Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические основы исследования муниципальной элиты 15
1.1. Концептуальные подходы к определению муниципальной элиты 15
1.2. Роль и место муниципальной элиты в системе местного самоуправления 40
ГЛАВА II. Становление и функционирование муниципальной элиты в современной России 60
2.1. Этапы формирования элиты муниципальных районов и поселений в России 60
2.2. Специфика функционирования муниципальной элиты в российском обществе 78
2.3. Особенности формирования и функционирования муниципальной элиты в органах местного самоуправления в Ставропольском крае 102
Заключение .124
Библиографический список использованной
Литературы
- Концептуальные подходы к определению муниципальной элиты
- Роль и место муниципальной элиты в системе местного самоуправления
- Специфика функционирования муниципальной элиты в российском обществе
- Особенности формирования и функционирования муниципальной элиты в органах местного самоуправления в Ставропольском крае
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление новой государственности в России после крушения советской системы неизбежно породило интерес исследователей к формирующимся с начала 1990-х гг институтам местного самоуправления Развитие данных институтов сопровождалось трудностями, главной из которых стало отсутствие субъекта самоорганизации локальных сообществ Одним из важнейших условий, необходимых для формирования и закрепления системы местного самоуправления, является эффективное функционирование муниципальной элиты, что предопределяет значимость исследования элитистской проблематики применительно к муниципальному уровню власти
С середины 1990-х гг научного осмысления требуют процессы инсти-туционализации местного самоуправления, роль и место муниципальных лидеров в проведении собственного властного курса в управлении на муниципальном уровне Возникает необходимость исследования механизмов формирования муниципальной элиты и проблемы соответствия ее качественного состава целям и задачам управления социально-политическими процессами в системе местного самоуправления
Процесс трансформации муниципального уровня власти активизировался в конце 1990-х - начале 2000-х гг, что проявилось в росте конкурентной борьбы в ходе муницип&чышх выборов и усложнении отношений между муниципальным и региональным уровнями управления Это актуализирует исследование структуры муниципальной элиты, ее позиционирования по отношению к региональной государственной власти
Условия функционирования муниципальной элиты изменились после 2005 г в связи с проведением реформы местного самоуправления Снижение реальной автономии муниципального уровня власти поставило вопрос о роли и месте муниципальной элиты в системе местного самоуправления В настоящее время представляется целесообразным оценить последствия реформы, выявить направления и тенденции дальнейшей эволюции муниципальной элиты в современной России
Таким образом, заявленная проблематика имеет как научно-теоретическое, так и практическое значение, что и обусловило выбор темы исследования
Степень научной разработанности проблемы. Как определенная система взглядов теория элиты была разработана Р Михельсом, Г Моской, В Парето
Обоснование привилегированного положения элиты в обществе разрабатывается различными направлениями элитологических исследований, например демократического элитизма (Р Арон, Т Дай, Р Даль), позиционного
(П Бахрах, Р Миллс), плюралистического (Д Рисмен, Дж Сартор), технологического (Д Белл, Г. Канн)
Процессы элитообразования рассмотрены в исследованиях таких зарубежных ученых, как Т Боттомор, Э Гидденс, Дж Лассуэлл, М Нарта, Р Пулом Ш Ривера, А Стоун, О Штамер, С Элдерсфельд и других В них изучаются этическо-ценностные компоненты элитной среды, состав элит и механизмы их рекрутирования, их роль в модернизационных процессах
В исследованиях ЕВ Атаманчука, ГК Ашина,ФМ Бурлацкою, А А Галкина, Г В Каменской, В С Комаровского, Ю К Мапова проведен критический анализ зарубежной научной мысли в рамках элитистской проблематики В трудах С А Кислицына, Е В Охотского и других авторов рассмотрена возможность применения принципов западной элитологии к российскому социуму
Системный анализ процесса элитообразования в современной России осуществлен в исследованиях отечественных авторов- МЛ Аствацатуровой, О Н Гундарь, А В Дуки, Т.И Заславской и других В работах Г К Ашина, О В Гаман-Голутвиной, О В Крыштановской выявлены основные методологические позиции и научный инструментарий исследования процессов элитообразования в российском обществе
Стратификация элит в регионах стала предметом исследования М Н Афанасьева, ГГ Дилигенского, ИВ Куколева,К.Н Микульского и других
В конце XX века в регионах России выделяются группы ученых, специализирующихся на разработке проблем регионального звена политической и административной элит России С И Барзилов, К М Гожев, Л В Дука, Э А Зелетдинова, ПЛ Карабущенко, В П Мохова, О С Новикова, В И Осипов, А В. Понеделков, П В Смоленский, А М Старостин
Исследование специфики властных полномочий в городской среде нашло свое отражение в работах Р Даля, Ф Дарендорфа. Вопросы, связанные с формированием в современной России муниципальной элиты, в рамках отечественной науки рассматриваются К С Идиатуллиной, Н Ю Лапиной, А К Магомедовым, А И Поповым, В П Хренковым, А Е Чириковой и другими В трудах этих авторов анализируются такие темы, как социопро-фессиональный состав региональных и муниципальных элит, каналы их рекрутирования, взаимодействие экономических и политических элитных образований, электоральная поддержка
Анализ теории государственного и муниципального управления, местного самоуправления, муниципального хозяйствования проводится в трудах современных отечественных исследователей В И Бутова, А Г Воронина, Н А Емельянова, ВТ Игнатова, Н М Кытманоюй, ВЛ. Лапина, Н.П Мамедова, В И Патрушева, В В Рудого, А Н Широкова
Изучением процесса институционализации местного самоуправления и причин, обусловивших проблемный характер его современного состояния, занимаются В Н Дейнега, А А Ермоленко, М А Краснов, В Д1 Нечаев, Д А Тихонов, А М Тулеев
Региональная и муниципальная власть в качестве ключевого субъекта властных отношений в регионе представлена в исследованиях М Н Афанасьева, С И Барзилова, ВЛ Гельмана, Н Ю Дорожкина, С С Митрохина, С С Рыженко-ва, С И Смолий, Ф Ю Фабричного и других
В работах ВЛ Гельмана, Н Ю Лапиной, М Ю Мартынова, В Д Нечаева, С С Рыженкова выявлены особенности становления отдельных институтов муниципальной власти в регионе (Советов, администраций, Законодательных собраний) в период 1990-2009 гг
Однако, несмотря на существующие в науке наработки тю проблемам функционирования муниципальной элиты в системе местного самоуправления, анализ данной проблематики в современных научных трудах не представлен в полной мере Это обстоятельство повышает актуальность данного исследования, предопределяет выбор темы, объекта, предмета, цели и задач диссертационной работы
Объектом исследования выступает властная элита в системе местного самоуправления
Предметом исследования является становление и функционирование муниципальной элиты в современной России.
Цель диссертационного исследования — охарактеризовать муниципальную элиту как актора местного самоуправления на современном этапе развития России
Данная цель предполагает решение следующих задач:
проанализировать концептуальные подходы к определению муниципальной элиты,
определить роль и место муниципальной элиты в системе местного самоуправления,
выделить этапы формирования муниципальной элиты в современной России, - і
исследовать специфику функционирования муниципальной элиты в российском обществе,
выявить особенности формирования и функционирования муниципальной элиты в органах местного самоуправления в Ставропольском крае
Теоретико-мезодологическую основу исследования составили теории элит Р Михельса, Г Моски, В Парето, с помощью которых определено место муниципальной элиты в системе управления
Исследование институционализации элитных групп в системе власти и управления основано на структурно-функциональных представлениях о власти Д Истона, Т. Парсонса Использование модели Р Даля об организационных дисфункциях в социально-управляемой системе городского управления позволило выделить состав властной элиты на муниципальном уровне
Применение теории государственного и политико-административного управления В Т Игнатова, А В Понеделкова, А М Старостина способствовало раскрытию социально-политических реалий элитных процессов в России
Для определения роли муниципальной элиты в системе местного самоуправления был использован позиционной подход Т Дая, согласно которому при выявлении возможности политико-административного влияния основным критерием выступает статусная позиция в формальной социальной иерархии
Эмпирическую базу исследования составляют международные политические и правовые документы, декларации и конвенции, регулирующие функционирование системы местного самоуправления В основе исследования - Конституция (Основной Закон) Российской Федерации от 12 декабря 1993 г, Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг» Широко используются Закон Ставропольского края от 2 марта 2005 г № 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае», Закон Ставропольского края ог 26 июня 2008 г № 37-кз «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Ставропольском крае», Постановление Губернатора от 19 октября 2005 г № 629 «О краевой целевой программе «Государственная поддержка развития муниципальных образований Ставропольского Края в 2006-2008 гг» и другие
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем
раскрыты характерные черты муниципальной элиты как привилегированного слоя общества, к которым относятся четко регламентированный объем властных полномочий, относительное единство корпоративных интересов, разветвленность неформальных связей, однонаправленность карьерных устремлений,
обосновано, что властная элита на муниципальном уровне выступает основным субъектом в системе местного самоуправления, определены наиболее значимые направления ее деятельности формирование стра-
тегии социально-экономической модернизации муниципального образования, создание условий для инсппуционализации гражданского общества,
выделены этапы формирования муниципальной элиты в современной России, которые обусловлены процессом становления системы местного самоуправления 1) этап демократизации, 2) этап институционали-зации местного самоуправления, 3) этап централизации,
доказано, что функционирование муниципальной элиты на современном этапе развития местного самоуправления осуществляется в условиях снижения «иммунитета» от вмешательства со стороны государственных органов, сокращения властных полномочий и компетенций элиты, уменьшения ее социально-экономической автономности,
выявлено, что формирование муниципальной элиты в Ставропольском крае осуществлялось, прежде всего, за счет представителен советской номенклатуры, лидеров мигрантских и национально-культурных сообществ, показано, что муниципальная элита занимается преимущественно хозяйственной деятельностью и тем самым содействует устойчивому развитию муниципального образования
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Муниципальная элита - это привилегированный слой общества, выделяющийся высшим административно-политическим статусом, функционирующий в пределах подведомственной территории, хорошо знающий потребности и интересы граждан муниципалитета Признаками муниципальной элиты выступают групповое мышление, разветвленные неформальные связи, публичная власть, однонаправленность карьерных устремлений, чувство принадлежности к «касте избранных», большая степень внутренней сплоченности по отношению к внешним контрагентам
-
Муниципальная элита в силу властных полномочий формирует стратегии устойчивого развития муниципалитета, ориентированные на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, на сбалансированное использование социальных, хозяйственных и экономических ресурсов, обеспечивает воспроизводство трудовых ресурсов и занятость населения в районе Муниципальная элита взаимодействует с общественно-политическими организациями, способствует их эффективному функционированию, тем самым создавая условия для институционализа-ции гражданского общества в государстве
-
Основными этапами формирования муниципальной элиты являются 1) демократизация - переход от государственной системы местного самоуправления к негосударственной, выделение муниципальной элиты
как управленческого слоя посредством альтернативных выборов, 2) инсти-туционализация — конституционное закрепление автономии местного самоуправления и детальное разграничение полномочий внутри муниципального уровня власти, 3) централизация - возрастание контроля федеральных властей за деятельностью муниципальной элиты, тенденция к огосударствлению местного самоуправления
-
Современная муниципальная элита функционирует в условиях, когда федеральная центральная власть стремиться к укреплению государства и упорядочиванию социально-политической системы государства, к осуществлению административного, политического, экономического и иного контроля за деятельностью органов местного самоуправления Это обусловливает затяжной характер муниципальной реформы, сокращение социально-экономической автономии муниципалитетов и уменьшение властных полномочий и компетенций муниципальной элиты
-
Муниципальная элита в регионе, как и в России в целом, формировалась из представителей советской номенклатуры Геополитическое положение Ставропольского края обусловило включение в ее состав лидеров мигрантских и национально-культурных сообществ, активно участвующих в социально-полга ической жизни региона Деятельность муниципальной элиты направлена как на решение административно-хозяйственных вопросов, так и на гармонизацию межэтнических отношений в регионе, предупреждение экстремизма и этнических конфликтов
Теоретическая значимость исследования. Результаты диссертационной работы могут углубить представление о процессе формирования современной российской муниципальной элиты Основные теоретические положения диссертации могут быть использованы для уточнения понятийного аппарата современной политической науки Отдельные выводы и положения диссертации могут быть применены как теоретико-методологическая база при подготовке программ теоретических и прикладных исследований, направленных на изучение особенностей формирования института муниципальной элиты в частности и института власти д, целом
Практическая значимость исследования. Выводы, полученные в ходе исследования, могут быть использованы в деятельности региональных органов государственной власти и местного самоуправления при выработке управленческих решений и учтены при разработке оптимальных форм взаимодействия представителей государственной власти и самоуправления Материалы диссертации могут быть адресованы средствам массовой информации, экспертам с целью дальнейшего анализа социально-политической ситуации
на муниципальном уровне Некоторые положения исследования могут быть применены в подготовке и чтении базовых лекционных курсов и специальных курсов по политологии, государственному управлению, политической социологии, политической истории, а также элитологии и регионоведению
Апробация исследования. Диссертационная работа обсуждена на кафедре социальной философии и этнологии Ставропольского государственного университета и рекомендована к защите по специальности 23 00 02 — Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии
Основные результаты и выводы диссертационного исследования были представлены на пяти международных, двух общероссийских и четырех региональных конференциях и семинарах, в частности Международной научно-практической конференции «Элиты России взгляд из регионов)) (г Ростов-на-Дону, октябрь 2007 г), VIII Международной научной конференции «Россия ключевые проблемы и решения» (Москва, декабрь 2007 г), Международной научно-практической конференции «Политическая наука на Юге России становление, современное состояние и основные направления развития» (г Ростов-на-Дону, март 2009 г), XVI Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов — 2009», (Москва, апрель 2009 г), Международной конференции молодых ученых «Молодежь в науке - 2009» (г Минск, апрель 2009 г), Всероссийской научно-практической конференции «Федерализм как ресурс развития Российской государственности XXI века» (г Уфа, октябрь 2008 г), Всероссийской научной конференции «Национальные элиты и проблемы социально-политической и экономической стабильности» (г Ростов-на-Дону, июнь 2009 г), 53-й ежегодной научно-методической конференции преподавателей и студентов «Университетская наука — региону» (г. Ставрополь, апрель 2008 г), Межрегиональной научно-практической конференции «Россия в поисках эффективных моделей демократии, правовой системы и гражданского общества политические, правовые и социальные проблемы современности» (г Ставрополь, октябрь 2008 г), IV Ежегодной научной конференции базовых кафедр Южного научного центра РАН (г. Ростов-на-Дону, апрель 2008 г.); 54-й ежегодной научно-методической конференции «Университетская наука - региону» (г Ставрополь, апрель 2009 г.)
Основные положения и выводы диссертации отражены в 13 публикациях общим объемом 4,8 п л, в том числе в одной работе, опубликованной в ведущем рецензируемом научном журнале, определенном Высшей аттестационной комиссией
Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введе
ния, двух глав, пяти параграфов, заключения и библиографического спис
ка использрванной литературы, включающего 243 истрчника, в том числе
7 - на иносгранных языках Общий объем работы— 155 страниц машино
писного текста ,.,.,.
Концептуальные подходы к определению муниципальной элиты
Вопрос о наилучшем государственном строе ставил Аристотель. Философ также различал в обществе несколько основных слоев населения. Это правители, свободные граждане и рабы. По его мнению, некоторая часть народа может претендовать на реальное участие во власти лишь в случае своей достаточной моральной и интеллектуальной развитости1. Аристотель отдавал предпочтение аристократии, считая ее правильной формой правления наряду с монархией и политией. Основным признаком аристократии является добродетель, наличие которой служит основанием при назначении на почетные должности. Аристократия дает преимущество лучшим из граждан.
Вопрос об определении и типологии элитных групп, был одним из центральных в творческом наследии Н. Макиавелли, известного флорентийского политика, государственного деятеля, выдающегося политолога, социолога и философа эпохи Возрождения. Н. Макиавелли поставил в центр своего внимания политического человека, играющего деятельную, творческую роль в политическом процессе. Ученый дал ему не только психологическую, но и социально-политическую характеристику.
По мнению диссертанта, интересна типология методов правления, предлагаемая Н. Макиавелли, обеспечивающая эффективность власти. Во-первых, «львы» - решительные правители, опирающиеся на силу, во-вторых, «лисы» - гибкие политики, для которых характерны ловкость, при творство, хитрость, это мастера переговоров и закулисных интриг1. В деятельности людей Н. Макиавелли видит проявление одинаковых черт, общих законов, общечеловеческих свойств, которыми все наделены в разной мере. Он утверждал, что тому, кто приходит к власти с помощью знати, труднее удержать власть, чем тому, кого привел к власти народ, так как если государь окружен знатью, почитающей себя ему равной, он не может ни приказывать, ни иметь независимый образ действий»2.
По сферам деятельности и приложения сил Н. Макиавелли выделял: а) духовную элиту, б) политическую элиту, в) военную элиту, г) интеллектуальную элиту. «Среди всех людей, достойных похвалы, достойнейшими являются родоначальники и устроители религий, затем основатели республик и монархий, а после них знамениты те, кто во главе войска расширил владения своей, родины или собственные»3.
В XVII веке проблемами элит занимался английский философ Т. Гоббс. В работе «Левиафан» он выразил свои взгляды на взаимоотношения элиты и общества. По его мнению, государство установилось тогда, когда люди договорились о том, что в целях сохранения мира, каждый будет признавать как свои собственные действия и мнения человека или собрания лиц, которому большинство даст право представлять всех, независимо от того, голосовал ли он за этого человека или собрание, или нет. Поэтому никто не может противиться власти, установленной большинством, если же кто-либо против, то он должен или согласиться с мнением большинства или же быть с ним во вражде, тогда каждый сможет убить его, не нарушая справедливости4. Такую власть Т. Гоббс называл сувереном.
Крупного английского историка, философа и писателя XIX века Т. Карлейля изначально волновали вопросы, о том, какая форма правления может обеспечить порядок, счастье и благополучие. Т. Карлейль ставил перед собой задачу создания идеального социального портрета элиты. Он утверждал, что «всемирная история — это история того, что человек совершил в этом мире, в сущности, история великих людей, потрудившихся здесь, на земле. Они, эти великие люди, были вождями человечества, образцами и, в широком смысле, творцами всего того, что вся масса людей вообще стремилась осуществить, чего она хотела достигнуть; все содеянное в этом мире представляет, в сущности, внешний материальный результат, практическую реализацию и воплощение мыслей, принадлежавших великим людям, посланным в этот мир»1. Позиция Т. Карлейля заключалась в том, что каждая религиозная эпоха в общественном отношении может быть рассматриваема как метод организации труда отдельной личности, причем один герой сам по себе не в состоянии создать религиозную эпоху, его слово должно упасть на плодородную почву, и если не находит ее, то остается бесследным.
Следует отметить, что взгляды Т. Карлейля на власть сходны с идеями Ф. Ницше , который одним из первых в истории социально-философской мысли поставил и успешно решил вопрос о роли, месте и значении элиты в жизни общества. Элитистская теория Ф. Ницше обладала собственной методологией, своей структурой, мировоззренческими принципами познания, эмпирической и фактологической базой, своей терминологией, категориальным и научным аппаратом, хотя специально не была оформлена в какой-либо отдельный научный труд.
Политические элиты в истории развития общественной мысли вплоть до конца XIX века рассматривались как проблема правителей государств. Главное внимание исследователей привлекала не столько сама элита в целом, сколько один ее представитель — лидер.
Роль и место муниципальной элиты в системе местного самоуправления
Кроме того, именно в городах были сконцентрированы группы интересов регионального масштаба, прежде находившиеся в подчиненном положении по отношению к региональным комитетам КПСС (директорат ряда предприятий, городские управленцы). В этих условиях городские Советы стали лидерами процесса муниципальной автономизации. Демократическая реформация конца 1980-х - начала 1990-х годов привела к наполнению старых институтов новым содержанием. Первым законодательным актом на пути к становлению современной системы местного самоуправления был сделан с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» . В нем были закреплены правовые гарантии того, что местные власти будут самостоятельными, независимыми и будут избираться населением. Закон упорядочил компетенцию местных советов, нормы передачи коммунальной собственности местным советам, а также установлены источники доходов ме-стных советов . При этом, хотя депутаты советов должны были избираться населением, главы администраций по-прежнему назначались сверху.
Выборы весны 1990 года ознаменовали радикальную смену политических возможностей муниципальной элиты в России, и без того расширившихся с принятием союзного закона. Однако, на уровне конкретных регионов и городов, ситуация по итогам выборов варьировалась весьма существенно. В условиях формирования российской политики влияние муниципальной элиты на политический процесс возрастало. Пришедшие к власти на уровне Верховного Совета России представители оппозиции рассматривали выборные местные Советы как союзников в борьбе против руководства СССР и КПСС. 13 марта 1991 года была создана первая общероссийская ассоциация местного самоуправления - Союз городов России. В результате возникла коалиция «Верховный Совет России - городские Советы» против коалиции «КПСС - областные Советы».
Первый российский закон о местном самоуправлении был принят 6 июля 1991 г. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» В.И. Васильев назвал «нормой переходного периода, не до конца последовательно устанавливавшего систему организации власти на местах»3. Республики в составе РСФСР получили право издавать законы о местном самоуправлении, а районные, городские, поселковые и сельские Советы - принимать положения (уставы) о местном самоуправлении. Закон исходил из принципа разделения власти на муниципальном уровне и одновременно устанавливал систему сдержек и противовесов в отношениях внутри муниципальной элиты между местным Советом и местной администрацией.
Одним из важнейших положений, касающееся становления муниципальной элиты стало требование, что не только представительные органы, но и главы местного самоуправления должны избираться демократическим путем. Закон включил местную администрацию в систему местного самоуправления, предусматривая разграничение функций между представительными и исполнительными органами. Местный Совет определялся как орган власти, а местная администрация - как орган управления. При этом усиливалась самостоятельность местной администрации и вместо исполнительно го комитета местного Совета как коллегиального органа, подчиненного и подотчетного Совету, учреждалась местная администрация.
По мнению В.А. Холопова , Местный Совет провозглашался как главный орган местного самоуправления, у него появлялось немало возможностей влиять на администрацию (в особых случаях даже отстранять главу администрации от должности), но фактически администрация получила значительную самостоятельность. По мнению Г. Вольманпа, «российский парламент явно объединил два стратегических расчета и намерения. Во-первых, посредством выборов глав администраций с этих постов должны были быть отстранены старые кадры коммунистической номенклатуры, которые, как и прежде, господствовали в местных администрациях. Во-вторых, местным Советам, ... во многих местах контролируемым еще старым коммунистическим большинством, надо было создать политико-административный противовес» .
В связи с событиями августа 1991 г. в России кардинально изменилась не только расстановка политических сил, но и ситуация в целом. Задача борьбы с КПСС и союзными властями была решена, и местное самоуправ-ление перестало служить орудием в этой борьбе . Соответственно, новая российская власть не нуждалась в поддержке муниципальной элиты, а значит и в проведении выборов глав администраций, и в существовании местных Советов.
Специфика функционирования муниципальной элиты в российском обществе
Патриархальный тип .политического лидерства сложился в этнических республиках Татарстан, Калмыкия, Башкортостан, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария, Адыгея. Образ вождя в таких регионах окрашен национальным колоритом, а сам политический лидер предстает в образе защитника национально-культурных ценностей, как своего рода мудрый «отец народа»".
По мнению К. Титова, модернистский тип политического лидерства сложился в промышленно развитых странах урбанизированных регионах с демократическим типом голосования. В структуре населения здесь преобладают квалифицированные кадры, высока доля предпринимателей и лиц, занятых в частном секторе (Санкт-Петербург, Самарская, Нижегородская области) . Представители такого типа политического лидерства ориентированы на западную модель развития. Первоочередной задачей считают формирование в России среднего класса. Формулируя стратегию своего региона, они, как правило, ориентируются на наиболее динамичную часть населения, готовую воспринимать новые ценности.
И.А. Бегинина доминирующим фактором социально-политических трансформаций на муниципальном уровне называет стратегии, определяемые вертикалью власти, особенно центра, так как региональная элита ориентирована на адаптационные стратегии. На втором месте по значимости выступает экономико-финансовый фактор, который сегодня в значительной степени взаимосвязан с территориальным, поскольку различные регионы области имеют различный уровень ресурсов и возможностей для проведе ния социально-ориентированной политики на принципах самофинансирования.
В последнее время стала более активно проявляться тенденция к установлению горизонтальных связей внутри муниципальной элиты страны, идет процесс создания межмуниципальных объединений. Укрепление позиций муниципальной элиты в системе власти зависит не только от совершенствования нормативно-правовой-базы местного самоуправления и развития активного взаимодействия с населением, но и от создания межмуниципальных организаций. Объединение властной элиты муниципалитетов обеспечивает способность отстаивать интересы муниципальных образований, дает возможность в большей степени влиять на государственную власть, а также позволяет решать сложные проблемы управления и развития городов и других муниципальных образований в совместной деятельности. Значимость регионального компонента, по мнению А.С. Серебренниковой1, обеспечения межмуниципального взаимодействия проявляется и в том, что муниципальные образования, расположенные в пределах территории субъекта федерации, имеют более тесные связи между собой в рамках наличия консолидированного бюджета субъекта и единой региональной нормативной системы.
При реализации положений нового законодательства о местном самоуправлении могут возникнуть сложности в организации сотрудничества муниципалитетов на региональном уровне. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 содержит императивную норму об образовании в субъектах РФ советов муниципальных образований субъектов; по инициативе не менее двух третей из числа последних может быть создано единое общероссийское объединение муниципалитетов.
Н. Миронова отмечает, что «учет ... положений Закона, предусматривающих резкое увеличение числа муниципальных образований в каждом регионе и появление среди них четырех типов, делает процесс образования региональных ассоциаций малопредсказуемым»1. Далее, проблемным вопросом является определение того, каким образом муниципалитеты всех типов будут выражать через одну региональную организацию свои разные интересы (интересы городских округов и сельских поселений почти не совпадают). Кроме того, может возникнуть проблема, связанная с тем, что «если в субъекте РФ всего один - два городских округа, то как их интересы будут учитываться на фоне большого числа представителей малых городских и сельских поселений, муниципальных районов». Наконец, «представляется ли целесообразным вводить палаты разных типов муниципальных образований на региональном уровне, и не будет ли это накладно с финансовой и организационной точек зрения»".
Таким образом, в настоящее время наблюдается снижение властных ресурсов муниципальной элиты, что выражается в недостаточной способности влиять на курс муниципальной политики; в сниженном контроле над принятием властных решений; в недостаточно консолидированной поддержке граждан муниципального образования. Это обусловлено, прежде всего, общей реставрационной направленностью процессов в российском социуме; новизной в отечественной социальной практике местного самоуправления как социального института, откуда закономерно вытекают попытки «возврата» к традиционным формам работы; неблагоприятной экономической ситуацией, усиливающей зависимость от центральных и региональных властей; настроенностью общественного сознания на государственно-патерналистскую модель политических отношений. Однако сущест вование муниципальной элиты вызвано объективной необходимостью организовывать муниципальные сообщества и обеспечивать потребности территорий. По этой причине даже наиболее значимые ее трансформации пока не ведут к утрате ею своих социальных функций и управленческой роли.
Особенности формирования и функционирования муниципальной элиты в органах местного самоуправления в Ставропольском крае
В соответствии с реформированием института местного самоуправления в России, представляется возможным выделить этапы формирования муниципальной элиты: во-первых, демократизация - переход от государственной системы местного самоуправления к негосударственной, выделение муниципальной элиты как управленческого слоя посредством альтернативных выборов; во-вторых, институционализация - конституционное закрепление автономии местного самоуправления и детальное разграничение полномочий внутри муниципального уровня власти; в-третьих, централизация - возрастание контроля федеральных властей за деятельностью муниципальной элиты, тенденция к огосударствлению местного самоуправления.
Первый российский закон о местном самоуправлении 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР», исходя из принципа разделения власти на муниципальном уровне, установил выборность главы местного самоуправления. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в России» создал основы для функционирования автономных институтов местного самоуправления и наделил муниципальную элиту широкими полномочиями, включая собственные полномочия в области налогообложения и бюджета, контроль над муниципальной собственностью и право принятия в пределах своей компетенции решений, обязательных для всех организаций и предприятий, расположенных на подведомственной территории. Главы местных администрации во многих регионах стали заметными и влиятельными политическими акторами.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменил правовые, территориальные, организационные и финансовые основы местного самоуправления. В противоречивых экономических условиях была выбрана политика укрепления влияния центральной власти па муниципальный уровень. Федеральный закон о местном самоуправлении, детально регулируя численность и статус муниципальных депутатов, делегировал регионам право определять организацию местной власти. Это касалось возможностей формирования муниципальных органов власти на уровне районов не путем всеобщих выборов, а делегированием из числа представителей входящих в них поселений, и, в особенности - порядка формирования исполнительных органов местного самоуправления. Закон предусматривал как всеобщие выборы мэров, так и вариант найма по контракту с представительными органами местного самоуправления городских и районных управляющих, кандидатуры которых подбирались, главным образом, региональными администрациями. Эти меры политики .в сфере местного самоуправления ориентированы на то, чтобы переложить на муниципалитеты ответственность за решение вопросов местного значения и части государственных обязанностей, вместо создания условий для решения реальных проблем муниципальных образований.
Основным итогом муниципальной реформы следует считать процесс четкого разграничения полномочий между всеми властными субъектами, что в свою очередь приведет к распределению зон ответственности между уровнями власти. В то же время нельзя не отметить и такую важную тенденцию реформирования, как существенное влияние федерального центра на местное самоуправление.
Объяснение противоречий реформирования местного самоуправления в России носит как общий, так и специфический характер. В известной мере реформы муниципальной власти в России представляли собой случай своего рода институциональных изменений «второго порядка», то есть, эти преобразования имеют заведомо меньшее значение для политического развития страны, чем институциональное строительство в более важных, ключевых сферах, оказывающих решающее влияние на политические процессы в стране. Поэтому институциональные изменения «второго порядка» отчасти обусловлены воздействием политических факторов более высокого уровня, которые выходят за рамки данной сферы и по отношению к ней носят экзогенный характер.
Фактором, определяющим состояние местного самоуправления, можно считать степень освоенности территории, плотность расселения, ее соотношение с уровнем урбанизации и общей плотностью населения. Плотность расселения определяет выбор территориальных и организационных структур местного самоуправления, что позволяют выделить региональную специфику. В регионах с равномерной системой расселения реализуется преимущественно инерционный сценарий формирования муниципальной элиты: в основном унифицированы порядок формирования и структуры муниципальных органов, сохраняются прямые выборы муниципальных глав и депутатов. В регионах с неравномерной системой расселения осуществляются попытки финансового и управленческого выравнивания в условиях неравномерного развития территорий. Урбанизированные регионы с неоднородной плотностью расселения в ходе муниципальной реформы произвели укрупнение территориальной сетки муниципальных образований; эти регионы отличаются вариативностью порядка формирования и структуры муниципальных органов, преобразованием части бывших муниципальных районов в городские округа. Урбанизированные малозаселенные регионы характеризуются достаточно высокой автономией муниципальной элиты, вариативностью организационных структур муниципальных органов.
