Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. РОЛЬ, МЕСТО И ЗНАЧЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННЫХ ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОЦЕССАХ 15
1. Понятие местного самоуправления: контекст, модель, функции 15
2. Политические особенности формирования местного самоуправления в России 46
ГЛАВА II. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 83
1. Местное самоуправление и расстановка политических сил 83
2. Отношение населения к реформе местного самоуправления 106
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 132
БИБЛИОГРАФИЯ 138
- Понятие местного самоуправления: контекст, модель, функции
- Политические особенности формирования местного самоуправления в России
- Местное самоуправление и расстановка политических сил
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Многообразный исторический опыт развитых демократий свидетельствует, что современная политическая система в том виде, в котором она сейчас существует, не могла сложиться без воздействия того мощного института, который принято называть местным самоуправлением. В поисках наиболее эффективных средств, инструментов управления (самоуправления) общественными процессами страны с различными историческими, социальными, политическими условиями неизбежно обращались именно к возможностям местного самоуправления, решая при этом задачи оптимального соотношения разделения функций, прав и обязанностей горизонтальных и вертикальных властных отношений.
Среди употребляемых формальных показателей степени демократичности, прогрессивности, «продвинутости», развитости той или иной политической системы степень развития институтов местного самоуправления занимает одно из основных мест. Более того, она служит формальным основанием для вовлечения той или иной страны в престижные международные организации, советы, союзы, оказание или отказ ей в помощи и поддержке.
Местное самоуправление, как весьма динамично развивающаяся система, не может не вызывать интереса своими новациями, поэтому споры и дискуссии вокруг (вроде бы устоявшегося на Западе института) продолжают волновать как практических политиков, менеджеров, муниципальных деятелей, так и самые широкие слои населения.
Процессы общей трансформации политической, социальной, экономической системы России закономерным образом сопровождались развитием сначала идеи, а затем и практики местного самоуправления в стране. Не случайно основные этапы реформы местного самоуправления в России столь значительно совпадают с динамикой и последовательностью более общих процессов.
В литературе неоднократно указывалось, что реформа местного самоуправления в России выходит далеко за рамки, пусть весьма важного, но относительно локального процесса, института. Она, по сути, является преобразованием всей системы властных отношений в стране, а ее социальные и экономические последствия могут послужить мощнейшим источником изменений и в этих сферах.
Может быть, как ни одна другая трансформация, данная реформа показывает расклад политических сил и влияний (как фундаментальных, так и конъюнктурных, локальных). Отношение к реформе, ее этапам, формам, механизмам весьма показательно характеризует реальные позиции тех или иных политических акторов.
Поток научной, правотворческой, методической, практической литературы, который мы имеем в настоящее время, количество встреч, семинаров, конференций, дискуссий, симпозиумов (локальных, региональных, федеральных, международных) наглядно свидетельствуют об огромном интересе к многоаспектным и весьма острым проблемам реформы как научной общественности страны, так и практических политологов и управленцев.
Очевидно, что проблема становления системы местного самоуправления весьма многопланова, включает в себя как собственно политические, так и экономические, управленческие, юридические, социальные, культурологические и другие составляющие. Более того, выделение с полной определенностью одного из этих аспектов является научной абстракцией, степень их взаимосвязанности, взаимозависимости такова, что на практике этого сделать невозможно. Тем не менее, такой методологический, рационализирующий прием как выделение и анализ одного из элементов взаимосвязанной системы в данном случае выглядит оправданным, поскольку приносит как теоретические, так и практические результаты.
Рассмотрение в качестве предмета исследования политической составляющей реформы местного самоуправления в России делает возможным определение ее роли и места в реформе в целом, взаимодействия с другими ее направлениями позволяет после анализа относительно частного вернуться к пониманию общего. Комплексный характер исследования определяется тем фактом, что проблемы реформы местного самоуправления носят политический характер, а такие ее аспекты как правовой, организационный, экономический являются механизмами ее реализации.
Степень научной разработанности темы.
В силу указанной комплексности исследования анализ политических аспектов местного самоуправления требует анализа не только литературы политологического характера, но и источников, рассматривающих как проблему в целом, так и отдельные ее аспекты, тем более, что экономисты, юристы, социологи в разработке своих проблем выходят, как правило, за рамки узкой специализации, поэтому их выводы и предложения оказываются ценными в исследуемой области.
Информационный поток по проблемам местного самоуправления в целом и его реформированию в России, в частности, весьма велик, причем необходимо заметить, что основной его «пик» наблюдается именно в последние (1995— 2001) годы, что связано с этапом практической реализации реформы.
Так, широко анализируя зарубежный опыт развития местного самоуправления, исследователи обращаются как к конкретным моделям его реализации в отдельных странах,
- б -
так и к проблеме синтеза имеющегося эмпирического материала .
Отмечается интерес к классическому российскому наследию XIX в., давшему весьма примечательные образцы анализа теоретических и практических аспектов развития местного самоуправления в России.
Особое значение при анализе проблем местного самоуправления имеют официальные материалы, которые могут быть разделены на международные, федеральные, нормативные акты субъектов федерации (каждый из субъектов федерации в настоящее время располагает целым пакетом подобных документов, регламентирующих как формирование на местах самоуправления в целом, так и отдельных его аспектов) , а также местных органов самоуправления. Анализ и обобщение этого источника информации является эмпирической базой исследования.
Весьма многочисленна литература по общим вопросам развития самоуправления в России в настоящее время, и отдельным ее направлениям (экономическим, юридическим, социологическим, организационным).
Особый интерес представляют методические и практические работы, обобщающие эмпирический опыт хода реформы. Что касается работ, анализирующих именно политические аспекты развития местного самоуправления, то прежде всего хотелось бы отметить, что часто их авторами оказываются люди практически занимающиеся этими проблемами, несущие ответственность за ход реформы на том или ином уровне. Особо необходимо выделить работы Ф. Бородкина, В. Гельмана, Л. Гильченко, И. Умновой, М. Чернышева, А. Широкова и С. Юрковой.
Цели и задачи исследования.
Данное исследование посвящено анализу собственно политических составляющих реформирования местного самоуправления в России, их взаимодействия и воздействия на другие элементы его трансформации. Итогом данного анализа могут быть предлагаемые модели (сценарные прогнозы) возможного развития реформы в зависимости от конкретных политических условий и обстоятельств.
Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
провести анализ имеющегося зарубежного опыта становления систем местного самоуправления, выделив при этом политические процессы, определявшие характер, специфику формировавшихся моделей местного самоуправления;
исследовать особенности политических и социальных условий, в которых проводится эта реформа в России;
определить возможности и границы переноса имеющегося зарубежного политического и управленческого опыта реализации идеи самоуправления на современную ситуацию в России;
выявить собственно политические факторы расстановки сил на различных уровнях властных структур по проблеме местного самоуправления на разных этапах ее реализации;
определить основные поведенческие тенденции, ценности, мотивы, отношения населения к анализируемому процессу;
выявить возможности и ограничения создания сценарных прогнозов потенциального развития реформы, степени воздействия на нее тех или иных факторов.
Методология исследования.
При разработке диссертационной темы в качестве общеметодологической основы использованы следующие подходы и методы научного исследования:
компаративный, позволяющий на основе сравнения западного и российского опыта развития местного самоуправления выявить его сущность, специфику, функции, политические аспекты;
системно-структурный подход к анализу политических аспектов местного самоуправления как элемента общественной организации, взаимосвязи с властными структурами различных уровней;
диалектически-парадигмальный метод, предполагающий рассмотрение реформы местного самоуправления не только в динамике идущих процессов, но и прогнозирования возможных вариантов дальнейшего развития.
Обоснование логики построения диссертации.
Цель исследования, методология и содержание исследуемого материала определили логику построения и структуру диссертации.
Во введении определяется актуальность исследования, степень его разработанности, предмет, основные цели и задачи, новизна, структура работы, ее научно-практическая значимость, апробация полученных результатов.
В первой главе исследуются теоретические и практические проблемы зарубежного опыта формирования местного самоуправления, определяются основные понятия объекта исследования, дается характеристика политических аспектов реформы в России, ее основных этапов.
Во второй главе анализируется расстановка политических сил на различных уровнях власти по отношению к реформе на основных этапах ее реализации; прослеживается отношение к реформе населения, особенно в период прошедших выборов в органы местного самоуправления.
В заключении содержатся выводы, а также прогнозы возможного дальнейшего хода реформы.
Научная новизна диссертации.
Предпринятый в работе системно-структурный анализ позволил вскрыть новые аспекты проблемы: впервые предпринята попытка связать процессы, характерные для позиций политических акторов различного уровня с поведенческими тенденциями, характеризующими отношения населения к реформе. Новизной отличается сам подход к анализу политических аспектов реформы, который характеризуется комплексностью, стремлением раскрыть различные стороны взаимосвязанного процесса.
дано понятие местного самоуправления, его моделей и функций;
показана политическая особенность формирования местного самоуправления в России;
исследована проблема местного самоуправления и расстановки политических сил; обоснован вывод о том, что местное самоуправление выступает в.качестве структурообразующего фактора региональной политической системы;
проанализировано отношение населения к реформе местного самоуправления;
дан анализ выборов в органы местного самоуправления и поведения электората;
на основе привлеченного местного материала, характеризующего протекание реформы в Вологодской области, формируется модельная схема реформирования местного самоуправления, которая может быть использована и в других субъектах Российской Федерации;
— предложены прогнозные сценарии развития реформы местного самоуправления в России в зависимости от возможного влияния различных факторов.
Научно-практическая значимость и апробация результатов исследования.
В диссертации осуществлен системно-структурный анализ политических аспектов реформирования местного самоуправления в России, исследованы возможные варианты дальнейшего развития реформы в зависимости от складывающихся политических условий и обстоятельств.
Выводы и основные положения диссертации могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблемы, в практике руководства, организации и совершенствования местного самоуправления на территории Вологодской области и других субъектах Российской Федерации.
Основные положения и содержание диссертации были изложены в докладах и сообщениях, публикациях сборников научных, научно-методических трудов по проблемам становления местного самоуправления в Вологодской области.
На защиту выносятся следующие положения:
Основной проблемой организации местного самоуправления является политический аспект — необходимость изменения управления и перераспределения властных полномочий .
Основными принципами построения системы местного самоуправления являются: ориентированность на местные территориальные сообщества; разграничение полномочий — между органами самоуправления разных территориальных уровней; разделение представительной и исполнительной ветвей власти на всех уровнях; наделение представительной власти распорядительными и контрольными функциями; самостоятельность и независимость в решении всех вопросов местной жизни в пределах установленной компетенции; приоритетность ответственных органов самоуправления перед местным населением, избравшим их.
Организационно-политическое отличие местного самоуправления от государственного состоит в различном характере власти (суверенность государственной власти и подзаконность местного самоуправления); ограниченность круга дел, предоставляемых местному самоуправлению; различие в источниках финансирования; ограниченность территории муниципальных образований; обязательность выборного принципа для местного самоуправления.
К основным социально-политическим особенностям хода реформ местного самоуправления в России на современном этапе относятся: традиционное стремление к централизации, различное понимание идей местного самоуправления на разных уровнях власти, стремление к «огосударствлению» местного самоуправления, созданию его «общественно-государственной» модели, двойная ответственность двух уровней власти «федерального и регионального» за выполнение законотворчества о местном самоуправлении.
Характер протекания реформы местного самоуправления определяется расстановкой и взаимодействием различным образом ориентированных по отношению к реформе политических сил («управленцев», «утилитаристов», «ресовети- заторов», «самоуправленцев»).
Формирование органов местного самоуправления выявило как позитивные, так и негативные моменты.
Автором диссертации прогнозируются варианты дальнейшего развития реформы в виде «контрреформы», «стагнации» и дальнейшее ее развитие при необходимой и оптимальной поддержке «сверху» и «снизу», что позволит реализовать потенциальные возможности местного самоуправления, учесть особенности и специфику регионов, создать реальные механизмы взаимодействия властей различных уровней, усилить воздействие местного самоуправления на экономику и социальную сферу.
Понятие местного самоуправления: контекст, модель, функции
Любое исследование проблем местного самоуправления неизбежно должно решить задачу «определения в определениях», что связано как с многоаспектностью, междисципли- нарностью данных понятий, так и с достаточно долгосрочной традицией обсуждения данной проблематики в научной литературе. Как отмечает В. Ф. Абрамов, термин «самоуправление», как и большинство понятий в социально- политических науках, не имеет вполне точного и единого научного значения. Имеется несколько десятков различных определений .
Классическим, традиционным, одним из наиболее распространенных в научной литературе принято считать определение известного германского ученого Г. Еллинека, который определяет самоуправление как государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, осуществляется через посредство самих заинтересованных лиц .
В английской социально-политической традиции широкое распространение получило определение И. Редлиха и П. Аш- лея, с точки зрения которых, местное самоуправление есть осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им представлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву .
В дореволюционной России популярностью пользовалось определение местного самоуправления Н. Лазаревского, которое, по его мнению, «есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность централизации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления через посредство самих заинтересованных лиц» .
В этих определениях необходимо отметить ориентацию авторов на государственный характер самоуправления, что имеет место в обсуждении проблемы и в современной литературе по теме исследования.
Известным итогом изучения проблем местного самоуправления в зарубежных источниках является определение, содержащееся в Европейской хартии о местном самоуправлении, где «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» . Данное определение не в полной мере удовлетворяет современным требованиям, однако, оно может быть принято в качестве рабочего.
В современном российском законодательстве, прежде всего в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление определяется как самостоятельная деятельность населения «по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»1. В соответствии со статьей 3 Конституции РФ, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, местное самоуправление — это первичный уровень народовластия, элемент основ конституционного строя.
При всем разнообразии традиций в определении местного самоуправления можно все же отметить, что в настоящее время практически во всех странах, независимо от национальной специфики, под ним понимают организацию и деятельность местных органов, непосредственно формируемых населением на выборных началах, а под местным управлением — организацию и деятельность местных органов, назначаемых центральными властями. Органы местного самоуправления формально действуют автономно, в пределах предоставляемых им полномочий, где отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим.
Думается, что в качестве рабочего, отвечающего целям и задачам данной работы, может быть использовано определение местного самоуправления, данного заместителем председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ С. Митрохина, который утверждает, что местное самоуправление — это разновидность власти, которая «формируется выборным путем и осуществляется в компактных (с точки зрения территории и численности населения) сообществах, с целью оказания их населению коммунальных и социальных услуг, а также частично осуществляется самим населением; минимально отчуждена от населения, зависима от бюрократической иерархии государства; максимально ответственна перед населением, использует его инициативу в качестве управленческого ресурса» .
Политические особенности формирования местного самоуправления в России
В научной литературе существует две точки зрения на традиции местного самоуправления в России. Первая из них заключается в том, что Россия не имела сколько-нибудь серьезного опыта самоуправления, т.к. «не найдется и десяти лет подряд, когда последовательно развивалось самоуправление в том виде, в котором оно существовало в европейских странах» . Вторая точка зрения, напротив, делает упор на его глубокие корни, богатый исторический опыт, связывает местное самоуправление с исконными идеями «народности, власти, исходящей от земли, от народа» . По-видимому, традиции «славянофильства» и «западничества» не могли остаться в стороне от дискуссии по этому, одному из центральных для них, вопросу. С другой стороны, наличие двух этих позиций позволяет рассматривать проблему становления местного самоуправления в России в более широком контексте, а также проследить генезис актуальных проблем и противоречий сегодняшнего этапа ее реализации.
Позиция с точки зрения, которой идея местного самоуправления в России имеет давнюю традицию, базируется на положении, что исторический опыт самоуправления в России имеет более глубокие корни, чем земство. Первоначально оно имело характер самопомощи, выполняло снизу те функции, которые были не под силу слабым государственным учреждениям. Так, в XV—XVI вв. термин «земяне» обозначал совокупность местных жителей с присущими местными интересами. В контексте данной традиции интересной представляется оценка деятельности Ивана Грозного в формировании самоуправления в России. Ряд авторов полагают, что им была задумана (и в определенной мере осуществлена) земская реформа, которая была призвана заменить в местном управлении назначаемых из центра чиновников представителями местного сообщества и тем самым положить конец злоупотреблениям кормленщиков .
Другие авторы, напротив, утверждают, что постепенное развитие местного самоуправления было прервано Иваном Грозным, а с конца XVII в. чиновники центрального правительственного аппарата и наместники царя становятся творцами всех форм территориального управления, максимально централизуя политические, организационные, управленческие функции .
Весьма различно, в контексте понимания традиций местного самоуправления в России, отношение к реформам Петра I. С одной стороны, утверждается, что с конца XVIII в. получают некоторое формальное признание установленные из центра учреждения местного территориального управления, с другой, говорится о том (и, по-видимому, это больше соответствует действительности), что при Петре I сложился тип централизованного, административного, бюрократического государства.
Ряд идей, терминов и понятий в области местного самоуправления широко обсуждались (и были подготовлены даже некоторые законодательные акты) в период царствования Екатерины I, однако сами реформы осуществлены не были. При Александре I впервые в законодательном порядке уясняется понятие «земство» и определяется отношение его к государству. Законодатель видел отличие земских повинностей от государственных в том, что первые отбываются на местах.
Исследователи проблем становления местного самоуправления в России отмечают в качестве ключевого события отмену крепостного права. Однако, одни исследователи с этого события начинают историю самоуправления в России, другие полагают, что это, хотя и важнейший, но только этап в его формировании.
Ликвидация крепостничества действительно имела разнообразные последствия, в том числе и для развития всех систем управления и самоуправления. После 18 61 г. функции государственного аппарата практически полностью взяло на себя сословие свободных людей. Стало невозможным поддерживание общего порядка и проведение в жизнь решений властных органов без существенного изменения структуры власти. Верховная власть должна была «заглядывать» во все уголки обширной империи, что оказалось непосильным при прежнем устройстве и старыми средствами. Слой дворян, ранее имевший абсолютную власть над значительной частью населения, потерял ее и стал оппозиционным правительству, что заставило последнее искать поддержки у либералов. Кроме того, повсеместно происходил развал местного хозяйства. Частично ликвидировать эти последствия и было призвано земство, т.к. каких-либо законодательных и нормотворческих функций даже крупные земства (например, столичные) были полностью лишены. Определялась территориальная иерархия нового выборного управления — над земскими стояли уездная и губернская управы. Кроме того, построение новой системы территориального местного управления было поручено старому чиновничьему аппарату, без активного привлечения общественности.
Местное самоуправление и расстановка политических сил
Как уже отмечалось в предыдущих разделах исследования, проблемы местного самоуправления в России рассматриваются в контексте становления политической системы общества, связанного с формированием соответствующих политических институтов, одним из которых и является местное самоуправление. В данном случае местное самоуправление, представляя собой одну из основ формирования правового государства, выступает необходимым условием гармонизации властных отношений, позволяет демократизировать аппарат управления, обеспечивать учет интересов местных сообществ при реализации государственной политики, взаимовыгодно сочетать интересы и права человека с интересами общества и государства. Очевидно, что в данной связи, понятие «местное самоуправление» весьма часто (и обоснованно) в научной литературе связывается и с понятием «социальная политика».
Одним из наиболее известных и распространенных определений социальной политики является определение отечественного исследователя А. Н. Северина, который рассматривает ее как политику воздействия «государства на социальную сферу общества, его деятельность по удовлетворению социальных потребностей людей, поддержанию приемлемого для общества уровня их жизни, предоставлению социальных услуг населению, обеспечению конституционных социальных гарантий гражданам, оказанию социальной поддержки нетрудоспособным и малообеспеченным слоям общества» .
В этом определении необходимо обратить внимание на то, что практически единственным представителем социальной политики объявляется государство (при этом,такие понятия как «социальный город», «социально-ориентированный бизнес» не вписываются в систему социальной политики). Тем не менее определение А. Н. Северина широко используется в научной литературе именно для обоснования места местного самоуправления в политической системе России.
Так, А. А. Меньшов, определяя социальную политику как систему представляющую собой ключевое направление управленческой деятельности политической системы по регулированию социальной сферы общества, включающую в себя целостную совокупность субстанциональных, человеческих, институциональных, процессуальных и духовных компонентов, делает вывод, что «перечисленные компоненты корреспондируются в полной мере на уровень местного самоуправления, приобретая здесь региональную специфику, обусловленную особенностями той или иной территории» .
Ссылаясь на работы А. Н. Северина, А. А. Меньшов считает, что «местное самоуправление не может входить в систему государственной власти в качестве ее местного ответвления» , она имеет по сути государственно- политический характер, позволяющий местным сообществам, опираясь на собственные материальные, финансовые и другие ресурсы, посредством деятельности выборных органов осуществлять на основе действующего законодательства управления экономическими, социальными, экологическими и другими процессами на подведомственных территориях».
Нельзя не согласиться с А. А. Меньшовым в том, что такая трактовка местного самоуправления ближе всего к неомарксистской традиции понимания данных процессов, в которой постулируется принадлежность местных органов к государственной власти, он считает, что такое понимание в наибольшей степени отвечает традициям дореволюционной и Советской России, хотя и противоречит основным положениям Конституции РФ.
В данной связи необходимо отметить компромиссное понимание сущности местного самоуправления, предложенное А. Н. Широковым, который говорит о «государственно-общественном характере власти местного самоуправления» . Таким образом, проблемы местного самоуправления в России обсуждаются в предельно широком социально-политическом контексте. Кроме того, совершенно очевидна тенденция толкования системы местного самоуправления как института не только публичной, но и государственно-политической власти, связанной с деятельностью политических акторов, воздействующих на ход осуществления реформ.
