Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Трансформация парламента в процессе демократических преобразований 16
1.1 Кризис однопартийных режимов и становление многопартийности 16
1.2 Всеобщее и равное избирательное право как основа формирования новых парламентов 39
1.3 Социальное разнообразие депутатского корпуса в новых парламентах 54
1.4 Институционализация политической оппозиции: нормативно- правовая регламентация и политическая практика 63
Глава 2. Реорганизация взаимоотношений парламента и исполнительной власти 84
2.1 Ответственности правительства перед парламентом: конституционные механизмы и политические реалии 84
2.2 Рационализация функции парламентского контроля 98
2.3 Информационные механизмы парламентского контроля 109
2.4 Проблемы ответственности исполнительной власти 121
Заключение 137
Список использованных источников и литературы 151
- Кризис однопартийных режимов и становление многопартийности
- Социальное разнообразие депутатского корпуса в новых парламентах
- Ответственности правительства перед парламентом: конституционные механизмы и политические реалии
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена положением демократии в развивающихся странах и, в частности, в странах франкоговорящей Африки спустя два десятилетия с начала проведения в этих странах политических реформ на новой правовой основе. Демократия предполагает, прежде всего, принцип разделения властей, который является основой любого демократического государства и в рамках которого законодательной власти отводится особое и в определенном смысле центральное место в системе государственного управления. В 1990-х годах с утверждения в странах Африки новых демократических конституций, наблюдаются функциональные и структурные преобразования их законодательных органов. Парламенты теоретически теперь располагают большими возможностями для более эффективного выполнения своих законодательных и контрольных функций. Как показывает опыт многих стран, недостаточно только провозгласить те или иные политические и государственно-правовые идеалы и ценности, необходимо обеспечить их реальное практическое действие посредством как законодательной, материальной и процессуальной регуляции, так и создания действенных структур демократического и публичного контроля их реализации1.
Демократическое государство с республиканской формой правления не может быть реализовано без формирования сильной законодательной власти. Главное здесь состоит в обретении законодательной власти реальной представительности. Именно сильная, представительная и независимая законодательная власть выражает и характеризует демократизм государства, его связанность с интересами и волей народа, республиканский смысл правления.
Максимов В.А. Представительная сущность Законодательной власти субъекта Р.Ф., -М.: Военный университет, 1996. - С.З.
Научные исследования и практика в развитых демократических странах показывают, что путь к демократии проходит через реальное разделение ветви властей и полное осуществление законодательной властью ее законодательной и контрольной функций.
С точки зрения построения системы государственного управления ясно, что во франкоговорящей Африке наблюдается возвращением к модели, которую принято называть западной. Почти везде на африканском континенте, каким бы не был выбранный способ перехода от авторитарных и даже тоталитарных режимов к демократии, цель была и остается одна и та же - создание нового конституционного строя, обеспечивающего равновесие между законодательной, исполнительной и судебной властями и установление правового государства.
Конституция, отныне рассматриваемая как защита от недавних злоупотреблений со стороны президентской власти, должна обеспечить соблюдение и защиту фундаментальных прав граждан и обеспечить политический плюрализм. При этом, во-первых, новый конституционализм в Африке основан на принципе разделения властей по идее Монтескье2 и французской Декларации, прав человека и гражданина 1789 г., которая во многом послужила источником для африканских конституций 90-х годов XX века. Во-вторых, акцент сделан на необходимости проведения свободных и конкурентных выборов, позволяющих каждой политической партии иметь шанс победить и быть представленной в парламенте пропорционально ее политическому весу. После господства грубой силы впервые в государствах франкоговорящей Африки наблюдается возвращение к избирательной процедуре как к источнику легитимности власти.
Профессор конституционного права парижского университета Андрэ Орю отмечает, что «на западе выборы должны быть «оспариваемыми», и это очень важная характеристика в демократии». При
2 Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. -М.: Госполитиздат, 1955. - С. 293
этом он добавляет, что «речь идет, таким образом, о технике борьбы между кандидатами за избирателей, о важной характеристике западного государственного права» и что «оспариваемые выборы - это знаки того, что действующее в стране государственное управление принимает явление плюралистического общества в том смысле, что плюрализм мнений, как и плюрализм политических партий, признан правом»3.
Кроме того, признавая политический плюрализм и ориентируясь на становление правового государства, новые конституции африканских стран стали главными источниками и стимулами политической деятельности. Их соблюдение находится в центре политических дискуссий и их нарушения все чаще и чаще публично оспариваются, даже когда это происходит со стороны исполнительной власти и особенно президента. То, что было немыслимо несколько лет тому назад, сегодня стало обычным явлением. Согласно профессору Жану дю Буа де Годюссон конституции, которыми больше нельзя пренебрегать, становятся важным элементом политической деятельности в Африке. При этом конституциям приходятся выполнять функции предупреждения и урегулирования конфликтов4. Эта реальность нового конституционализма четко отличается от бесцеремонности руководства африканских стран, открыто проявлявшейся до сих пор по отношению к конституционным установлениям, рассматриваемым как уступки, сделанные при произнесении речей о конституционной законности в адрес международных кредиторов, или в худшем случае как куча бумаг5.
Анализ принятых в рамках нового конституционализма правовых норм ясно показывает, что новые парламенты могут и должны принести существенно больше пользы странам Африки по сравнению с их ролью в прежних политических системах. Этим и обусловлен выбор темы
3 Hauriou A. Droit constitutionnel et institutions politiques. - Paris: Montchrestien, 1991. P. 5
4 DE Gaudusson J. Les solutions constitutionnelles des conflits politiques, Actualites
Contemporaines. Numero special, 1996. p. 251.
5 Bourgi A. L'evolution du constitutionnalisme en Afrique: du formalisme a l'effectivite. -
RFDC, 2002. p. 726.
исследования, постановка и содержание рассматриваемых вопросов.
Состояние научной разработки темы.
Научные исследования законодательной власти и деятельности парламента имеет развитую традицию, воплощенную как в методологии анализа, так и в собственно политических и юридических знаниях, сформулированных учеными, создававшими теорию правового государства в зарубежных и российских научных школах.
Общая нацеленность данной работы на вопросы о месте парламента в новом конституционализме в Африке не могла быть осуществлена без опоры на фундаментальные достижения, полученные при анализе общих проблем законодательной власти и практики ее деятельности. В России, как и во всем мире, давно изучаются статусные аспекты законодательной власти, ее взаимоотношения с другими ветвями государственной власти, многообразные процедуры формирования законодательных органов, испытываются на практике и осваиваются разные виды избирательных систем, немало сказано о сущности и правовых формах совершенствования законодательного процесса.
Все, кто исследовал проблемы правового государства, начиная с Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, И. Канта, американских федералистов и вплоть до таких современных ученых как М. Ориу, Ф. Люшер, Э. Лейкман, Дж. Ламберт, К. Поппер, обращались к рассматриваемой проблематике. Нельзя упускать из виду и вклад российских государствоведов досоветского периода: Кистяковского Б.А., Новгородцева П.И., Кареева Н.И., Шершеневича Г.Ф., Петражицкого Л.И. и других, в том числе и исследователя монархической государственности Тихомирова Л.А. Проблемы деятельности парламента интенсивно обсуждаются и в настоящее время. Немало вопросов деятельности законодательной власти в последние десятилетия нашло отражение в работах Авакьяна С.А., Виноградова В.А., Габричидзе Б.Н., Ильина И.А., Козловой Е.И., Косухина Н.Д., Кутафина О.Л.,
Мальцева Г.В., Нисневича Ю.А., Руденко В.Н., Садовской Л.М., Страшуна Б.А., Сумбатяна Ю.Г. и других авторов.
Вопрос о месте и роли парламента в новых африканских режимах, сформированных в начале 90-ых годов XX века, составил основу работ ряда африканских и западных ученых. Так, немало внимания научному исследованию в данной области уделили Абду Хассан, Агбойибо Йаови, Ардан Филипп, Байар Жан-Француа, Боньессан Арсен, Булага Фабиен Эбуссы, Деньи-Сеги Рене, Диоп Эль Хадж Омар, Лакомб Мишель, Тим, Рюссийон, Генри Салами, Абдул Гибрагим, Сассу Атиссо Фюльберт, Тьерио Сэлин, Фалл Исмайла Мадиор, Шантьбу Бернард и другие.
Значительное влияние на наше исследование и его результаты оказали следующие работы: Авакьян С.А. Федеральное Собрание -Парламент России. М., 1999; Он же. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000; Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000; Габричидзе Б.Н. Основы органов государственной власти России: Учебное пособие для вузов. Закон и право.- М.: юнити-дана, 2008; Ильин И.А.: Наши задачи; ; Козловой Е.И. Конституционное право России. 4-е изд. - М.: Проспект, 2007; Косухин Н.Д. Африка: Африка: поиски обновления динамика политических изменений в конце XX - начале XXI вв. М., 2007; Кутафин О.Е. Российский конституционализм. - М.: норма, 2008; Мальцева Г.В. Конституционное право Российской Федерации.- М.: РАГС, 2004; Нисневич Ю.А. Государственная власть современной России: Учебное пособие. М., 2008; Он же Законодательная деятельность. Политико-правовой анализ. - М.: Аспект пресс, 2007; Руденко В.Н. Институты «отзыва» и «роспуска» в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования // Журнал российского права. М., 2002. № 4; Садовская Л.М. Становление и развитие парламентаризма в Африке. М., 2004;
Страшуна Б.А. конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть: учебник для вузов -3-е изд. Пересмотр. И доп. -М.: Норма, 2008; Сумбатян Ю.Г. Африка на пороге XXI века: политические проблемы и перспективы. Учебное пособие. - М.: Изд-во РУДН, 1997. он же: Плюрализм и многообразие путей общественного развития в Африке // Четвертый международный философский симпозиум «Диалог цивилизаций: Восток-Запад». Вып. 2. «Толерантность и демократия: политическое основание и будущее гражданского общества» // Н.С. Кирабаев. - М.: Изд-во РУДН, 2000.
А также: Аду Хассан6, Рене Деньи-Сеги7, Эл Хадж Омар Диоп8 Фабень Эбусси-Булага9, Исмайла Мадиор Фалль10, Жан-Француя Байарт11, Мишель Лакомб12 Филлип Ардан13, Генри Руссиньел14 Абуду Гибрагим Салами15 Аттиссо Фюльберт Сассу16, Селине Тьерио17... Однако многое еще не исследовано в сфере деятельности законодательной
6 Adou Н. Le statut des partis politiques dans les etats de Г Afrique de l'ouest francophone.
Paris, 1999.
7 Degni-Segui R. Les droits de l'homme en Afrique noire. Theories et realites. - Abidjan :
CEDA.2001.
8 Diop O. Les partis politiques dans le processus de democratisation des Etats d'Afrique
noire francophone. Essai d'analyse comparative a partir des exemples du Benin, du
Cameroun, du Gabon, de la Guinee, du Mali et du Senegal. These droit public. Bordeaux 4,
2005.
9 Eboussi-Boulaga F. Les conferences nationales en Afrique noire. - Paris: Karthala, 2003.
10 Fall Ismai'la M. La condition du pouvoir executif dans le nouveau constitutionnalisme
africain: exemple des Etats francophones d'Afrique subsaharienne. These droit public. -
Dakar: Universite Cheikh Anta DIOP, 2001.
11 Bayart J..F. L'Etat en Afrique. La politique du ventre. L'Espace du politique. 2eme
edition augmentee. — Paris : Fayard, 2006;
12 Lascombe M. Le droit constitutionnel de la Cinquieme Republique, 9eme edition. - Paris :
l'Harmattan, 2005.
13 Ardant Phillipe. Institutions politiques et droit constitutionnel, - Paris : LGDJ, 2007.
14 Roussignon H. Les nouvelles constitutions africaines : la transition democratique. -
Toulouse : Presses de 1TEP de Toulouse, 1995.
15 Salami A.I. La protection de l'Etat de droit par les cours constitutionnelles africaines.
Analyse comparative des cas beninois, ivoirien, senegalais et togolais. These droit public. -
Tours : Universite Francois Rabelais, 2005.
16 Sassou Attisso. F. La problematique de l'alternance politique au Togo. - Paris :
l'Harmattan, 2001p.
17 Thierio С Democratisation et demilitarisation du pouvoir: etude comparative a partir du
Burkina Faso, Congo, Gabon, Mali et du Togo. These Science politique. Universite de
Bordeaux IV, 1999, p. 135
власти на африканском континенте, особенно на прикладном уровне. Анализ возможностей парламента в рамках нового конституционализма Африки представляет одну из актуальных проблем на современном этапе демократического реформирования африканских государств. Вопросы адекватности и достаточности форм волеизъявления народа (избирателей), связи выраженных на выборах интересов с составом депутатского корпуса, реального воплощения интересов избирателей в конкретном законодательстве требуют дальнейшего научного исследования и осмысления.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа выработанных в 90-ые годы XX века новых конституционных установлений и практики их реализации на примере республик Бенин, Буркина-Фасо и Того оценить современное состояние и перспективы развития и повышения роли законодательной власти в африканских государствах.
Для достижения указанной цели ставятся следующие научные задачи:
Выявление специфики восстановления представительства, функций и структуры африканских парламентов в условиях демократических преобразований на рубеже XX - XXI веков;
Оценка характера социального разнообразия депутатского корпуса в новых парламентах стран Африки;
Изучение нормативно-правовой регламентации и политической практики институционализации политической оппозиции;
Исследование процессов и практик взаимодействия парламента и исполнительной власти;
Анализ результатов рационализации функции парламентского контроля и функционирования механизмов его реализации;
Оценка ответственности исполнительной власти за проводимую ее государственную политику
Объектом диссертационного исследования является парламент в странах Африки в условиях демократических преобразований 90-ых годов XX века и нового конституционализма на африканском континенте, определение его роли и места в системе государственной власти в новых политических реалиях.
Предметом данного исследования являются изменения характера представительства в африканских парламентах, их функциональных и структрных параметров, включая институциализацию и нормативно-правовую регламентацию политической оппозиции, возможностей и инструментария взаимодействия парламента с исполнительной властью и, в частности, контроля деятельности правительства.
Методологическую базу данного исследования составляют теория разделения властей и теория правового государства, современные теории организации государственной власти, принципы развития, объективности, плюрализма и конкретности. В качестве методов проведения настоящего исследования использованы структурно-функциональный, системно-логический, диалектический, исторический и сравнительно-правовой методы, а также методы, анализа и синтеза, индукции и дедукции, исследования конкретных прецедентов (case-study).
Теоретическую основу данного исследования составляют научные труды в области политики, права, истории, социологии. Настоящее исследование базируется, прежде всего, на трудах по общей теории права и государства и по теории разделения властей Дж. Локка, Ш. Монтескье, Агбойибо Йаови, Диоп Эль Хадж Омар, Лаврофф Дмитри-Жорж, Хаурию Андрэ, Фалл Исмайла Мадиор и др.
Нормативную основу данного исследования составляют Декларация прав человека и гражданина 1789 г., конституции демократических государств - членов Европейского Союза, конституции Республик Бенина, Того, Буркина Фассо и ряд других африканских государств, а также иные нормативные правовые акты, регулирующие
деятельность органов государственной власти и системы государственного управления ьв африканских государствах, служащие базой для теоретических выводов и обобщений.
Эмпирическую основу настоящего исследования составляют статистические и информационно-аналитические материалы, данные экспертных и социологических исследований, посвященные политическим и социально-экономическим проблемам Африки.
Научная новизна диссертационной работы включает следующие элементы:
Проведен сравнительно-исторический фактологический анализ изменений характера политического и социального представительства, структуры и функций парламента в африканских государствах на примере республик Бенин, Буркина-Фасо и Того, обусловленных новым конституционализмом и демократическими преобразованиями в Африке на рубеже XX - XXI веков;
Исследованы и проанализированы процессы политико-правовой институализации политической оппозиции, в частности посредстовом механизма формирования «правительства национального единства». Теоретически доказано и обосновано, что дальнейшая демократизация работы парламентов государств Африки и их систем государственного управления в целом требует не только совершенствования нормативно-правовой регламентации деятельности политической оппозиции, но и ее реальной, а не имитационной легализации и включения в процессы принятия государственных решений;
Показано, что ключевой проблемой функционирования и демократизации государственной власти в африканских государствах на основе принципа разделения властей остается проблема ответственности правительства перед парламентом, прежде всего, через механизм вотума недоверия и парламентского контроля его деятельности, которая пока еще
не нашла должного политического и организационного решения.
Доказано, что в современных политических реалиях в африканских государствах в деятельности их парламентов определяющая роль наряду с законодательной функцией должна быть отведена контрольной функции. Для этого должны быть обеспечены условия для реального и практически значимого функционирования таких механизмов парламентского контроля как создание комиссий парламентского расследования, парламентских запросов, устных и письменных вопросов членам правительства и руководителям иных органов исполнительной власти;
Методом политико-правового анализа доказано, что при существующих во многих африканских странах политических и государственных режимах суперпрезиденского типа, глава государства и подконтрольное и полностью подотчетное только ему правительства фактически не несут никакой реальной ответственности перед гражданами за проводимую ими политику.
Основные положения, выносимые на защиту:
Процесс демократических преобразований в рамках нового конституционализма позволил перестроить, существенно изменить и повысить роль парламентов в африканских государствах. С одной стороны были усилены конституционные права и полномочия парламентов, а с другой - за счет перехода к прямым всенародным выборам депутатов была расширена их политическая и социальная представительность. При этом не только политическая, но и половозрастная структура депутатского корпуса по-прежнему нуждается в дальнейшей и существенной корректировке.
В ряде африканских государств, например в республике Бенин, осуществляется переход от однопартийной системы к многопартийной, повышается роль и значимость деятельности парламента, происходит постепенная правовая и политическая легитимация и
институционализация политической оппозиции, отказа от ее негативной оценки как фактора «вредного для национального сплочения», «дестабилизирующего обстановку» и «препятствующего экономическому развитию страны».
В политических процессах в ряде африканских государств, в частности в республиках Буркина-Фасо и Того, наблюдаются такие негативные тенденции как явная или латентная регенерация суперпрезидентских режимов с опорой на политическую монополию правящей партии, продолжающееся запугивание, преследование и даже физическое устранение оппозиционных политиков, использование механизма формирования правительства национального единства для «перетягивания» лидеров оппозиции на сторону партии власти и другие. При этом осуществляется подмена реальной политической оппозиции ее «ручной» имитацией, подавляется политическая конкуренция и создаются препятствия для сменяемости высших должностных лиц государства по результатам всеобщих, прозрачных и честных выборов.
В африканских государствах до конца неразрешенной на правовом и политическом уровнях остается проблема реализации системы сдержек и противовесов во взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей, чему существенно препятствует сохранение в новых конституциях, принятых в 90-ые годы, избыточных прав и полномочий президента, доставшихся в наследство от предыдущих политических режимов. В частности, практически не представляется возможной реализация парламентом одного из самых действенных механизмов ответственности перед ним правительства - вотума недоверия правительству. Даже только возможность постановки в парламенте вопроса о вотуме недоверия правительству легко блокируется президентом через подконтрольное ему парламентское большинство.
В современной политической ситуации характерным для африканских государств является значительное повышение роли и
значения контрольной функции парламента, что нашло отражение в ее конституционной рационализации по примеру пятой Французской Республики. Однако такая конституционная и законодательная рационализации существенно усложнила процедуры осуществления парламентом контроля деятельности правительства и, в первую очередь, реализацию таких механизмов как комиссия парламентского расследования и парламентский запрос. В настоящее время в парламентах африканских государств наибольшее применение имеют устные и письменные вопросы депутатов членам правительства, которые часто используются ими в личных интересах и целях.
6. Несмотря на возрастающую роль парламента в управлении делами государства ключевой для африканских государств остается проблема ответственности президента и правительства перед гражданами за проводимую государственную политику и возможности парламента в обеспечении такой ответственности. Африканские парламенты, как правило, не обладают достаточными рычагами влияния на политику проводимую президентом и правительством, а при суперпрезидентских режимах глава государства и полностью формируемое и контролируемое им правительство явно или скрытно демонтируют все правовые и политические механизмы такой ответственности.
Практическая значимость и апробация работы.
Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы при работе по совершенствованию законодательства африканских и других развивающихся стран и в практической работе их парламентов.
Материалы диссертации могут быть также использованы в качестве аналитических, информационно-справочных и эмпирических материалов для проведения сравнительных политологических исследований и при подготовке и чтении учебных курсов по сравнительной политологии,
посвященных политическим проблемам африканского континента. Работа обсуждена на кафедре политических наук Российского университета дружбы народов. Выводы и основные положения работы излагались на международных научных конференциях студентов, аспирантов и молодых ученых (РУДЫ 2005, 2006); на симпозиуме «день независимости Габона» в посольстве, 2006; а также в процессе преподавания учебного курса «Организация законодательной деятельности» для студентов факультета гуманитарных и социальных наук РУДН. Основные идеи диссертации были представлены в публикациях автора.
Структура работы определяется поставленными задачами и соответствует логике их изложения. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Кризис однопартийных режимов и становление многопартийности
Важнейшим событием последней четверти XX века стала «глобальная демократическая революция», как определил ее известный американский политолог С. Хантигтон .
Мировая тенденция демократизации охватила в конце XX века и африканские страны. По мнению профессора Калифорнийского университета А. Лейпхарта, эта тенденция поставила вопрос о том, «как совместить демократию с глубокими внутренними различиями в обществе». В этом заключается «главный вызов» современного мира19.
На фоне общемировой демократической тенденции в большинстве африканских стран на рубеже 80-90-х годов началось крушение авторитарных однопартийных режимов. Если в 1990 г. в Африке существовали всего четыре демократических режима, то ныне их насчитывается свыше .
Демократические перемены начались в политической сфере, охватили правовую область, активизировали общественную жизнь. Характерно, что демократические процессы захватили страны различных идеологических ориентации, произошли изменения не только идейно-политических ориентиров, но и социально-экономических курсов.
Политические системы формально независимых африканских государств родились и сформировались в условиях авторитарного колониального государства. Действовать они должны были в рамках политических систем, скопированных с политических моделей метрополий.
Практически все африканские лидеры первого поколения пошли по пути авторитарных форм правления, основанных на централизации и личной власти. Их наиболее значительным политическим актом было создание однопартийных политических систем. Африканские лидеры оправдывали это решение тремя основными аргументами. Они утверждали, что однопартийная политическая система - это не «временное отклонение» от универсальных норм многопартийной демократии, а современная адаптация традиционных африканских политических систем и политического поведения. Они считали, что однопартийная система сможет лучше обеспечить единство полиэтнической страны и успешнее решит проблемы развития. Африканские лидеры марксистской ориентации подчеркивали авангардную роль единственной правящей партии. Стремление выйти из экономической и социально-культурной отсталости базировалось на привлекательности опыта строительства социализма в СССР, КНР и других стран.
Следует отметить, что утверждение авторитарных форм политического руководства в африканских странах проявилось как своего рода закономерность становления национальной государственности. Независимо от социально-экономической, политической и идеологической ориентации страны, авторитаризм характеризуется занятием ключевых постов в политической системе правящей элитой - носителями государственной власти, которые персонифицируют государственную собственность и исполняют важнейшие административные функции. Доминирующим авторитарным типом политического режима чаще всего является тот, который концентрирует всю полноту власти в руках главы государства. В таком случае парламент, если он и существует, фактически лишен функций контроля за государственной политикой, а реальный механизм политической власти подчиняется правящим кругам, которые используют широкий арсенал средств и методов правления от прямого насилия до социального маневрирования и идейно-политического манипулирования.
Отдельные варианты авторитарных режимов используют некоторые демократические формы и процедуры, а демократический проект не избавлен от элементов авторитаризма. В государствах социалистической ориентации можно было видеть концентрацию партийной, законодательной и исполнительной власти в одних руках. В законодательстве отдельных стран сохранились многочисленные статьи колониальных времен бывшей метрополии (Гана, Конго, Мозамбик). Многие стороны поведения человека определяются либо мусульманским правом (Алжир), либо неписанными нормами традиционного общества (Ангола, Бенин, Гвинея-Бисау, Мали, Мозамбик и др.).
Наличие авторитарных методов в сложившейся системе обуславливает формирование мобилизационной модели развития.
Переход от авторитарных режимов к демократическим стал центральной проблематикой африканской политологии в 90-е годы. Эта тема стала предметом обсуждения на различных международных встречах представителей освободившихся стран Африки и европейских государств.
Большое место в этих дискуссиях занял вопрос о формах перехода к многопартийности и ее особенностях. По мнению российского исследователя Комара Ю.И., переход от авторитарных режимов к демократическим проходил в Африке по разным сценариям20. Среди них типичные: Смена режима путем национальных конференций. Оппозиция созывает национальную конференцию, участниками которой становятся активные и влиятельные силы: политики, вожди, религиозные лидеры, профсоюзные активисты, представители студенческих, женских и других общественных организаций. На конференции обсуждаются принципы нового демократического порядка в стране. Процесс демократизации под эгидой национальной конференции обычно проходит пять основных стадий. Во-первых, созыв национальной конференции, которая наделяет себя статусом верховного органа страны. Во-вторых, формирование на конференции временного переходного правительства, которое ведет диалог с правящим режимом.
Социальное разнообразие депутатского корпуса в новых парламентах
Процесс демократизации, начатый в Африке в 90-ые годы, и последующая перестройка парламентов улучшили состав ассамблей. Она, тем не менее, остается недостаточной с учетом состава по полу и возрасту.
«Справедливое участие женщин в принятии решений отвечает не только требованиям справедливости или демократии, но также является условием вовлечения женщин в политическом процессе».76 Справедливое участие в общественной жизни - один из принципов Конвенции по снятию всех форм дискриминации по отношению к женщинам принятая в 1979 г. Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций (ООН) и вступившая в силу в 1981 г.. Сегодня, спустя четверть века после ее подписания и ратификации в более чем 170 государствах, женщины продолжают во всех регионах мира быть отстраненными и недопредставленными во всех областях общественной жизни и особенно в парламентах.
В Африке, несмотря на уверения властей о месте женщин в управлении делами государства, их политическое участие остается очень ограниченным. Такая ситуация имеет место в Бенине, Буркина-Фасо и Того, а также и в других странах континента. Женщины представляют больше половины всего электората, поэтому принимать новые законы в каждой стране по введению системы квот, чтобы улучшить представительство женщин в парламентах и на политической сцене вообще.
В то время, как число женщин ощутимо превосходит число мужчин в Африке, они оказываются недостаточно представленными внутри политических объединений.77 Более того, в некоторых странах как в Бенине например, процент представления женщин в парламенте даже снижается. Этот процент был равен 9% в Национальном собрании в 1987 г., он равен 8.43% после выборов в нижнюю палату парламента в апреле 2007 г.78 В Буркина-Фасо процесс доступа женщин к парламенту идет замедленными темпами: первая женщина была избрана в парламент в 1977 г., четыре в 1992, десять в 1997, 13 в выборах 5 мая 2002 г. и 17 в 2007 г.79 Последняя статистика о процентном соотношении женщин в национальных парламентах государств остается очень умеренной и представляется следующим образом:
Многочисленные препятствия ограничивают или мешают участию женщин в парламентах. Это является следствием вековых традиций в африканских обществах, а также препятствий, организованных политическими силами, находящимися у власти. Женщины менее активно, чем мужчины, желают проникнуть во властные структуры. Это отношение есть результат общественных традиций, когда рассматривают женщин как вечных несовершеннолетних. Женщин часто ограничивают домашними заботами, воспитанием детей. И поэтому они оказываются более занятыми, чем мужчины, чтобы вести параллельно другую деятельность, к примеру, политическую. В африканских обществах, особенно в тех, которые подверглись влиянию ислама, статус женщин, рассматривается ниже статуса мужчины, в таком обществе убеждены, что у них нет права участвовать в принятии политических решений. Их деятельность замыкают на традиционных ролях матерей и домашних хозяек. Это положение поддерживается еще со школы, где законы по борьбе с неграмотностью ограничиваются домашним пространством и мало имеют отношения к социально-экономической и культурной тематике, которые оказывают влияние на жизнь женщин, на условия труда, на вековые устои, на бедность и безработицу.
Наряду с этими социальными препятствиями существуют также психологические особенности, являющиеся также причинами недопредставленности женщин в политических институтах, например в правительстве, парламенте или политических партиях. В большинстве африканских государств безнаказанная коррупция, хищение государственных средств, злоупотребление полномочиями являются позорными чертами в управлении делами государства. Часть общественного мнения, склонно к идее, что политика портит людей. Эта мысль контрастирует с главными устоями, на которые строится любое человеческое общество. Но именно они наделены: добротой, честностью, уважением, и их воплощением желают быть женщины, и поэтому это противоречие является препятствием для вхождения в политическую жизнь. Следует отсюда, что политика стала синонимом мужских прерогатив, которые женщины считают отталкивающими и поэтому предпочитают туда не входить.
Ответственности правительства перед парламентом: конституционные механизмы и политические реалии
Для того, чтобы восстановить равновесие между исполнительной и законодательной властями, необходим режим контроля за состоянием этих отношений. Отцы-основатели парламентского режима с 18ого века думали, что на оружие, которым располагает исполнительная власть, нужно, чтобы сами парламенты располагали эквивалентным по мощности оружием. И тогда начали думать о политической ответственности правительства, как элементе восстановления равновесия125. Как верно заметил Профессор права Филлип Хрестия: «Это оружие, направленное в упор на правительство является необходимым противовесом угрозе роспуска» .
Правительственная ответственность в Африке берет свое начало от момента введения статьи 49 французской конституции Пятой Республики, в которой правительственная нестабильность проистекает из нарушения равновесия между исполнительной властью и парламентом. Принятие этой статьи привнесло стабильность, но не установило равновесия полномочий. Теория, полностью переписанная с чужой практики, дала трещину в конкретной африканской ситуации, ибо оказалось, что парламент лишен каких-либо методов контроля за исполнительной властью.
Впрочем, согласно статье 114 конституции Буркина-Фасо и статье 98 конституции Того, правительство зависит от парламента, когда речь идет о вопросе доверия и вотуме недоверия. Трудность парламента выразить и оформить политическую ответственность правительства объясняется, во многих отношениях, безнаказанностью, которой пользуются министры, находящиеся под покровительством президентской власти.
Из всех способов контроля вотум недоверия представляет собой наиболее эффективный способ контроля за исполнительной властью, так как он влечет немедленную отставку правительства. Конституции Республики Того и республики Буркина-Фасо предусматривают этот парламентский механизм контроля за правительственной деятельностью127. Между тем, эта техника успешно применилась всего один раз в Того128. Ограничивают действенность две причины: одна юридического характера, связанная с тяжеловесностью приведения в действие ответственности правительства; вторая политического характера, связанная с непредвиденной реакцией президентского круга.
Все предусмотрено в обеих странах для того, чтобы усложнить и приостановить применение вотума недоверия. Чтение и изучение конституционных и нормативных текстов, диктующих условия принятия вотума недоверия, демонстрирует реальное желание сделать из этого показную технику, более теоретическую, чем реальную. Сложность процедуры проявляется на двух уровнях: сначала во время принятия инициативы, затем при редакции текста реляции.
«Национальное собрание может предъявить вотум недоверия правительству. Вотум недоверия одобряется, по крайней мере, третью депутатов Ассамблеи. Вотумы недоверия должны быть мотивированными. Предъявленный вотум недоверия правительству нельзя отозвать. Спикер парламента уведомляет правительство о внесении вотума недоверия, прежде чем вывесить список его подписавших»129. Конечно, несправедливо предоставлять инициативу осуждения правительства одному депутату. Забота о точности формулировок не означает аннулирование любой инициативы по вопросу об ответственности правительства. Сравнение условий вотума недоверия в Того и в Буркина-Фасо с их моделью французской конституции 4 октября 1958 г. обнаруживает, что французска конституция более лояльна требователен, чем африканские. В то время, как во Франции принятие вотума недоверия допустимо по крайней мере при одной десятой состава депутатов130, в Того или в Буркина-Фасо, конституции требуют одну треть депутатов, составляющих Национальное собрание. Таким образом, инициативу трудно привести в исполнение. Для парламента Буркина-Фасо, состоящей из 113 членов, у оппозиции будет не просто собрать 37 подписей. В Того это требование кажется сегодня непреодолимым, так как там практически нет оппозиции, она не в состоянии поднимать вопрос об ответственности политики правительства, так как любая инициатива в этом смысле требует 27 подписей из 81 члена парламента. В конечном счете, учитывая господство партии Конгресса за Демократию и Прогресс (КДП, пропрезидентская партия в Буркина-Фасо) и партии Объединения Народа Того (ОНТ, партия у власти в Того) в политической деятельности этих двух стран, только серьезный кризис внутри этих партий смог бы дать возможность смены правительства с помощью вотума недоверия. К тому же конституция и нормативные законы гласят: «когда вотум недоверия отклонен, его инициаторы не могут предложить другого в этой же сессии». Эти ограничения направлены на сохранение правительственной стабильности. Конечная цель этого положения, направлена на то, чтобы свести к нулю возможность вотума недоверия. Заметим что во Франции, статья 49 абзац 2 предусматривает до трех вотумов недоверия в течение одной сессии.
Конституция Буркина-Фасо устанавливает необходимость парламента мотивировать вынесение вотума недоверия. Но парламентскими методами вопрос об ответственности правительства нельзя сформулировать, ибо глава государства не обязан мотивировать ее право роспуска парламента. Когда мотивация неопределенна, это препятствует активности оппозиции.
Более реалистичная конституция Республики Того, не требует подобной мотивации, но в обязательство инициаторов вынесение вотума недоверия входит подбор вероятного преемника премьер-министра, в случае, принятия предложения . Эта система названа как «конструктивный вотум недоверия» заимствованная в статье 67 немецкого основного закона. Она стремится к избеганию легкого свержения правительства коалицией противников, способных объединиться, чтобы разрушить, но не способных руководить страной. Это в принципе хорошая идея, но она делает неопределенной любую робкую попытку свержения правительства, если к ней еще добавить очень суровые условия, требуемые для принятия вотума недоверия.
