Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследовании политико- институциональных трансформаций 15
1.1. Понятие федерализма и моделей федерализма в контексте политических отношений центра и регионов 15
1.2. Институциональный подход как метод исследования политических трансформаций 41
Глава 2. Основные институциональные принципы и направлении отношений центра и регионов в политическом процессе строительства российского федерализма 64
2.1. Институциональное поведение политических акторов центра и регионов в процессе трансформации российского федерализма 64
2.2. Фактор этнизации и деэтнизации в российском федерализме 94
2.3. Взаимодействие политических элит и их влияние на процесс трансформации российского федерализма 117
Заключение 146
Список источников 153
Приложение 164
- Понятие федерализма и моделей федерализма в контексте политических отношений центра и регионов
- Институциональный подход как метод исследования политических трансформаций
- Институциональное поведение политических акторов центра и регионов в процессе трансформации российского федерализма
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью изучения проблемы трансформации территориально-государственного устройства России. На протяжении последних пятнадцати лет Россия мучительно и болезненно ищет свою, соответствующую ее представлениям и потребностям модель федеративного устройства. Начиналось строительство российского федерализма в условиях распада СССР.
Российский федерализм представляет собой достаточно специфическую модель, отличную от многих классических образцов. С одной стороны, это следствие исторического развития страны, где тенденции унификации и централизации всегда были сильны. С другой стороны, Российская Федерация, территориально-государственной моделью которой является, безусловно, федерация, есть результат взаимодействия политических элит страны, баланса ведущих политических сил, их приспособления под динамично меняющиеся политические и социально-экономические обстоятельства. В целом строительство российского федерализма - очень сложный по своему содержанию процесс, следствие воздействий различных факторов, в том числе не только политических, но и экономических, социальных, культурных.
Именно в таком контексте следует рассматривать политические процессы трансформации российского федерализма. Научной объективации требуют такие радикальные политические инновации, как образование семи федеральных округов, административные реформы, укрупнение регионов, новация, связанная с фактическим назначением глав регионов Президентом Российской Федерации, содействующие очередному этапу начавшегося процесса реформирования государственно-территориального устройства. Характер формирования новых федеративных отношений существенно
влияет на устойчивость политической системы России как федеративного государства.
Ключевой проблемой трансформации российского федерализма, на взгляд автора, выступает исследование институциональных закономерностей трансформации политических отношений регионов и центра. И в этом процессе очень важным представляется выявление характера и содержания взаимодействия общефедеральных и региональных политических институтов, их мотивов, целей, намерений, реальных действий, которые определяют контуры и элементы политического процесса строительства федерации. Вопрос в том, как эти взаимодействия политических институтов привели к особенностям трансформации российского федерализма. От успешного разрешения этого вопроса зависит в целом национальная безопасность нашей страны и нашего народа. Объективный процесс нарастания особенностей российского федерализма обостряет научный интерес к изучению проблемы эволюции отношений центра и регионов.
Степень разработанности проблемы. Процесс изучения трансформации российского федерализма с междисциплинарных позиций неоднократно становился объектом внимания исследователей, поскольку предсгавляет одну из самых актуальных проблем переходного периода. Проблема политических отношений центра и регионов предполагает сложное и многоаспектное исследование с возможностью применения различных исследовательских подходов.
В то же время вопросы, посвященные политическим процессам в России и связанные с осуществлением федеративного строительства, еще недостаточно изучены. Существенный вклад в разработку исторических вопросов российского федерализма внесли отечественные ученые прошлых столетий - А.Д. Градовский, И.М. Коркунов, А.С. Ященко1, в советский период - Г.В. Александренко, Э.А. Баграмов, Э.О. Тадевосян, В.С.Шевцов и
1 Градовский Л.Д. Государственное право (Лекции 1881-І882 п.) Сиб., 1882; Ященко Л.С. Что такое федеративная республика и желательна ли она для России? Спб., 1917; Коркунов И.М. Русское государственное право. Сиб., 1904.
другие . Теоретическим проблемам федерализма в мире, его сути и духу, характеру и принципам политических соглашений посвящено множество работ зарубежных федералистов, особенно представителей американской и английской политической науки .
Следует отметить, что в постсоветский период появилось много научной литературы, посвященной осмыслению современной теоретической проблематики федерализма, его моделей и особенностей применительно к политическим процессам современной России. Среди них особый интерес представляют масштабные работы Р.Г. Абдулатипова, М.Г. Анохина, Ю.Г. Барсегова, Л.Ф. Болтенковой, С.Д. Валентея, Н.В. Витрука, М.Н. Губогло, А.Б. Зубова, Л.М. Карапетяна, Г.В. Каменской, К.В. Калининой, В.А. Ковалева, В.Н. Лексина, А.Н. Медушевского, В.Б. Пастухова, Д. Тэпса, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, А.Н. Швецова, Ю.Ф. Ярова и других'.
В большинстве этих работ проблемы строительства российского федерализма рассматриваются с позиций конституционализма и национальных отношений. Внимание федерализма в Конституции Российской Федерации и конституциях национальных республик акцентируется на обеспечении условий примирения национальных интересов и на сфере взаимоотношений национальных образований. В то же время в ряде работ высказывается идея преодоления разрушительного принципа
1 Ллександрсико Г.В. буржуазный федерализм: Критический анализ буржуазных федераций и буржуазных зеорий
федерализма. Киев, 1962; Ваграмов Э.Л. Национальная идея и интернационализм. Киев, 1991. Тадевосян ').(). Советский
федерализм: пути развития //Коммунист. 1989. №13; Шевцов B.C. Суверенитет н советском государстве. М., 1972.
2 Остром В. Смысл американского федерализма: Что такое самоуправляющееся общество. М, 1993; ')лазар Д.
Сравнительный федерализм //Полис. 1995. №5; Кинг П. Классифицирование федераций //Полис. 2000. №5.
3 Лексин В.II., Швецов Л.II. Государство и регионы. М., 2002; Лнохин М.Г. Политические системы: адаптация,
динамика, устойчивость (теоретико-прикладной анализ). М, 1996; Лбдулатипов Р.Г., Волтсикова Л.Ф., Яров Ю.Ф.
Федерализм в истории России: в 3 кн. М., 1992-1993; Варссгов Ю.Г. Самоопределение и территориальная целостность.
М., 1993; Валентен С.Д. Российские реформы и российский федерализм //Федерализм. 1996. №1; Витру к II.В.
Федерализм, автономия и нрава национальных меньшинств: современная ситуация в России //Право и жизнь. 1997.
Xal 1; Губогло М.Н. Национальное право в конституциях республик России (1993-1995 гг.) /Л)іпополитичексий вестник.
1995. №6; Каранетян JI.M. Федеративное государство и правовой статус народов. М., 1996; Федерализм власти и власть
федерализма. М., 1997; Ковалев В.Л. Факторы региональной политической трансформации. СПб., 2001; Мсдушсвский
Л.II. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1998; Калинина
К.В. Национальные отношения в СССР: история и своременпость. М., 1991; Зубов Л.В. Советский Союз: из империи - в
ничто? // Полис. 1992. №1-2; Пастухов В.В. Новый федерализм для России: ипституадизация свободы // Полис. 1994.
№3; Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика. М., 1998; Чиркин В.Г. Модели современного
федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. №8-9; Г)пе Д. Концептуальные основы федерализма
С] 16., 2002; Умпова И.Л. Конституционные основы современного Российского общества. М., 1998.
национально-территориального деления России. Последовательно отстаивают эту точку зрения В.А. Тишков, И.А. Умнова и другие1.
Строительство российского федерализма представляет сложный процесс, где в качестве его субъектов выступают различные социально-политические группы. Значительную роль для нашего диссертационного исследования в рассмотрении вопросов дифференциации регионального политического пространства и его отдельных групп, интересов, политических режимов, элит сыграли труды М.Н. Афанасьева, О.В. Гаман-Голутвиной, А.Б. Зубова, И.И. Кузнецова, НЛО. Лапиной и других2.
В настоящее время в ряде российских регионов достаточно активно проводятся исследования современной региональной политической специфики, в том числе связанной с позицией регионов в процессе строительства федерализма. К таким региональным исследовательским центрам можно отнести Екатеринбург, Казань, Нижний Новгород, Саратов и другие . Среди кроссрегиональных исследований отметим А.К. Магомедова, выпустившего книгу по итогам своих интервью в четырех регионах страны. Солидным теоретическим трудом представляется исследование «Россия регионов», написанное как результат изучения строительства федерализма в Волгоградской, Нижегородской, Рязанской, Саратовской, Тверской, Ульяновской областях . Есть также работы иностранных авторов, посвященные ряду российских регионов, которые безусловно интересны, но схематичны в трактовке российских реалий5.
' Тишков В.А. Концептуальная эволюция национальной политики в России // Федерализм. 1997. Л1>3; Умнова И.Л. Современный российский федерализм: Состояние и тенденции развития //Федерализм, региональное управление и месі нос самоуправление. М., 1999.
2 Афанасьев М.Н. Региональный вызов: правящие региональные группировки в российском политическом процессе
// Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе. М., 1999; Гаман-Голутвина 0.1І.
Политические элиты России: Вехи исторической эволюции. М., 1998; Зубов А.К. Унитаризм или федерализм (к вопросу
о будущей организации государственного пространства России) // Полис. 2000. №5; Кузнецов И.И., Шестов II.И.
Геополитическое самоутверждение региона // Полис. 2000. №3.; Лапина II.К). Региональное развитие и централизация
власти « зеркале аналитики //Федерализм и российские регионы: сб. ст. /РАН ИНИОН; отв. ред. 11.10. Лапина. 1J.I1.
Мохов. М., 2006; Крыппановская О. Анатомия российской элиты. М., 2005.
3 Тенденции развития федерализма в Российской Федерации. М„ 2002; Федерализм в России: сб. ст. / под ред.
Р.Хакимова. Казань, 2001.
4 Магомедов A.K. Локальные элиты и идеология регионализма в новейшей России: сравнительный анализ.
Ульяновск, 1998: Россия регионов: трансформация политических режимов / общ. ред. В. Гельмана, С. Рыжепкова, М.
Ври. М., 2000.
5 Kirkovv P. Russia's regional puzzle II Commanisl Hconomics and Ixonomies Transformation. 1997. №3; Ortlung R. from
Leningrad to St. Peterburg. Democratization in a Russian City. L., 1995.
В последние годы процессы федерализма в России стали объектом диссертационных исследований1, в которых отражаются отношения центра и регионов. Эти работы вызывают интерес направленностью идеи на усиление управленческих начал в современной России.
Одной из приоритетных тематик в исследованиях ученых из национальных республик является этнополитика. Исследовательская региональная традиция обусловила внимание на протяжении всего постсоветского периода к этнополитической тематике и в Республике Бурятия . Кроме того, ряд исследований посвящен целиком Байкальскому региону .
Вместе с тем большинство аспектов, анализируемых в диссертационном исследовании, еще не получили должного научного обоснования. На фоне общего количества публикаций, затрагивающих различные стороны анализируемой проблемы, явно недостаточно работ, в которых предпринималась бы попытка комплексного политологического анализа политических процессов, связанных с трансформацией российского федерализма в постсоветский период, с учетом специфики и сложившейся политической практики в субъектах федерации. С учетом вышесказанного представляется, что особенности трансформации российского федерализма обусловлены институциональной практикой политических акторов центра и регионов. Осуществление данного исследовательского проекта позволит глубже уяснить политические аспекты российского федерализма.
Объектом исследования выступает российский федерализм в постсоветский период.
' Жучкова 11.И. Институт федерализма в политическом процессе современной России: конфликтологический нодхол: дис. ... канд. полит, наук. Ярославль, 2004; Чуцихина Т.Н. Этнический фактор реформирования федерализма в современной 1'оссии (политологические аспекты): лис. ... канд. полит, наук. Краснодар. 2006.
2 Марианский U.K., Дырхссва УЛ., Скрмнпикова Т.Д. Бурятская этичность в контексте социокультурной модернизации (конец XIX - первая треть XX п. Ирку і ск, 2003; Дагбаев Э.Д. Пресса и национально-политический процесс реї иона.(ош.п' политологического и социологического анализа). Улан-Уд>. (995; Жалсапопа В.Г. Политическая мита Буряіии па современном тгаие. Улан-Уд), 2003; Хамутаев В.Л. Бурятское национальное движение. 1980-2000-с гг. Улан-Уд). Ы1Ц, 2005; Абасв Т.Н. Этпоподитическое развитие Бурятии в поа перестроечный период: дис. ... канд. ист. наук. Улан-Уд'), 2003; Очирова В.М. Эволюция региональных политических элит в постсоветский период (па материалах Республики Бурятия): дис. ... канд. полит, наук. Улан-Уд), 2005.
1 (лроіапова К.Л. Бурятское национально-культурное возрождение (конец 80-х - середина 90-х годов, РЬ). М-Иркулск, 2001; Байкальский регион: правовое поле тпюподитической ситуации (1992-2001). М„ Иркутск: Паталис, 2002; Байкальская Сибирь: из чего складывается стабильность / редкол. В. Дятлов, С. Напарим, М. Рожанский. М.-Иркутск. 2005.
Предметом исследования являются политические процессы трансформации российского федерализма в контексте взаимодействия между центральными и региональными политическими институтами.
Цель исследования - выявить политико-институциональные особенности трансформации российского федерализма в постсоветский период.
Задачи исследования:
- осуществить политологическую интерпретацию категории «федерализм»
и моделей российского федерализма в исторической ретроспективе;
- обосновать использование основных принципов и положений
институционального подхода для анализа отношений центра и регионов;
- раскрыть институциональное поведение основных политических акторов
центра и регионов на различных фазах процесса трансформации российского
федерализма;
выявить роль национально-государственного фактора при взаимодействии политических институтов центра и регионов;
определить институциональное содержание и характеристики
политических отношений центральных и региональных элит в процессе
трансформации российского федерализма. ;.
Гипотеза. Строительство нового российского федерализма продолжается на протяжении всего постсоветского периода, и этот процесс проходит через ряд фаз, связанных с принципиальным изменением соотношения централизации и децентрализации в государстве. Предпосылки, форма и содержание трансформации российского федерализма определяются политико-институциональными взаимодействиями центральных и региональных институтов, которые через законодательные акты, формальные и неформальные правила устанавливают полномочия и предметы ведения в государстве, ведут борьбу за укрепление/ослабление национальных автономий, вырабатывают нормы взаимоотношений центральных и региональных политических элит. Эти институциональные условия и нормы придают отношениям центра и регионов волнообразный характер.
Соответственно на первой фазе трансформации происходит радикальная децентрализация, на второй - устанавливается относительное равновесие, а на третьей - происходит рецентрализация.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют современные теории федерализма; подходы, основанные на теории модернизации; подходы, связанные с теориями перехода от авторитаризма к демократии (включая концепции элит), а также фундаментальные труды зарубежных и отечественных специалистов в области политологии и социологии.
Исследовательская работа опиралась на принципы и положения институционального подхода, позволяющего определить формы и содержание трансформации российского федерализма через выявление институциональных взаимодействий центральных и региональных институтов в постсоветский период.
Диссертант наряду с этим использует и другие методы познания социально-политических явлений, в том числе исторический, сравнительный, структурно-функциональный и др. В качестве наиболее значимых и обладающих существенным потенциалом верификации и квантификации эмпирических данных используются конкретно-социологические методы анализа документов, наблюдения и экспертного интервью, необходимые для научного осмысления региональных и общефедеральных политических процессов.
Информационную базу работы составляют: Конституция РФ, законодательные акты РФ, иные нормативные акты федеральной власти (в первую очередь Указы Президента и Постановления Правительства РФ), а также научные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам федерализма. Информационную базу исследования образуют также официальные документы органов государственной власти субъектов федерации, материалы общественных организаций и объединений,
справочники, содержащие социально-экономические показатели развития субъектов РФ.
Эмпирической базой исследования стали данные экспертного интервью по теме «Трансформация отношений центра и регионов в условиях строительства российского федерализма», проведенного автором в мае-июле 2007 г. Проинтервьюированы 40 экспертов: политических деятелей, компетентных ответработников в государственных аппаратах и в сфере государственного строительства, депутатов республиканского и муниципального уровней, журналистов и ученых-обществоведов. Также проведен контент-анализ текстов различных документов.
Научная новизна исследования определена всей совокупностью задач, поставленных автором. Исследователем с политологической точки зрения уточнено понятие федерализма, даны характеристики исторических моделей российского федерализма. Обоснована необходимость применения институционального подхода при решении задач объективного анализа отношений центра и регионов в процессе трансформации российского федерализма.
В диссертационном исследовании описано институциональное поведение основных политических акторов на выделенных автором трех фазах политического процесса трансформации российского федерализма. Установлена зависимость институциональных преобразований от баланса политических сил и стратегии политического торга. Определена роль национально-государственного фактора при взаимодействии политических институтов центра и регионов. Выявлены институциональные характеристики взаимодействия политических центральных и региональных элит в процессе трансформации российского федерализма.
Работа носит поисковый характер. Автор вводит в научный оборот новый эмпирический материал по современному положению отношений между федеральным центром и регионами.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Федерализм представляет собою в политологическом смысле способ централизации и децентрализации в территориально-государственном устройстве, основу которого составляют отношения центра и регионов. Центр и регионы представлены политическими институтами, которые, вступая во взаимодействие, создают новые или воссоздают существующие политические институты, такие как суверенитет, конституционно-договорная федерация, национально-государственное строительство, институт федеральных округов, избрания/назначения глав регионов, партийного строительства. Федерализм является политическим институтом, в рамках которого функционируют многие институциональные механизмы и устройства, которые так или иначе способствуют трансформации модели федерализма. В каждом конкретном случае они являются результатом соотношения баланса политических сил и включают в себя элементы политического торга.
Особенности трансформации российского федерализма в постсоветский период проявляются, во-первых, в волнообразном характере трансформации, во-вторых, сильном влиянии на взаимодействия центральных и региональных институтов политических условий в стране и ресурсов, которыми они обладают, социально-экономических и культурных факторов, и в-третьих, в объеме полномочий и предметов ведения, закрепленных на тот или иной период в законодательных актах, в рамках которых определяется форма и содержание федерации. В совокупности они приводят к динамичным институциональным изменениям, приводящим к изменению модели федерации.
Процесс трансформации российского федерализма представляет три фазы (этапа), в рамках которых происходили принципиальные изменения в функционировании политических институтов: 1) суверенизация Российской Федерации и ее субъектов (1990-1992); 2) развитие федеративных отношений на основе Конституции Российской Федерации и договоров с ее субъектами
(1993-1999); 3) федеративная реформа в России (с 2000 г. по настоящее время).
4. Содержание и форма российского федерализма на каждой из этих фаз является отражением противоречивых отношений политических институтов центра и регионов. Институциональное поведение основных политических акторов обусловлено логикой политической борьбы между союзным и российским руководством, центральными и региональными российскими политическими институтами. Стратегия данных политических институтов направлена на обладание полномочиями и предметами ведения центра и регионов, закрепление этих норм в законодательстве. Существенную роль во взаимодействии центральных и региональных политических институтов играет исторически сложившийся национально-территориальный принцип российского федерализма, который, с одной стороны, является фактором усиления статуса и полномочий национальных автономий, с другой стороны, фактором усиления центробежных тенденций. Характер взаимодействий центральных и региональных политических элит определяют возможности институционального закрепления норм и правил отношений центра и регионов.
5. Децентрализация и рецентрализация в процессе трансформации российского федерализма является следствием изменения баланса политических сил в пользу регионов и центра. Рецентрализация произошла в результате инициирования и реализации мер законодательного регулирования правового статуса субъектов федерации, по выравниванию статуса национальных республик со статусом краев и областей, укрупнения регионов, в целом осуществления политики деэтнизации федерации, нового порядка формирования Совета Федерации, партийного контроля, избрания/назначения глав регионов и установления вертикали власти.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Исследование вносит вклад в теоретические разработки изменения моделей федерализма, отношений центра и регионов в политическом процессе строительства
российского федерализма. Это дает возможность использования основных ее положений и выводов в дальнейшем изучении проблем федерализма и регулирования территориального развития. Также результаты исследования могут быть использованы в управленческой деятельности при решении практических вопросов регионального развития. Первостепенную важность в работе государственных органов власти и других политических структур приобретает анализ практики реальных взаимодействий на разных уровнях власти, выяснение основных факторов и условий, влияющих на характер взаимоотношений и на возможные их последствия, особенно те, которые связаны с проявлением регионального недовольства и центробежных тенденций.
Материалы диссертации могут применяться при преподавании специальных курсов по политологии, регионоведению, социологии, истории в высших учебных заведениях республики.
Апробация работы. Основные положения диссертации были представлены в выступлениях на научных конференциях: «Этнополитические конфликты: пути разрешения» (Владикавказский научный центр, 2006), Всероссийская конференция была посвящена памяти жертвам 3 сентября 2004 года акта терроризма в средней школе №1 г.Беслан Республики Северная Осетия-Алания и проходила под патронажем полномочного представителя Президента России в Южном федеральном округе Козака; конференция приуроченная к дате «375 лет добровольного вхождения Якутии в состав России» (Мирнинский политехнический институт, 2007) проходила в период проведения совещания глав регионов Дальневосточного федерального округа в г.Мирный; научно-практическая конференция преподавателей и студентов Бурятского государственного университета (БГУ, 2003); научно-практическая конференция преподавателей и студентов Читинского государственного университета (ЧитГУ, 2007), а также в ряде статей, две из которых опубликованы в реферируемых научных журналах.
Структура диссертации определялась задачами, стоящими перед исследователем. Диссертация состоит из введения, двух глав, которые включают в себя пять парафафов, два парафафа в первой главе и три параграфа во второй, заключения и списка литературы.
Понятие федерализма и моделей федерализма в контексте политических отношений центра и регионов
Понятие «федерализм» в современной науке рассматривается и толкуется по-разному. Сам термин «федерализм» появился от латинского foedus - «соглашение».
Наиболее распространенным толкованием является понимание его как «принцип территориальной организации, предполагающий его устройство в форме федерации». Однако федерализм - очень сложное явление и включает в себя и способ управления государством, и политическое поведение участников общегосударственных политических процессов. Федерализм рассматривается и как определенный образ жизни, как способ сочетания единства и децентрализации в общественных отношениях различных форм государственности.
Федерализм иногда понимается одновременно как принцип, режим и форма государственного устройства. Обоснованием такого подхода служит мысль о том, что «федерализм - это принцип, режим и форма государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях .
В западной политической науке под федерализмом чаще понимается такое конституционное разделение власти, при котором составным элементам федерации принадлежит доля в процессе принятия политических решений и в управлении. При этом федерализм предоставляет возможности для различных вариантов организации политической жизни, это один из ресурсов для решения проблем, возникающих из национальных, этнических, лингвистических, расовых и иных конфликтов. Известный теоретик федерализма В.Е.Чиркин считает, что «роль федерализма трактуется в западной науке более широко: он рассматривается прежде всего не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечить наиболее целесообразные в данных условиях методы управления». С точки зрения другого известного отечественного исследователя федерализма Л.М.Карапетяна, федерализм является комплексным понятием государственного устройства и не может быть сведен лишь к определенной функции. По его мнению, «практическое функционирование федеративного государства немыслимо без установления эффективного взаимодействия центра и мест, обеспечения целесообразных в данных условиях методов управления, в том числе разрешения конфликтов. Основные принципы образования федеративного государства изначально предполагают его рациональное и эффективное функционирование в интересах федерации и ее субъектов».
По своему специфичной и несколько своеобразной, по данному вопросу, является позиция исследователей-социологов ростовской школы изучения проблем современного российского федерализма на примере развития ситуации в густонаселенном Южном федеральном округе.
По мнению социолога Л.Л.Хоперской, интересующее нас понятие «федерализм» рассматривается в виде способа управлення обществом, предусматривающего взаимодействие субъектов разных уровней1.
Таким образом, понятие федерализма используется в самых различных отраслях научного знания и является междисциплинарной категорией. Как видим, оно имеет и юридическое, и социологическое, и историческое значение. Однако, несомненно, в принципиальном значении «федерализм» наполнен политологическим содержанием. Прежде всего, подчеркивается, что это политическая идеология и принцип взаимоотношений центра и территорий. Это означает, что суть федерализма составляют принципы соглашения, то есть добровольного согласия по принятию участниками соглашения ряда обязательств, основанных на партнерстве. Одним из важнейших принципов федерализма является политический принцип. В нем фиксируются отношения между региональными и центральными органами власти и управления, построенные на основе разделения властей и наличием права на самоуправление для различных территорий или групп в рамках объединенной политической системы. В этом смысле любое федеративное государство является децентрализованным и в то же время единым, при этом оно обязательно базируется на демократии и самоуправлении. В. Остром назвал федерализм «идеологией подлинно самоуправляющегося общества» .
Исходя из этого, федерализм принципиальным образом отличается от иных форм и принципов государственно-территориальной организации. В отличие от унитарной формы, состоящей из административно-территориальных единиц, федерализм представляет собой объединение государственных и ему подобных образований. В унитарном государстве управление административными территориальными единицами устанавливается текущими актами центральной власти. В федеративном же государстве происходит конституционное разграничение компетенций между федерацией в целом, представляемым, как правило, центром, и ее субъектами, которые, в свою очередь, обладают некими государственными автономиями. В отличие от конфедеративного государства, существует центр объединенного государства и широкий круг полномочий, делегированных ему субъектами федерации.
Политолог и известный политик Р.Г.Абдулатипов считает, что «федерализм - это демократический принцип обустройства народов территорий в рамках единого государства; это совершенствование управления государством; это сохранение его территориальной целостности; это соблюдение прав и интересов всех национальностей, свободное развитие их экономики, культуры, традиций путем тщательного учета их особенностей и потребностей, интересов, равно как потребностей и интересов всей системы власти и управления. Главным показателем успешного развития федерализма является соблюдение равноправия граждан независимо от их национальности и места проживания, на территории всей страны» .
Институциональный подход как метод исследования политических трансформаций
Исследование политических институтов - центральная проблема политологии. Благодаря этому методу, она и стала в свое время самостоятельной наукой. В рамках традиционной институциональной методологии создавали свои труды Платон, Аристотель, Макиавелли, Гоббс, Локк и другие классики социально-политической мысли. Причем, важно отметить, институционализм, как метод политологии, не применяется в других науках. Что же такое политические институты и почему? Сам термин происходит от латинского instituthio, означающего «установление» или «учреждение».
Политические институты - это, во-первых, состояние организованной общности, организационная форма объединения людей в особое сообщество, основывающееся на коллективной воле, целях и образах жизнедеятельности; во-вторых, идеальная модель ассоциации людей, формирующаяся по поводу власти и влияния, поддерживающая интеграцию человека и коллектива, управляемость общностью и опирающаяся на коллективные ценности, организационные принципы, рациональные нормы; в третьих, - реализация и воспроизводство моделей (систем принципов и норм, правил и целей) общения в структуре совокупной практики политической активности индивидов и групп, человеческого социума в целом . По Д.Норту, политические институты - это правила игры в обществе, или, более формальные ограничения, сконструированные людьми, чтобы придать форму человеческому взаимодействию . Институты принципиально отличаются от организаций: институты - это правила, а организация -субъекты социальной жизни. Политические институты фиксируют сложившийся в политической науке статус - кво между индивидами, группами и обществом в целом. Таким образом, институциональный подход включает: изучение правил, процедур и формальных организаций правительства, которые играют роль инструментов для историка и юриста, позволяющие им объяснить ограничения, как политического поведения, так и эффективности демократии. В то же время сегодня институционализм включает в себя исследование не только формальных институтов, но и неформальных.
Представители старого, классического институционализма, к которым относят Т.Веблена, У.К.Митчелла, Дж. М.Кларка, Дж. Коммонса, отстаивают в своих работах точку зрения о том, что индивид не всегда является оптимизатором собственной выгоды. По мнению американского ученого Т.Веблена, человек не является «калькулятором, мгновенно вычисляющим удовольствие и боль».1 Поведение человека предопределено целями индивида и, самое главное, институтами, детерминирующими конкретные методы достижения этих индивидуальных целей. Т.Веблен известен и своим определением понятия «институт». Институт является, по его мнению, «привычным образом мышления, который имеет тенденцию преодолевать свое существование неопределенно долго». В этом случае, как видим, институционалисты придают значение не только формальным институтам, но и привычкам, традициям, оказывающим подчас гораздо большее влияние на поведение индивида, чем формальные правила поведения.
В то же время традиционный, или старый, институционализм абсолютизировал значение формальных факторов. Практически все поведение становится предопределенным институциональными рамками, теми социальными структурами, в которые был вписан данный конкретный индивид, практически не оставив ему свободы для принятия самостоятельных решений.
Новый институциональный подход или новый институционализм пытался преодолеть присущие старому институционализму недостатки. В какой-то мере это попытка синтезации основных положений этих подходов. Впервые термин «новая институциональная концепция» был применен О.Уильямсоном в работе «Рынки и иерархии»3, после этого он стал широко использоваться.
Приведем пример институционального исследования. Так, в конце XX века институциональный дизайн российской политики и государственности был радикально модернизирован и приведен в соответствие (пусть и не совсем полное) со стандартами современной демократии. Однако одно из исследований Фонда «Общественное мнение» показывает, что в результате этого возникло противоречие между импортированным институтом -разделение властей, многопартийность, выборность и т.д., то есть подотчетности власти обществу и традиционной установкой российской политической культуры на регламентацию социальных отношений сверху, иначе говоря, с государственным патернализмом.
Институциональное поведение политических акторов центра и регионов в процессе трансформации российского федерализма
Баланс отношений «центр-регионы» предполагает конкуренцию двух политических институтов - централизованного контроля и регионального участия. Ситуация должна быть относительно симметричной, тогда можно говорить о поддержании баланса1. Институциональный подход дает возможность обстоятельного изучения обеих сторон относительно ресурсно-управленческих институтов общенационального уровня.
С этих позиций артикуляция и агрегирование конкретного регионального интереса зависит и от уровня регионализации, и активности местного сообщества, политической культуры и особенностей местной элиты. Содержание регионального интереса составляет, прежде всего, интерес к политической автономии. В соответствии с уровнем развития своих интересов (уровнем регионализма) и особенностями их актуализации регион стремится к освоению определенной компетенции (полномочий), требует определенное число «степеней свободы» .
В рамках эволюционного переходного процесса происходит отсутствие четкого преобладания тех или иных базовых свойств организации власти, которая осуществляется в условиях несбалансированности политической активности основных субъектов. Политический процесс в странах, переживающих модернизацию, характеризуется интенсивностью, вовлечением в политическую жизнь населения, созданием институтов, позволяющих оказывать влияние на процесс принятия политических решений .
Институциональный анализ политического процесса включает в себя анализ взаимодействия между различными политическими акторами (институтами), а также выявление динамики (основных фаз политического процесса, смены этих фаз) этого явления. Большое значение имеет также описание различных факторов, влияющих на политический процесс2.
Российский правовед и политолог В.А.Черепанов выделяет пять этапов самовыдвижения и саморазвития российского федерализма:
- создание и развитие РСФСР (1917- 1990);
- суверенизация Российской Федерации и ее субъектов (1990-1992);
- развитие федеративных отношений на основе Конституции Российской Федерации и договоров с ее субъектами (1993-1999);
- федеративная реформа в России (с 2000 г. - по настоящее время)3
Даная периодизация построена на базовом противоречии российской
федеративной системы по поводу единства и разделения государственной власти, разрешение которой явилось источником развития и перехода федеративной системы на новый специфический уровень самовыдвижения и саморазвития.
Поскольку в задачи исследования не входит рассмотрение советского периода, то советский период мы возьмем в качестве базовой основы рассмотрения проблемы, а за основу периодизации примем три выделенных В.А.Черепановым этапа: 1) этап суверенизации Российской Федерации и ее субъектов (1990-1992 гг.); 2) развитие федеративных отношений на основе Конституции Российской Федерации и договоров с ее субъектами (1993-1999 гг.); 3) федеративная реформа (с 2000 г. по настоящее время).
Российская Федерация до 1990 года являлась государством с автономными образованиями и по этой причине ее трудно назвать федеративным государством. Она была, по существу, унитарным государством, поскольку управлялась вертикально организованной, с иерархическим подчинением, партийной организацией КПСС. Вместе с тем в рамках перестройки еще в 1988-1989 годах в Конституции СССР и РСФСР были внесены изменения и дополнения, касающиеся статуса автономных республик. На Первом съезде народных депутатов РСФСР и сентябрьском (1989 г.) Пленуме ЦК КПСС делегаты от автономных республик выражали неудовлетворенность положением своих республик. Республики получили право самостоятельно устанавливать структуру государственной власти и право объявлять чрезвычайное положение. 20 апреля 1990 г. был принят Закон «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации». Таким образом, еще при существовании СССР были инициированы и начаты процессы по повышению полномочий автономных республик1.
Как «ломалась» советская модель федерализма, каким был переходный период от унитаризма к федерализму? Какие институты способствовали этому?
Весной 1990 г. Литва, а затем Латвия, Эстония, Грузия, Молдавия декларировали свою независимость. Фактически разворачивается процесс постепенного распада союзного государства — СССР. Попытки спасти ситуацию — принятие законов об экономической децентрализации, в частности, закона «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик», расширяющий права союзных и автономных республик, — были запоздалыми и успеха не имели.
Принятие Декларации о суверенитете Российской Федерации 12 июня 1990 г. и последовавший референдум о независимости в Украине сделали распад Союза ССР необратимым. Дело в том, что еще при существующем Советском Союзе объявлялся государственный суверенитет одного из его субъектов - РСФСР, что было выражено в тексте Декларации следующими словами: «РСФСР имеет исключительное право на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России». В самой Декларации говорилось также о расширении прав автономных республик и областей.
