен-циальных угроз объектам безопасности. Это означает, что успешное решение проблем безопасности предполагает решение методологических проблем от-бора и оценки исследовательских методик, а также изучение философско-социологической и политической характеристики природы и сущности рис-ков, определение источников опасности.
Сущность, принципы и основные направления государственной туристской политики
В сфере туризма в последние пятнадцать лет происходят существенные изменения, отражающие те серьезные процессы социально-экономических и политических преобразований, которые разворачиваются в российском об-ществе. Туризм стал отраслью, весьма привлекательной для предпринима-тельства. Несмотря на это, в нашей стране туристский бизнес все еще нахо-дится на стадии структурной перестройки, институционального становления, формирования внутриотраслевых, межотраслевых, межрегиональных и внешнеэкономических связей. Совершенствуется туристская инфраструкту-ра, формируется соответствующий сегмент рынка труда, создается и новая система государственного регулирования туристской деятельности. Возни-кают новые подходы к формированию государственной политики в сфере ту-ризма, и его развитие постепенно становится одной из важнейших задачей государственной туристской политики.
Рассматривая историю становления современной государственной ту-ристской политики, мы можем заметить, что осознание государством необ-ходимости регулирования туристской деятельности прошло три основные стадии: период минимизации участия государства в регулировании турист-ской деятельности, когда государство не уделяло большого внимания этому сектору экономики; период, когда государство осознало, что дальнейшее бездействие может просто привести к краху всей туристской индустрии, и начало принимать законы, направленные на регулирование туристской дея-тельности; и период конкретизации и совершенствования ранее принятых за-конодательных актов.
Первый период характеризуется как время минимального участия го-сударства в регулировании туристской деятельности . Слабое правовое обеспечение сферы туризма, туристской экономики порождало стихийное развитие туристского рынка. Не существовало ни одного специального зако-нодательного документа регулировавшего туристскую деятельность, что привело туристский рынок к состоянию близкому к хаосу. Но это не значит, что туристский рынок ничем не управлялся в то время. Он управлялся общи-ми экономическими законами, но без правовой поддержки . Так туристский рынок, как и весь рынок Российской Федерации того времени, имел управле-ние криминальное с соответствующим «налогообложением». Поэтому на-сущной проблемой в российском туризме была необходимость принятия го-сударственного акта, который направил бы работу тысяч отечественных ту-ристских организаций и индивидуальных предпринимателей в единое право-вое русло, где наряду с нормами гражданского права действуют специальные нормы, регулирующие туристскую деятельность.
Второй период, характеризуется нами, как период осознания государ-ством того, что туристская деятельность не может осуществляться вне и по-мимо правовых норм, т.е. туристскую деятельность должен регулировать за-конодательный акт. Таким актом мог быть лишь федеральный закон о туриз-ме, проекты которого стали активно разрабатываться уже в начале 1990-х го-дах. Однако формирование правовой базы российского туризма началось не с общего закона .
Здесь стоит упомянуть одну из наиболее ярких особенностей развития конституционного законодательства в России – так называемое указное пра-во, т.е. преимущественное регулирование общественных отношений не в форме законов, а в форме указов Президента Российской Федерации. Сфера туризма также попала под указное правотворчество, хотя в силу своей спе-цифики, она подлежала исключительному регулированию законами.
Так, 24 апреля 1994 года был принят Указ Президента Российской Фе-дерации «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Феде-рации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма». Впервые в нормативном акте такого уровня было заявлено: «Признать одной из приоритетных задач государства всемерную поддержку развития туризма в Российской Федерации» .
Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1995 года «О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации» была одобрена Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации. В Концепции был намечен ряд организационных мер по активизации государ-ственной политики в сфере туризма, созданию правовых, организационных и экономических основ формирования в России современной, конкурентоспо-собной индустрии туризма. С учетом Концепции была разработана и 26 фев-раля 1996 года утверждена постановлением Правительства Российской Фе-дерации Федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации» (1995-2005 гг.). Программа положила начало фактическому государственному регули-рованию туристской деятельности, определила основные направления разви-тия туристской отрасли в стране. Программа основывается на законах и иных правовых актах, установивших новые правила экономической деятельности в стране.
Среди мер кадрового обеспечения развития туризма, где исполнителя-ми выступают главным образом учебные заведения, названы: определение потребности в кадрах специалистов; определение перечня туристских про-фессий и соответствующих учебных специальностей; разработка учебных программ и пособий; содействие в формирование сети специализированных учебных заведений и подготовка кадров преподавателей .
18 июля 1996 г. был принят Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Данный закон регулирует выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федера-цию граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без граж-данства . Так же он определяет ответственность за нарушение порядка выез-да/въезда.
4 октября 1996 года Государственная Дума приняла, и 24 ноября Пре-зидент Российской Федерации подписал Федеральный закон «Об основах ту-ристской деятельности в Российской Федерации». И этот Закон, по нашему мнению, появился вовремя, так как состояние туристского рынка Российской Федерации на тот момент, как нами уже утверждалось, было близко к со-стоянию хаоса. А Закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» вместе с Законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и Постановлением Правительства Рос-сийской Федерации «О лицензировании Международной туристской дея-тельности» стал регулировать туристскую деятельность, хотя этот Закон не являлся совершенным, поскольку не учитывал особенности въездных и вы-ездных формальностей и стандартов.
Политические практики обеспечения безопасности туристской деятельности
В настоящее время туризм представляет собой один из наиболее дина-мично развивающихся видов организованного отдыха, а также же секторов мировой экономики. Стратегия развития туризма в России предполагает со-вершенствование всей туристской отрасли, придавая, тем не менее, особое значение обеспечению приемлемого уровня безопасности при осуществле-нии туристской деятельности. В соответствии со ст. 14 ФЗ «О туристской деятельности в РФ» под безопасностью туризма понимаются личная безо-пасность туристов, сохранность их имущества и ненанесение ущерба окру-жающей среде при совершении путешествия, материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства .
Всемирная туристская организация системы Организации объединен-ных наций провозглашает безопасность международного туризма главней-шим из его условий. В связи с этим резко возрастает значимость повышения уровня безопасности граждан и организаций, осуществляющих туристскую деятельность.
Вопросы безопасности имеют ключевое значение для правительств, поскольку во всех странах мирового сообщества именно государство являет-ся гарантом безопасности своих граждан. В условиях нестабильной полити-ческой и экономической ситуации на международной арене, а также в связи с увеличением террористической активности правительства стремятся по-новому взглянуть на роль и функции государства в сфере обеспечения безо-пасности, а также усовершенствовать свои политические механизмы управ-ления рисками в туристском секторе.
Обеспечение безопасности туристской деятельности, включая разра-ботку новых политических механизмов, является одной из приоритетных за-дач государственного регулирования в этой сфере. В рамках международной туристской деятельности национальная сис-тема безопасности туризма тесно сопряжена с международной системой безопасности, она включает в себя следующие основные элементы: - субъекты обеспечения безопасности туризма, включая федеральный орган исполнительной власти; - целевые установки и принципы обеспечения безопасности туристской деятельности; - государственная политика в области обеспечения безопасности в сфе-ре туризма; - система правовых норм, регулирующих отношения в области безо-пасности туристской деятельности; - меры и требования (государственные регламенты, стандарты) безо-пасности туризма; - культура безопасности и правовая культура в сфере безопасности ту-ристской деятельности . В соответствии с утвержденными положениями общей системы безо-пасности в России, представляется возможным выделить основные функции системы безопасности туризма: - выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности (субъектов туристской деятельно-сти), осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по пре-дотвращению возникновения рисков и их нейтрализации; - создание и поддержание в состоянии готовности сил и средств обес-печения безопасности (в особенности при угрозе возникновения чрезвычай-ных ситуаций), включая осуществление системы мер по восстановлению нормального функционирования систем безопасности туристской деятельно-сти в пострадавших регионах; - общая координация, а также контроль за деятельностью органов госу-дарственной власти, государственных и межведомственных комиссий, участ-вующих в решении вопросов обеспечения безопасности; - осуществление международного сотрудничества, представление ин-тересов государства в соответствии с международными договорами и согла-шениями, заключенными или ратифицированными Российской Федерацией. В настоящее время в России нет единой национальной политики в об-ласти защиты и безопасности туристской деятельности, в которой определя-лись бы основные направления и цели для властей, организаций и туристско-го бизнеса. Поэтому изучение и использование международного опыта в этой области позволит ускорить принятие важнейших решений в этом направле-нии. Согласно международным рекомендациям Всемирной туристской ор-ганизации политика в области безопасности туристской деятельности должна строиться по следующим направлениям: - определение принципов, задач и целей в области защиты и безопас-ности туристов; - основные направления работы правительственных ведомств, отве-чающих за реализацию соответствующих элементов политики; - сотрудничество и координация всех заинтересованных структур в решении проблем безопасности; - согласие в отношении распределения ресурсов для достижения по-ставленных целей . Очевидно, что безопасность туристской деятельности может быть дос-тигнута только путем проведения единой государственной политики в пред-метной области, системой мер политического характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства в целом. Анализ зарубежного опыта, который прямо или опосредованно следует учитывать в развитии национальной туристской политики, показал, что прак-тически во всех странах – лидерах по развитию туризма успех был достигнут благодаря активной поддержке государства, вместе с тем, в сфере туризма действуют законы рынка, что определяет взаимоотношения государства и рыночных структур. Только в этом случае возможен мониторинг масштабов и степени угроз жизни, здоровью, имуществу туристов и экономическим ин-тересам субъектов туристской деятельности. Следовательно, формирование и осуществление государственной политики в области безопасности туризма должно происходить с учетом предотвращения потенциальных рисков, иден-тификация которых представляет сложность в связи с нестабильностью ми-ровых туристских процессов. Кроме того, существуют риски, возникновение которых сложно, а иногда и практически невозможно прогнозировать, тако-выми являются природные и техногенные катастрофы. В связи с этим, направления реализации государственной политики в области обеспечения безопасности туристской деятельности можно предста-вить следующим образом: 1) предотвращение возникновения рисков (профилактические меро-приятия); 2) снижение негативных воздействий рисков на участников туристско-го процесса; 3) анализ последствий и корректировочные работы с целью повышения эффективности действующей системы безопасности и обеспечения ее надеж-ного существования в условиях неопределенности. Таким образом, на обеспечение безопасности туристов должен быть направлен целый комплекс мер, осуществляемых правительственными и ту-ристскими организациями, к которым можно отнести меры организационно-правового характера, правоохранительные и социальные меры, меры в облас-ти охраны окружающей среды и туристских ресурсов, а также меры инфор-мационного, научного и образовательного характера. Деятельность по безопасности туризма затрагивает множество аспек-тов, включая проблемы любых несчастных случаев, заболеваний, случаев терроризма, криминогенных ситуаций, радиоактивного, химического и иного заражения земли, воды и воздуха в местах пребывания, а также ряд аспектов, связанных непосредственно с поведением самих туристов. И в этом случае первостепенными задачами (основными направлениями) государственной туристской политики могут выступать: - формирование системы мониторинга показателей безопасности на ос-нове объективного и всестороннего анализа; - прогнозирование и выявление угроз безопасности в туризме; - совершенствование системы правового регулирования в сфере безо-пасности туристской деятельности; - информационное обеспечение безопасности туризма; - создание и поддержание в состоянии готовности сил и средств обес-печения безопасности для осуществления оперативных мер по предупрежде-нию и нейтрализации угроз безопасности, особенно в условиях чрезвычай-ных ситуаций.
Похожие диссертации на Политические механизмы обеспечения безопасности туристской деятельности в России
