Местное самоуправление в политической системе России (Теоретико-прикладной анализ) Мартынов Михаил Юрьевич

Содержание к диссертации

Введение

ГЛАВА I. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ЭЛЕМЕНТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ ОБЩЕСТВА

1. Местное самоуправление как субъект локального политического пространства с. 47

2. Политический режим и политическая поддержка местного самоуправления с. 69

ГЛАВА II. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ПРОЦЕССЕ ПОЛИТОГЕНЕЗА

1. Особенности политогенеза местного самоуправления в российской политической системе с. 84

2. Местное самоуправление в политической

системе Российской империи с. 108

ГЛАВА III. ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ И СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ

1. Легитимизация местного самоуправления в качестве субъекта локального политического пространства в первой половине 90-х гг. XX в с.140

2. Формирование клиентальной политической модели местного самоуправления с. 211

ГЛАВА IV. МЕСТНОЕ СООБЩЕСТВО И СОЦИАЛЬНАЯ БАЗА ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПОДДЕРЖКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. Местное сообщество как субъект политической поддержки самоуправления с. 249

2. Политические аспекты поддержки местного самоуправления на территориях с полиэтническим населением с. 290

3. Перспективы развития местного самоуправления в современной России и проблема социально-экономической базы его политической поддержки с. 315

ЗАКЛЮЧЕНИЕ с. 376

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРА с. 390

• Местное самоуправление как субъект локального политического пространства
• Особенности политогенеза местного самоуправления в российской политической системе
• Легитимизация местного самоуправления в качестве субъекта локального политического пространства в первой половине 90-х гг. XX в

Введение к работе

Актуальность темы исследования

С конца 1980-х гг. российское общество вступило в этап глубокой системной трансформации. Причем политическое реформирование, смена политического режима опережали изменения, происходящие в других сферах. Если рыночные отношения, преодолевая инерцию командно-административной системы, патерналистского сознания населения и препоны криминально-коррупционной экономики, с трудом завоевывали свои позиции в обществе, то изменение политического облика страны произошло стремительно, хотя и не безболезненно.

Вектор этой политической трансформации был задан масштабным проектом демократизации общества, реализация которого началась во второй половине 80-х гг. В этих условиях возрастает интерес к факторам устойчивости демократических традиций, апробированных как в России, так и в других государствах. Учреждение местного самоуправления представлялось необходимым условием реформирования общества на демократических принципах, поскольку это позволяет актуализировать человеческий фактор политических преобразований и граждане, включаясь в реальный процесс принятия общественно значимых решений, формируются как политические акторы. К тому же происходит становление демократической культуры населения необходимой для успеха либеральных реформ. В связи с этим известный американский политолог Р. Даль отмечал: «Чем меньше демократическая единица, тем выше потенциал участия граждан в управлении»¹. Правомерно считать, что именно создание института местного самоуправления позволит политически и экономически активной части населения включиться в проведение реформ на местах. При этом

¹ Даль Р. О демократии. М., 2000. С. 108.

4 муниципальные ораны власти воспринимаются как гарант основных демократических ценностей, так как они, во-первых, наиболее доступны и отзывчивы для населения; во-вторых, наиболее приспособлены учитывать местные потребности и использовать ресурсы для их удовлетворения; в-третьих, укрепляют отношения власти на местном уровне. Поэтому именно на этом уровне политика освобождается от негативного имиджа, связанного с подковерной борьбой, заговорами, государственными переворотами, достижением клановых, групповых интересов, и приобретает свой подлинный и изначальный смысл, который заключается в регулировании отношений между людьми и социальными группами, а также в создании наиболее оптимальных условий жизни для человека¹. Таким образом, местное самоуправление в проектах демократического переустройства общества выступает своеобразным имплантантом, инициирующим «изнутри» перестройку всего общественного организма и обусловливающим постепенное «врастание» России в демократический политический режим. Это определяет актуальность исследования политических аспектов местного самоуправления. Можно предположить, что ее изучение будет углубляться по мере дальнейшей демократизации общества.

Интерес к анализу политических аспектов становления института местного самоуправления проявился далеко не сразу. Первоначально казалось, что для успеха трансформации политического режима из тоталитарного в демократический достаточно ликвидировать наиболее одиозные структуры прежней системы. Однако на деле этот процесс растянулся на весьма

См.: Будовская О.В. Местное самоуправление как субъект политики реформирования российского общества: (Политологический анализ). Дисс.канд. полит, наук. Орел, 2001. С. 183; Емельянов Н.А. Реформа местной власти. Тула, 1996. С. 3; Он же: Местное самоуправление: современный опыт. Тула, 1996. С. 3; Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001. С. 3; Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад. М., 1998. С. 8 и др.

5 длительный период, приобрел характер многопланового, противоречивого, не подчиняющегося геометрии простой линейной политической эволюции. Множественность и взаимообусловленность экономических, политических, социокультурных проблем, разрешаемых обществом и властью с разной степенью успеха, генерировало тем не менее постоянную опасность кризисных ситуаций. На этом фоне процесс становления местного самоуправления представлялся вторичным, зависящим от решения первоочередных экономических и социальных задач. Но в конце десятилетия реформ, когда стало более прогнозируемым поведение политических институтов и относительно стабилизировалась экономическая система, выяснилось, что на пути достижения демократии на местном уровне (это и создание финансово-экономической базы местного самоуправления, и достижение реального участия населения в решении местных дел, и появление ответственной муниципальной элиты и т.д.) общество почти не продвинулось.

Говоря о значении изучения становления института местного самоуправления в системе демократических преобразований, отметим важность выявления степени динамичности этого процесса. Согласно одной из концепций, сформулированной в конце 80-х годов XX в. А. Миграняном и Б. Капустиным, переход от тоталитарной модели управления к демократической должен осуществляться постепенно посредством использования, по примеру стран Латинской Америки, авторитарного режима в качестве промежуточного этапа. Процесс демократизации порождает отмеченные Р. Далем риски в виде возможности сговора политических и бюрократических элит, опасности вырождения демократии в необузданную охлократическую свободу в форме бунта, анархического расхищения собственности, криминализации общества. Известно, что трансформация политического режима в России осуществлялась форсированно, без промежуточных этапов. Поэтому все эти риски возрастали многократно. В итоге по прошествии десятка лет с начала реформирования

системы местного управления результат не оправдал ожиданий. Было учреждено огромное количество муниципалитетов, наделенных правами, но не подкрепленных ресурсами для их реализации. Бесконтрольность и анархия в системе местной власти, ее бессистемное нормотворчество, неспособность справиться с текущими вопросами, а также сохранение отчуждения муниципальной власти от населения - таково общее впечатление от результатов реформирования власти на местах.

Таким образом, становление местного самоуправления, явилось необходимым условием демократических преобразований, одновременно несет в себе и все издержки данного процесса. Изучение рисков в процессе становления института местного самоуправления в связи с форсированной трансформацией политического режима в России - еще одна причина, обусловливающая актуальность проблемы.

Важной предпосылкой актуализации исследуемой темы является и то, что на переломных, кризисных этапах истории, к числу которых, несомненно, относится и последнее десятилетие истории российского общества, существенно обостряется проблема управленческой функции власти. Структурные подвижки в общественных отношениях требуют изменения системы политического управления. Фундаментальной проблемой здесь становится соотношение централизации и децентрализации. Смена политического режима и связанная с этим перестройка политического управления ведет к нарушению сложившихся в нем алгоритмов и может спровоцировать как усиление тенденции к неоправданной централизации, так и тенденцию к возрастанию сепаратизма. Поэтому распределение полномочий между центральной властью и местным управлением становится условием успешной трансформации политической системы и политического режима. Причем это распределение зависит от расклада политических сил в обществе, что политизирует соотношение централизации и децентрализации и,

7 соответственно, роль местного самоуправления в политической системе в целом, делая исследование этого вопроса особенно актуальным.

Наконец, существует еще одна причина обращения к политическим проблемам, сопровождающим становление и развитие местного самоуправления на современном этапе. Становится очевидным, что не только тип политического режима определяет соотношение централизации и децентрализации и способ управления на местах, но и система организации местной власти, в свою очередь, выступает критерием, по которому можно точнее определить сущность политического режима. Особенно это относится к современной России, где формирующийся демократический режим подчас девальвируется практикой его недемократических укладов на местах. Исследование содержания политических процессов, происходящих на местном уровне, и особенностей местных политических институтов может стать критерием типологизации политического режима в целом, «лакмусовой бумажкой» его сущности. Оказалось, что политические процессы, протекающие на локальном, местном уровне, во многом воспроизводят матрицу общей политической системы и одновременно обладают собственной внутренней логикой, особенностями и динамикой. Без описания этих особенностей невозможно получить адекватное представление о современной российской политической системе. Это важно учитывать как при оценке перспектив развития самого муниципализма в России, так и в более широком аспекте - для понимания природы политического режима в стране.

Непредсказуемость развития общей политической ситуации в постсоветской России лишь способствует сохранению актуальности этой проблемы. Продолжающиеся и сегодня процессы перманентного реформирования системы местного самоуправления объясняются не столько потребностями самой организации власти на местах, сколько конъюнктурой политической ситуации и неопределенностью позиции федеральной власти, так

8 и не выработавшей четкой позиции к определению муниципальной организации в политической системе и социальных отношениях в современном российском обществе. Ни у власти, ни у населения так и не сложилось единого понимания роли и назначения данного института в обществе.

Все это обусловило актуальность исследования роли местного самоуправления в политической системе России.

Степень научной разработанности проблемы.

Изучение местного самоуправления в нашей стране имеет давнюю традицию, связанную, в первую очередь, с подготовкой и осуществлением земской реформы 1864 г. Однако, справедливости ради стоит отметить, что к этому времени теоретические разработки проблемы местного самоуправления уже существовали в Европе и оттуда проникли в Россию. Одной из первых концепций стала теория «свободной общины», возникшая под влиянием идеалов Великой Французской революции. В начале XIX в. ее разрабатывали представители французской и бельгийской правовых школ Турэ, Токвиль, Гербер, Арене, рассматривавшие общественную власть в качестве четвертой власти и не допускавшие никакого вмешательства государства в дела общества. Община считалась первичной по отношению к государству, отношение которого к ней ограничивалось лишь ее признанием. Основным принципом данной теории местного самоуправления было то, что органы местного самоуправления не являлись государственными и управляли собственными делами общины, негосударственными по своей природе. Государственные органы, по мнению авторов теории, не имели права вмешиваться в дела общины. В то же время, теория допускала возможность ведения общиной дел, передаваемых государством в управление.

Обоснование теории «свободной общины» носило не столько политологический, сколько идеологический характер. Право общины на занятие собственными делами вытекало из либеральной концепции первичности

9 неотъемлемых прав человека, определяющих функциональную роль государства по их обеспечению. Политические аспекты местного самоуправления заключались в создании оптимальных условий для вовлечения граждан в управление делами общины, воспитания их в духе гражданской активности. По словам А. Токвиля, «общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создавать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появятся на поверхности»¹. Однако, вопросы о том, насколько связаны модели местного самоуправления с типами политических систем и политических режимов, насколько они обусловлены социальными интересами конкретных слоев населения и обеспечен ли политической поддержкой именно такой способ устройства местной власти, в то время не ставились. Соответственно не рассматривалась и возможность его применения в других странах с иными политическими режимами и политическими системами.

Появившаяся несколько позже «общественно-хозяйственная» теория развивала основные идеи теории «свободной общины (пашни)». Например, с точки зрения авторов этой теории, община должна была заниматься только собственными делами. В России эти теории активно поддерживали А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков².

¹ Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 65.

² См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных
земских и общественных учреждений: В 3-х т. СПб., 1869-1871; Лешков В.Н. Опыт теории
земства и его земских учреждений по «Положению 1864 г. января первого». М., 1865; Он же:
О праве самостоятельности как основе для самоуправления. М., 1871.

А.И. Васильчиков первым из отечественных исследователей дал общее понятие о самоуправлении, рассмотрел различия между приказной и земской системами управления, раскрыл отношение народного представительства к местному самоуправлению. Согласно определению автора, самоуправление -это «участие народа в местном внутреннем управлении своего Отечества. Такое участие в известной мере допускается во всех государственных организациях; и при самых централизованных формах правлениях местным жителям предоставляется, все-таки, весьма обширный и многосложный круг действий, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления, чтобы сохранить государственный бюджет и снизить некоторую часть расходов»¹. Для подкрепления своей концепции автор использует многочисленные описания способов организации местной власти в Англии, Франции и Германии. Особое внимание в этих описаниях А.И. Васильчиков уделяет предметам ведения земских учреждений, среди которых выделяет народное образование, дорожное дело, народное продовольствие, народное здравоохранение, общественное благоустройство; приводит примеры смет земских учреждений. Характерно, что, кроме городского общественного самоуправления, в работе описывается устройство крестьянского быта в России, Франции, Англии, Германии. Выводы автора достаточно однозначны: местное самоуправление имеет неполитическую природу; у государства и самоуправления разная компетенция, поэтому учреждение местного самоуправления государству выгодно, так как снимает с него часть забот.

По мнению сторонников «общественно-хозяйственной» теории, для ее применения в России существовали объективные предпосылки, поскольку сохранились крестьянская община («мир»), а вместе с ней и традиции крестьянского общинного самоуправления. Однако вопрос о модели местного

¹ Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т.1. СПб., 1869. С. I.

самоуправления, построенной на основе этой теории, рассматривался абстрактно, безотносительно к реальному политическому устройству России, без анализа проблемы ее политической поддержки.

«Общественно-хозяйственная теория» задала тенденцию трактовки самоуправления имеющую и сегодня сторонников, которая определяет сущность самоуправления, как универсального способа объединения людей под эгидой, в первую очередь, совместных производственных занятий вне связи с тем или иным политическим режимом. Однако эти идеи, привлекательные в теории, выглядят достаточно умозрительно на практике, на что указывал в свое время Л.А. Велихов: «Вообще провести строгую грань между делами общественного или делами только местного самоуправления невозможно, что сильно умаляет убедительность приведенных аргументов»¹. Тем более, что взгляды сторонников теории «свободной общины» не учитывали особенности политической системы России. В условиях авторитарного режима любая попытка создания самостоятельной, неподконтрольной государству организации граждан представляла для него угрозу и была изначально обречена. Отстраненность от реалий политической жизни России обусловила утопичность подобных проектов.

Абстрактность вышеизложенных подходов является неслучайной. В целом «общественно-хозяйственная» теория и теория «свободной пашни», жестко разделяя местную (самоуправленческую) и политическую (государственную) сферу, закрывали саму эвристическую возможность рассмотрения политических аспектов местного самоуправления. При попытках хотя бы гипотетически применить их к российским реалиям возникали утопические фантомы, примером которых являются взгляды, развиваемые П.А. Кропоткиным и Л.А. Тихомировым.

¹ Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995. С. 111.

12 Местное самоуправление П.А. Кропоткин рассматривал как догосударственный и естественный способ организации жизни людей, и задача, по мнению автора, заключалась в освобождении самоуправления от государственного давления, что и должно быть достигнуто с переходом к анархическому устройству общества¹.

Рассматривая самоуправление с совершенно иных, монархических позиций, к тем же утопическим выводам о возможности использования местного самоуправления в качестве базисной ячейки организации общества и альтернативы бюрократии пришел Л.А. Тихомиров. Он полагал, что самоуправление в России не только возможно, но даже более органично присуще ей по сравнению с Западом. Из предлагаемой им концепции единства самодержавия и народа действительно следовало, что «всё государство есть не что иное, как окончательно довершенная форма организация национального самоуправления. Здесь нет противоположения, есть лишь дополнение. Самоуправление, то есть предоставление верховною властью общественным группам непосредственно заведовать делами в пределах их компетенции, прямо вытекает из монархической идеи»².

Поскольку факты российской действительности, мягко говоря, не всегда подтверждали подобное единство самодержавия и общества, Л.А.Тихомиров нашел выход в различении, в духе Аристотеля, «правильной» формы самодержавия, которую он именует монархией, и «неправильной», называемой им абсолютизмом. Монархия тоже может заболеть недугом абсолютизма, что и становится причиной пресловутого разрыва государственной власти и местного самоуправления, поскольку верховная власть абсолютизма создает противоположность между государством и обществом. Причиной этого перерождения, считал автор, является излишнее развитие бюрократии, которая

¹ См.: Кропоткин П.А. Современная наука и анархия. Пг.; М., 1920.

² Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. СПб., 1992. С. 549.

13 присвоила себе функции посредника между монархией и народом. Вот здесь и должно было сказать своё слово местное самоуправление. Его значение автор видит в том, что оно способно создать для центральной власти еще одну опору, кроме бюрократии: более чем где-либо, в самодержавной монархии необходимо сочетание бюрократии и общественного управлении. Монарх мог бы все государство поручить общественному управлению, и от этого не перестает быть верховной властью. Это монархическая утопия местного самоуправления. Автор совершенно не считается с отсутствием реальных политических сил, способных оказать проекту необходимую поддержку, за исключением ссылки на добрую волю монарха и спекулятивную веру в единство царя и народа.

Утопичность и «анархических», и «монархических» проектов местного самоуправления не мешала, а скорее способствовала использованию их в качестве идеологических средств влияния на общественное мнение. Однако она имела мало общего с анализом объективных политических условий становления данного института.

Альтернативой вышеизложенным концепциям местного самоуправления являлась «государственная» теория, разработанная немецкими юристами Л. Штейном (1815-1890 гг.) Р. Гнейстом (1816-1895 гг.). Русскими идеологами «государственной» школы стали В.П. Безобразов, И.Д. Беляев, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, М.Н.Свешников, Б.Н.Чичерин и др.¹.

По мнению указанных авторов, самоуправление - это возложение на общество решение задач государственного управления на местном уровне. При

¹ См.: Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882; Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М, 1888; Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. Собр. соч. Т. 2. СПб., 1899; Он же: Общество и государство. Теоретические очерки. Собр. соч. Т. 3. СПб., 1899; Он же: Системы местного управления на Западе Европы и в России. Сборник государственных знаний. T.V, VII. СПб., 1883; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1909; Т. 2. СПб., 1893; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. СПб., 1910; Он же: О самоуправлении // Мелкая земская единица. СПб., 1903; Свешников М.Н. Основы и пределы самоуправления. Ч. 2. СПб., 1892; Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в XVII в. М., 1856; Он же: О народном представительстве. М., 1866 и др.

14 этом государство сохраняет полный контроль над деятельностью общественного управления. А.Д. Градовский подчеркивал, что «самоуправление предполагает существование сильной и единой государственной власти, которая является главным условием для сохранения политической и национальной целостности страны»¹.

С точки зрения сторонников этой концепции, сила самоуправления должна заключаться отнюдь не в отделении его от государства, а в служении интересам последнего. Особых местных дел, отличных от государственных, не существует. Задача самоуправления сводилась к выполнению местным сообществом государственных функций. Академик В.П. Безобразов писал, что «самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которых имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах, а оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое управление; учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти»².

Для темы нашего исследования важно отметить тот факт, что «государственная» теория впервые обозначила политический аспект самоуправления. Он был связан с поисками критерия отличия муниципальной власти от государственной. Различия в трактовке этих критериев послужили основанием в выделении в рамках «государственной» теории двух направлений.

Представители первого («политического») направления, которое начал разрабатывать Р. Гнейст, видели специфику природы муниципальных^ органов власти в особенностях их формирования. Они отмечали, что выборные на местах осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе, в отличие от

¹ Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. Соч. Т. 2. С. 75.

² Безобразов В.П. Государство и общество. Статьи. СПб., 1882. С. 46

15 работающих в государственных органах местного управления на платной основе. В России эту точку зрения поддерживали М.И. Свешников, Н.И. Лазаревский, Б.Е. Нольде, Л.А. Велихов. Однако в дальнейшем выяснилась условность подобного разграничения государственной и муниципальной власти.

Второе направление в рамках «государственной» теории («юридическое»), обоснованное Л. Штейном, имело также своих сторонников в России, наиболее известным среди которых был Н.М. Коркунов. Специфика местного самоуправления усматривалась ими как возможность участия граждан посредством самоуправления в решении некоторых государственных дел, выделенных в его компетенцию. Такой способ участия населения в решении государственных дел, действительно, можно было считать политическим занятием, но, главным образом, с формально-юридической точки зрения, отождествляющей политическую сферу с государственным управлением.

В большей мере собственно политические аспекты местного самоуправления рассматривались отечественными авторами в связи с особенностями взаимодействия центральной и местной власти и возникающими на этой основе административно-управленческими моделями. Данные модели были впервые изучены Л. Штейном и изложены для русского читателя в упомянутой книге А.И. Васильчикова. Главными из них были три: в Англии -самоуправление в классическом варианте, во Франции - «административная централизация», в Германии - самоуправление сословных учреждений¹. С некоторыми модификациями эти модели сохранили свое значение и в наши дни.

В основе английской модели лежало четкое разграничение сферы деятельности центральных и местных учреждений. Высшая администрация контролировала, но не управляла, так как чиновников на местах не полагалось. Все дела провинции - хозяйственные, судебные, частично административные -

¹ См.: Васильчиков А.И. Указ. соч. Т. 1. С. VLLI-XXVI.

находились в ведении жителей прихода. Должностные лица (они могли как избираться, так и назначаться высшей администрацией из числа местных жителей) заведовали местным управлением, составляя отдельные управы по каждому ведомству - врачебному, дорожному и т.д. Мировые суды во главе с лорд-наместником утверждали местные бюджеты. Позже влияние центральной власти на органы местного управления заметно усилилось, английская система стала напоминать континентальную.

Французскую модель часто называют мнимым самоуправлением или административной централизацией, так как она не предполагала проведения четкой грани между делами центральных и местных учреждений. На местах действовали выборные советы (генеральные - в департаментах, окружные и муниципальные - в общинах), члены которых избирались из числа местных граждан, достигших совершеннолетия, путем всеобщей подачи голосов. Советы ничего не решали без ведома администрации. Они не имели исполнительной власти и все их постановления исполняли правительственные органы. По ироничному замечанию А.И. Васильчикова, «народ, облеченный всеми правами верховной власти, казнивший даже своего короля, не может достигнуть права построить мост или чинить сельские дороги без дозволения центрального правительства»'.

Немецкая система оказала наибольшее влияние на русское законодательство. В местном управлении Пруссии участвовали не приходы или граждане вообще, а сословия дворян-землевладельцев, крестьян и горожан. Каждое сословие имело свое отдельное управление (вотчина, общество, город). Представители трех сословных организаций входили в состав областных собраний, представлявшее общеземское самоуправление.

Первые теоретики местного самоуправления 60-80-х гг. XIX в. внесли определенный вклад и в изучение политических аспектов функционирования

¹ Васильчиков А.И. Указ. соч. Т. 1. С. 9.

17 данного института. В частности, в поле зрения оказались модели взаимодействия государства и местного самоуправления, была предпринята попытка выделить критерии отличия муниципальной природы власти от государственной. Однако ни в теории «свободной общины», ни в «государственной теории» проблема функционирования института местного самоуправления не была связана с анализом реалий российской политической системы, определением возможного места института самоуправления в этой системе, а также выявлением политических сил, заинтересованных в его становлении.

Политические аспекты местного самоуправления актуализировались на фоне обострения внутренних противоречий в стране на рубеже XIX-XX вв. В анализе роли и перспектив данного института в этот период наметились два основных подхода: либерально-реформаторский и консервативный.

Исследователи либерального направления отдавали предпочтение «общественно-хозяйственной» теории. Однако она не была копией теории, родившейся в Европе. Это был ее русский вариант. В работах авторов либерального направления речь шла не просто о выполнении органами самоуправления функций организации населения на местах. Для отечественных либералов особый смысл приобретала другая, скрытая тенденция -возможность влияния на центральное правительство через местное самоуправление. Эта идея была следствием общей либеральной установки просвещенного российского общества того периода и веры в возможность разумного и постепенного его реформирования.

Это особенно проявилось в работах видных либеральных земских деятелей конца XIX - начала XX вв. К.К. Арсеньева, И.П. Белолконского, А.И. Кошелева, В.А. Маклакова, В.Ю. Скалона, Д.И. Шаховского, Д.Н. Шипова и

18 др. . Секретарь полулегальной организации либералов «Беседа» В.А. Маклаков так выразил общую для земских либералов идею: «В России было зерно, из которого самотеком росла конституция. Это было местное самоуправление, то есть земство. Стоило постепенно развить это начало к низу и к верху, и конституция сама собой бы пришла»². Несколько ранее А.И. Кошелев в изданных за рубежом брошюрах «Наше положение» и «Где мы? Куда и как идти?» обосновывал необходимость создания в России наряду с самодержавием Земской Думы, которая должна была формироваться из представителей земств³. Однако стремление либералов из земской среды использовать местное самоуправление в своих политических целях делало теорию местного самоуправления инструментом достижения этих целей, придавало ей «партийный» характер.

Разочарование в надеждах, возлагавшихся на развитие земского самоуправления, позже заставило исследователей либерального направления более внимательно рассмотреть причины появления данного института в России. Для темы исследования важно отметить работу И.П. Белоконского «Земство и Конституция», где он указал на отсутствие объективных предпосылок самоуправления в России, а его появление объяснял временным политическим интересом верховной власти. Известный либеральный земский деятель считал, что «земская реформа 1864 г. явилась продолжением тех великих реформ, которые осуществились вследствие несчастной Севастопольской войны. Обессиленное войной бюрократия стремилась

¹ См.: Арсеньев К.К. За четверть века (1871 - 1894 гг.): Сб. статей. Пг., 1915; Белоконский
И.П. Земство и Конституция. М, 1910; Он же: Земское движение. СПб., 1910, Он же.
Самоуправление и земство. Ростов-н/Д., 1905; Записки А.И.Кошелева // Русское общество 50
- 60-х гг. XIX века. 4.1. М., 1991; Маклаков В.А. Вторая Государственная Дума. Париж,
(Б.д.); Он же: Из воспоминаний. Нью-Йорк, 1954; Скалон В.Ю. Земские взгляды на реформу
местного управления. Обзор земских отзывов и проектов. М, 1884; Шаховской Д.И.
Пятидесятилетие земства // Очерки экономической деятельности земств. М., 1914; Шипов
Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М., 1918 и др.

² Маклаков В.А. Вторая Государственная Дума. С. 140-141.

³ См.: Записки А.И. Кошелева. С. 170-172.

19 предупредить «внутренние осложнения» выражением некоторого «доверия» населению впредь до того момента, когда, окрепнув, она сможет взять обратно все дарованное» .

Консервативное направление исследования местного самоуправления, в большей мере придерживавшееся «государственной» теории, нашло отражение в работах А.Д. Градовского, Б.Н. Чичерина, СЮ. Витте. Авторы впервые указали на связь становления и развития этого института с характером его политической поддержки и типом политического режима.

А.Д. Градовский прямо поставил вопрос: способно ли население, существующее в условиях административной политической системы и авторитарного режима, контролировать местные органы самоуправления? По его мнению, утверждения о необходимости самостоятельности местных органов и способности населения осуществлять ведение местных дел под свою ответственность выглядят умозрительно и не подкреплены социологическими фактами. Если же население не имеет возможности и готовности осуществлять местное самоуправление, создавать и контролировать местные органы власти, то ничего, кроме чиновничьего произвола, прикрытого идеологией самоуправления, в провинции сформироваться не может: «Сообщение самостоятельности правительственным органам в местностях необходимо предполагает организацию общественных сил, как противовес этой самостоятельности, противовес, без которого она легко может выродиться в произвол. Когда местный администратор не только должен отдавать отчет высшему правительству, но и разделять свою деятельность с органами общества, допущенными в правительственную сферу; когда не только сознание долга удерживает его от правонарушений, но и возможность отпора со стороны общественных элементов, - лишь тогда самостоятельность местной

¹ Белоконский И.П. Земство и Конституция. М., 1910. С. 6.

20 администрации может быть благоприятна. Напротив, действуя среди бесправной массы, администрация всегда выйдет из назначенных ей границ»¹.

Против подобного утверждения - о неготовности общества к осуществлению местного самоуправления - обычно выдвигался тот аргумент, что именно учреждение этого института и должно способствовать привитию гражданам демократических навыков. А.Д. Градовский назвал этот аргумент избитой, но не доказанной истиной. Возражения против этого, по мысли автора, ясны сами собой: «Индивидуализм в деле управления делает администрацию орудием личных целей, эгоистических стремлений. Местные интересы по природе своей не способны образовать гражданина, община с ее узкими стремлениями мало чем отличается от личности, превосходный член общины может оказаться плохим гражданином, например, истинный гражданин иногда бывает принужден забыть свои местные интересы, принести их в жертву великим государственным целям и так далее» . Вывод ученого однозначен: самоуправление должно выступать частью государственной власти и элементом общей политической системы. Противоположное же требование независимости местного самоуправления от государства А.Д. Градовский трактует как свидетельство неразвитости, отсталости общества, несовершенства его политического развития. Возникновение в рамках Российской империи самоуправления вне государственного управления, наподобие земства, он относит к историческому казусу, проявившемуся не вследствие необходимости исторического закона, а как «результат случайного, хотя и счастливого факта, удачной комбинации законодательных сфер» .

Сходные «государственнические» идеи в отношении местного самоуправления развивал Б.Н. Чичерин. Он также обратился к аргументам

¹ Градовский А.Д. История местного управления в России // Собр. соч.: В 9 т. Т. 2. СПб.,
1899. С. 22.

² Там же. С. 102.

³ Градовский А.Д. Указ. соч. С. 6.

21
конкретно-исторического характера и показал, что из-за особенностей
общественно-государственного развития России в государстве не

сформировались условия для самостоятельного (вне государственной системы) существования местного самоуправления, и подобные институты образовались «сверху», действиями правительства, а не самостоятельными усилиями граждан, в отличие от стран Западной Европы¹. Особенности Российского государства, связанные с его огромной территорией, скудностью народонаселения, однообразием жизненных условий, земледельческим бытом и доступностью территории для нашествий из вне, затруднили объединение народа и затормозили развитие в нем самостоятельности. Отсюда ученый делал вывод, что «восполнить эти недостатки могла только крепкая власть, которая, стоя на вершине, давала единство государству и направляла общественные силы»². На основе этих размышлений у него сложилось следующее отношение к развитию в России представительных начал: «Не скрою, что я люблю народные учреждения, но я не считаю их приложимыми всегда и везде, и предпочитаю честное самодержавие несостоятельному представительству»³.

Идеи «государственной теории» с позиций бюрократии поддерживал СЮ. Витте. Как опытный чиновник и трезвомыслящий политик он оценивал роль и перспективы местного самоуправления в России не с позиций абстрактных идей и принципов, а исходя из реальной политической ситуации в стране. СЮ. Витте достаточно сочувственно относился к местному самоуправлению как этико-социальной идее. Но, анализируя политические аспекты деятельности земства, он делал вывод, что местное самоуправление несет в себе угрозу существующей государственной власти в России.

¹ См.: Чичерин Б.Н. Собственность и государство. Ч. 1. СПб., 1881. С. 7.; Он же:
Философия права. М., 1900. С. 58; Он же: Опыты по истории русского права. М., 1858. С.
369.

² Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866. С. 399.

³ Там же. С. X.

Признавая стесненное состояние земских учреждений, даже сочувствуя им, СЮ. Витте категорически высказывался против их развития и расширения полномочий. «Наше местное управление находится в самом ненормальном, в самом печальном состоянии, - признает он в адресованной императору Николаю II Конфеденциальной записке. - У нас имеются земские учреждения, но деятельность этих учреждений все более стесняется. С другой стороны, наряду с этими учреждениями продолжает действовать старая администрация, всемогущая по простору своего произвола, но бессильная для живой активной деятельности. Таким образом, нет хорошей администрации, которая держала бы в своих руках все хозяйство и все управление губернии, ибо есть земство, нет и сколько-нибудь удовлетворяющего своему назначению самоуправления, так как оно подавлено в пользу правительственной администрации»¹. В то же время, по мнению автора Записки, «нельзя дать правильной постановки земству потому, что такая постановка опасна в политическом отношении, и нельзя дать администрации живого, активного участия в делах местного хозяйства и управления, ибо это равносильно уничтожению самоуправления, сохранение которого признается необходимым»².

СЮ. Витте доказывал, что самоуправление в той форме, в какой оно выражается в российском земстве, то есть не в форме узкосословной или корпоративной, а в виде всесословного народного представительства в сфере местного государственного управления, не соответствует самодержавному строю государства, что в этом строе оно будет плохим средством управления. Допустить это в самодержавном государстве нельзя. Поэтому он предлагал оставить существующие земские учреждения, которые «стали свершившимся фактом», но не проектировать их дальнейшее расширение.

¹ Витте СЮ. Самодержавие и земство. Конфиденциальная записка Министра финансов
статс-секретаря С.Ю.Витте (1899 г.). Stuttgart. 1903. С. 184.

² Там же.

Здесь важно отметить указанную СЮ. Витте зависимость местного самоуправления от сущности политического режима, в рамках которого оно функционирует. При конституционном строе, по мнению автора записки, земства могут быть превосходным средством управления: там они составляют одно звено в цепи, скованной из одного металла. Там, впереди, в центральных органах есть их же представители, и потому к предначертаниям этих органов они всегда будут относиться с полным доверием, будут усердными исполнителями их распоряжений. В свою очередь, центральные представительные учреждения будут всегда чутко прислушиваться к желаниям органов местных. Совершенно в ином положении стоит и всегда будет стоять земство в государстве самодержавном. Здесь по своему строю такие учреждения резко отличаются от всего, что кругом их и что выше их. Правительство, бюрократия не доверяют земству, земство - правительству. Земство весьма естественно желает оказывать влияние на деятельность законодательную, которая так тесно связана с деятельностью местной. Правительство видит в этом поползновение на свои прерогативы. Поэтому, заключает СЮ. Витте, «каждое учреждение хорошо в строе, ему соответствующем, и непригодно в строе, ему не отвечающем»¹. Автор записки утверждал, что самодержавие может допускать самоуправление лишь в ограниченных пределах. Это могут быть союзы, корпорации, благотворительные общества, т.е. такие организации, которые имеют свои «частноправовые интересы».

Анализируя эту позицию, известный либеральный деятель П.Б. Струве отметил, что «Витте подверг убийственной критике. поэтическую мечту славянофилов об объединении царя с землей, о совместимости с самодержавием широкого самоуправления. Записка статс-секретаря Витте раскрыла глубокую

¹ Витте СЮ. Указ. соч. С. 197.

24 связь, существующую между культурными задачами земства и его политическим призванием»¹.

Следует сказать, что достаточно пессимистично СЮ. Витте оценивал и более отдаленные перспективы муниципализма в России. Он приводит в своей работе две точки зрения на эти перспективы. Первая - западная, суть которой сводится к тому, что каждое государство в своем развитии неизбежно придет к конституции как к более совершенной форме правления. Чем скорее это произойдет, тем лучше. Но сам СЮ. Витте придерживался второй точки зрения: о чужеродности этой формы правления в России. Он писал, что конституция вообще великая ложь нашего времени и, в частности, к России эта форма правления неприменима без разложения государственного режима. С этой точки зрения дальнейшее расширение деятельности земству давать нельзя, поскольку нельзя создавать либеральные формы, не наполняя их соответствующим содержанием².

СЮ. Витте, во-первых, показал противоречивость и несовместимость параллельного существования авторитарного режима и общественного самоуправления. Во-вторых, он считал, что в политических условиях России последовательное развитие местных представительных органов неизбежно приведет к выдвижению со стороны общества требования создать также высший представительный орган, то есть введения в стране конституции и, следовательно, ликвидации основы государственного строя - самодержавия. Работа СЮ. Витте интересна тем, что в ней нашли отражение взгляды верховной власти и бюрократии на местное самоуправление.

Следующий этап в исследовании политических аспектов местного самоуправления был связан со значительным всплеском интереса к этим

¹ См.: Витте СЮ. Указ. соч. СЮ.

² Там же. С. 212.

25 проблемам в предреволюционные годы . Однако в теоретическом плане эти работы оказались малопродуктивными. Причины этого кроются в политической ангажированности авторов этого периода, поскольку «большая часть книг и статей, написанных в предреволюционные годы, когда интерес к самоуправлению был особенно велик, носит не столько научный, сколько публицистический характер. Злободневность темы обусловила некоторую предвзятость авторов в оценке современной им организации местного самоуправления, рассматриваемой с позиций программ различных политических партий»².

Послереволюционные исследования, касающиеся роли местного самоуправления в политической системе России, оказались немногочисленны, а главное, не отличались научной беспристрастностью. Общим местом в работах историков советского периода стало утверждение, что в условиях эксплуататорского общества реальное самоуправление невозможно и является способом обмана трудящихся. Подлинно народным самоуправлением была объявлена советская система. Участие в работе советских органов стало рассматриваться как подготовка к переходу к коммунистическому самоуправлению . Таким образом, тенденция использования идей местного самоуправления в контексте политической идеологии и вне связи с реальным типом политического режима сохранилась и после революции.

¹ См.: Ачадов (Данилов) Ф.А. Третий элемент. Его значение и организация. М, 1906; Голубев
B.C. Роль земства в общественном движении. Ростов-н/Д., 1905; Зак С.С. Демократизация
земств. М., 1906; Сватиков С.Г. Общественное движение в России (1700-1899 гг.). Ростов-
н/Д., 1905; Он же: Государственная власть и местное самоуправление. М., 1907 и др.

² См.: Л.Ф. Писарькова. Развитие местного самоуправления в России до Великих реформ:
обычай, повинности, право // Отечественная история. 2001. № 2. С. 3.

³ См., например: Болтенкова Л.Ф. Упразднение органов местного управления и создание
Советов. М, 1988;

В период НЭПа оживился интерес к муниципальному типу местного самоуправления. Появились работы Л.А. Велихова¹, в которых под прикрытием коммунистической фразеологии автор пытался развивать идеи муниципализма. Упор делался на изучении хозяйственной функции местного самоуправления, обусловленной процессами урбанизации, и поиске путей оптимальной организации городского хозяйства. Автор пытался связать идею о необходимости развития муниципализма с идеологическими требованиями представить его в качестве инструмента социалистического обустройства общества: «Экономическая политика СССР будет еще долго вращаться вокруг муниципальных задач, если не идеологически, то реально, и должна быть в значительной степени направлена на развитие и усиление городов, как пролетарских центров и очагов культуры. По общему правилу, ток аккумулированной социальной энергии движется от центра к периферии, то есть от города к деревне, а не наоборот. Поэтому вне прогресса городов немыслим никакой прогресс страны в ее целом, и тем более невозможен ее переход к высшим, социалистическим формам хозяйства» . Однако демократические аспекты учения о диктатуре пролетариата в практической деятельности большевизма все больше уступали место усилению командно-административных рычагов управления государством.

В конечном счете, развитие советской системы управления, заменившей муниципальную, привело к свертыванию тематики, связанной с проблемами изучения местного самоуправления. В какой-то мере эта лакуна оказалась заполнена работами, в которых в основном рассматривались проблемы организации советских органов власти на местах. Исследователи советского

См.: Велихов Л.А. Опыт муниципальной программы. М.; Л., 1926; Он же: Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.; Л., 1928. ² Велихов Л.А. Опыт муниципальной программы. С. 2.

27 периода местного самоуправления И.Ф. Шеремет, О.Е. Кутафин¹ и другие рассматривали функции, компетенцию Советов. Однако советская система по типу управления была далека от действительно муниципальной системы власти. Поэтому важным направлением исследований советских ученых в рамках разрабатываемой теории местного самоуправления явилось изучение опыта муниципализма в зарубежных странах. Здесь следует, в первую очередь, выделить работы Г.В. Барабашева².

Проблемы местного самоуправления вновь актуализируются в начале 1990-х годов в связи с формированием в России политической системы демократического типа. Они стали предметом внимания, в первую очередь, правоведов. Юридические аспекты формирования системы местного самоуправления рассмотрены в работах А.С. Автономова, Н.А. Емельянова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, А.Н. Писарева, В.В. Пылина, В.И. Фадеева П.И. Шлемина, Е.С. Шургиной и др³.

См.: Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М, 1986; Карлов А.А. Местные Советы депутатов трудящихся: Вопросы организации и деятельности. М, 1975; Лепешкин А.И. Советы - власть народа. 1936-1967 гг. М, 1967; Лютова Т.И. Инициатива и самодеятельность местных Советов. Л., 1968; Местные Советы - органы народовластия: Сб. науч. трудов / Отв. ред. А.Н. Ракицкий. М., 1983; Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963; Щиглик А.И. Самоуправление в условиях развитого социализма. М., 1985 и др.

² См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США,
Великобритания). М., 1971; Он же. Местное самоуправление. М., 1996. (Эта книга
представляет собой, вышедший уже после смерти автора, сборник трудов разных лет). См.
также: Куфакова Н.А. Местное самоуправление в буржуазных странах и странах,
освободившихся от колониальной зависимости: Учебное пособие. М., 1969; Современный
буржуазный федерализм / Отв. ред. И.Д. Левин, И.М. Вайль. М., 1978; Тимофеев Н.С.
Коммунальное право ФРГ. М., 1982 и др.

³ См.: Автономов А.С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М.,
1998; Государственная власть и местное самоуправление. М., 1997; Емельянов Н.А.
Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность.
Тула 1997; Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (ХП -
начало XX вв.). М., 1998; Костюков А.Н., Копысова С.Г Муниципально-правовые отношения.
Омск, 2001; Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993; Куликова С. Местное
самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. М., 1994;
Кутафин О.Е. Муниципальное право. М., 1998; Местное самоуправление в современной
России: политика, практика, право. М. 1998; Организация государственной власти и местного

Одновременно в исследованиях В.В. Бакушева, А.Г. Воронина, В.А. Иванковского, В.И. Голованова, А.Т. Когута, Н.И. Кулина, В.А. Лапина, Р.П. Мигирова, П.О. Ореховского, О.М. Роя, А.И. Шилова, Г.Ф. Шиловой и др. обобщается опыт организации городского управления, муниципального менеджмента в различных регионах России'.

Юридический и экономический аспекты являются сегодня основными в трактовке проблем местного самоуправления. Согласно формально-юридическому подходу, сущность самоуправления определяется возможностью участия граждан в управлении, а согласно экономическому - участием в совместном производстве. Это, в свою очередь, позволяет подвести под понятие самоуправления любые формы самоорганизации населения, начиная с крестьянской общины, производственной артели и так далее.

В результате, отрицание самой возможности существования самоуправления в дооктябрьский период, характерное, в частности, для историков советского периода, сегодня сменилось утверждением, что в России

самоуправления в субъектах РФ: концепции, конституционные основы, практика. М., 1996; Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М., 1999; Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М, 1996; Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления. М., 1998; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.; Фадеев В.И. Муниципальное право в Российской Федерации. М., 1997; Шлемин П.И., Фадеев В.И. Местное самоуправление. Российский вариант. Л., 1993; Шургина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995 и др. ¹ См.: Бакушев В.В., Иванковский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправления в России: эволюция столичного опыта. М., 1998; Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.,1996; Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление. М., 2002; Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение: становление местного самоуправления в России. М., 1998; Голованов В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. М., 1998; Когут А.Т. Система местного самоуправления: основа разработки и применения в городах России. СПб., 1995; Кулин Н.И. Местное самоуправление (система, теории и практика). Екатеринбург, 1996; Местное самоуправление: основы системного подхода СПб., 1997; Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. М., 1993; Мигиров Р.П. Роль местного самоуправления в осуществлении социальной политики. М., 1998; О.М. Рой. Система государственного и муниципального управления. СПб., 2003; Шилов А.И., Шилова Г.Ф. Город на пути к самоуправлению. М., 1991 и др.

29 оно имеет глубокие исторические корни и существовало всегда. Современные научные исследования института самоуправления в древний и средневековый периоды российской истории отличаются определенной модернизацией.

Примером может служить работа Н.В. Постового, который фактически
реанимирует теорию «свободной общины» XIX в., предполагающую
производственную основу местного самоуправления, его универсальность и
независимость этого института от существующего политического режима¹. Для
подкрепления идеи об «укорененности» традиций самоуправления в
российском обществе автор обращается за аргументами к отечественной
истории, но при этом использует формально-юридический подход,
определяющий самоуправление через участие населения в управлении. В итоге
местное, общинное и производственное самоуправление выглядят
тождественными. Историю местного самоуправления Н.В.Постовой разделяет
на два периода. Первый охватывает время становления и развития
общественного строя у славян, объединения производственных общин в союзы
общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную.
Второй период связан с образованием и развитием государства и принятием
христианства на Руси. Автор считает, что самоуправление существовало у
древних славян еще при родовом устройстве. Местное же самоуправление
зарождается там и тогда, где и когда появляются союзы общин,
объединившиеся в границах определенной территории на основе

экономических и политических интересов. В работе доказывается, что основу самоуправления и местного самоуправления составляет производство. Так, объединение славян в общины было обусловлено экономическими интересами. Общественное самоуправление начиналось с производства. Общины имели в собственности землю и иное имущество. Наличие собственности являлось главным признаком самостоятельности и властных полномочий, ибо всякая

¹ См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995.

зо власть основывается на собственности. Наиболее распространенной на Руси была сельская община. Затем формируется городская община. Общины размещались в разных концах города. Таким образом, самоуправление определяется как соединение территориальных и производственных общин¹. Само развитие самоуправления в России с этих позиций представляется перманентным процессом, который не прерывался даже в период татаро-монгольского ига.

Подобная неисторическая трактовка местного самоуправления в форме производственного самоуправления в духе «хозяйственной теории» позволяет Н.В. Постовому легко перейти к утверждению, что оно зависит не от существующего политического режима, а только от инициативы самих людей . Поэтому, с точки зрения автора, сегодня «самоуправление в России возможно в его исконно русском варианте через развитие мелкого и среднего производства, через интерес людей, через становление народного представительства для достижения единой цели - повышения благосостояния жизни людей»³. В качестве образца решения данной проблемы Н.В. Постовой указывает на успешный опыт работы лечебной корпорации Святослава Федорова, организованной на основе принципов самоуправления. Однако следует отметить, что речь в данном случае идет не о местном, а о производственном самоуправлении. К тому же успех деятельности С. Федорова - скорее исключение, чем правило в современной России. Подобные утверждения о существовании традиции, укорененности местного самоуправления в далеком прошлом России противоречит данным исторической науки, указывающей на отсутствие условий для существования института местного самоуправления на российской почве на всем протяжении ее существования.

¹ См.: Постовой. Н.В. Указ. соч. С. 8-Ю.

² См.: Там же. С. 162.

³ Постовой. Н.В. Указ. соч. С. 162.

Таким образом, слабая теоретическая разработанность роли института местного самоуправления в политической системе обуславливает его неисторическую, подчас осовремененную трактовку и облегченные представления о перспективах развития его в современной России.

Собственно политологический подход к описанию становления института местного самоуправления в постсоветской России так и не сложился. В тех случаях, когда политологическая терминология используется, она, опять-таки, наполняется юридическим или экономическим содержанием. Под политической сущностью местного самоуправления в этом случае понимается лишь предоставление гражданам возможности участия в государственном управлении, если таковая компетенция местному самоуправлению предоставлена. Так, специфику политического подхода СВ. Королев объясняет следующим образом: «Местное самоуправление следует понимать, по крайней мере, в двух значениях: политическом и юридическом. В политическом смысле самоуправление совпадает с почетным правом граждан соучаствовать в государственном управлении и, следовательно, оказывать некоторое влияние на управленческие решения муниципалитета. Важный аспект самоуправления в политическом смысле заключается в том, что речь идет о почетной функции всех полноправных граждан данного муниципального образования. Другими словами, самоуправление в политическом смысле основано на презумпции безвозмездности государственного управления на местном уровне» . В данном случае собственная политическая природа местного самоуправления, фактически, отрицается. Оно выполняет политические функции только в той части компетенции, если таковая поручается ему государством и граждане получают доступ к частице государственного управления на местном уровне. Отождествление политической сущности местного самоуправления с участием

Королев СВ. Теория муниципального управления. М., 1999. С. 9.

32 граждан в государственном управлении, верное для формально-юридического подхода, является недостаточным для политологического анализа.

Объектом такого исследования местное самоуправление выступает достаточно редко. Здесь можно назвать, пожалуй, лишь исследования Ф.М. Бородкина, Ю.Н. Ковалева, А.Н. Широкова¹. Однако и в этом случае политическая сущность муниципальной власти в основном выводится из её формально-юридических полномочий, а не из природы политического.

Так, с точки зрения А.Н. Широкова, местное самоуправление выступает политическим институтом, поскольку выполняет функции государственной власти. Это даёт возможность автору сделать вполне обоснованный вывод о том, что хотя органы местного самоуправления организационно и обособлены от органов государственной власти, они составляют вместе с ними единую политическую систему . К особенностям муниципальной власти А.Н. Широков относит возможность более активного и непосредственного влияния граждан на принимаемые на местах решения по сравнению с государственным уровнем, а также максимальную отстраненность местного самоуправления от участия в общенациональных политических конфликтах, что происходит благодаря его автономизации и социальной направленности деятельности³. Однако, определение политической сущности местного самоуправления и в этом случае осуществляется автором с формально-юридических позиций. «Под местным

¹ См.: Бородкин Ф.М. Новая концепция самоуправления. Новосибирск, 1994; Ковалев Ю.Н.
Местное самоуправление в системе политических отношений региона. (Социологический
аспект). Саратов, 1996; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе
современной России: особенности и проблемы становления. Обнинск, 1997.

² К признакам местного самоуправления, как политического института, он относит: во-
первых, право принятия и издания правовых актов, обязательных для исполнения всеми
субъектами, расположенными на территории муниципального образования (Закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ», ст. 19, 44); во-вторых, несение
ответственности субъектами за неисполнение этих актов (ст. 7, 8, 44); в третьих, право
создавать муниципальные органы охраны общественного порядка, имеющие законодательно
установленные полномочия использовать принуждение к исполнению законов и актов
местного самоуправления (ст. 6, 24). См.: Широков А.Н. Указ. соч. С. 12.

³ Широков А.Н. Указ. соч. С. 13-15.

33 самоуправлением, - указывает А.Н. Широков, - мы будем понимать форму народовластия (форму публичной власти), позволяющую территориальным коллективам (местным сообществам) с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в порядке установленном законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива»¹.

Своеобразно, в духе социально-классовой теории, пытается трактовать политологические аспекты местного самоуправления Ю.Н. Ковалев. Он видит в данном институте способ объединения неимущих слоев в противостоянии обеспеченным группам населения .

Ф.М. Бородкин рассматривает становление местного самоуправления в связи с вопросами развития политической культуры и политических традиций общества. В поле его зрения находятся, главным образом, аксиологические проблемы становления местного самоуправления, влияние ценностных установок на формирование политического сознания населения на местном уровне³.

В целом следует отметить, что до сих пор в исследованиях по проблемам местного самоуправления нет работ, дающих комплексное представление о месте и роли этого института в политической системе общества. И в общественном, и в научном мнении преобладает взгляд на местное самоуправление как на сугубо административно-хозяйственный способ организации местной жизни. Фактически оно не выступало в качестве объекта политологического исследования.

¹ Широков А.Н. Указ. соч. СП.

² См.: Ковалев Ю.Н. Указ. соч. С. 12.

³ См.: Бородкин Ф.М. Новая концепция самоуправления. Новосибирск, 1994.

Исследовательская гипотеза. Автор диссертации исходил из научного предположения, что местное самоуправление, предполагая изыскание, использование местных ресурсов, контроль над ними и локализуя политическое пространство и политических субъектов в рамках муниципальной политической системы, обладает тем самым, в соответствии с определением сущности политики, всеми признаками политического устройства, и должно являться объектом политологического анализа. Политологический подход с позиций конкретно-исторического метода, в свою очередь, позволяет оценить местное самоуправление во взаимосвязи с политическим режимом и в качестве элемента политической системы.

Объектом данного диссертационного исследования является местное самоуправление как институт политической системы России.

Предмет исследования выступает политическая сущность местного самоуправления; роль данного института в политической системе, взаимосвязь с политическим режимом и характер его политической поддержки.

Цель исследования

Цель исследования заключается в разработке теоретической концепции места и роли самоуправления в политической системе России и определении тенденций развития этого института на современном этапе. Цель предопределила решение следующих задач:

1. анализ сущности местного самоуправления как политического института в процессе становления современного гражданского общества и демократической политической системы;

2. изучение взаимосвязи местного самоуправления с типом политического режима и политической системы;

3. исследование моделей взаимодействия муниципальных и государственных органов власти в политической системе общества;

4. рассмотрение особенностей политогенеза института местного самоуправления в условиях западной цивилизации и российского общества;

5. выявление политических предпосылок спорадического появления местного самоуправления в политической системе России;

6. исследование подходов относительно местного самоуправления, содержащихся в программных документах различных политических сил России в период трансформации общественной системы;

7. оценка роли политической элиты в формировании современной модели местного самоуправления;

8. определение сущности сложившихся на современном этапе локальных политических систем;

9. анализ основных векторов интересов политических сил в рамках этих систем;

10. оценка особенностей становления института местного самоуправления в сельской местности и на территориях с полиэтническим составом населения;

11. исследование отношения населения к принципам и практике местного самоуправления;

12. анализ характера политической поддержки местного самоуправления и его социальной базы.

Теоретико-методологическая основа исследования Методологической основой исследования является синтез современных теорий анализа социально-политических явлений, основывающихся на принципах историцизма объективности, системности, институциональности, гносеологии.

Общим методологическим подходом стало сочетание структурно-функционального и конфликтологического подходов. Первый подход дал

36 возможность изучения местного самоуправления в его многоаспектном социально-экономическом многообразии как динамичной целостной подсистемы в совокупности общественных связей. Второй подход позволил объяснить особенности, специфику становления самоуправления как политического института в системе российских политических отношений, проанализировать объект научного познания как в его исторической ретроспективе, так и в сопоставлении особенностей функционирования в различных политических системах.

Теоретическими основами исследования стали идеи и разработки отечественных и зарубежных ученых по конституционному, муниципальному праву, политическим и социальным наукам, по теории и истории государства и права. Особое место в их ряду занимают теории политической модернизации и трансформации политических режимов, служащие методологической базой разработки политических реформ, направленных на достижение устойчивого развития общества.

В основу мировоззренческой установки автора положены идеи выдающихся отечественных и зарубежных ученых - А.И. Васильчикова, А.Д. Градовского, Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, А. Токвиля, Т. Парсонсонса, Р. Даля и др.

В ходе исследования применялись такие общенаучные методы, как диалектический, исторической, сравнительный, институциональный, а также специальные - формально-юридический, историко-юридический, сравнительно-правовой, социологический. Акцент на использование компаративных методов исследования объясняется необходимостью изучения института местного самоуправления как в его исторической ретроспективе, так и в сравнительном сопоставлении особенностей функционирования местного самоуправления различных политических систем современности. Использование совокупности методов обусловлено комплексностью темы политической роли местного

37 самоуправления, изучение которой возможно только на стыке ряда научных дисциплин: политологии, истории, правоведении, теории муниципального управления.

Эмпирическая база.

К эмпирической основе исследования относятся результаты анализа электоральной статистики, контент-анализ прессы и нормативно-правовой базы местного самоуправления в Костромской, Ярославской, Нижегородской, Тюменской областях, Коми Республике, Ханты-Мансийском автономном округе и ряде других субъектов Федерации.

Кроме того, использованы результаты социологических исследований проблем становления местного самоуправления в Костромской области, проведенных в соответствии с методологией и методическим инструментарием, разработанным автором и под его непосредственным руководством в 1994-1996 гг. В частности, представлены результаты социологического мониторинга «Динамика политической поддержки местного самоуправления в Костромской области» и опроса «Социальная адаптация населения и направления муниципальной экономической политики». Автор опирался также на личные наблюдения в качестве депутата Думы г.Костромы первого созыва.

Использованы также данные опросов фокус-групп муниципальных служащих Костромской области и результаты формализованного интервьюирования муниципальных служащих г. Оттава (Канада).

В работе также представлены результаты исследований организации территориального общественного самоуправления и самоуправления в национальных общинах Ханты-Мансийского автономного округа, полученные в ходе социологических опросов, проведенных под руководством автора в 1999-2002 гг., результаты опросов в Коми Республике в 2000 г. и научно-исследовательских работ по проблемам оптимизации структуры органов власти

38 в Ханты-Мансийском автономном округе, осуществленных в 2002-2003 гг. по заказу правительства округа.

Научная новизна работы, состоит в следующем:

1. представлена концепция местного самоуправления в аспекте соотношения централизации и децентрализации государственного управления, объективной необходимости взаимодействия государственных и самоуправленческих начал на местном уровне, условий переноса акцента в решении местных вопросов на уровень муниципальной власти.

2. обоснованы место и роль местного самоуправления в политической системе гражданского общества как самодостаточного, самоуправляющегося, непосредственно контролируемого населением института власти и являющегося основным проводником его интересов. Дано политологическое определение понятия «местное самоуправление».

3. раскрыты закономерности эволюции института местного самоуправления в России. Показано, что &го формирование, осуществлявшееся на условиях политического компромисса, заключенного центральной властью с местным чиновничеством в обмен на поддержку в борьбе с Советами, обусловило развитие муниципальной политической системы по бюрократическому, а не демократическому варианту. Описано каким образом в результате политики «бонапартизма» затем произошло превращение местного самоуправления из союзника федеральной власти в «разменную монету» в ее отношениях с главами субъектов Федерации.

4. доказано, что местное самоуправление, возникшее на месте системы Советов, отнюдь не изменило авторитарный характер местной власти. Прежняя тоталитарная иерархическая «вертикаль» оказалась разрезанной на неиерархические, но не менее тоталитарные, по сути, единицы муниципальной власти, каждая из которых воспроизвела в границах своих муниципальных образований все основные черты прежней политической

39 модели в виде клановых политических систем. Власть перераспределилась, децентрализовалась, но ее природа от этого не изменилась.

5. описаны закономерности формирования на территориях муниципальных образований клановых политических систем. Раскрыты их структура, ядро которой составляют местные органы власти, где сосредоточена сложившаяся еще в советский период муниципальная элита, контролирующая представительный орган и органы территориального общественного самоуправления, располагающая зависимыми средствами массовой информации, патронирующая местные партийные организации.

6. дано объяснение трудностей формирования социально-экономической базы политической поддержки местного самоуправления, связанных с существующей хозяйственно-экономической моделью местного самоуправления, направленной не столько на решение общих местных дел, сколько на перераспределение бюджета с целью обеспечения населения минимумом социальных услуг. Ни уровень, ни структура доходов, ни стереотипы экономического поведения членов местного сообщества в современной России не соответствуют муниципальному способу организации жизни на местах.

7. рассмотрены такие важные в теоретико-прикладном отношении проблемы, как легитимизация местного самоуправления в качестве субъекта локального политического пространства, формирование клиентальной политической модели, противоречия, трудности и перспективы развития муниципальной власти, механизмы ее более рационального и эффективного функционирования.

8. предложен альтернативный наметившемуся огосударствлению местного самоуправления путь его развития, соответствующий интересам не элиты, а большинства общества.

40 На защиту выносятся следующие положения и выводы:

следует различать самоуправление в широком смысле как один из способов социальной саморегуляции, действительно универсального и присущего любой общественной организации, и местное самоуправление в узком, политологическом смысле, как специфического политического института, возникающего в конкретно-исторических условиях. Предпосылки для самоуправления складываются лишь на определённом этапе развития политических систем, когда субъектом политических отношений наряду с государством становится население;

исторически социальной опорой местного самоуправления выступали экономически самостоятельные субъекты, обладающие частной собственностью, не относящейся ни к коллективной, ни к государственной. Поэтому институт самоуправления возникал в рамках генезиса буржуазных отношений, выступая в роли инструмента экономической и политической эмансипации так называемого «третьего сословия»;

в истории России, в силу отсутствия поля относительной политической свободы и жесткой иерархии власти, а главное, отсутствия социальной опоры в лице самостоятельного «третьего сословия», а также неразвитости института частной собственности, происходило «блокирование» местного самоуправления. До сих пор в нашем обществе не сложились условия для его массовой политической поддержки;

причины спорадического появления местного самоуправления в России носили ситуативно-политический характер. Всегда требовалась некая дополнительная причина, политическая по содержанию и случайная по форме, заставляющая государство обратиться к использованию самоуправления в качестве удобного для нее в тот или иной момент инструмента;

РОССИЙСКАЯ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ БИБЛИОТЕКА

к началу девяностых годов в эпоху Перестройки и последующих демократических реформ ни либеральная, ни социалистическая мысль не смогли выработать реалистического проекта переустройства власти на местах и сделать его сколько-нибудь значимым для общественного сознания;

политической силой, обеспечившей политическую поддержку местного самоуправления в постсоветский период, явились руководители исполнительных городских советских органов власти, сформировавшие основу муниципальной элиты;

появление местного самоуправления в современной политической системе России явилось уступкой местному чиновничеству за его поддержку федеральной власти в период конфликта с Советами в ходе сентябрьско-октябрьского кризиса 1993 г.;

формирование сегодняшнего местного самоуправления на условиях политического компромисса, заключенного центральной властью с советским чиновничеством в обмен на поддержку в борьбе с Советами, обусловили развитие муниципальной политической системы по бюрократическому, а не демократическому варианту;

в результате политики «бонапартизма» произошло превращение местного самоуправления из союзника федеральной власти в «разменную монету» в её отношениях с главами субъектов Федерации;

самоуправление, возникшее на месте системы Советов, отнюдь не изменило авторитарный характер местной власти. Прежняя тоталитарная иерархическая «вертикаль» оказалась разрезанной на неиерархические, но не менее тоталитарные, по сути, единицы муниципальной власти, каждая из которых в фарсово-гротескной форме воспроизвела в границах своих муниципальных образований все основные черты прежней политической модели в виде клановых политических систем. Власть перераспределилась, децентрализовалась, но ее природа от этого не изменилась;

на территориях муниципальных образований проявилась тенденция формирования клановой политической системы. Ее ядром выступила муниципальная элита, сосредоточенная в администрациях, контролирующая представительный орган и органы территориального общественного самоуправления, располагающая зависимыми средствами массовой информации, патронирующая местные партийные организации. Муниципальные органы власти стали эффективным средством политической борьбы на региональном уровне;

в России не проявилась тенденция обратной зависимости степени самостоятельности местного самоуправления от объема исполняемых им функций, свойственной западным странам. Для местного самоуправления России последнего десятилетия оказался характерным резкий переход от советской тоталитарной модели с ее низким уровнем самостоятельности и компетентности к максимальной самостоятельности и компетентности, что стимулируют превращение этого института в потенциально активного участника политического процесса;

основной формой политического участия населения в решении местных дел выступает, главным образом, возможность формирования органов местной власти посредством муниципальных выборов. Однако пока что политическая поддержка местного самоуправления носит не массовый характер, а осуществляется частью активно-конструктивной муниципальной элиты;

муниципальная власть выступает не столько каналом рекрутирования элиты для более высоких уровней, сколько вполне самостоятельной политической группой, осознающей свои интересы, обладающей собственной корпоративной этикой и играющей активную роль в российском политическом процессе;

сохранился прежний патерналистский тип поведения населения,
подкрепляемый существующей хозяйственно-экономической моделью

43 местного самоуправления, направленной не столько на решение общих местных дел, сколько на перераспределение бюджета с целью обеспечения населения минимумом социальных услуг. Ни уровень и структура доходов, ни стереотипы экономического поведения членов местного сообщества в современной России не соответствуют муниципальному способу организации жизни на местах;

экономическая несостоятельность населения, выражающаяся в невозможности для большинства людей удовлетворять самостоятельно свои социальные потребности, делает их зависимыми от бюджетов разных уровней, в том числе муниципальных. В условиях, когда не муниципальный бюджет зависит от населения, а население зависит от него, это население никогда не было и не будет социальной опорой местного самоуправления. Вопрос о перспективах местного самоуправления в России необходимо рассматривать в связи с изменениями в социально-экономическом положении населения;

эволюция, совершённая местным самоуправлением в политической системе современной России, в более широком смысле может использоваться для описания судьбы демократических институтов в постсоветский период. Начав свой путь в качестве политического инструмента демократизации и уничтожения советской системы, местное самоуправление заканчивает его в качестве такого же политического инструмента, но уже в руках группировок, борющихся за власть в регионах.

на протяжении своей новейшей истории в постсоветской России местное самоуправление являло собой, таким образом, не столько точку приложения сил населения, сколько предмет борьбы или торга во взаимоотношениях элит. Методологической основой выработки практических рекомендаций по развитию местного самоуправления в политической системе России, в связи с этим, выступает понятие «интерес». Это делает возможным постановку

44 вопроса о включении органов местной власти в государственную региональную систему политического управления в границах политического пространства не субъекта Федерации, а федерального административного округа;

в настоящее время государственная власть использует местное самоуправление как удобный инструмент уравнительно-перераспределительной экономической политики, направленной на минимальное социальное обеспечение населения. Поэтому взят курс на огосударствление местного самоуправления.

альтернативным путем развития местного самоуправления, соответствующим интересам не элиты, а большинства общества может явится его формирование параллельно местным органам государственной власти.

Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечиваются:

теоретико-методологическим обоснованием процедур изучения
политических процессов и явлений;

применением научных методов анализа эмпирических материалов.
Научно-теоретическая и практическая значимость работы

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы: в развитии теории политических систем; в качестве концептуальной основы изучения политических процессов на местном уровне; в роли методологического подхода к анализу закономерностей развития демократии и гражданского общества в России.

Выводы и рекомендации могут быть применены в практике государственного и муниципального строительства, а также учитываться при се разработке федерального и регионального законодательства местного самоуправления.

Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов в выработке механизмов взаимодействия государственных и муниципальных органов власти в процессе формирования стабильных в политическом отношении региональных систем, при разработке структурно-функциональной модели взаимодействия политических агентов в рамках локальной политической системы, в выработке рекомендаций по формированию политической поддержки местного самоуправления населением; в создании программ подготовки муниципальных служащих и формирования муниципальной политической элиты.

Апробация работы

Результаты исследования нашли наиболее полное отражение в монографии «Местное самоуправление в политической системе России»¹. Основные выводы и рекомендации диссертации опубликованы в 33 научных работах. Ряд из них был изложен на научно-практических и научно-теоретических конференциях, в том числе: «Российская государственность: этапы становления и развития». Кострома, 1993; «Человек и реформы в российском обществе». Москва, 1995; «Социокультурная динамика ХМАО сегодня и в перспективе XXI века: федеральный и региональный аспекты». Сургут, 1999; «Государственное управление и местное самоуправление в полиэтнической социокультурной среде». Туапсе, 1999 и др.

Материалы диссертации применялись при чтении учебных курсов «Теория местного самоуправления и муниципального управления», «История местного самоуправления в России», «Государственное и муниципальное управление».

Подготовленная диссертантом концепция муниципальной политической системы получила практическое внедрение при разработке в 1995 г. Устава г.

¹ См.: Мартынов М.Ю. Местное самоуправление в политической системе России. Сургут. 2003.

46 Костромы при участии автора исследования в качестве депутата Думы Первого созыва и члена комитета по развитию местного самоуправления.

Рекомендации, предложенные диссертантом по результатам исследования «Оптимизация структуры органов власти Ханты-Мансийского автономного округа» в 2002-2003 гг., были реализованы в процессе структурной перестройки модели управления, включая уточнение компетенции государственных и муниципальных органов власти, в Ханты-Мансийском автономном округе.

Местное самоуправление как субъект локального политического пространства

Вопрос о роли местного самоуправления в политической системе России стоит предварить вопросом более общим: насколько правомерно вообще его включение в эту систему? Проблема не праздная, поскольку существует стереотип восприятия местного самоуправления как способа сугубо хозяйственно-экономической организации людей. В отличие, скажем, от государственных органов власти, прочно связанных в общественном сознании с политической деятельностью. Не случайно в вышедших за последние годы многочисленных учебных пособиях по политологии, местное самоуправление в качестве элемента политической системы часто даже не упоминается. Проблемы становления этого уровня власти оказались предметом внимания в первую очередь правоведов, а также специалистов по организации городского управления.

Вероятно, в недооценке политической природы местного самоуправления сказались два обстоятельства. С одной стороны, еще не накоплен достаточный эмпирический материал для широких политологических обобщений. С другой стороны, вопрос о том, можно ли считать деятельность органов местного самоуправления политической, вообще зависит от различных подходов к определению самого понятия «политика» и его соотношения с понятиями «государство» и «гражданское общество».

Длительное время, начиная с Аристотеля, проблемы государства были основным предметом рефлексии политической мысли. И в этом случае термины «государственное» и «политическое» выступали фактически как синонимы. Либеральная концепция, требующая ограничения вмешательства государства в дела общества и, соответственно, идея «гражданского общества», складывается в конце XVIII - первой половине XIX вв. в работах Ф. Гизо, А. Смита, И. Канта, А. Токвиля. В основе этой идеи лежало представление о гражданском обществе как неполитической сфере социума, противостоящей государству и сосуществующей с ним. Политические взгляды этого периода вытекали из идеи «общественного договора» и характеризовались демонстративно резким отделением от государственно-политической сферы и даже противопоставлением ей гражданского общества и гражданских ассоциаций, включавших и местное самоуправление. Либеральная доктрина XIX в. и идеи «гражданского общества» стали основой формирования института местного самоуправления.

Нарастание тоталитарных тенденций в политической жизни, усиление роли государственности и приход к власти диктаторских режимов в большинстве европейских стран в первой половине XX в. прервали процесс становления гражданского общества. Однако после крушения тоталитарных режимов его идея пережила второе рождение. Историческим фоном второй половины XX в. явилось бурное формирование в послевоенной Европе негосударственных институтов, играющих активную политическую роль, в лице политических партий, профсоюзов, средств массовой информации, общественных организаций, гражданских ассоциаций, в том числе и местного самоуправления. Они превратились в важнейшие элементы политической системы, составив ее негосударственную, гражданскую часть. Политическая деятельность стала во все большей степени выноситься за пределы государственного управления и превращаться в общественное предприятие.

Один из современных авторов в работе с симптоматичным названием «Политика для народа» отмечает, например, что, хотя число граждан, голосующих на выборах в последние десятилетия, неуклонно уменьшалось, одновременно росло количество добровольно принимающих участие в различных гражданских инициативах в первую очередь на местном уровне. При этом граждане отнюдь не склонны называть свою деятельность «политикой», поскольку это слово ассоциируется у них с деятельностью органов власти. Однако на самом деле «было бы правильно считать, что политика включает в себя широкий спектр формальных и неформальных усилий по решению общих проблем и повышению общего благосостояния... Совместная деятельность соседей по возрождению своего микрорайона является политической. Коалиция граждан, борющихся за охрану окружающей среды, является политической коалицией»1.

В системной концепции Т. Парсонса и последующих структурно-функциональных теориях политическая сфера представлена как весьма широкая область общественных отношений по поводу власти, где государственные и гражданские элементы выступают, соответственно, ее подсистемами. Соответственно, политология, определяя гражданское общество как сферу, отличную от государственной, вправе распространить на нее, в том числе и на местное самоуправление, политические функции. Стержнем такого подхода выступает структурно-функциональная трактовка сущности власти. Если прежняя обществоведческая парадигма делала упор на насилии как главном ее средстве, то современная политология указывает на более широкий спектр этих средств, объединяя их термином «контроль над ресурсами». Его в современных политических системах осуществляет не только государство, но и органы местного самоуправления, причем со столь же неизбежными столкновениями и конфликтами в борьбе за право обладать ими.

На первый взгляд, функции местного самоуправления выглядят чисто хозяйственными, связанными, например, с обеспечением работы коммунальных служб, муниципальных предприятий и т.д. Однако на самом деле все эти задачи являются лишь вторичным проявлением основной функции муниципалитетов -распределительной. Очевидно, что местное самоуправление не является коммерческим предприятием или производственной организацией. В его задачу не входит получение прибыли как основной цели хозяйственной деятельности. Муниципальные органы власти избираются населением, которое доверяет им управление общими делами и выделяет необходимые для этого ресурсы из собственных средств. Поэтому главная функция муниципалитета - умелое распоряжение этими средствами, что, собственно, и составляет функцию органов власти. Но именно там, где есть возможность получить право распоряжаться ресурсами, где происходит конфликт интересов и начинается политика и политическая борьба.

По этой причине избрание в органы власти, в том числе на местном уровне, отнюдь не есть простая рефлексия населения по поводу профессиональных качеств тех или иных кандидатов, как это иногда выглядит в некоторых аналитических обзорах итогов тех или муниципальных выборов. Власть и на муниципальном уровне выступает источником конфликтов интересов и предметом борьбы социально и политически структурированных групп. Зарубежные авторы обращают внимание на эту сторону местного самоуправления: «По своей сущности муниципальная политика ориентируется на отдельные программы, на решение конкретных проблем. Однако муниципальная политика является политикой в том смысле, что и здесь следует делать выбор между альтернативными решениями в пользу той или иной программы или защиты определенных интересов»1.

Конечно, объем исполнения политических функций на местном уровне в различных странах различен и зависит от модели самоуправления. Так, североамериканской модели сфера деятельности муниципалитетов относительно узка и в большей мере ориентирована на обслуживание интересов бизнеса, поскольку община здесь «превратилась в поставщика всевозможных услуг, удовлетворение которых зависит от толщины кошелька»1. Европейские модели самоуправления больше соответствуют решению политических задач. Причем зарубежные исследователи подчеркивают, что включение местного самоуправления в политическую систему оказывается весьма позитивным для нее, позволяя снимать с более высоких уровней груз проблем и легитимным образом разгружать эту систему, перемещая очаги недовольства на местный уровень. Кроме того, на этом уровне просеиваются личные амбиции политических деятелей, доводится до необходимой пропорции число тех, кто активно участвует в политике2.

Особенности политогенеза местного самоуправления в российской политической системе

Вопрос о природе местного самоуправления неизбежно связан с проблемой его исторического появления и генезиса. Методологические проблемы помогает решить ретроспективный анализ развития института.

С какого времени можно говорить о существовании местного самоуправления как общественного института? Согласно одной точке зрения, оно является проявлением естественного способа самоорганизации, присущего всегда человеческому обществу. Так, Л.С. Аникин, полагая, что, поскольку местное самоуправление предстаёт перед нами как определённая форма или тип человеческого взаимодействия для получения некоего значимого для участников результата, то этот социальный институт, возникнув уже на заре человечества одновременно с политической властью, существует в любом обществе, адаптируясь к востребовавшему его политическому режиму . Представление о самоуправлении как универсальном социальном институте позволяет говорить о его существовании даже на догосударственных, дополитических этапах, позволяя применять его для обозначения коллективов первобытных людей. Так, согласно мнению другого автора, «в качестве формы самоорганизации человеческих коллективов, населяющих определенную территорию, самоуправление возникло еще задолго до образования первых государств. Характерным признаком ранних самоуправляемых общностей было их добровольное формирование на основе общего интереса, который и является главным объединяющим фактором. Сегодня так формируются общественные объединения и организации»1. Из подобной «модернизации» первобытности следовал вывод, что, поскольку местные самоуправления существовали задолго до появления государства, то последнее и возникает как результат их объединения, так как «из истории нам известно, что одной из форм образования государств было разрастание и объединение самоуправляемых сообществ. Классическим примером в этом отношении является Великобритания» . Сторонники данной точки зрения полагают, что государство возникает как результат эволюции и усложнения примитивных форм территориального самоуправления. Происходит постепенное «огосударствление» первобытного общинного самоуправления, и таким образом возникает политическое устройство общества, в котором это самоуправление, став основой возникновения государства, отходит затем на второй план3.

Данный подход является некорректным с точки зрения современной науки. Теория Аристотеля о возникновении государства из разрастающихся поселений была опровергнута ещё в XIX веке в результате ряда этнографических открытий. Община, бесспорно, - универсальная форма человеческого общежития на ранних стадиях развития общества, но нет никаких фактов, позволяющих утверждать, что государство возникает на её основе. Наоборот, потестарные органы власти на этапе формирования политогенеза обычно были направлены на разрушение общинного устройства. Там, где это происходило, - государство возникало быстрее. Политогенез шёл медленно или вообще не происходил при сохранении общинного типа управления. Другими словами, никаких показаний связывать возникновение государства с общинным устройством нет.

В связи с этим следует упомянуть о самоуправлении в крестьянской общине. Сегодня учёные вполне обосновано ставят под сомнение саму возможность использования факта существования института общинной собственности как доказательство хотя бы относительной самостоятельности общинных коллективов. Согласно этой точке зрения, «исторически первой формой собственности оказывается личная собственность, зафиксировавшая выделение индивида из общинной массы. Таким образом, собственность возникает, как собственность личная, а коллективное владение становится средой её обитания»1. Но помимо этой личной собственности крестьянина гораздо большую роль в странах восточной цивилизации играла личная собственность правителя на все богатства страны, и в значительной мере - на жизнь её обитателей. Поскольку в этом случае «практически отсутствовал и институт коллективной собственности, которого не могло быть там, где контроль правителя (или его представителей) распространялся даже на часть абсолютно необходимых благ» , очевидно, что, если община была включена в социально-экономические отношения государства, то самоуправление её членов являлось фиктивным. Действительно, российские историки единодушно указывают в качестве основной функции русской крестьянской общины фискальную роль, выполняемую в интересах государства. Ни о каких договорных отношениях населения и государства здесь не могло быть и речи, и, следовательно, столь же фиктивным выглядит общинное самоуправление.

Точно так некорректно приводить в качестве доказательства традиций местного самоуправления, например, в России наличие древнего общинного самоуправления славянских племён или вечевого устройства в некоторых городах. Повторим, что поскольку общинное самоуправление - универсальная форма, существовавшая у всех народов, в чём, спрашивается, особенность здесь России? Конечно, у местного самоуправления много общего с общинным или вечевым самоуправлением, так же как с любым другим способом управления, в котором совпадают объект и субъект управления, например, с производственным или с самоуправлением в общественной организации.

Методологически данный подход опирается на трактовку природы местного самоуправления как способа самоорганизации общества, результата естественно-исторического развития свойств устойчивости и стабильности1. Но подобное употребление данного понятия как синонима социальной саморегуляции заметно снижает возможности его эвристического использования.

На наш взгляд, методологически правильно различать самоуправление в широком смысле, как один из способов социальной саморегуляции, -действительно универсальный и присущий любой общественной организации (включая и общинное самоуправление), - и местное самоуправление в узком, политологическом смысле как специфический политический институт, возникающий в конкретно-исторических условиях.

Легитимизация местного самоуправления в качестве субъекта локального политического пространства в первой половине 90-х гг. XX в

Большинство исследователей современной российской истории отмечают некоторое запаздывание политических реформ в России по сравнению с началом перестройки, датируя их начало XIX Всесоюзной партконференцией, состоявшейся в 1988 г. Причем идеология реформ приобрела с этого момента либерально-демократический характер. Впервые с высокой трибуны было заявлено о необходимости расширения власти советов путем формирования высшего органа - Съезда народных депутатов, выборов на альтернативной основе и соединении постов партийных и советских руководителей в одних руках1. Партконференция обозначила начало последовавшей пятилетней эпохи в политической жизни России, осуществлявшейся под лозунгом «Вся власть -Советам!».

К этому моменту управление на местах выполняли местные Советы. Система этого управления предусматривала иерархическое подчинение нижестоящих Советов вышестоящим. Причем власть Советов, в том числе местных, как уже отмечалось, носила в значительной мере декоративный характер и контролировалась функционерами КПСС. Местные Советы представляли собой в большей мере часть государственной структуры, чем органы местного самоуправления.

Расширение прав местных органов власти, не говоря уже о создании их высшего представительного органа - Съезда в дополнение к Верховному Совету, казалось бы, означало реализацию самых смелых надежд российского либерализма в отношении местного самоуправления. Можно было предположить, что тема местного самоуправления станет одной из главных на Первом съезде народных депутатов. Однако этого не произошло. В центре внимания оказалась борьба либерально-радикального крыла Съезда, возглавляемого А.Д. Сахаровым, за отмену шестой статьи Конституции, обеспечивавшей монополию КПСС на власть.

Ни до съезда, ни на нем лидеры российских либеральных реформаторов на этом этапе вообще не включали в число выдвигаемых требований политической реформации необходимость преобразования органов власти на местном уровне. Более того, сами представители местных советов, оказавшиеся на съезде, либо играли роль политических статистов, как это было во время полемики А.Д. Сахарова с М.С. Горбачевым по поводу шестой статьи Конституции, либо, в лучшем случае, обсуждали вопросы разгосударствления экономики, но вопросы реорганизации собственно системы местного самоуправления не поднимали.

Не произошло этого и на Втором съезде Советов, несмотря на то, что отмечалась новая тактическая линия в поведении либерально-демократической оппозиции, заключающаяся в ее более активном участии в избирательной кампании на местах1. Результатом стало формирование блока «Демократическая Россия» и создание на съезде влиятельной Межрегиональной группы. Однако в центре политических дискуссий вновь оказались проблемы отмены шестой статьи, а также всех форм партийного контроля в экономике и отстаивание принципа многообразия форм собственности. Это являлось частью общедемократического процесса, разворачивавшегося под лозунгом «Вся власть - Советам!».

Тем не менее считать требование передачи власти советам политической поддержкой идеи местного самоуправления, как такового, все же нельзя. Анализ выступлений и публикаций лидеров демократического движения и реформаторски настроенного крыла внутри КПСС позволяет утверждать, что на первом этапе политических реформ в России, по крайней мере, до 1991 г. идеи местного самоуправления отнюдь не были предметом политической рефлексии либеральной интеллигенции. Направляя острие политической борьбы против всевластия КПСС, участники движения за полновластие советов не выступали за их «разгосударствление». Речь шла лишь о замене недемократической и авторитарной идеологизированной системы государственного управления (КПСС) на более демократическую и деиделогизированную (Советы). Сама политическая борьба носила, в первую очередь, антикоммунистический и антиимперский характер.

Но ведь стратегической задачей в программе либеральной модернизации России уже тогда являлось разгосударствление экономики. На вопрос, каков должен быть механизм этого процесса на местах, кто конкретно обеспечит передачу собственности населению и состоится ли вообще эта передача, либеральный проект ответа не давал. Между тем, только актуализировав политическую энергию населения, в то время еще достаточно высокую и созидательную, оттеснив от власти чиновников, можно было рассчитывать на формирование социально ориентированной экономики, опирающейся на самодеятельное население.

Тот факт, что либеральная российская интеллигенция конца 80-х гг. не видела в организации населения на самоуправленческих началах обязательного условия экономических рыночных преобразований и не включала этот фундаментальный демократический принцип в программу либерально 143 демократической реформации, свидетельствует не только о «верхушечном», «интеллигентском» характере либерального движения или рудиментах этатизма в его собственном сознании. Это было показателем существующего в либеральных проектах противоречия между правильными, но абстрактными требованиями политических и экономических свобод и отсутствием конкретного механизма их реализации. Противоречия, роковым образом сопровождавшего весь ход реформ, в том числе в отношении организации власти на местах.

Тем не менее сама идея местного самоуправления в конце 80-х гг. в политических требованиях российских либералов все же появилась. Она была зафиксирована в политических программах ряда партий, рассматривавших требование передачи управления на местах в руки самого населения как общедемократический принцип организации гражданского общества. Принципиально важным во многих проектах стал отказ от поддержки системы советов и требование отделения местного самоуправления от государственной власти. Однако анализ программных документов политических партий показывает, что из тридцати двух партий России, опубликовавших свои программы к 1993 г., только шесть включили в свои документы пункты о местном самоуправлении, причем в самом разном контексте. Например, если Российская социально-либеральная партия и Социал-демократическая партия России предлагали преобразование советов в муниципальные нормотворческие органы власти, то Национально-республиканская партия России призывала к реставрации земства, а Партия конституционных демократов Российской Федерации выступала за создание неких «профессиональных органов представительной власти на всех уровнях»1. Идея местного самоуправления, возникнув в политической идеологии либерально-демократической интеллигенции, оказалась на периферии ее политического сознания. Она не была переведена в русло практического политического требования и осталась абстрактным программным лозунгом. Если «интеллигентский» характер политического процесса в конце 80-х годов вызвал к жизни саму идею местного самоуправления, то он же из-за присущей русской интеллигенции «беспочвенности» обусловил и неспособность практической реализации этой идеи. Для самих политических партий и либеральной интеллигенции требование местного самоуправления носило чисто формальный характер, было лишь частью общедемократических лозунгов. Как реализовать их в российских условиях на деле, вопрос не ставился. Например, контент-анализ газетных публикаций и выяснение проблематики массовых политических мероприятий, главным образом партийных собраний и митингов, в Костромской и Ярославской областях показал, что до 1993 г. идея местного самоуправления ни разу не была предметом политических дискуссий.

Хотя требование местного самоуправления являлось частью идеологической доктрины либерально ориентированной российской интеллигенции, оно носило характер некритического включения этого требования в программные документы политических партий. Либеральная российская интеллигенция не выполнила свою главную задачу - она не смогла выработать реальный проект демократического переустройства общества. Увлекшись антикоммунистической борьбой, либералы оставили за бортом теоретического осмысления реальные проблемы, от решения которых зависело направление дальнейшего развития общества.

В значительно большей степени интерес к теме самоуправления проявляли социалистически ориентированные политические силы внутри КПСС. Ее реформаторски настроенное крыло обратилось к идее самоуправления в связи с попытками «нового прочтения социализма». Появились работы, призывавшие к восстановлению истинных ленинских принципов народовластия и рассматривавшие использование потенциала самоуправления населения как средство обретения социализмом «человеческого лица»1.

Свое видение самоуправления имела и более консервативная часть коммунистических сил. В первую очередь, она рассматривала самоуправление не как территориальное, а как производственное объединение, способ контроля над администрацией предприятий. Один из тогдашних идеологов коммунистов А. Сергеев предложил превратить советы в представительства трудовых коллективов. В его выступлениях фактически речь шла о создании на местах профессионально-корпоративных органов управления. Несмотря на кажущуюся сегодня надуманность и фантастичность, этот проект, вытекавший из марксистского тезиса о «самоуправлении трудящихся», в тех условиях имел определенную поддержку. Во-первых, со стороны общественного мнения, соответствуя советской ментальносте с характерной для нее апологией роли «трудящихся», во-вторых, со стороны возникавшей в то время ретромоды на дореволюционный политический антураж. К последнему относилась идея сословного, а в данном случае профессионально-корпоративного способа формирования территориальных органов власти. Недаром эта идея встретила одобрение со стороны «почвеннического» крыла российской интеллигенции, видевшей в ней возврат к российской традиции. Важнее было то, что она могла бы получить поддержку и «директорского корпуса», не без оснований рассчитывавшего играть в этих органах власти ведущую роль.

Похожие диссертации на Местное самоуправление в политической системе России (Теоретико-прикладной анализ)

Система политического управления в трансформирующейся России: теоретико-прикладной анализКалинин Андрей Анатольевич

Местное самоуправление в России: опыт становления и проблемы функционированияИсаков Виктор Васильевич

Формы местного самоуправления в политической системе современной России: анализ территориального общественного самоуправленияБулах Евгений Васильевич

Национальные интересы России : Теоретико-методологические аспекты политологического анализаФедякин Алексей Владимирович

Теоретико-методологические проблемы сравнительного анализа политических процессов в России и ГерманииКанарский Иван Витальевич

Управление муниципальными образованиями в процессе совершенствования системы местного самоуправления в РоссииЛопатин Алексей Евгеньевич

Становление современной системы городского самоуправления в России Политологический аспектПересада Александр Владимирович

Политическое участие населения в системе местного самоуправления современной России (На примере Ивановской, Костромской, Ярославской областей) Смирнов Сергей Владимирович

Институт местного самоуправления в политической системе современной РоссииМатвеев Дмитрий Николаевич

Муниципальная элита в системе местного самоуправления в современной РоссииЗаможных Елена Александровна