Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. СТАТУС ПОЛИТИКИ В МЕСТНОМ САМОУГОАВЛЕНИИ. 17
1.1. Политика в деятельности органов местного самоуправления: истоки и сущность 17
1.2. Предпосылки политической специализации исполнительного органа сельского района 37
ГЛАВА 2. СОДЕРЖАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА 59
2.1. Структура политических функций исполнительной власти муниципального района 59
2.2. Содержание политических функций исполнительной власти муниципального района 82
ГЛАВА 3. ПОЛИТИКА В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ТЕНДЕНЦИИ ЕЕ РАЗВИТИЯ... 108
3.1. Политические аспекты местного самоуправления и критерии эффективности местной власти 108
3.2. Тенденции развития политики в системе местного самоуправления 128
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 146
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 150
- Политика в деятельности органов местного самоуправления: истоки и сущность
- Структура политических функций исполнительной власти муниципального района
- Политические аспекты местного самоуправления и критерии эффективности местной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года №131-Ф3 установил нормативные рамки развития местного самоуправления в нашей стране на длительное время. Исходя из этого, можно говорить об установленных пределах нормативного регулирования этой сферы деятельности. Однако законодательные акты, как известно, не являются единственным регулятором общественных отношений в целом, что справедливо и для муниципальных отношений в частности. Федеральным законом установлена двухуровневая система местного самоуправления, которая включает в себя два основных типа муниципальных образований: муниципальные поселения и муниципальный район (городской округ). Согласно юридическим нормам данные уровни в системе местного самоуправления имеют равный управленческий статус.
Двухуровневая система местного самоуправления подразумевает также некое различие в компетенции уровней власти. В этом смысле муниципальный район, помимо географической несоизмеримости своей компетенции с компетенцией любого поселенческого уровня, имеет еще и аналогичную политическую компетенцию, получаемую путем выборов органов власти муниципального района всем населением района. Таким образом, спецификой компетенции поселенческих органов власти является глубина полномочий, а районных - ширина их распространения. По своему содержанию полномочия районной власти направлены на агрегирование интересов субъектов местного самоуправления в интересы района в целом, что предполагает определенную политическую компетенцию районной власти.
Однако системное неравенство этих двух уровней, которое очевидно вытекает из различий в их компетенции, не подтверждено законом в виде установления какой-либо иерархии, что обусловливает поиск методов регулирования взаимоотношений в этой системе.
Поскольку речь идет о взаимоотношениях уровней власти, то справедливо будет считать возникающие между ними отношения политическими и именно в арсенале политики вести поиск средств установления эффективной коммуникации между двумя уровнями муниципальной власти в системе местного самоуправления. Коммуникационный потенциал политических отношений актуализируется также равноправным статусом участников взаимодействия. Классическое определение политики как борьбы за завоевание и осуществление государственной власти путем принуждения не находит применения в трактовке властных взаимоотношений в местном самоуправлении. Во-первых, статьей 12 Конституции РФ установлено, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти; во-вторых, федеральный закон № 131 -ФЗ не устанавливает подчинения одного уровня муниципальной власти другому. Таким образом, сама реальность свидетельствует в пользу применимости коммуникативных характеристик в описании межмуниципальных политических отношений.
Такая постановка вопроса актуализирует исследование сущности политических полномочий в местном самоуправлении, моделирование структуры и выяснение содержания политических функций органов муниципальной власти. Требует научного обоснования и гипотеза о необходимости выделения политической компетенции в особую прерогативу районного уровня местного самоуправления.
Социальная система, система жизнеобеспечения граждан нашей страны на нынешнем уровне ее развития в значительной степени зависима от состояния органов власти всех уровней и их способности обеспечить
распределение общественных ресурсов. Но особенно отчетливо проявляется эффективность действий властей на местном уровне в решении вопросов местного значения, т.е. в создании элементарных условий бытовой жизни каждого человека. Поэтому непрерывный поиск путей повышения эффективности взаимодействия субъектов общественных отношений на уровне муниципального общения требует осмысления действительности и правильного определения как требований текущего момента, так и тенденций ее развития.
Таким образом, исследование соответствующих проблем реализации политики на уровне муниципального района является научно актуализированной задачей настоящего этапа реформирования общественных отношений в системе местного самоуправления.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы политических аспектов деятельности органов местного самоуправления были подняты еще в работах исследователей-государствоведов первой волны: Р. Гнейст, М.И. Свешников, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов,1 сюда же можно отнести З.Г. Френкеля и Л, А. Велихова.
Политические аспекты деятельности местных властей России с 80-х годов освещены в работах Д.А. Асеева, О.В. Будовской, В.В. Вагина, Л. Гильченко, Н.А, Емельянова, В.Г. Игнатова, С.А. Миронцевой, С. Митрохина, С. Рыженкова, С.Г. Соловьева, А.И. Бардакова, Ю.П. Трутнева, Н.Г. Широковой, Е.А. Юшиной, И.А. Безрукавникова, Н.А. Шибикиной, Г.В. Лысенко, Г. Предвечного и др.
1 См.: Гнейст Р. Правовое государство и административные суды Германии. - С.-Пб., 1896; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Очерк критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. - СПб., 1892; Градовский А.Д. История местного управления в России// Собр.соч - СПб., 1899. - Т.2.; Коркунов Н.М. Русское государственное право. -СПб., 1909.-Т. 2.
1 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М,-Л., 1928.; Френкель, З.Г. Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией.-М., 1999, (впервые книга З.Г. Френкеля вышла в 1919 году).
5 Асеев Д.А. Политические аспекты местного самоуправления (К постановке проблемы)// Политическое управление. - М., 1998; Безрукавников И.А. Теоретические и практические проблемы изучения электорального поведения избирателей муниципальных образований. - Астрахань, 1999; Будовская О.В, Местное самоуправление как субъект политики реформирования Российского общества
В отечественной научной литературе районный уровенв муниципальной власти как самостоятельную сферу политической деятельности местного самоуправления в историческом плане освещали М.А. Сукиасян, А.Ы. Буров.4 В собственно в политическом аспекте данный уровень рассматривали В.Г. Прохоров и B.C. Кашо, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, Н.М. Великая, В.П. Макаренко, В. Гельман, Е.И. Колющий, В.И. Матеюк, О. Рой, Л. Соболева, Г. Зинченко, Н. Миронова, Т.Г. Нефедова, С.Н. Карманов и др.5
(политологический анализ). Автореферат дисс.., канд. полит, наук. Орел, 2001; Вагин В.В. Городская и региональная власть: есть ли альтернатива конфликту?// Школа муниципального служащего. - М., 1998; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в системе политических отношений России // Политическое управление. - М., 1998; Игнатов В.Г. Становление местного самоуправления в современной России. -Ростов-на-Дону, 2004; Миронцева С.А. Реформа местного самоуправления в контексте демократизации постсоциалистических политических систем (на примере Венгрии, Польши, России). Автореферат дисс... канд. полит, наук. Краснодар, 2003; Митрохин С. Местное самоуправление: аргументы, проблемы, мифы// Местное самоуправление: теория и практика, - М., 1997. - С. 43-52; Рыженков С. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в реформе системы местного самоуправления (1994-97 гг.) Поволжье. Урал, Северо-Запад, Центр// Местное самоуправление: теория и практика. - М., 1997. - С. 73-129; Соловьев С.Г. Муниципал ь но-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации.— СПб., 2003; Трутнев Ю.П. Принципы практического взаимодействия между органами государственной власти и местного самоулравления//Россия на пути реформ: федеративный и региональный аспекты. Книга 2. Саратов, 2003; Широкова Н.Г. Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества (сравнительно-политологический анализ). Автореферат дисс, канд. полит, наук. М., 2005; Юшина Е.А. Местное самоуправление как предмет политологического анализа// Политическое управление. - М., 1998; Бардаков А.И. Власть и управление в формах коллективной жизни, - Волгоград, 2006; Шибикина Н.А. Система государственного управления в России: проблемы реформирования// Государственное и муниципальное управление в России: реформы и перспективы развития. - Волгоград, 2005. - С, 5-Ю; Лысенко Г.В, Доверие как механизм воспроизводства коммуникаций власти и общества//Государственнос и муниципальное управление в России: реформы и перспективы развития. - Волгоград, 2005. - С. 130-135; Предвечный ГЛ. Избранные труды; Под общей ред. Ю.А. Жданова- Ростов н/Д, 2001.
4 См.: Сукиасян М.А. Власть и управление в России: диалектика традиций и инноваций в теории и
практике государственного строительства. - М., 1996; Буров А. Местное самоуправление в России:
исторические традиции и современная практика. - Ростов-па-До ну, 2000.
5 Прохоров В.Г. Органы территориального общественного самоуправления в системе местного
самоуправления// Государство и право.- 1992.-Na 7.-С. 46-53; Бялкина Т.М, Гражданское общество и
муниципальная демократия//Управа. —2003.—№6. —С. 24—26; Васильев В.И, Государственная власть
и местное самоуправление: перспективы взаимоотношений// Конституционное и муниципальное право. -
2004, - №3. - С. 11-20; Великая Н.М, Основные тенденции политического участия в местном
самоуправлении // Социс, - 2003, - № 8. - С. 45-49; Глазков А,П. Формирование компетенции
муниципальных образований в сельской местности. - Астрахань, 2000; Колюшин Е.И. Проблемы
концепции местного самоуправления// Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и
перспективы. - М., 1994; Матеюк В.И. О бюджетах муниципальных образований сельских и городских
поселений// Финансы. - 2004. - №6. - С. 13-15; Рой О. К вопросу о критериях муниципального
зонирования в РФ// Муниципальная власть. - 2005. - №2. - С, 28-31; Соболева Л. Б, Проблемы
территориальной организации местного самоуправления в переходный период// Государственная власть
и местное самоуправление. - 2005. - №2, - С. 9-12; Зинченко Г. Сельская администрация в структуре
властной вертикали// Власть, - 2001. - № 10. - С.64-69; Миронова И. Проблемы сельского
самоуправления// Муниципальная власть. - 2005, - № 4. - С. 10-13; Нефедова Т.Г. Социально-
экономическая и пространственная самоорганизация в сельской местности// Мир России. - 2003. - №3. -
С. 35-61; Карманов С.Н. Районные управы как субъекты политико-властных отношений: опыт,проблемы
При рассмотрении построения структуры политических функций районной власти использовалась функциональная парадигма, разработанная зарубежными учеными Т. Парсонсом. Д. Истоном, Г. Алмондом, Р. Мертоном. Коммуникативный подход к трактовке политической реальности был основан на соответствующей концепции, представленной в работах X. Арендт, Ю. Хабермаса,7 и подкреплён авторитетными мнениями отечественных специалистов в области политической власти и муниципального управления.
Следует отметить, что в научной литературе имеет место освещение вопроса о функциональном значении политики в сфере местного самоуправления. Исследователями различных отраслей знания предпринимаются попытки построения системы задач для органов местной власти. Необходимо отметить, прежде всего, работы А. Глазкова и В. Элеменкина, С. Миронцевой, О. Алексеева, С. Наумова, А. Эпштейна, А. Новокрещенова, Н. Емельянова, И. Мерсияновой, М. Мартынова, М. Чемоданова, А. Широкова, Е. Шугриной.
Определенный интерес для данного исследования представляет
развития и управления: Лвтореф.дис...канд.полит.наук: (23.00,02) / Сергей Никитович Карманов; РАГС. -М.: Б.и., 1999; Макаренко В.П. Аналитическая политическая философия. - М., 2002.
6 См.: Мертон Р. Явные и латентные функции // Американская социологическая мысль: тексты. / Под ред.
В.И. Добренькова. - М., 1994. - С. 379-448; Истон Д. Категории системного анализа политики //
Политология: хрестоматия. - М., 2000. - с. 319-331; Алмонд Г. Гражданская культура и стабильность
демократии // Политические исследования. - 1992. -Х4. - С. 122-134; Парсонс Т. Понятие общества:
компоненты и их взаимоотношения //Американская социологическая мысль. - М., 1996. - С. 494-526.
7 Арендт X. Vila activa, или О деятельной жизни. - СПб.. 2000; Арендт X, Истоки тоталитаризма. - М.,
1996; Хабермас Ю, Будущее человеческой природы, - М., 2002; Хабермас Ю. Моральное сознание и
коммуникативное действие, - М,, 2001.
8 Петренко И. Некоторые проблемы организации МСУ// Муниципальная власть. - 2005. -- №5. - С. 45-46;
Олейников О.В. Разграничение полномочий в структуре органов местного самоуправления Российской
Федерации. Автореферат дисс... канд. юрид. наук. Волгоград, 2005; Перешеин В, Скорее хозяйственник,
чем политик...//Муниципальная власть. - 2005. - № 1. - С. 41-45; Глебова И. И. Партия власти//
Политические исследования. - 2004. - № 2. - С. 85-92; Кувалдин В.Б. От «электоральной пирамиды» к
«партии власти»// Политические исследования. - 2004. - № I. - С. 37-42; Ашихмина Я.Г. О критериях
оценки выборов// Политические исследования. - 2004. - № 4. - С. 139-146; Глады щев А.Г. Правовые
основы местного самоуправления. - ML, 1996; Торгушннкова В.В. Социологическое обеспечение
процесса формирования имиджа политика в регионе и муниципальном образовании (на примере
Волгоградской области); Дисс,..канд.полит.наук: (23.00.02). -Волгоград, 2002; Берг О.В. Разграничение
государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты//
Журнал российского права. - 2001. - № 4. - С.21-25; Бойцова Л.В. Местное самоуправление как
разновидность публичной власти// Юридический мир. - 2003. - № 4, - С. 8-12; Селезнёв Т.Н. Закон,
власть, политика. Государственный и местный уровни.-СПб.,- 1998.
позиция В. А. Колесникова, который обосновывает систему муниципальных интересов в современной России и выстраивает целостную концепцию по обоснованию политической значимости данного феномена для «...обеспечения результативности реформы местного самоуправления в Российской Федерации».9
В разработку критериев оценки эффективности органов местной власти и выборе критериев их политической состоятельности существенный вклад внесли С.А. Миронцева, К.Г. Федоров, СЮ. Наумов, А.В, Новокрещенов, В.Д.Нечаев, СВ. Наумов.10 Тенденции развития политики в местном самоуправлении выделяли А.А. Уваров, А. Жабин, О.А. Андреева, О. Сенатова, О. Тоффлер, Н.Н. Неровная, И.Е. Кокарев, И.А. Бутенко, Т. Говоренкова, Е.Л. Верещагина, Е. Кэмпбелл, С.А. Авакьян. п
5 Колесников В.А. Муниципальные интересы в современной России, - Волгоград, 2005. !0 Миронцева С.А. Реформа местного самоуправления в контексте демократизации постсоциалистических политических систем (на примере Венгрии, Польши, России). Автореферат дисс... канд. полит, наук. Краснодар, 2003; Федоров К.Г. Политический курс в сфере местного налогообложения в России// Политические исследования. - 2003. - №4. - С. 71-81; Новокрещенов А.В. Самоорганизация территориальных общностей и местное самоуправление. - Новосибирск, 2002; Наумов СЮ. Президентский проект политической реформы региональной власти и особенности российского типа государственного управления // Модернизация местных администраций'. Сборник научных трудов.
- Саратов, 2005. - С. 8-22; Наумов СВ. Совершенствование государственного и муниципального
управления на основе плана экономии общественных затрат. - Волгоград, 2004.; Нечаев В.Д.
Децентрализация, демократизация и эффективность: Реформа федеративных отношений и местного
самоуправления через призму теории эффективной децентрализации // Политические исследования. -
2005. -№3.- С. 92-101.
" Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти// Журнал российского права. - 2002. - № ], - С, 43-52; Андреева О.А. Стабильность и нестабильность в контексте социокультурного развития. - Таганрог, 2000; Сенатова О. Институт местного самоуправления и российское общество// Местное самоуправление: теория и практика. - М., 1997. - С 63-72; Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления// Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. - М., 1994. - С. 43-57; Неровная Н.Н. Муниципальные выборы и российские политические партии: участвовать или не участвовать? // Государственная власть и местное самоуправление. -2005, -№ 9. -С. 24-26; Говоренкова Т. "А" и "Б" сидели на трубе: Размышления по поводу очередной реформы местного самоуправления в России // Муниципальная власть, - 2004. - № 1.
- С. 81-88; Верещагина Е.Л. Место самоуправления в Российском государстве // Актуальные проблемы
Европы. Западная Европа перед вызовом иммиграции. -М., 2005,-№2. -С. 162-188; Жабин А. Местное
самоуправление в системе российского федерализма // Федерализм. -2001.-№3.-С213-226; Кэмпбелл
Е. Публичная политика органов власти: опыт реформирования в Великобритании и России//
Муниципальная власть. - 2005. - №2. - С, 65-70. Бутенко И.А, Самоорганизация, самоуправление и их
смысл в сознании населения России // Перспективы самоуправления и самоорганизации в России. - M.,
2000.-С. 4-18; Кокарев И.Е. Соседские сообщества-путь к будущему России.-M., 2001,
Отмечая наличие определенных сложностей, которые возникали в процессе работы над темой в связи с недостатком монографических теоретических исследований, в то же время констатируем, что уже накопленные теоретические знания не находят широкого применения в практике местного самоуправления. Многое из того, что составляло труд специалистов по местному самоуправлению, утратило актуальность ввиду вступления в силу закона №131-Ф3. Этим объясняется привлечение большого количества авторитетных источников последних лет, непосредственно предшествовавших подготовке реформы, ее внедрению и осмыслению ее первых результатов.
Обобщение результатов исследования уровня местной власти муниципального района дает возможность обосновать его специализацию в сфере политических взаимоотношений, расширяя, таким образом, горизонт политического знания.
Объектом настоящего исследования являются политические отношения в системе местного самоуправления.
Предметом настоящего исследования является политическая компетенция исполнительной власти муниципального района.
Целью настоящего диссертационного исследования является обоснование политической компетенции исполнительной власти муниципального района как необходимого элемента эффективного функционирования местного самоуправления в сельской местности Российской Федерации.
Достижение указанной цели потребовало решения следующих задач:
1. Охарактеризовать сущность политики в сфере местного
самоуправления в эволюции теоретических представлений.
Выделить предпосылки политической компетенции районного уровня местного самоуправления как основания политической специализации исполнительной власти муниципального района.
Разработать структуру политических функций исполнительной власти муниципального района.
Раскрыть содержание политической компетенции исполнительной власти района в структуре политических функций.
Сформулировать критерии эффективности для локальной политики районной власти.
Обозначить тенденции развития политических отношений в местном самоуправлении.
Теоретическая основа диссертационного исследования заложена фундаментальными наработками общей теории политики, учениями о политических процессах и институтах. В основу разработки структуры политической компетенции легли основные положения структурно-функциональной парадигмы Т. Парсонса, а также общие принципы функционализма.
В разработку теоретической концепции исследования положены также базовые закономерности философии, социологии, теории управления, правовой теории.
Исходной теоретической основой понимания сущности политических отношений послужила коммуникационная теория политики, представленная учениями X. Арендт, Ю. Хабермаса. Определенным подспорьем в изучении темы явились элементы конфликтологических теорий, этатистских концепций, теории элит, бюрократии, а также политической экономии К. Маркса и социологии политики П. Бурдье.
Методологическую основу диссертационного исследования составили как общие, так и специальные методы научного познания.
Среди логико-эвристических приемов исследования широко применялись индукция и дедукция, анализ и синтез, диагноз и прогноз, определение и классификация, сравнение и аналогия.
Комбинацию философ ско-аксио логических принципов составили
диалектико-материалистический метод познания окружающей
действительности, сравнительно-исторический, структурно-
функциональный анализ, системный подход.
Специфика исследовательских задач обусловила также применение метода теоретического моделирования.
Эмпирические и нормативные источники. При подготовке исследования был привлечен статистический материал, обобщён опыт муниципальной практики. Детально проработаны законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. №131-Ф3, от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ, «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996г. №138-Ф3 (в ред. Федеральных законов от 22.06.1998 №85-ФЗ, от 21.07.2005 №93-Ф3, от 02.02.2006 Ш9-ФЗ), «О политических партиях» от 11 июля 2001г. №95-ФЗ, «О выборах в органы местного самоуправления в Волгоградской области» от 5 мая 2005г. №1053-ОД (в ред. Закона Волгоградской области от 11.07.2005 №1080-ОД).
Научная новизна настоящего исследования состоит в том, что политическая компетенция исполнительной власти районного уровня местного самоуправления впервые выступает самостоятельным предметом научного исследования.
Исходя из этого, диссертационное исследование, по мнению автора, содержит нижеследующие элементы научной новизны:
Сущность политики в местном самоуправлении охарактеризована в эволюции понимания самого предмета от зарождения, через дифференциацию идейного потенциала, к новой парадигме.
В системе предпосылок политической специализации исполнительной власти муниципального района выделены общие и частные основания для формулирования особой политической компетенции данного уровня местной власти,
Разработана структура политических функций исполнительной власти муниципального района на теоретической основе функционализма.
Конкретизировано содержание политической компетенции исполнительной власти муниципального района в структуре семи основных функций.
Сформулированы принципиальные подходы в рамках анализа политических аспектов местного самоуправления и критерии эффективности местной власти.
Обозначены тенденции развития политики в местном самоуправлении России с учетом эволюции форм общественного самоупр авл ения.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. Сущность политики в системе местного самоуправления заключается в способности органов местной власти обеспечить участие населения в управлении страной. На раннем этапе развития этот процесс не подразумевает автономного от государственной власти существования местного самоуправления. В дальнейшем спектр мнений о политическом назначении местного самоуправления (от крайне государственнической -до сугубо общественной его природы) характеризуется сочетанием в
различных вариантах идей гражданского общества, автономии личности, свободы политического самоопределения, публичности государственной власти. В последние годы наблюдается становление теоретически выверенного представления о политике как одном из важных средств внутренней организации власти в местном самоуправлении.
2. Политическая специализация исполнительной власти
муниципального района имеет как общие, так и частные предпосылки. К
общим относятся: а) прерогатива осуществления районным уровнем
власти отдельных государственных полномочий; б) особенности
правоприменительной практики. Частные предпосылки обусловлены
надстроечным положением муниципального района в системе местного
самоуправления, что побуждает исполнительную власть района: а) брать
на себя функции политического регулирования отношений среди равных
субъектов системы местного самоуправления, отвечать за решение
политических проблем; б) создавать условия для справедливого,
равномерного распределения общественных благ между жителями всего
района; в) препятствовать замыканию поселений на местных проблемах,
содействуя расширению коммуникации в рамках района и за его
пределами.
3. На основании четырехчленной комбинации функций системы
Т. Парсонса разработана функциональная система направлений политики
локального уровня, которые сопрягаются с функционалистским квартетом
в проекции: целедостижение — стратегия развития; адаптация —
экономика; интеграция — социум; воспроизводство образца — управление.
В условиях существующей действительности кристаллизация
политических функций на уровне муниципального района должна
происходить путем присвоения органами власти района ответственности
за определение и осуществление политики развития местного
самоуправления в целом по району.
4. Исполнительная власть муниципального района выполняет в
целом семь политических функций: 1) стратегическое планирование,
предусматривающее гармонизацию интересов муниципальных поселений
и муниципального района; 2) ресурсная политика, заключающаяся в
стимулировании коллективных и индивидуальных (частных) инициатив
граждан в вопросах пользования ресурсами; 3) политика экономии
общественных затрат муниципальных образований как субъектов
производства и как субъектов потребления; 4) социальная политика,
направленная на поддержание социальных стандартов; 5) информационная
политика, устанавливающая взаимосвязи между уровнями муниципальной
власти и формирующая у населения чувство сопричастности к
организации жизни местного сообщества; 6) управленческая политика,
формирующая профессионализм управленцев и культуру самоуправления
граждан; 7) политика определения норм межмуниципального
взаимодействия, т.е. политический арбитраж.
Основным принципом оценки политической деятельности предлагаем считать представление об эффективности политики как отношения результата к затраченным ресурсам. При этом затраты и ресурсы понимаются как политический капитал, номинальным выражением которого является «доверие». Предлагается, используя методику расчета политического капитала, применять систему сбора и интерпретации первичных данных в виде инструмента регулярного внутреннего мониторинга политической деятельности органов исполнительной власти района.
Актуализация роли человека в местном самоуправлении не предполагает исчезновения факторов, объективно обусловливающих необходимость политических функций органов местного самоуправления. Разработка теоретической модели взаимодействия агентов влияния на формы политики в местном самоуправлении показала, как «фактор власти»
и «фактор человека», находящиеся в разных состояниях единства и борьбы, образуют различные модельные конструкции политики в местном самоуправлении. На основании анализа данных конструкций полагаем, что политика в местном самоуправлении будет в значительной степени общественно востребована как политическая школа коллективной организации бесприбыльной кооперации людей в рамках локальных образований.
Научная значимость результатов исследования заключается в том, что они обогащают политологическое теоретическое знание, теорию социального управления в целом и местного самоуправления в частности.
Практическая ценность результатов диссертационной работы состоит в том, что материалы исследования могут использоваться в практике местного самоуправления. Практическое применение результатов исследования в Николаевском муниципальном районе Волгоградской области обнаруживает, в рамках выявленных критериев, повышение эффективности деятельности исполнительного органа власти на 11%.
Материалы исследования также могут быть использованы в преподавательской практике при изложении учебных дисциплин «Система государственного управления», «Система муниципального управления», «Управление муниципальным хозяйством».
Апробация результатов научного исследования. Результаты научного исследования были представлены на научно-практической конференции «Формирование Евразийского пространства» в г.Челябинске, опубликованы в сборниках научных трудов и в научной периодике. Отдельные положения исследования легли в основу становления профессиональной политической деятельности автора, некоторые положения внедрены в управленческий процесс исполнительных органов власти Николаевского муниципального района Волгоградской области.
Работа выполнена в рамках области исследований «Политические аспекты развития местного самоуправления» (п. 14) паспорта специальности 23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Политика в деятельности органов местного самоуправления: истоки и сущность
Специфика метода политологии заключается в обосновании необходимости именно политического анализа изучаемого объекта. Так, если поиск путей совершенствования местного самоуправления вести в области методов организационного построения бюрократического аппарата, то разница в строении органов местного самоуправления и органов управления других организаций будет касаться лишь вопросов адаптации технических аспектов под специфические задачи.
С другой стороны, если рассматривать организацию муниципальной власти с точки зрения теории управления, то мы увидим на примере этой организации в лучшем случае универсальность применения основных управленческих принципов.
Изучение правоприменительной практики в муниципальной сфере поможет найти отличия данной сферы правовых отношений от подобных ей, что, правда, не позволит судить об определяющих качественных характеристиках объекта.
В то же время, специфика методов, средств, функций политики в государственной власти, - в точке ее наибольшей концентрации, и в местном самоуправлении, - в точке ее наибольшего рассеивания, демонстрирует принципиальные различия. Эта специфика позволяет описать вопросы осуществления политических функций органами власти местного самоуправления как самостоятельных компонентов локальной политики, а также располагает к объяснению целого ряда особенностей, характеризующих эволюцию политики в конкретно-исторических формах местной власти в России.
Выяснение политической сущности местного самоуправления позволит определить пути развития политики на этом уровне властных отношений, координаты местного самоуправления в политической системе в целом.
Рассмотрим подходы к определению понятия «местное самоуправление», включающие в себя представления о политике. По мнению русского ученого XIX в. М.И. Свешникова, под самоуправлением следует понимать участие народа в государственной власти, позволяющее «свободно проявлять желание народа и действовать лишь под контролем суда, правительства и всего общества».12 Таким образом, ученый акцентировал задачи местного самоуправления в реализации доступа народа к государственной власти.
В.Ф. Матвеев пишет о распространившемся в начале XX века политическом понятии местного самоуправления, как о неком не суверенном политическом общении, которое нуждается в признании за ним права развивать свою деятельность со стороны суверенного (государства) союза. Поскольку это право признается, постольку местное самоуправление является субъектом самоуправления. При этом, подчеркивает автор, местное самоуправление не идентично общине, которая обладает самостоятельным суверенным статусом субъекта.
Очевидно, что дореволюционные отечественные ученые, определяя понятие местного самоуправления, не уходили далеко от темы государственного участия в этом процессе, не представляя автономное существование местного самоуправления, вычлененное из системы государственной власти.
Данная научная позиция в малой степени отличается и от риторики современного политического процесса. В частности, Европейская хартия местного самоуправления, документ, ратифицированный в 1998 году Российской Федерацией, в статье 3 недвусмысленно трактует понятие местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
Термин «регламентировать» не должен в данном случае смущать возможности трактовки смысла данной статьи, соотнесения местного самоуправления с уровнями власти, поскольку регламентировать - значит упорядочивать, подчинять определенным правилам, регламенту (правила, регулирующие порядок деятельности государственного органа, учреждения, организации). 3 Таким образом, по смыслу нормы Европейской хартии, местное самоуправление представляет собой меру возможных действий местных властей в определении порядка ведения государственных дел на местах. В общих чертах это представление напоминает своеобразную политическую концессию, в которой концессионером является местный выборный орган, получающий от государства право использовать власть (монопольная собственность на которую все равно остается у государства) на вверенной территории в оговоренных пределах.
Структура политических функций исполнительной власти муниципального района
Раскрывая вопрос о структуре и содержании политических функций органов районного уровня муниципальной власти, считаем необходимым уточнить понятие «функции» и сочетание его в концептуальных формах с существом политических отношений.
Обращение к исследованиям политических систем и их функций стало распространенным в 60-70- е годы и было связано с триумфом идей структурно-функциональной теории. На сегодняшний день в современной политической теории, преимущественно в работах Т. Парсонса, Д. Истона, Г. Алмонда, М. Крозье, разработаны системный и структурно-функциональный способы интерпретаций власти.
В своей работе «Явные и латентные функции» Р. Мертон отмечал чрезвычайную путницу, сложившуюся в практике использования термина «функция» в самых разных областях знания, применительно к различным явлениям, а также гротескные формы абсолютизации функционализма. Р. Мертон признал, что в наиболее адекватной форме термином «функция» в биологии обознаются «жизненные или органические процессы, рассматриваемые с точки зрения того, какой вклад они вносят в сохранение организма».87
В современном словоупотреблении термин «функция» (от лат. Functio - исполнение) трактуется как исполнение, обязанность, круг деятельности; назначение, роль.
Таким образом, мы будем понимать функцию как назначение (это не цель, ибо она конечна; это не свойство, ибо оно факультативно по отношению к деятельности) в ранге деятельности, оправдывающей существование объекта.
Фундаментальными функциями, без которых никакая система не может длительное время существовать, Д. Истон называл жизненные процессы политических систем. Необходимость выделения при анализе политической системы структур, выполняющих политические функции, признавал и Г. Алмонд.90
Функционалистская методология для описания функций политической системы представляется нам наиболее удобной, несмотря на то, что политология выработала впоследствии также ряд концепций, позволяющих дополнять моделированием анализ политической системы.
В этом плане мы предпочитаем отмежеваться от бихевиориалистов,91 конструирующих властные отношения из контроля над ресурсами, участия в принятии решений и обладания волей и влиянием, прежде всего, на том основании, что их концепция основывается на одностороннем представлении власти как навязывании одним участником отношений своей воли, своего решения другому.
Вместе с тем, концептуально близкими мы признаем коммуникативную концепцию власти. В частности, поддерживаем идеи X. Арендт о том, что власть это не собственность или свойство отдельного политического субъекта, а многостороннее, тотальное общение; а также Ю. Хабермаса о власти, как механизме опосредования возникающих противоречий между публичной и частной сферами жизни. J
Таким образом, создавая свой образ теоретической конструкции политических функций власти в местном самоуправлении, мы руководствуемся наиболее релевантными нашей исследовательской задаче политологическими концепциями, нанизывая знание в русле коммуникативного подхода на каркас функциональной теории.
Политическая деятельность власти на уровне муниципального района, являясь разновидностью публичной власти, представляется нам системным явлением. Следовательно, рассматривая ее в целом, как разновидность социальных систем действия, мы будем исходить из того, что ей присущи четыре первичные функции. При характеристике данных функций мы будем опираться на классификацию Т. Парсонса, который выделяет: воспроизводство образца, интеграцию, целедостижение и адаптацию.
Политические аспекты местного самоуправления и критерии эффективности местной власти
Эффективность всякого рода деятельности, будь это местное самоуправление или корпоративное управление, оценивается по результатам. Для характеристики политических взглядов и убеждений анализу подвергается политическая программа. Промежуточные итоги деятельности выборных органов власти оценивают исходя из определенных критериев соответствия заявленных планов и фактических достижений в развитии вверенной должностному лицу сферы.
В современной теории местного самоуправления принято выделять, по меньшей мере, три основания политизации местного самоуправления: во-первых, местное самоуправление предоставляет возможность политического участия гражданам; во-вторых, помогает обеспечить эффективное предоставление услуг; в-третьих, является противовесом сверхцентрализованному государству.
На последнем особенно настаивают представители локалистской концепции местного самоуправления (Дж. Джонс, Р. Роде, Дж. Чендлер), выступая в защиту местной автономии. Рассматривая местное самоуправление как политическую ценность, они отмечают его политическую роль в защите от чрезмерной централизации управления. Таким образом, анализируя работу органов местного самоуправления на основе единства реализации ими трех вышеперечисленных задач, мы, вероятно, сможем оценить эффективность муниципальной политики.
Однако на поверку для действительной оценки деятельности властей этого инструментария оказывается не достаточно, и тому есть несколько причин.
Во-первых, периодическая (например, ежегодная) оценка эффективности политической власти может иметь недостатки в связи с результатами, отложенными во времени. Как замечает К. Федоров, «время, необходимое для оценки эффективности политического курса, варьируется в зависимости от областей политики. Например, для того чтобы замерить положительный и отрицательный эффект реформ в сфере образования, требуется несколько лет, если не десятилетий. В случае местных налогов результаты инноваций проявляются уже через год-два. Если решение принимается осенью, то муниципалитеты могут сверстать бюджеты и определить структуру доходов на следующий год в соответствии с новыми правилами. Однако для выяснения их долгосрочных эффектов нужно большее количество времени».
Во-вторых, статистические показатели деятельности власти в цифрах подвержены фактору интерпретации. Они вообще не свидетельствуют об улучшении или ухудшении ситуации, а лишь фиксируют некую данность, которая может иметь самые различные следствия (например, процент увеличения доходов населения равен проценту инфляции). Кроме того, склонность измерять то, что легко измеряется, часто берет верх над необходимостью замерять то, что требует прояснения.
В-третьих, сама реализация права выбора населением органов муниципальной власти зависит от избирательных комиссий, которые попадают под влияние, прежде всего, органов региональной государственной власти, основанной на силе и аппарате принуждения, которыми муниципальная власть не обладает.
Если же оценивать политическую деятельность результатами выборов, то эффективность такой оценочной системы исчерпывает себя категоричностью («да/нет» и «раз в четыре года») инструментария, а также зависимостью от заданных параметров: строго определенный день, строго определенная мажоритарная форма, в которой учитывается точка зрения большинства.
Хотя есть мнение о достаточности такой формы контроля. В частности, Д. Козак считает, что «...если исходить из того, что избраниая теми же гражданами, что и центральная власть, власть субъекта Российской Федерации или муниципалитета будет проводить политику заведомо антинародную, противоречащую интересам проживающих на их территории граждан, будет тратить бюджетные деньги неизвестно на что, тогда необходимо упразднить и федерализм, и местное самоуправление как явления.
Тогда необходимо возвращаться к доказавшему на нашей собственной исторической практике свою несостоятельность централизованному государству, назначать и снимать из Москвы нижестоящие власти, выделять из Москвы им деньги по смете и контролировать их расходование. Но это уже изменение конституционного строя страны. Вынужден об этом говорить, чтобы мы не исходили из иллюзий при построении каких-то управленческих моделей».
