Содержание к диссертации
Введение
Глава I Социально-экономические характеристики социума и их связь с политическими процессами региона.
1.1 Сущность и показатели политической стабильности. Проблема классификации политической стабильности 19
1.2 Влияние социально-экономической нестабильности на региональные политико-управленческие процессы 38
Глава II Причины возникновения социально-экономической нестабильности в субъектах Юга России
2.1 Политические, экономические и социальные факторы нестабильности в регионах Юга России 55
2.2 Межнациональные и межконфессиональные политические процессы Юга России, как предпосылка возникновения социально-экономической нестабильности 71
Глава III Роль органов власти в эффективном управлении высокодинамичными региональными политическими процессами
3.1 Динамика социально-экономических процессов Южного макрорегиона в контексте трансформации финансовой системы 89
3.2 Критерии оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионального уровня: проблемы применения в условиях экономической стагнации 106
3.3 Пути повышения эффективности деятельности органов власти в сфере управления политическими и социально-экономическими процессами в субъектах Юга России 123
Заключение 141
Библиография 148
Приложения 165
- Сущность и показатели политической стабильности. Проблема классификации политической стабильности
- Политические, экономические и социальные факторы нестабильности в регионах Юга России
- Динамика социально-экономических процессов Южного макрорегиона в контексте трансформации финансовой системы
Введение к работе
Новый период политического развития России заставляет по-новому оценить роль российских регионов в обеспечении экономической стабильности в государстве, особенно регионов Юга России, которые всегда отличались «взрывным характером». Связующим звеном различных социальных институтов являются органы государственной власти, именно на них ложится вся тяжесть принимаемых мер по предупреждению, а также устранению последствий социально-экономической напряженности на Юге России.
В условиях интенсивно протекающих общественных трансформаций (реформ) от стабильности политической системы (политической стабильности) зависит эффективность намеченных изменений во всех других сферах общественной жизнедеятельности. В этой связи приобретают особую актуальность, с одной стороны, разработка теоретико-методологического инструментария оценки реального состояния политической системы с точки -зрения ее стабильности и, с другой стороны, решение научно-практических задач, связанных с функционированием политической системы (в первую очередь политического режима), ее основных элементов, характером их взаимодействия с различными социальными группами и институтами, а также выявление детерминирующих политическую стабильность факторов.
Проблема стабильности и развития общественных систем, их управляемости стала на рубеже тысячелетий одной из наиболее актуальных, особенно в России, уже не один год безуспешно ищущей пути преодоления системного кризиса.
В то же время попытки выхода из сложившейся ситуации, предпринимаемые органами политической власти и управления, заметного успеха не приносят. Неэффективность принимаемых мер по выводу России из нестабильного состояния усугубляет положение и не может не порождать
пессимизм. Становится все более насущной потребность в новых подходах к политическому управлению и самому пониманию его эффективности.
Необходимо отметить, что проблема социально-экономической нестабильности - одна из наиболее актуальных тем еще и потому, что оказывает комплексное влияние на все стороны жизнедеятельности отдельных групп, а также общества в целом.
В связи с образованием нового субъекта федерации -Северо-Кавказского федерального округа, еще насущнее стала проблема переосмысления управленческого опыта нестабильной политической ситуацией в рамках бывшего Южного федерального округа в дореформенных границах.
Степень научной разработанности проблемы
В истории Российской политологической науки проблемы переходного периода и эффективности управления политическими процессами в нестабильных условиях стали изучаться детально после кризисных явлений 90- х годов. В настоящее время изучение политических аспектов нестабильного, пореформированного, переходного общества, а также проблем эффективности органов государственной власти по праву считаются одними из важнейших направлений в отечественной политологии, поэтому накоплен достаточно большой объем теоретического знания. Методологически важны работы Г.А. Атаманчука, Г.П. Артемова, Г.В. Агеева, Л.В. Акопова, Р.Г. Абдулатипова, Л.Е. Бляхера, В.Г. Игнатова, Я.А. Пляйса, A.M. Старостина, СВ. Чубинской и др.1 Большой вклад в разработку проблем социально-политической и экономической
1 См.: Атаманчук Г.А. Теория государственного управления: курс лекций.-М.:Юридическая литература, 1997; Артемов Г.П. Политическая соцшюгия.-М.б Логос,2003; Агеев Г.В. Особенности современного этапа трансформации политической системы России//Власть.-2007.-№4; Акопов Л.В. Контроль в управлении государством: теоретические и институционально-правовые основы.- Ростов-н/Д: Ростиздат, 2002; Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственной устройство России.-М., 2000; Бляхер Л.Е. Нестабильные социальные состояния. М., 2005; Игнатов В. Г. Государственная и муниципальная служба современной России в условиях административной реформы.- Ростов-н/Д: изд-во СКАГС, 2005;Пляйс Я.А. На перекрестках модернизации российского федерализма//Власть.-2002.-№Ц; Старостин A.M. Модели эффективности государственного управления в контексте современных социально-политических процессов// Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС.-2008.-№2; Старостин A.M. Эффективность деятельности государственной власти и управления: критерии оценки, анализ состояния, пути повышения (элитологический аспект).- Ростов-н/Д: изд-во СКАГС, 2005; Чубинская СВ. Модели формирования государственной и социально-экономической политики/С.В. Чубинская, В.И. Голиков//Управлснческое консультирование.-2005.-№4
эффективности на региональном уровне и уровне субъектов Федерации внесли С.А. Кислицын, В.А. Лебедев, А.В. Понеделков, А.И. Соловьев,1 и ряд других исследователей, позволивших выявить основные аспекты политической эффективности органов государственной власти, а таюке некоторую ее взаимосвязь с социально-экономическим положением региона.
Наряду с общетеоретическими исследованиями выявлялись и аспекты практической реализации теорий социально-экономической эффективности как на региональном, так и на федеральном уровне. В этой связи необходимо отметить работы А.С. Автономова", А.Н. Балашовой3, Ю.В. Васильева4, СЮ. Глазьева , А.М. Старостина , В.И. Якунина и др.
Как показал анализ библиографии, сама по себе проблематика проведенных исследований демонстрирует разнообразие исследовательских интересов, в рамках интересующих нас вопросов. В частности исследователями рассматривались проблемы территориальных конфликтов и межнациональных отношений, и их влияние на стабильность региона , экономические предпосылки
1 См.: Кислицын С.А. Политическая регионалистика: Учеб.- метод. Комплекс- Ростов-н/Д: изд-во СКАГС,
2008; Лебедев В.Л. Проблемы организации законодательной и исполнительной власти в субъектах
Российской Федерации.-М., 2000; Понеделков Л.В., Старостин Л.М. Принципы системного подхода к
анализу социально-политической обстановки в регионе (на материалах Северо-Кавказского
региона)//Научный вестник ВЛГС: Сб. науч. стат.- Вып. 5.-Волгоград.- 2006; Понеделков Л.В. Проблемы
региональной безопасности и регионального экономического развития в условиях дифференцированной
этнокультурной среды: Информ.-метод. материалы/Понеделков Л.В. [и др.].- Ростов-н/Д: изд-во СКАГС,
2000; Соловьев А.И. Политическая власть в обозрении российских ученыхУ/Вестник Московского
университета: Сер. 12, Политические науки, 1998. №4
2 См.: Автономов А.С. Современные проблемы взаимодействия институтов гражданского общества и
органов власти//Полития.-2006/2007.- №4
3 См.: Балашова А.Н. Стратегическое планирование в условиях политического рынка//Вестник Московского
университета. Сер. 12.Политические науки.-2006.-№ 1
4 См.: Васильев Ю.В. Опыт системно-факторного анализа региональных этноконфликтных процессов.-
Ростов-н/Д: изд-во СКАГС, 2006
5 См.: Глазьев СЮ. О стратегии и концепции социально-экономического развития России до 2020
года//Экономика региона.- 2008.-№3(15)
6 См.: Старостин A.M. Модели эффективности государственного управления в контексте современных
социально-политических процессов// Государственное и муниципальное управление. Ученые записки
СКАГС.-2008.-№2
7 См.: Якунин В.И. О значении факторного анализа при формировании государственной политики/В.И.
Якунин, С.С. Сулакшин//Власть.-2006.-№9
8 См. Васильев Ю.В. Опыт системно-факторного анализа региональных этноконфликтных процессов.-
Ростов-н/Д: изд-во СКАГС, 2006; Дубровин Ю.Д. О государственном регулировании межнациональных
отношений в Российской Федерации//Государственная власть и местное самоуправление.-2007.-№2;
Игнатов В., Понеделков А., Старостин А. Конфликтогенная ситуация в Северо-Кавказском регионе: от
деструкции к стабильности.// Власть.- 2004.- №5.; Старостин A.M. Конфликты и солидарность в
конкурентном обществе: гарантии и риски//Государственное и муниципальное управление. Ученые записки
СКАГС.-2007.-№1; Швец Л.Г. Взаимосвязь механизмов доминирования и влияния в профилактировании и
разрешении конфликтов/ЛСонфликты и сотрудничество на Северном Кавказе: управление, экономика,
возникновения напряженности в социуме1, проблемы государственного управления, как основного регулятора социально-политических процессов общества", элементы планирования и прогнозирования динамики региональных процессов3, а также практику применения политического моделирования и методов системного анализа в процессе исследования регионального полотна4.
Как отдельная проблема государственного управления, изучаются механизмы регулирования региональных подсистем.5 Наряду с теоретическими разработками, в центре внимания исследователей находились новейшие тенденции в динамике социально-политических и экономических процессов6,
общество. Сб. тез. выст.- Ростов-н/Д- Горячий Ключ: изд-во СКАГС, 2006; Burton J., Sandole D. General Theory: The Basis of Conflict resolution//Negotiations Journal, 1986; Dahrendorf R. Konflikt und Freitheit, Auf dem Wege surDienst- Klassengesellschaft.-Munchen, 1972
1 См.: Лгапцов С. Социальная политика-ресурс экономического развития России.// Государственная
служба.-2005.-№6; Дыльнов Д. Г. Экономическая стабильность как фактор устойчивого развития
современного российского общества. //Вестник Московского государственного университета. Серия 18.
Социология и политология.-2005.-№3; Магомедов И.Ш. Теоретические основы формирования социально-
экономических предпосылок устойчивого развития региона//Рсгиональные проблемы преобразования
экономики.-2008.-№2
2 См.: Акопов Л.В. Контроль в управлении государством: теоретические и институционально-правовые
основы.- Ростов-н/Д: Ростиздат, 2002; Ирхин Ю.В. Новое государственное управление, национальные
проекты и проблемы эффективности госслужбы в современной России/ЯТриоритетные национальные
проекты: первые итоги и перспективы реализации: Сб. науч. тр.-М.-2007; Старостин A.M. Эффективность
деятельности государственной власти и управления: критерии оценки, анализ состояния, пути повышения
(элитологический аспект).- Ростов-н/Д: изд-во СКАГС, 2005; Якунин В.И. К вопросу о качестве
государственной политики//Свободная мысль.-2007.-№7
3 См. Скуфьина Т. Социально-экономическое прогнозирование: проблемы науки и преподавания.// Вопросы
экономики.-2005.-№3, Френкель А. А. Прогноз развития экономики России на 2005-2006 годы.// Вопросы
статистики.-2005.-]^о 12
См.: Васильев Ю.В. Опыт системно-факторного анализа региональных этноконфликтных процессов.-Ростов-н/Д: изд-во СКАГС, 2006; Гуриева Л. К. Анализ инновационной ситуации в регионах Южного федерального округа.// Известия ВУЗ Северо-Кавказского региона. Общественные науки.-2005.-№4; Ирхин Ю.В. Системный стратегический анализ политики и политическое моделирование//Политические исследования в системе РАГС (Труды «большой кафедры» политологии-2005 г.).-М.; Ростов н/Д, 2006; Понеделков A.B., Старостин A.M. Принципы системного подхода к анализу социально-политической обстановки в регионе (на материалах Северо-Кавказского регнона)//Научный вестник ВАГС: Сб. науч. стат.-Вып. 5.-Волгоград.- 2006; Прангишвили И.В. Системный подход и общественные закономерности.- М., 2000; Старостин A.M. Модели эффективности государственного управления в контексте современных социально-политических процессов// Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС.-2008.-№2; Ахременко А.С. Динамический подход к математическому моделированию политической стабильности// Политические исследования.-2009.-№3; Безвиконная Е.В. Системно-синергетическая модель политической системы// Политические исследования.-2009.-№3
5 См.: Бейбалаева Д.К. Механизмы государственного регулирования социально-экономическими процессами
в регионе//Региональные проблемы преобразования экономики.-2008.-№1; Кислицын С.А. Политическая
регионалистика: Учеб.- метод. Комплекс- Ростов-н/Д: изд-во СКАГС, 2008; Пряхин В. Роль Российской
Федерации в урегулировании региональных конфликтов в постсоветском нространстве.//Вестник
Московского государственного университета. Серия 18.-2003.-№1; Растворцсва C.H. Теоретические основы
управления эффективностью развития региона// Экономика региона.- 2008.-№2 (14); Шварцман Н.И.
Особенности формирования региональной и муниципальной экономической политики в России.// Власть.-
2005.-№11
6 См.: Агеев Г.В. Особенности современного этапа трансформации политической системы России//Власть.-
2007.-№4; Жуков В. И. Модернизация социальных отношений в России: замыслы, итоги, возможности.//
дисфункции государственного управления на региональном и федеральном уровнях , особенности политического управления регионом." В указанных нами случаях рассматривались лишь отдельные факторы, влияющие на политические процессы в социуме, однако проблема социально-экономической нестабильности как системного явления, продолжает оставаться неисследованной патологической лакуной в течение долгого времени.
Тем не менее, многими исследователями делались попытки системного рассмотрения политических, социально-экономических процессов на региональном уровне. Эти процессы рассматривались в контексте конституционно-правовых аспектов функционирования органов исполнительной власти , делались попытки рассмотрения проблемы социального партнерства на фоне социально-экономической нестабильности, а также проблемы взаимоотношений власти и бизнеса с гражданским обществом4, проводился анализ проблемных ситуаций связанных с функционированием властных структур регионов , а также рассматривалось влияние на региональные процессы некоторых аспектов государственной кадровой политики как основного инструмента формирования властных структур . Кроме того, в центре внимания
Социологические исследования.-2005.-№6; Калянов Л.В. Национальные проекты как инновационная форма развития региональной социальной сферы//Региональные проблемы преобразования экономики.-2008.- №1
1 См.: Махмудов М. Проблемы Северного Кавказа не отделимы от общероссийских.// Российская Федерация
сегодня.-2005.-№7; Рустамбеков Г. Факторы устойчивого развития в переходном обществе.// Научная мысль
Кавказа.-2002.-№1; Aberbach J.D., Putnam R.D., Rockman B.A. Bureaucrats and Politicians in Western
Democraties, Harvard, 1981
2 См.: Филиппов Л.В. Пространство политических событий/ЯТолитические исследования.-2005.-№2;
Эффективность политического управления в регионе.// Политическая регионалистика (на материалах
Южного федерального округа).- Ростов-н/Д: изд-во СКЛГС, 2004
3 См.: Медведев Н.П. Субьект Российской Федерации: конституционно- правовые проблемы формирования
исполнительной власти//Весгник Российского университета дружбы народов.- Серия: Политология.-2006.-
№8
4 См.: Автономов А.С. Современные проблемы взаимодействия институтов гражданского общества и
органов власти//Полития.-2006/2007.- №4; Марченко М.Н. Проблема соотношения экономической власти
бизнеса с политической властью государства в эпоху глобализации//Журнал Российского права.-2008.-№1
См.: Акульчев А. Эффективность государственной власти: модели, критерии, факторы/ Акульчев А. [и др.] //Вестник Московского государственного университета. Сер. 12.- 2004.- №1; Старостин A.M. Эффективность деятельности государственной власти и управления: критерии оценки, анализ состояния, пути повышения (элитологический аспект).- Ростов-н/Д: изд-во СКЛГС, 2005; Швец Л.Г. Доминирование и влияние в структуре современной российской власти: проблемы и тенденции развития/Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС.-2007.-№2
6 См.: Андреев А.Л. Современная Россия: запрос на компетентного чиновника//Общественные науки и современность.-2007.-№1; Игнатов В. Г. Опыт участия Северо-Кавказской академии государственной службы в разработке и реализации региональной государственной кадровой политики.// Система государственной власти и управления в России: ежегодный международный научный форум.- С.-П6.-2003
исследователей находились вопросы эффективности как основной характеристики любого процесса, а особенно управления1.
Несомненно большое внимание исследователей вызвали кризисные экономические процессы, происходящие в настоящее время в мире, и затронувшие российское общество". Вместе с тем динамика изменений, происходящих в рамках региональных политических процессов такова, что постоянно появляются неисследованные области теоретического и практического знания, связанные с дельтой новинки и неотрефлексированными проблемами влияния принимаемых управленческих решений, эффективности государственной власти и управления на региональном уровне, а также новейшим социально-экономическим условиям функционирования социума. Настоящее диссертационное исследование посвящено изучению одной из вышеуказанных научных аспектов - проблеме эффективного управления политическими процессами в условиях социально-экономической нестабильности.
Объектом исследования выступает процесс функционирования политической системы современного российского общества в контексте социально-экономической нестабильности и кризисных явлений.
Предметом исследования являются эффективные технологии регионального государственного управления, способствующие устойчивому развитию политической и социально-экономической системы на региональном уровне.
1 См.: Кабаргин О.Б. Повышение эффективности деятельности законодательных (представительных) органов власти регионов: тенденции и проблемы: лис. ...канд. полит. наук:23.00.02/ГОУ ВПО «СКАГС».-Ростов-н/Д, 2005; Старостин A.M. Модели эффективности государственного управления в контексте современных социально-политических процессов// Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС.-2008.-№2; Старостин A.M. Эффективность деятельности государственной власти и управления: критерии оценки, анализ состояния, пути повышения (элитологический аспект).- Ростов-н/Д: изд-во СКАГС, 2005
*" См.: Загладин Н.В., А.А. Кучеренко Глобальный кризис: причины, последствия и Россия (возвращаясь к прочитанному)// Политические исследования.-2009.-№3; Мельвиль А., Ильин М., Мелешкина Е., Миронюк М., Сергеев В., Тимофеев И. Политический атлас-2: мировой кризис, мегатренды и анализ нелинейной динамики политического развития/Шолитические исследования.-2009.-№3; Розов H.C. Глобальный кризис в контексте мегатенденций мирового развития и перспектив российской политики.// Политические исследования.-2009.-№3;Сергеев B.M. О глубинных корнях современного финансового кризиса.// Политические исследования.-2009.-№3
Целью исследования является анализ роли политических институтов в стабилизации общественно-политических процессов и разработка путей повышения эффективности деятельности органов власти в сфере управления политическими и социально-экономическими процессами в субъектах Юга России.
Задачи исследования
Для достижения данной цели, в соответствии с общей логикой исследовательского процесса, нами были поставлены следующие задачи:
Систематизировать понятийный аппарат, используемый при анализе социально-экономической стабильности на региональном уровне
Исследовать проблемы влияния социально-экономической нестабильности на политико-управленческие процессы субъектов Юга России
Проанализировать политические, экономические и социальные предпосылки возникновения социально-экономической нестабильности в регионах Юга России.
Выделить проблемы и перспективы динамики социально-экономических процессов Южного макрорегиона в контексте новых экономических условий.
Проанализировать эффективность работы органов государственной власти субъектов Юга России в сфере управления политическими процессами и стабилизации социально-экономической обстановки на Юге России.
Обозначить проблемы применения федеральной системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в условиях экономической стагнации
Рассмотреть пути повышения эффективности деятельности органов власти в сфере управления политическими и социально-экономическими процессами регионов Юга России.
Теоретике- методологическая основа исследования
Теоретико - методологической основой исследования являются системные и структурно-функциональные представления о жизни социума и политического управления, восходящие к работам Т. Парсонса, Г. Алмонда, Э. Гидденса, М. Крозье и др. В рамках указанных представлений в диссертации процесс управления рассматривается как особое интегративное свойство социальной системы, связанное с поддержанием ее целостности, в том числе и путем поддержания соответствующего уровня социально-экономического развития.
В представленной работе с концептуальных позиций, с привлечением исторического и современного эмпирического материала политическое управление рассматривается как один из важных адаптационных механизмов, эффективностью которого во многом определяются стабильность и характер развития общественных систем. Исследование соотношения политики и управления позволило вычленить ту часть политической сферы, в которой самым непосредственным образом соотносятся категории политического и социально-экономического регулирования процессов, происходящих в социуме.
Еще одной основой исследования выступает теория риска У. Бека и социологическая теория риска Н. Лумана, а также работы по указанной проблематике X. Арендт, Дж. Бредбери, М. Дуглас и других зарубежных исследователей. При этом риски рассматриваются как неизбежные последствия принимаемых политических решений, связанных с вопросами социально-экономического развития социума.
Основным методологическим инструментом исследования политических процессов и понимания политики как явления и вида деятельности индивидуума стал системный подход (Т. Парсонс, Г. Лассуэл, Д. Истон), который основывается на рассмотрении политики в качестве определенной саморегулирующейся социальной целостности, постоянно взаимодействующей с внешней средой.
В основе настоящей работы лежит представление о единстве наиболее общих принципов управления и системности. Особенности же общественных систем, отличающие их от естественных и технических, рассматриваются как определяемые не только действием общесоциологических законов, но и, прежде всего, - спецификой самого социума, функционированием которого эти принципы опосредуются. Этим обусловлена необходимость вернуться к природе социума и особенностям его включения в управление и политику. Отсюда - междисциплинарный характер исследования, по необходимости затрагивающего предметные сферы наук не только о политике, но и об управлении, экономике, обществе.
Для оценки степени политической эффективности функционирования органов власти субъектов округа, автор воспользовалась методом сравнительного политического анализа.
Эмпирическая база исследования
Эмпирическим материалом для оценок, обобщений, выводов послужили данные социологических исследований ВЦИОМ, Росстат, других исследовательских организаций, были использованы публикации ученых, из различных отраслей науки, так как проблемное поле изучаемой автором темы достаточно широко и затрагивает все сферы современного российского социума. В работе также были использованы результаты проведенных ранее политологических, социологических исследований, касающиеся исследуемой автором проблемы. В представленной работе помимо традиционных источников по проблемам социального управления и конфликтологии, были использованы материалы целевых рабочих групп аппарата Полномочного Представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе, работающих в сфере изучения межэтнической напряженности в регионе. Кроме того, использовались нормативно- правовые документы, по вопросам социально-экономического развития территорий, существующие в правовом поле Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в
следующем:
Установлено, что основной особенностью политического дискурса в рамках которого, применительно к уникальным характеристикам конкретных регионов, должны рассматриваться объективно существующие реалии политического управления, является его неоднозначность, а также состояние нестабильности
Определены механизмы, закономерности, и прогнозные характеристики формирования и развития социально-экономической и политической нестабильности в регионе
Выявлены основные факторы влияния происходящих на региональном уровне изменений на социально-экономическую и политическую нестабильность
Доказана прямая корреляционная связь институционально-экономической инфраструктуры региона и механизма политического администрирования на региональном уровне в рамках системы управления социально-экономическим развитием
Выявлены проблемные ситуации и дисфункции управленческого процесса на региональном уровне (на примере субъектов Юга России)
Разработана классификация региональных образований по уровню социально-экономической и политической стабильности на региональном уровне, а также некоторые особенности принятия политических решений, характерные для каждого из уровней классификации
Выявлены возможные направления и пути повышения эффективности деятельности органов власти в сфере управления политическими и социально-экономическими процессами.
Научная новизна нашего исследования подтверждается в следующих положениях, выносимых на защиту.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
Нестабильность выступает естественной составляющей управленческой деятельности в силу как момента неопределенности в развитии социальной и экономической сфер социума, так и инновационности решаемых в данной сфере проблем. В лучшем случае ее можно снизить или привести к приемлемому минимуму. Наиболее востребованный способ достижения этого минимума, который выработался в управленческой практике, - организация контроля. Только с его помощью можно ввести возможные отклонения и риски в допустимый «коридор эффективности».
При изучении особенностей рисков и факторов социально-экономической нестабильности на федеральном уровне, необходимо ориентироваться на операциональный дискурс, в рамках которого, в первую очередь, рассматриваются объективно существующие особенности социально-экономических процессов и ситуаций применительно к конкретным регионам. На региональном уровне факторы и риски социально-экономической стабильности являются составной частью воспроизводства социальной жизни и социального порядка. В настоящее время проблематизация политической составляющей влияния рисков на стабильность региональной структуры обусловлена востребованностью новых теоретических концептов функционирования политической системы на уровне регионов в условиях модернизации.
Основными факторами влияния на социально-экономическую и политическую дестабилизацию происходящих на региональном уровне социальных явлений являются:
акцентированное влияние политического популизма на принимаемые региональными политическими акторами решения;
несбалансированность уровней экономического благосостояния различных слоев населения региона и, прежде всего, прослойки «среднего класса»;
стихийный, неконтролируемый характер изменений национального состава населения тех или иных территорий, а также неблагоприятное развитие демографической ситуации;
нерегулируемый характер межэтнической конкуренции, перерастающий в перманентные этнополитические конфликты;
низкий уровень развития институтов гражданского общества и неразвитость их взаимодействий с государственной властью;
нарастающая активность факторов внешнего влияния на геополитическое положение Северного Кавказа;
низкая эффективность функционирования правоохранительных органов.
Выделение и исследование регионального уровня федеральной системы политического управления вполне оправдано, ибо, тем самым, акцентируется внимание на существовании специфической группы региональных интересов и проблем, связанных с выявлением общего и конкретного в рисках и факторах нестабильных состояний в различных регионах, что должно, в конечном счете, интенсифицировать процесс их разрешения и устранения последствий. Кроме того, указанный методологический подход оправдан, поскольку практика политических взаимодействий свидетельствует, что даже локальные события могут послужить источником глобальных оценок и принятия стратегических решений о необходимости реформирования системы государственного управления страны в целом.
Политические реформы оказывают недостаточно эффективное влияние на функционирование региональных социально-экономических систем. Одна из основных причин такого положения состоит в устоявшихся паттернах экономического поведения региональных элит, не заинтересованных в ускоренной модернизации и структурном реформировании. К сожалению, в современной России очень мало регионов, в которых программно-целевой подход, концентрируемый на
16 государственных и общественных интересах, стал нормой управленческих практик. В то же время экономическая политика региональной власти не может быть признана в полной мере самостоятельной, поскольку в значительной мере зависит как от общефедеральных экономических и политических акторов, так и от экономических реалий в местных сообществах.
Анализ социально-экономической ситуации в стране и политических механизмов, воздействующих на нее, показал, что именно кризис власти также стал одной из основных причин неэффективности социально-экономической политики проводимой на местах. Сложившиеся во власти кланово-корпоративные традиции, патронаж над «своими» субъектами хозяйствования привели, с одной стороны, к чрезмерной зарегулированности предпринимательской деятельности, а с другой -предопределили высокий уровень теневой экономики, существенно ограничивая развитие малого и среднего предпринимательства, что, в конечном счете, сдерживает рост уровня и качества жизни населения.
В современной российской общественно-политической ситуации пока отсутствуют или очень слабы важнейшие субъекты социума и гражданского общества, имеющие социальную задачу содействия активизации процессов обеспечения внутренней политической и экономической стабильности как на уровне страны в целом, так и на уровне отдельно взятых регионов. Решение проблемы обеспечения социально-экономической стабильности требует соединения на региональном и общенациональном уровнях усилий государства, бизнеса и структур гражданского общества в рамках инициатив по повышению уровня социально-экономического развития и построения гражданского общества.
Научно-практическая значимость исследования Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в практической деятельности территориальных органов законодательной и исполнительной власти с целью выбора эффективного курса и оптимизации
политического управления с учетом региональной специфики. Теоретические разделы работы могут быть использованы в качестве лекционного материала по следующим учебным дисциплинам: политологии, конфликтологии, социологии политики, менеджменту, антикризисному управлению.
Апробация результатов исследования
Результаты исследования включены в материалы региональных и международных конференций, были опубликованы в статьях и тезисах научных докладов. Некоторые результаты социально-экономического исследования диссертационной работы были предложены для использования и внедрения органам государственной власти Южного федерального округа, в частности Администрации Ростовской области, Аппарату полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе, а также Избирательной комиссии Ростовской области. Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры политологии и этнополитики Северо-Кавказской академии государственной службы.
По направлениям темы диссертации опубликовано 10 работ.
Основные положения работы доложены автором и обсуждены на конференциях и семинарах, в том числе:
Международная научно-практическая конференция «Политическая наука на Юге России: становление, современное состояние и основные направления развития», - Ростов-на-Дону, 11-12 марта 2009;
Всероссийская научная конференция «Актуальные проблемы социально-экономического развития», - Кисловодск, 16-18 апреля 2009;
XI Межрегиональная научная конференция «Экономико-правовые, социальные и информационные аспекты развития региона в условиях кризиса», - Тверь, 16 апреля 2009;
Научно-практическая конференция «Стратегии управления социально-экономическими и политическими процессами в регионе: история и современность» - Пятигорск, 2009;
Международная научно-практическая конференция «Актуальные вопросы управления развитием социально-экономических систем в условиях глобального экономического кризиса» - Ростов-на-Дону, 30-31 марта 2009.
По теме диссертационного исследования имеется публикация в общественно-политическом журнале «Власть» статьи «Управление политическими процессами в условиях социально-экономической нестабильности: региональные особенности, критерии эффективности, проблемы переходного периода».
Структура диссертации
Структура диссертации обусловлена предметом, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения общим объемом 147 страниц, списка литературы, включающего 177 наименований и 12 приложений.
Сущность и показатели политической стабильности. Проблема классификации политической стабильности
Несмотря на довольно частое употребление понятий «стабильность», «политическая стабильность», в научных трудах и публицистике их однозначного толкования пока не сложилось. Более того, до сих пор в отечественной социологической литературе проблема политической стабильности почти не разрабатывалась. Она не нашла отражения и в ряде специализированных и энциклопедических словарей и лишь представлена в работе «Политология. Энциклопедический словарь». В отмечаемой работе она раскрывается так: «Политическая стабильность — система связей между различными политическими субъектами, для которой характерны определенная целостность и способность эффективно реализовывать возложенные на нее функции (функциональность)»1. Отмечая плодотворность постановки самой проблемы и ее трактовки, целесообразно обратить внимание на следующее. В предложенной трактовке политической стабильности не учтена свойственная ей динамичность, отсутствуют указания на условия и факторы как объективного, так и субъективного характера, от которых стабильность зависит. На наш взгляд, есть необходимость рассмотреть более обстоятельно содержание и структуру этого понятия.
Прежде всего стабильность понимается как отсутствие в обществе реальной угрозы нелегитимного насилия или наличие у государства возможностей, позволяющих в кризисной ситуации - справиться с ним. Так, шотландский учёный Ф. Били определяет стабильность как способность политического организма к самосохранению в условиях, угрожающих «идентичности» общественной системы или самому её существованию. Некоторые политологи проводят классификацию форм «стабильности» как
Политология: энциклопедический словарь.. по средствам её достижения. Так, американский политолог Д. Яворски вводит разграничение между «минимальной» и «демократической» стабильностью. Первый из этих двух терминов означает просто отсутствие на территории государства гражданских войн или иных форм вооружённых конфликтов. Такого рода стабильность вполне может быть достигнута авторитарными методами. В свою очередь стабильность «демократическая» связывается с предполагаемой многими западными политологами способностью демократических структур быстро реагировать на изменяющиеся общественные настроения.
Стабильность рассматривается, с этой точки зрения, как функция демократии, включающая в себя в том числе и участие граждан в управлении государством посредством институтов гражданского общества.
Определяющим фактором стабильности может считаться и наличие конституционного порядка. С. Хантингтон определяет стабильность по формуле «порядок плюс преемственность», при этом модель организации власти в течение длительного периода времени сохраняет свои сущностные характеристики.
Стабильность рассматривается как следствие легитимности власти. Однако различные группы трактуют легитимность по-разному, видят неодинаковые источники легитимности власти. Сегодня многие политологи предпочитают говорить уже не о легитимности, а о поддержке населением данной политической системы (Л. Грин) и её фундаментальных ценностей (Д. Заллер).
Стабильность как отсутствие структурных изменений в политической системе или как наличие способности управлять ими. То есть в стабильной системе либо политический процесс не приводит к радикальным переменам, либо - они подчинены стратегии, заранее разработанной правящей элитой.
Стабильность интерпретируется как модель поведения и общественный атрибут. В этом случае она приравнивается к тому положению в обществе, при котором его члены ограничивают себя социально приемлемым поведением (Г. Гортц).
Американские политологи Э. Дафф и Д. Маккамант, анализируя проблемы политической стабильности и нестабильности, считают, что необходимо использовать следующие данные, во-первых, отношение населения к политическому процессу, и во-вторых, внутренние резервы самой политической системы. Они указывают на следующие критерии стабильности: 1) превалирование социальной помощи над социальной мобилизацией; 2) высокие темпы экономического развития; 3) равномерное распределение доходов; 4) наличие резервов политических возможностей; 5) распространение институционализированных политических партий с широким членством, обеспечивающих вовлечение граждан в политическую жизнь. Отметим, что стабильность не всегда прямо зависит от уровня экономического развития. Во-первых, общественный порядок, основанный на тесной связи между экономикой и государством может стать «репрессивным и абсолютно недостойным». Во-вторых, в странах, переживающих период модернизации, экономический рост нередко становится фактором как раз дестабилизирующим (поляризация общества, дифференциация).
Таким образом, стабильность представляет собой многомерное понятие, вбирающее такие характеристики, как сохранение системы правления, гражданского порядка, легитимности и надёжности управления.
В общетеоретическом плане близкими к понятию «стабильность» выступают такие категории, как «неизменность» и «устойчивость». Они характеризуют некоторые специфические процессы, происходящие в различных сферах общественной жизнедеятельности. Так, неизменность подразумевает процесс, в котором в пределах определенных временных и пространственных интервалов состояние рассматриваемых объектов остается в основном одним и тем же. Устойчивость определяет процессы с точки зрения их способности удерживать изменения (колебания) в заданных (заранее известных) границах, в определенных параметрах, а также свидетельствует о способности системы восстанавливать нарушенное равновесие.
Устойчивость сама по себе не содержит указания на то или иное качество процесса или состояния. Устойчивым может быть и разрушительный процесс, и созидательный. Устойчивость не означает обязательно неизменность, хотя и может включать ее как частный случай. Чаще устойчивость означает постоянство и предсказуемость изменений. И это сближает данную категорию с понятием «стабильность». Но было бы неверным отождествлять эти категории.
«Стабильность» — категория более сложная, она включает комплексную оценку характера взаимодействия (и возможных последствий) совокупности взаимосвязанных и взаимовлияющих элементов. В оценке стабильности политической системы важно сопоставить функционирование системы с ее реальными возможностями, формирующими «регулирующий» и «саморегулирующий» потенциал последней. Существует несколько различных видов возможностей системы: экстракционная (извлекающая) возможность, т. е. извлечение (мобилизация) материальных и людских ресурсов (финансы, поддержка, привлечение талантов и т. д.); контролирующая, т. е. удержание под контролем поведения и деятельности различных социальных групп и институтов; дистрибутивная (распределительная) возможность, т. е. размещение и распределение имеющихся в обществе ресурсов в соответствии с действительными потребностями; реагирующая возможность, т. е. своевременный учет многообразных требований (вызовов), идущих от общества в целом или от отдельных групп; коммуникационная возможность, т. е., используя популярные в обществе идеи, лозунги, символы, способность повышать эффективность взаимодействия всех элементов системы.
Политические, экономические и социальные факторы нестабильности в регионах Юга России
Северный Кавказ - сложная поляризованная территориальная система с большими внутренними контрастами. Наиболее очевидное различие - между равнинным Предкавказьем ("русскими" регионами) и республиками. К числу наиболее бедных регионов принадлежат разоренная войной Чечня, Ингушетия, Дагестан, Карачаево-Черкесия. Межрегиональные различия были бы еще больше в отсутствие выравнивания бюджетной обеспеченности. Политика бюджетных вливаний позволила в 2005 г. сократить разницу в обеспеченности на душу населения между наиболее обеспеченным регионом Южного федерального округа (Краснодарский край) и наименее обеспеченным (Ингушетия) с 9 до 1,1 раза. Широкий размах получила теневая экономика. Статистические показатели находят прямое отражение в социальном самочувствии населения.
Безусловно сложность развития социальных и этнических процессов, обострение межэтнических отношений, их политизация в ряде республик и областей Российской Федерации в 90-е годы XX века, особенно в Северо-Кавказском регионе, оказывают непосредственное влияние на перспективы развития современной России. В начале-середине 90-х гг. произошла резкая актуализация конфликтного потенциала, копившегося в регионах Северного Кавказа на протяжении предшествующих десятилетий. К концу 90-х годов произошло качественное изменение ситуации - переход острых, явных межнациональных конфликтов в затяжную, латентную фазу, на локальный уровень. Но это не снизило характер угрозы, поскольку к такому изменению органы власти и силовые структуры, привыкшие действовать в условиях открытого, четко обозначенного конфликта, оказались не готовы. Многолетний (а в ряде случаев и многовековой) характер накопления конфликтного потенциала, комплексный характер проблем и действие ряда дополнительных дестабилизирующих факторов - все это требует от органов государственной власти тщательного анализа сложившейся ситуации и выработки эффективной стратегии в разрешении сложившейся ситуации.
Следует начать с констатации того, что федеральная политика в отношении регионов строилась предыдущие годы на платформе выравнивания социально-экономического развития регионов. Политика выравнивания была обусловлена рядом обстоятельств.
Региональная организация Российской Федерации во многом сформировалась в эпоху плановой индустриализации. В советский период регионы рассматривались как совокупность географически сопряженных производственно-технологических площадок, совместно обеспечивающих сбалансированность и самодостаточность экономики, ее динамичный рост.1 В силу этого региональное развитие страны осуществлялось как плановое размещение на территории производительных сил.
В первую очередь, исходя из этого, по территории распределялось население (в советский период были осуществлены масштабные миграционные программы по освоению северных и восточных земель, проведена урбанизация страны), устанавливались инвестиционные приоритеты и сроки проектного освоения отдельных территорий (в 1920-30-е годы - подъем отсталых окраин; в 1930-е и начале 1940-х годов - создание второй металлургической базы и заводов -дублеров на Урале и в Сибири; в 1950-70-е годы - ускоренное развитие восточных районов; в 1960-80-е годы -формирование крупных территориально-производственных комплексов), а также определялся правовой статус последних (к моменту создания РСФСР в 1917 году в России было 56 губерний, в 1922 году - уже 72, в 1930 число краев и областей было сведено к 13-ти, к 1991 году в Российской Федерации было 89 субъектов Федерации). В конце 1990-х - начале 2000-х годов государственная политика регионального развития, основанная на целях и принципах предыдущего этапа развития страны, себя фактически исчерпала, а унаследованная Россией от Советского Союза региональная организация вступила в период масштабной перестройки.
Основными процессами, трансформировавшими экономические и пространственные системы регионов Российской Федерации на протяжении последних 15 лет были:
— формирование нового геополитического и экономического пространства после распада СССР;
— демонтаж административно-плановой экономики и переход к экономике нового типа;
— открытие национальной экономики для внешнего рынка;
— изменения государственного устройства, в том числе административных и бюджетных отношений центра и регионов;
— новая регионализация России, в ходе которой появляются новые регионы как культурные и социально-экономические образования, выстраиваемые на основе общей социальной и хозяйственной жизни поверх старых административных границ (формирование новых энергетических и транспортных рынков, реструктуризация образовательного пространства страны, формирование зон развития вдоль транспортных коридоров и, прежде всего, европейского транспортного коридора № 9, появление проектов нового освоения, выходящих за границы одного региона, например, проекта развития нефтегазодобычи в Восточной Сибири и пр.);
— следующий этап урбанизации («новый урбанизм»), когда городской образ жизни, развитие инфраструктур и пространственной организации городов определяются не столько промышленно технологическими требованиями, сколько требованиями современной и дружественной к человеку среды жизни.
Данные процессы привели к возникновению целого комплекса новых экономических, социальных и политико-правовых проблем, непосредственно отразившихся на устойчивости социально-экономической ситуации в отдельных российских территориях и в целом всей региональной организации страны. Регионы, создававшиеся и развивавшиеся в нерыночной логике, при помещении их в рыночную среду перестали соответствовать масштабу экономических и социальных процессов открытого рынка. Часть субъектов Юга России - административных центров явно оказались не в состоянии обеспечивать конкурентоспособность собственного хозяйства не только в глобальном, но даже и масштабе страны.
В первую очередь, не нашли себя в новой экономике те поселения, которые исторически возникли в связи с решением старых геополитических задач (центры военно-промышленного комплекса, военные городки, закрытые административно-территориальные образования, монопрофильные поселения, полностью зависящие от технологии градообразующих предприятий и пр.). По экспертным оценкам, ежегодные потери Российской Федерации от неэффективной пространственной организации оцениваются в 2,25-3,0 % внутреннего валового продукта в год.1
Динамика социально-экономических процессов Южного макрорегиона в контексте трансформации финансовой системы
В настоящее время экономические и социальные процессы в Российской Федерации рассматриваются в контексте мирового финансового кризиса, затронувшего на первом этапе в основном институты финансового посредничества (финансовые рынки, банки, страховые компании, инвестиционные фонды и частных инвесторов), но далее, по цепочке экономических связей, несущего проблемы для реального сектора и населения.
Со второй половины 2008 года россияне оставались только пассивными наблюдателями финансового кризиса в США. Но уже осенью того же года большинство жителей России ощутили последствия кризиса на себе. В октябре 2008 года финансовый кризис перекинулся в реальный сектор экономики России, сокращение ВВП в октябре по сравнению с сентябрем составил 0,4%. При этом чистый отток капитала составил 50 миллиардов долларов США, что в 2 раза больше, чем в сентябре 2008 года.1 А на начало 2009 года проблема экономического кризиса стала самой обсуждаемой и популярной темой во всем мировом сообществе.
Разразившийся во второй половине года мировой экономический кризис, обрушившись на Россию, в полной мере отразил те проблемы, которые накопились за годы «трансформации». Стало предельно ясно, что ориентация на добычу и экспорт углеводородного и иного сырья превращает страну в придаток мировой экономики, делая полностью зависимой от ее состояния. Наметилось ощутимое ухудшение условий существования основных групп населения. Увольнения без выплаты выходных пособий, сокращение заработной платы, перевод на неполный рабочий день, неоплачиваемые отпуска, рост цен на товары массового потребления стали обычным явлением. Последствия кризиса в полной мере почувствовали на себе работники не только физического, но и умственного труда. В ряде случаев удары по «белым воротничкам» оказались даже болезненнее, чем по «синим». Повсеместно проявились многочисленные социальные проблемы, о которых до поры до времени упоминалось как бы мимоходом. В этих условиях перед системой госуправления четко вырисовалась необходимость новой концепции управления социальными и экономическими процессами, во многом альтернативной той, которая проводилась прежде. Несмотря на амортизирующий эффект Стабилизационного фонда, снижение мировых цен на нефть, несомненно, отразилось на бюджете и бюджетной политике, в результате чего уровень финансовой поддержки регионов в перспективе существенно снизился.
Прогнозы относительно последствий финансового кризиса неоднозначны. Высказываются как пессимистические, так и оптимистические мнения, причем первые в большинстве. Из-за высокой инфляции динамика реальных денежных доходов населения и заработной платы замедлилась. По предварительным данным, в январе-сентябре рост реальных располагаемых денежных доходов населения составил 7,8 % против 10,4 в тот же период 2007 года, реальной заработной платы - 12,8 % против 16,2.1 Приходится констатировать, что России не удалось «переждать бурю в тихой гавани». Кризис затронул все сферы отечественной экономики: серьезные проблемы возникли в реальном секторе, в финансовой и социальной сферах. К началу 2009 г. российская экономика вступила в промышленную рецессию, сопровождающуюся обесценением рубля, ростом безработицы и приостановкой инвестиционных программ.
Необходимо отметить также, что отечественная экономика испытывает, видимо, первый полноценный рыночный кризис, отягощенный слабостью финансовой системы. В связи с этим, все экономические субъекты: государство, группы бизнеса, домашние хозяйства, региональные власти - в своем поведении исходят из высокой неопределенности сценария дальнейшего развития кризиса. Неясны сроки достижения и уровень его дна, пути и масштабы распространения «цепной реакции» в экономике, не просматриваются стратегии и инструменты адаптации контрагентов к кризисным условиям. Несмотря на то, что глобальный кризис начался не так давно, он уже может быть определен как системный. Любые серьезные проекты реформирования мировой финансовой системы пока лишь обсуждаются. Реальные изменения в мировой экономике могут начаться только после окончания кризиса. Таким образом, вероятнее всего, мы вступили в длительную рецессию.
С конца декабря 2008 г. и особенно в январе 2009 г. началась своего рода консолидация регулятивных мер (их систематизация и упорядочение). Государство приступило к мониторингу последствий своих действий.1 Результат оказался ожидаемым. По результатам оценки деятельности органов исполнительной власти, непосредственно исполняется не более трети принятых решений. Подобная «эффективность» в кризисные времена, однако, не новость. Очевидно, самые первые (да, впрочем, и последующие) политические решения принимаются на основе технологий побед над прежними кризисами.
В антикризисной тактике крайне важно не упустить из виду перспективы социально-экономического развития. Политическое руководство страны обращает на это внимание: приняты концепция- 2020, правительственный план действий на 2009-2012 гг., стратегия развития финансового рынка до 2020 г., внешнеэкономическая стратегия. Однако одного стратегического целеполагания недостаточно. Парадигма управления, ориентированная на ускоренное экономическое развитие, в том числе экстенсивное, в условиях бурно растущих рынков и значительного объема ресурсов, неприменима при падающих рынках и жестком рационировании ресурсных возможностей.
В результате развития реального политического пространства регион становится не только объектом, но и субъектом региональной социальной и экономической политики со своими особыми интересами. В полной мере учесть эти интересы, а главное, обеспечить возможности их реализации в рамках административного управления невозможно в принципе. Необходимо искать, оценивать и реализовывать те формы управления, которые были бы адекватны интересам социума в современных условиях, воспринимались и развивались им. В кризисных условиях необходимо скорректировать стратегии регионального развития. Такая работа должна включать анализ (коррекцию) целей и задач развития региона, его конкурентных преимуществ (в разрезе региона, страны, глобальной экономики) с учетом вариантов их изменения при разных сценариях кризиса.
Исходя из опыта регионального управления в южном макрорегионе, как в одном из наиболее политически «сложных» нестабильных регионов Российской Федерации, необходимо отметить, что региональные цели и задачи должны быть сформулированы так, чтобы минимизировать межрегиональную конкуренцию за трудовые, инвестиционные и иные ограниченные ресурсы и обеспечить взаимодополняемость стратегий различных регионов, направлений специализации их развития.
