Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Методология исследования национального вопроса 14
1. Национальный вопрос как политико-правовая категория 14
2. Правовые и политические способы решения национального вопроса 27
3. Национальный вопрос как предмет государственной национальной политики России 42
4. Институционализация национального вопроса в российском законодательстве 54
Глава II. Национальный вопрос в эпоху глобализации: регионализация национальной политики и права 66
1, Институционализация права наций на самоопределение в международном законодательстве: история и современность 66
2. Легитимация национальных интересов и национальные проблемы в современном мире 79
3. Национальное государство в эпоху глобализации: институциональные политические и правовые подходы 89
4. Политико-правовая регионализация национального вопроса: традиционализм, национализм, ксенофобия 99
Глава III. Институциональные политические и правовые особенности национального вопроса в России 112
1. Национальный вопрос в истории России: проблемы этнокультурной самоидентификации и становления государственности 112
2. Институт этнических прав и свобод по российскому законодательству: основные проблемы и противоречия. 115
3. Мультикультурализм как политико-правовая доктрина решения национального вопроса 126
4. Российский федерализм и национальный вопрос: политико-правовые тенденции 136
Заключение 146
Литература
- Национальный вопрос как политико-правовая категория
- Институционализация права наций на самоопределение в международном законодательстве: история и современность
- Национальный вопрос в истории России: проблемы этнокультурной самоидентификации и становления государственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Политико-правовой опыт последних десятилетий показывает, что процессы глобализации сопровождаются обострением межнациональных отношений во многих регионах мира. Причины такой парадоксальной ситуации кроются в противоречии между общей тенденцией универсализации политики и права, которая в сфере межнациональных отношений выражена как легитимация этнонациональных прав и свобод и региональными трудностями импликации данной тенденции. Унифицирующая функция глобализации в сфере этнокультуры фактически приводит к наращиванию консервативных ориентации не только в общественном сознании, но и в политико-правовой практике многих государств. Процессы глобализации в сфере национальной жизни характеризуются тремя основными признаками: 1. Рост национального самосознания, стремление к самоопределению и самореализации. 2. Интернационализация жизни наций, стремление к сближению и интеграции на основе обмена материальными, духовными и научными ценностями. 3. Цивилизационная интеграция, объединение в целях самозащиты на основе родственности истории и культуры, религии и мировоззренческих стереотипов.
Данная тенденция представляет значительную угрозу большинству государств мира, характеризующихся полиэтническим составом общества. Так, на фоне обострения национального самосознания и стремления к цивилиза-ционно-культурной интеграции объективно изменяются принципы социального и политического строительства, ведя к центробежным тенденциям, дестабилизируя общество и ослабляя государство. Это делает национальный вопрос основным вопросом национальной политики многих государств. К сожалению, политико-правовая практика часто идет по пути нивелирования этнокультурной определенности либо основывается на прямом или косвенном регулировании этнического состава населения. Последнее наглядно пред-
ставлено в правовой национальной политике государств Западной Европы и США, что является прямым нарушением принципов и норм прав и свобод человека и не может вести к эффективному решению национальных проблем. Поскольку национальный вопрос отражает уровень реализации этносами и нациями закрепленной в международном праве возможности реализации своей этнокультурной идентичности, своего дальнейшего развития и самоопределения, то его адекватное решение возможно лишь на основе последовательной реализации прав и свобод человека, включающих этнонациональную определенность в качестве одного из основных компонентов. При этом необходимо признать, что универсальных политико-правовых технологий решения этой проблемы не существует, поскольку во многом содержание национального вопроса определяется особенностями истории, культуры, социума народов, представляющих единое государственное целое.
Для России национальный вопрос всегда был предметом особого внимания. Государство, в котором проживает более 180-и национальностей, должно рассматривать национальную политику одним из основных приоритетов в своей деятельности по обеспечению безопасности и процветания граждан. Следует отметить взвешенность и эффективность государственной национальной политики России на всех этапах ее истории. При этом отмечаемая порой некоторыми учеными и публицистами русификация никогда не имела места. Имперская Россия выработала такой эффективный принцип национальной политики, позволяющий реализовывать в большом объеме национальную идентичность народов, ее населяющих, как сотрудничество. Нужно признать, что больших успехов национальная политика достигла в Советском Союзе в ходе формирования новой гражданской идентичности -советского народа. Однако практика репрессий и депортаций значительно снизила достижения в этой сфере. Современная Россия отличается достаточно последовательной национальной политикой, правовую основу которой составляет значительный законодательный пласт, включающий международ-
ные и внутренние нормативно-правовые документы, реализующие нормы эт-нонациональных прав и свобод.
Вместе с тем следует признать и то, что нормы и институты, действующие в сфере регулирования этнонациональных отношений России, чаще всего представляют собой рецепции западноевропейского политико-правового опыта. В то же время национальный вопрос в России имеет собственную историю и социокультурную специфику, что должно быть выражено в политике и праве. В этом смысле количество принимаемых нормативно-правовых актов, защищающих этнические права и свободы, не может быть свидетельством благополучия в этой сфере общественных отношений. В таком контексте институционально-правовой анализ национального вопроса является практически своевременным и теоретически актуальным, способствует выработке адекватной политической стратегии государства и формированию адекватного правового обеспечения сферы межнациональных отношений.
Степень научной разработанности проблемы. Национальный вопрос давно стал предметом исследования социологов, политологов, юристов, этнологов, социальных психологов, большое внимание рассмотрению этой проблемы уделяют конфликтологи. Между тем, институционально-правовой анализ национального вопроса предпринимался крайне редко, и автору диссертации неизвестны специальные исследования, посвященные этой теме.. Тем не менее, следует отметить, что разработанность методологической и концептуальной составляющей этой проблемы позволяет проводить достоверную институционально-правовую интерпретацию национального вопроса в России.
Так, говоря о методологическом аспекте, необходимо указать на важность для проводимого исследования работ таких социологов, политологов, этиологов и демографов, как Г.С. Денисова, СР. Дерябина, Л.Л. Рыбаков-ский, Л.Л. Хоперская, А.А Сусоколов., М.Н. Губогло, Н.М. Лебедева,
М.О. Мнацаканян, Э.А. Паин, B.C. Белозеров, А.В. Топилин, М.А. Фадеиче-ва, СМ. Широкогорова и некоторых других, которые исследуют систему понятий, используемых при анализе этнодемографических и этнополитических процессов, вопросы, связанные с адаптационными процессами этнических групп, их субъективной и объективной сторонами.
В концептуальном плане теоретико-методологический и политико-правовой анализ национального вопроса, который представлен такими авторами, как Р.Г. Абдулатипов, П.П. Баранов, В.Ю. Верещагин, Ю.Г. Волков, Л.М. Дробижева, В.Н. Карпов, В.И. Мукомель, Э.В. Пономарева, В.А. Тиш-ков, В.Ю. Шпак, А.А. Контарев, В.В. Черноус, Д.Ю. Шапсугов, Ю.Г. Запруд-ский, Е.И. Степанов, Е.И. Филиппова, И.П. Чернобровкин и некоторыми другими исследователями. В их работах исследуется комплекс социокультурных и правовых условий интеграции социумов, влияние политических и мировоззренческих факторов на институцианализацию национального вопроса, проблемы, связанные с национальной и этнокультурной идентичностью народов России.
Для институционально-правовой постановки проблемы национального вопроса важное значение имеет научный подход, культивируемый такими авторами, как М.В. Пучкова, Р.В. Сапожников, СВ. Соколовский и некоторыми другими юристами. Данные исследователи внесли большой вклад в исследование социокультурных, политических и правовых аспектов национального вопроса, в научную разработку проблемы формирования этнона-циональной политики Российской Федерации.
Тем не менее, институционально-правовой подход в этих работах не получил достаточного развития. Поэтому национальный вопрос требует специальной институциональной интерпретации, что может сыграть важную роль в формировании адекватной системы политико-правового регулирования этнокультурной сферы в российском варианте.
Объектом диссертационного исследования является национальный вопрос как совокупность политических, экономических, территориальных, правовых, идеологических и культурных отношений между этносами, нациями, национальными группами и народностями в России.
Предметом диссертационного исследования выступает институционально-правовое измерение национального вопроса.
Цель диссертационного исследования заключается в институционально-правовом анализе национального вопроса как предмета государственной национальной политики России.
Реализация цели исследования достигается посредством решения следующих задач:
.1. Интерпретировать национальный вопрос как политико-правовую категорию.
Систематизировать правовые и политические способы институцио-нализации национального вопроса и определить его место в структуре предмета государственной национальной политики России.
Обосновать специфику институционально-правового анализа этно-национальных и этнокультурных отношений в России.
Выявить современные формы легитимации и легализации национальных интересов.
.5. Классифицировать политические и правовые подходы к рассмотрению национального и государственного суверенитета и политико-правовые формы регионализации национального вопроса.
Дать политико-правовую трактовку этнокультурной самоидентификации в контексте становления российской государственности и институцио-нализации этнических прав и свобод в российском законодательстве.
Критически оценить альтернативные политико-правовые доктрины решения национального вопроса в контексте институционально-правового анализа тенденций развития российского федерализма.
Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования. В реализации поставленных задач были использованы современные научные методы, применяемые в юриспруденции: сравнительно-правовой, логико-правовой, статистический, социально-правовой, юридической компаративистики и конфликтологии, контент-анализ газет, журналов и другие.
Эмпирическая база диссертационного исследования включает в себя: сравнительный анализ информационных источников, содержащих сведения о национальных отношениях; всесторонний анализ статистических данных о национальном составе населения Российской Федерации; изучение научной и публицистической литературы по данному вопросу.
Нормативно-правовой основой исследования выступают Конституция Российской Федерации, законодательство Российской Федерации в области этнических меньшинств; федеральные и региональные нормативно-правовые акты, имеющие отношение к этничности; Концепция государственной национальной политики Российской Федерации; международные документы в области предотвращения и ликвидации расовой и этнической дискриминации, защиты прав национальных меньшинств.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что:
- дано определение национальному вопросу как политико-правовой ка
тегории;
-обоснованы роль и значение национального вопроса как элемента государственной национальной политики;
выявлены институциональные противоречия российского законодательства, имеющего отношение к этничности;
систематизированы формы правовой институционализации права наций на самоопределение в международном законодательстве;
показана ведущая роль правовой институционализации национального и государственного суверенитета в решении национального вопроса;
- классифицированы и критически оценены основные институционально-правовые подходы к решению национального вопроса. Основные положения, выносимые на защиту:
Национальный вопрос как политико-правовая категория выражает содержание, форму и структуру общественных отношений, возникающих по поводу реализации этносами, нациями и народностями права на реализацию самобытности своей культуры, образа жизни, государственных ценностей и традиций, составляющих основу их исторического существования в мире; составляет предмет политической и правовой науки в части, касающейся познания политических и правовых методов этнонациональной идентификации; обозначает проблемное политико-правовое поле формирования правового государства и гражданского общества в условиях полиэтничности.
Национальный вопрос является основным элементом государственной национальной политики в полиэтническом обществе, определяющей деятельность государства, политических партий и объединений, общественных неправительственных организаций и граждан, направленную на реализацию потребностей и интересов наций, этносов, народностей, национальных и этнических групп. Концептуализация национального вопроса в политической стратегии государства позволяет сформировать систему институционализированных в политике и праве этнополитических отношений по поводу социального, политического, культурного осуществления национальной, этнической и культурной идентичности.
Российское законодательство, имеющее отношение к национальному вопросу, содержит институциональные противоречия, выражающиеся в непоследовательном политико-правовом обеспечении реализации этнических прав и свобод. Основные группы противоречий формируются, во-первых, на основе двойственной нормативно-правовой регламентации статусности (гражданской и этнической составляющих); во-вторых, на нарушении принципа правового равенства в регулировании общественных отношений; в-третьих,
поскольку законодательство, имеющее отношение к этничности, в первую очередь направлено на реализацию прав и свобод малых этносов и наций, объем этнических прав и свобод значительно уже гражданских, что также ведет к правовому неравенству; в-четвертых, на фактическом ущемлении прав и свобод русского народа, поскольку он не рассматривается в качестве объекта и предмета этноправового регулирования.
4. Глобализационные процессы, основанные на современной концеп
ции прав и свобод человека, инициируют три объективные тенденции право
вой институционализации национальной идентичности в международном за
конодательстве:
формирование нормативно-правового обеспечения развития наций, их самореализации, политического и культурного самоопределения;
универсализация права, обусловливающая интернационализацию культуры, общественной и политической жизни;
- политико-правовая регионализация, определяющая цивилизационную
интеграцию как средство обеспечения безопасности, сохранения и развития
культуры, религии и мировоззренческих установок.
Для российского политико-правового пространства решения национального вопроса это имеет следствия, во-первых, в виде универсализации, ведущей к этнонациональному нивелированию; во-вторых, в интернационализации, означающей взаимопроникновение культур; в-третьих, в регионализации, ведущей к развитию консервативных тенденций в политике и праве национальных государств.
5. В современной России ведущую политико-правовую роль в реше
нии национального вопроса играет государственный и этнический суверени
тет. Государственный суверенитет представляет собой территориальную це
лостность, политическую самостоятельность государства в вопросах внут
ренней и внешней политики. Этнический суверенитет есть правовая возмож
ность этносов, народов, наций выражать свою политическую волю посредст-
вом публичных институтов власти. Поэтому государственный суверенитет является необходимым институциональным политическим и правовым условием реализации национального суверенитета. Соответственно возникающая в контексте современной глобализации тенденция редукции государственного суверенитета является угрозой этническому суверенитету.
6. В решении национального вопроса используются два основных институциональных политико-правовых подхода: паритетный, реализующийся в политике обеспечения этнических меньшинств всей совокупностью прав и свобод наравне с этническим большинством; доминантный, предполагающий политику особой защиты национальных и этнических меньшинств, которая обусловлена признанием их особых потребностей и отсутствием возможности их обеспечения. В российской национальной политике институционализирован доминантный подход, который ведет к противоречиям в реализации этнических и национальных прав и свобод.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке институционально-правовой характеристики национального вопроса. Материалы диссертации могут быть основой более глубокого и детализированного научного исследования по вопросам регулирования правоотношений государства, этносов, наций и народностей.
Материалы диссертационного исследования и рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при разработке комплексных федеральных программ для планомерного обеспечения решения национального вопроса в России, в разработке и проведении новой национальной политики государства в целях совершенствования законодательства, имеющего отношение к этничности.
Материалы диссертации могут быть также использованы в учебном процессе при преподавании курсов по юридической конфликтологии и этно-
логии, при проведении занятий со специалистами служб органов внутренних дел, работающими с категорией этнических меньшинств.
Апробация результатов исследования. Теоретические и практические положения диссертационного исследования отражены в статьях, опубликованных в академических журналах, сборниках материалов конференций, межвузовских сборниках научных трудов докторантов, адъюнктов и соискателей.
Полученные результаты исследования представлялись автором в научных докладах и сообщениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях и совещаниях, проводимых в Ростовском юридическом институте МВД России: «Миграционная политика в XXI веке» (Ростов-на-Дону, 2004), «Особенности международной миграции на юге России и Украины» (Ростов-на-Дону: Администрация Ростовской области, 2004), «Миграционные процессы в условиях глобализации» (Ростов-на-Дону,. 2005), «Национальная безопасность современной России: основные угрозы» (Ростов-на-Дону, 2005), а также нашли отражение в трех авторских публикациях. Работа обсуждена на кафедре государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения и списка литературы.
^ Глава I МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ
НАЦИОНАЛЬНОГО ВОПРОСА
1. Национальный вопрос как политико-правовая категория
Исследование национального вопроса имеет глубокие научные тради
ции. Трудно найти более актуальную проблему в сфере политики и права,
социальной философии в условиях, когда этнический и национальный фак
тор являются важнейшим условием интеграции общества. Полиэтническое
*' общество требует постоянного исследования роли и значения взаимоотноше-
ния наций, условий реализации их прав и свобод, иначе модернизация, включающая трансформацию всей системы общественных отношений, обернется дестабилизацией общественной и государственной системы, ведя к антидемократическим тенденциям.
По сути дела, всю совокупность проблем, связанных с этнонациональ-
ными факторами трансформации политико-правовой системы, можно свести
к вопросу об условиях реализации самобытности этносов и наций. При этом
очевидными становятся два контекста, играющих определяющую роль в дан
ной проблеме: глобализация с ее универсализирующим потенциалом и доме-
JK стификация (локализация) с ее консервативным потенциалом, состоящим в
институциональном воспроизводстве роли и значения традиции в жизни государства и общества. Полагаем, что именно данные контексты определяют содержание и особенности проявления национальных проблем в современном мире. Так, глобализация в ее политико-правовой экспликации часто рассматривается как угроза самобытности наций, поскольку ориентирована на универсальный образ социальности, нашедшей институциональное выражение в политических и правовых доктринах модернизации некомплементарных обществ, игнорирующих этнонациональные особенности.
В то же время консерватизм, являющийся объективным следствием этого процесса, порой оценивается в качестве основного препятствия и даже угрозы прогрессу и миру, содержащих в себе немалый потенциал насилия, учитывая то, что для многих государств он стал основой идеологии действующей государственной власти. Между тем, так называемый «раскол цивилизаций» - это всего на всего апология глобализма, который на современном этапе исчерпал политические и правовые методы воздействия на социальные процессы.
В этом смысле исследование национального вопроса является необходимым шагом в решении данного противоречия, которое в целом уже представляет собой методологический принцип анализа проблемы, подход, позволяющий научно ее интерпретировать на основе исследования определяющих факторов, раскрывающих их содержание, структуру и функции. Кроме того, данный подход позволяет выработать адекватную особенностям этносов социальную технологию, альтернативную универсалистскому темпераменту глобализации.
Не следует особо аргументировать значение данного исследования для России, население которой представляет 180 национальностей, что, безусловно, является определяющим фактором ее социума, а значит, политики и права. Тем более странно в данном контексте звучат призывы к принятию деструктивной доктрины в оценке социальных, политических и правовых процессов, происходящих в современной России - «раскол цивилизаций». Такую цель преследуют многие публикации на страницах газет и журналов. Появляются и низкопробные книги, которые, к сожалению, становятся модными. Так, например, к такого рода литературе следует отнести книгу Е. Чу-диновой «Мечеть парижской богоматери», повествующую о неизбежности мусульманского господства в Европе. Подобная публицистика, действительно, создает условия для войны цивилизаций. И в первую очередь это относится к России.
Обращаясь к научному анализу проблемы, следует обратить внимание на крайне неопределенную методологию исследования межнациональных отношений. Эта неопределенность в первую очередь выражена в том, что базовый категориальный ряд «этнос», «нация», «народность» и некоторые другие не имеет устойчивого содержания. В силу этого и «национальный вопрос» - категория, имеющая ключевое значение для анализа проблемы, выглядит неопределенной.
Прежде всего, следует отметить, что такие категории, как этнос, народность и нация одновременно являются социологическими, политологическими и юридическими. Это обусловлено тем, что они выражают социальные отношения, которые институализируются в разных сферах. Так, структурирование общества невозможно без рассмотрения этого важного для общества аспекта социальной структуры. В то же время, поскольку этносы, народности и нации в процессе социализации обретают свои собственные интересы, они становятся субъектами и объектами политики, что в свою очередь отражается в нормативном правовом творчестве государства, институцианализирую-щего (либо игнорирующего) данные интересы, закрепляя их в определенной совокупности прав и свобод.
Этносы, по мнению некоторых исследователей, являются первым социальным объединением людей в большие группы, «которые, как и другие формы социальной реальности, не возникают сами по себе или по воле каких-либо сверхъестественных (космических) сил, а образуются... в результате их борьбы за существование» . По сути дела этнос является первой формой развитой социальности, поскольку он возникает в период формирования человека как социального существа, поэтому и общество с самого начала формируется как этносоциальный организм. В этом смысле он является той базовой формой, на основе которой возникают другие социальные образования.
1 Пуляев В.Т. Этносы и национальные интересы народов России // Социально-гуманитарные знания. 2002. № 1.
В процессе дальнейшего исторического формирования этносы приобретают все новые и новые социальные качества, становясь социально более содержательными. Это определяет условия их дальнейшего существования. Нельзя не согласиться с М.Н. Росенко, утверждающим, что «по мере того, как человек выделялся из животного мира, социальные законы становились ведущими и определяющими его бытие» .
Одной из определяющих закономерностей социального существования человека является формирование социальных общностей, где этнос играет первичную роль. Этнос формирует чувство принадлежности к данной общности, благодаря общности интересов и деятельности, направленной на их реализацию. Собственно, поле этой деятельности и ее формы составляют культуру, через которую и благодаря которой происходит самоидентификация индивидов, составляющих целое. Так, «по мере развития и возвышения культуры в обществе на исторически данной этнической основе складывают-
ся нации» .
В отношении категории «нация» существует чрезвычайное разнообразие мнений, объясняемое множественностью сложившихся школ интерпретации социальности. Достаточно выделить такие теории, как психоаналитическая, материалистическая, интегральная концепция нации П.А. Сорокина, «пассианарная» теория этногенеза Л.Н. Гумилева; модернистские и постмодернистские теории: теория политического нациестроительства Э. Геллнера, историко-этноцентрическая теория нации Э. Смита, «инструменталистский» подход к нации. В 90-е годы прошлого века в России получили распространение некоторые модернистские и постмодернистские теории - «инструмен-талистская» и «релятивистская» теории нации. Однако наибольшее распространение получила интегральная теория нации, которая, как оказалось, не только наиболее близка культивировавшейся в СССР длительное время ма-
" Росенко М.Н. Этнонациональные процессы в современном обществе: философ ско-мето до логический анализ. СПб., 1996. С. 31. 3 Пуляев В.Т. Указ. соч.
териалистической традиции, но и весьма операциональна в анализе социальных явлений.
В контексте анализируемой проблемы эта теория представляется наиболее продуктивной, поскольку, с одной стороны, преодолевает упрощенный детерминистский материалистический подход, абсолютизирующий классовость в качестве основного принципа нациегенеза, и с другой стороны, решает проблему политического фактора в формировании и функционировании нации. Последний подход в современной социологии и политологии весьма популярен и сводится к отождествлению нации и государства. Так, согласно некоторым исследователям, «государство и нация - это не два социальных субъекта, а один... относятся друг к другу как содержание и форма... Есть один социальный субъект - государство-нация или нация-государство» .
Здесь предварительно следует отметить, что термин «национальность» употребляется в нескольких значениях: во-первых, для принадлежности индивида определенному этносу; во-вторых, для обозначения совокупности людей одного и того же этнического происхождения, проживающих в различных государствах и регионах мира; в-третьих, для выявления государственной принадлежности личности3. Наиболее распространенными критериями нации, выделяемыми учеными, являются общая национальная история, национальное государство (нация-государство) и связанная с ним неразрывность политической судьбы, всеобщие национальные язык и культура, солидарность6. Однако здесь очевидны недостатки классификации, которые заключаются в смешении субъективных и объективных факторов. Не вполне удовлетворительной представляется и другая классификация (государство, гражданское общество и то, и другое, объединяемые понятием «нация-государство», этническое сообщество, языковая группа, культурно-
4 Пастухов В.Б. Национальные и государственные интересы России: игра
слов или игра слова? // Полис. 2000. № 1.
3 Федерализм//Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 151.
6 Бусыгина И.М. О состоянии немецкой нации: территориальный фактор в
самосознании немцев // Полис. 1999. № 1.
цивилизационное сообщество), отличающаяся экстенсивностью и могущая претендовать лишь на отражение научного дискурса проблемы, но не на ее решение7.
В целом, как видно из вышесказанного, существующие подходы к проблеме можно объединить в два направления - традиционное и постмодернистское. Последнее направление, на наш взгляд, не представляет большого научного интереса, поскольку сводится к предложению вообще исключить данную категорию из анализа. Так, по некоторым оценкам, нация является субъективным явлением либо может быть отождествлена с государством, так как этническое своеобразие не играет в политической жизни какой-либо значительной роли. Так или иначе -это «категория семантико-метафорическая, которая обрела в истории большую эмоциональную и политическую легитимность и которая не стала и не может быть категорией анализа, т.е. стать научной дефиницией»8.
Вероятно, подход Тишкова вполне может быть объединен с подходом Пастухова по основанию нигилизма. Оба автора отрицают значимость социокультурных факторов, которые едва ли являются не определяющими в процессе этногенеза, итогом которого является нация. Кроме того, полагаем, что история дает множество опровержений как одного, так и другого подходов, свидетельствующих о том, что нация всегда была значимым фактором социальной и политической жизни. Отождествление же нации с государством либо ведет к нивелированию ее этнической определенности, либо - к абсолютизации, вариантом которой является национализм.
В данном контексте следует обратиться к марксистской концепции нации, абсолютизирующей принцип классовости. Данный подход был основой этнонациональной политики, начиная с первых лет советской власти в России. В основу советской этнонациональной политики было положено утвер-
7 Молчанов М.А. Дискуссионные аспекты проблемы «национальный интерес»//Полис. 2000. № 1.
Тишков В.А. Забыть о нации // Полис. 2001. № 1.
ждение о том, что построение социалистического общества основано не на национальной, а на интернациональной интеграции людей. По утверждению В.И. Ленина, основой этой доктрины являются «не интересы наций, а интересы братства, солидарности рабочих разных наций» . Доктрина исходила из признания национальной и этнической самобытности и необходимости создания всего комплекса политических и правовых условий для ее реализации.
8 качестве императивов рассматривались равенство и суверенитет народов,
их право на свободное самоопределение, вплоть до отделения и создания го
сударства, отмена национальных и национально-религиозных привилегий и
ограничений, свободное развитие населяющих страну национальных мень
шинств и этнографических групп. Эти идеи и принципы, провозглашенные
Декларацией прав народов России от 2 ноября 1917 г., были институализиро-
ваны Конституцией РСФСР 1918 г., Конституцией СССР 1936 г. и в Консти
туцией СССР 1977 г.
Данная политическая доктрина базировалась на теоретическом положении о том, что по мере формирования межэтнических общностей с их общими чертами культуры, общими ценностями, целями развития и единым, самосознанием образуется новая «социально-историческя общность», которая ведет не к растворению и исчезновению этносов, а к интеграции и слиянию наций. Так, в СССР строилось не национальное, а наднациональное государство.
Необходимо признать, что советский интернационализм имел положительные стороны, которые, прежде всего, заключались в провозглашении эт-нонациональных прав и свобод в качестве фундаментальных. Однако существенным минусом являлось, то, что фактически нации не рассматривались в качестве реальных субъектов политического процесса, что выражалось в формальном следовании этому принципу. Перспектива построения бесклассового общества объективно предполагала и нивелирование национального
9 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 27. С. 440-441.
фактора в политике и праве. Проблемы, связанные с национальными отношениями, сводились к проблеме классовых конфликтов. Соответственно, бесклассовое общество должно было изжить проблемы данного рода. Идеологизация национального вопроса вела к тому, что «Вопреки искреннему желанию решить национальный вопрос во благо всех народов России в ее национальной политике ощущался дефицит научного подхода, гибкости, гласности, энергии и динамизма, воистину творческого осмысления новых явлений в жизни наций. Национальная сфера общественно-политических отношений на многие годы оказалась вне зоны критики»10.
Сама практика подтвердила нежизнеспособность советской национальной доктрины. Прежде всего, это выражено в депортации чеченцев, ингушей, татар, калмыков, немцев и др. Политический характер этих акций показывал, что тем самым власть признавала то, что нации играют более значимую политическую роль в жизни государства, являются субъектами политического процесса.
Очевидно, главным смыслообразующим компонентом советской доктрины был акцент на рассмотрении нации как исторической общности людей, поэтому вполне закономерен вывод об архаичности нации в качестве действенного фактора социальной и политической интеграции в перспективе государственного строительства. В этом контексте всякие попытки реализации. самобытности в формах государственного и политического устройства рассматривались как шовинизм и национализм, чуждые советскому интернационализму - основы мировоззрения советского человека и национальной политической доктрины СССР. Искусственность подобных построений стала очевидна в процессе распада СССР, сопровождающегося центростремительными тенденциями, развитием крайних форм национализма в период оформления институтов власти в регионах. «...Создав национальные и автономные
10 Доронченков А.И. Межнациональные отношения и национальная политика в России: актуальные проблемы теории, истории и современной практики // Этнополитический очерк. СПб., 1995. С. 43.
республики внутри СССР по этническому и национальному принципу, выдвинув идею наднационального государства и "советскую" идентичность с советским "самосознанием", - пишет В.Т. Пуляев, - общество тем самым обеспечивало сближение народов, но вместе с тем способствовало и национальному пробуждению и самосознанию. Соответственно такой политике в обществе обозначились две тенденции - тенденция сохранения и укрепления единства всех этносов, наций, народов страны и тенденция этнополитической мобилизации, суверенитета и сепаратизма»1'.
Формирование советской национальной доктрины происходило^ задолго до Октябрьской социалистической революции и в трудах теоретиков марксизма, программных документах РСДРПб. Одним из видных теоретиков, как известно, был И. Сталин, посвятивший целый ряд научных и публицистических работ данной проблеме. Полемизируя со сторонниками взгляда, согласно которому национальный вопрос играет решающую роль в политической жизни стран с полиэтническим составом населения, в отношении России он дает оценку национального вопроса как второстепенного и подчиненного более важному и фундаментальному - аграрному вопросу, поскольку, по его мнению, «не национальный, а аграрный вопрос решает судьбы прогресса в России»12. Полемизируя с австрийскими социал-демократами Р. Шпрингером и О. Бауэром, он отстаивает мнение о том, что для Австрии (парламентской республики) национальный вопрос, действительно, является приоритетным, поскольку его решение в форме институциализации интересов наций в публичной власти является демократическим способом самоопределения наций и соответствует прогрессу. Однако в России (работа написана в 1913 году) первоочередными являются другие проблемы, в первую очередь, создание демократических институтов. Так, он выделяет четыре ос-
11 Пуляев В.Т. Этносы и национальные интересы народов России // Социаль
но-гуманитарные знания. 2002. № 1.
12 Сталин И. Марксизм и национальный вопрос // Сталин И. Национальный
вопрос. Л., 1996. С. 21.
новных пункта в решении национального вопроса: 1. Право самоопределения. 2. Областная автономия. 3. Национальное равноправие. 4. Интернацио-нальное сплочение рабочих .
Как было показано выше, принцип интернационализма играл решающую, фундаментальную роль. Это, в свою очередь, стало теоретической предпосылкой недооценки собственно национального фактора в идеологии и политике. Полагаем, что политическая практика с самого начала опровергала этот тезис. Например, большевики смогли повести за собой Россию и консолидировать общество против существующего режима во многом именно потому, что гарантировали нациям реализацию принципа самоопределения, вплоть до отделения, что доказывает приоритет национального, а не аграрного вопроса в России. В дальнейшем же принцип интернационализма стал ведущим фактором национальной политики. Объективно в деятельности государства это означало игнорирование национального фактора, сведение его к несущественному контексту социальных преобразований, имеющих перспективу создания наднациональной общности.
С другой стороны, следует признать продуктивность этой доктрины именно для России (СССР) в силу дальнейшей правовой институализации принципа национального самоопределения, выразившейся в той форме федерализма, которой, по нашему убеждению, пока не найдено альтернативы. Однако об этом более подробно речь пойдет в других разделах работы. Здесь же важно еще раз подчеркнуть: несмотря на то, что данный принцип реали-зовывался в государственном строительстве СССР, он не нашел полной институциональной реализации в силу доминанты интернационализма, сводившего национальный фактор к второстепенным детерминантам политической жизни.
Из сказанного очевидно, что решающее значение в решении национального вопроса имеет теоретическая концептуализация «нации», которая
13 Сталин И. Указ. соч. С. 46-50.
лежит в основе политической идеологии национального вопроса и институ-циализируясь в правовой системе, создает политические и юридические условия для его решения. Теоретическое определение нации должно быть сколь объективно, столь же и индифферентно к политической практике, поскольку не касается национального вопроса как проблемы. Национальный вопрос - это уже сфера политики - отражение реально складывающихся национальных отношений, которые, как правило, требуют совершенствования путем институциональных решений власти. Но власть в решении этой проблемы руководствуется их соответствующей интерпретацией, коренящейся в теоретических постулатах. Несмотря на закономерную предвзятость власти, объясняемую институциональным значением интересов, как правило, отражающих лишь часть интересов общества, она заинтересована в стабильности, то есть в том, чтобы интеграционные связи в обществе имели объективный характер, что, в свою очередь, является условием устойчивости государства. Таким образом, очевидно, что национальный фактор является важнейшим условием государственного строительства. В полиэтническом обществе это означает, что решение национального вопроса стоит в качестве первейших задач государственной власти. Теоретически же в рассмотрении нации это выводит проблему соотношения государства и нации на первое место.
Возвращаясь к упомянутой выше дискуссии о соотношении государства и нации, следует согласиться с точкой зрения М.О. Мнацаканяна, согласно которой государство и нация взаимосвязаны, но не тождественны. Государство «служит нации, его функции и роль полностью обусловлены потребностями, задачами и интересами нации. Нация же, как особая форма ассоциации людей, многосвязанная группа Sui generic имеет и такие особые функции, играет в жизни человека, групп, общностей такую особую роль, которые существенно отличаются от функций и роли государства»14. Убедительными представляются выделенные автором признаки нации. Первый из шести при-
14 Мнацаканян М.О. Нации и национализм. М., 2004. С. 86.
знаков следует обозначить как признак стабильности, заключающийся в том, что нация является наиболее устойчивой социальной группой из всех суще-, ствующих: «Только нация столетиями бережно несет, сохраняет те этнические черты и свойства в качестве своей первоосновы, которые своими корнями уходят в глубь истории. У некоторых национальных общностей они насчитывают тысячи и более лет»15. Другой признак - уникальность, состоящий в том, что «Все источники развития, заложенные в политических, экономических, профессиональных, религиозных и иных группах, выступают как совокупный потенциал развития нации»16. Далее - исторические корни. Четвертый - своеобразие национального характера. Следующий - культурные константы. И последний - социокультурная идентичность как основа нации.
Устойчивость и роль в социальных интеграционных процессах делают нацию важнейшим фактором политической жизни, поскольку, с одной стороны, предполагают воспроизводимость ее особенных интересов в социуме, а с другой - стабильность социальной структуры. Государство, таким образом, должно регулировать национальные отношения с учетом этих факторов, ибо только таким образом можно обеспечить стабильность власти и общества. Национальный вопрос возникает в условиях асимметрии данных отношений государства и нации (общества), то есть когда возникает дисбаланс между интересами нации и государства. Это может быть при условии национального неравенства, расовой дискриминации, невозможности реализации своих интересов в функционирующей политической системе при отсутствии институциональных условий для реализации самобытности культуры и др. Поэтому государство должно быть изначально ориентировано на воспроизведение национальной идентичности, гарантирующей указанную симметрию. Самобытность государственности, таким образом, есть ничто иное, как самобытность нации в сфере функционирования государственной власти.
ь Мнацаканян М.О. Указ. соч. С. 87. 16 Там же.
Интернационалистский же подход при всей его этической привлекательности и видимой толерантности содержит в себе высокий конфликтоген-ный потенциал. Такая доктрина зиждется на абстрактном понимании природы нации и ее роли в политическом процессе, неизбежно оборачивается ограничениями в сфере этнонациональных прав и свобод. Важным обстоятельством для выводов настоящего параграфа является то, что национальный вопрос как предмет национальной политики не должен сводиться к вопросу о национальном равенстве или самоопределении, запрету национальной дискриминации и расовой сегрегации и др. Правовая система должна институционализировать нормы, гарантирующие устойчивость, уникальность, своеобразие, культурную идентичность и историческую непрерывность нации. Полагаем, что это эксплицируется в самобытности культуры, образа жизни, государственных ценностей и традиций, составляющих основное содержание нации. Такое понимание имеет большое эвристическое значение для анализа национального вопроса, поскольку составляет уровень отражения проблемы. Категория национального вопроса есть уровень институционального политического и правового анализа национальных проблем, связанных с участием этносов, народностей и наций в политическом процессе, есть отражение содержания, формы и степени реализации интересов наций государством. Таким образом, методологически существенным для последующего анализа проблемы полагаем заключить, что национальный вопрос следует рассматривать в качестве политико-правовой категории, раскрывающей содержание, форму и структуру общественных отношений, возникающих по поводу реализации этносами, нациями и народностями права на реализацию самобытности своей культуры, образа жизни, государственных ценностей и традиций, составляющих основу их исторического существования в мире. Он отражает предмет политической и правовой науки в части, касающейся познания политических и правовых методов этнонационального определения, выражает проблемное политико-правовое поле формирования правового государства и гражданского общества в условиях полиэтничности.
2. Правовые и политические способы решения национального вопроса
По данным первой Всеобщей переписи населения Российской империи на 28 января 1897г., этническая картина выглядела следующим образом: если из общего числа жителей в 125 млн 640 тыс. человек русские составляли 44,3 %, украинцы - 17,9 %, белорусы - 4,7 %, то есть всех славян в стране было 66,8 %, то по данным последней переписи доля русского населения составляет более 80 %. При этом важно заметить, что более 25-ти млн русских проживает за пределами своей исторической родины в результате распада СССР. Что касается количества этносов, то в начале XX века в России проживало более 200 народов и этнических групп. Перепись 1926 года, наиболее полно отражавшая этническую структуру страны, выявила 196 этнических единиц, по переписи 1939 года насчитывалось 99 народов, а в 1989 году - 128. Перепись 2002 года показала, что в России проживает 180 национальностей. Динамичность этнического состава населения России обусловлена многими факторами, в ряду которых как закономерности демографического развития, социально-экономические причины, изменения географических границ и геополитики страны, так и состояние политической и правовой систем и многое другое.
Но важно то, что сама по себе многонациональность страны является важнейшим фактором государственной политики. Отметим, что поскольку не существует универсальных наций и государств с универсальными политико-правовыми системами, то не может быть и универсальных социальных технологий, позволяющих раз и навсегда решить все национальные проблемы. Уникальность каждой нации, с ее ценностями, традициями и менталитетом определяет и уникальность, неповторимость общества со своими особенностями социальной организации и деятельности. Поэтому решение национального вопроса есть процесс не столько унифицирующий социальную дей-
ствительность, сколько воспроизводящий ее исторические и культурные особенности.
Сегодня многие страны сталкиваются с проблемами поиска эффективных средств решения национального вопроса именно в силу унификации общественной жизни, что, несомненно, является объективной тенденцией современной глобализации. Глобализация в сфере культуры и политики есть ничто иное, как унификация, разрушающая традиционный пласт этнонаций, основу их самобытности, а значит - сами нации. Она навязывает универсальные технологии решения социальных проблем, которые состоят, в первую очередь, в институционализации демократических режимов западного образца. Но рыночная экономика и правовое государство не есть математическая абстракция, поскольку направлена не на константные, а постоянно изменяющиеся, определяемые историческим, социокультурным, аксиологическим контекстом целого, составляющего общество (наций). Очевидно, что сама западная демократия является результатом длительной социокультурной эволюции западных обществ, развития самобытной основы их наций.
Поэтому глобализация предполагает не столько решение национального вопроса, сколько его обострение, уже не в локальном, а в мировом глобальном масштабе. «Конфликт цивилизаций», постулируемый С. Хантингтоном в качестве исторической закономерности цивилизационного развития планеты, есть ничто иное, как оправдание глобализма Запада - противоречие между самобытностью наций как основы их социальной интеграции, формированием государственности и унификацией, разрушающей общество и государство.
В отличие от интернационализма, глобализм как идеология, таким образом, более деструктивен. Если интернационализм, являясь способом решения национального вопроса, основан на признании социально-политического бытия нации, то глобализм игнорирует само существование национального вопроса, сводя его к архаизму и отсталости, неразвитости политической и
правовой систем. Так, политико-правовая институционализация демократии в виде развития рыночных отношений, представительной власти и современной концепции прав и свобод человека яко бы есть универсальный рецепт решения проблемы. Соответственно поиск иных рецептов, лежащих хотя и в русле указанных, но отражающих особенности общества, расценивается как нарушение прав и свобод человека.
Осуществляя политическое давление на эти страны, США, Европейский союз проводят непрерывный мониторинг реализации прав и свобод человека по всему миру, дают оценку деятельности государственной власти. Фактически это является нарушением государственного суверенитета, вмешательством во внутренние дела страны, что не соответствует нормам международного права.
Полагаем, что решение национального вопроса, действительно, включает реализацию прав и свобод человека, равно как и формирование демократических институтов государственной власти, поскольку без этого не представляется возможным осуществление самобытности наций в условиях современности. Тем не менее, во-первых, институционализация прав и свобод человека должна исходить не из универсального их значения, а опирась на содержание и формы национальной идентичности наций, раскрытие доме-стированных значений прав и свобод, иначе объективно обернется не их реализацией, а их нарушением; во-вторых, демократизация сама по себе должна иметь цель не рецепцию «универсального» западного опыта, а институцио-нализацию этнонаций в качестве субъектов политического процесса; в-третьих, сама по себе институционализация прав и свобод человека даже при выполнении указанных условий не должна рассматриваться в качестве единственно эффективного способа решения национального вопроса.
Право в его значении как идея свободы, равенства и справедливости является тем критериальным контекстом, в котором оценивается состояние национальных отношений, оно придает им политический смысл, в силу чего
и становится возможной как постановка, так и решение национального вопроса. В то же время в позитивном смысле как определенная нормативная система право формально, а значит, имеет границу в реализации указанных значений. Практика правоприменения постоянно обнаруживает данное противоречие, что является предпосылкой дальнейшего правотворчества, имеющего целью расширить правовое поле и распространить его на весь объем национальных отношений. Однако этот процесс при существующей динамике политической жизни и национальных отношений бесконечен. Тем не менее, право, закрепляя основные права и свободы человека, создает необходимые институциональные условия для деятельности по реализации национальной самобытности, решения национального вопроса в государстве. Так, отмечая важность правовых средств решения национального вопроса в правовом государстве, не следует абсолютизировать их значение.
Политические средства решения национального вопроса являются более гибкими, поскольку предполагают большую вариативность и своевременность реагирования в зависимости от складывающейся ситуации. Деятельность государства направлена на регулирование национальных отношений в соответствии с действующим правовым полем, ядром которого являются права и свободы человека. Однако оно имеет возможность как инициировать изменение правового поля в соответствии с потребностями национальных отношений, так и в пределах существующих норм создавать политические условия для реализации самобытности наций и этносов. Большую роль в качестве политических средств решения национального вопроса играет не только правовая возможность реализации национальных интересов через публичные институты власти, но и политическое национальное движение, выражающееся в форме национальных союзов, неправительственных организаций, совещательных органов, включающих представителей различных национальностей, комиссий и др. Это позволяет государственной власти
влиять на национальные процессы, эффективно их регулируя, в интересах решения национального вопроса.
Тем не менее, политические средства решения национального вопроса также ограничены. Это объясняется тем, что власть хотя конституционно и направлена на решение вопросов, связанных с реализацией интересов всего общества, а значит, всех национальностей, будучи электорально зависима от части населения, ограничена в своих решениях. Это означает, что она может иметь (и имеет) свои альтернативные интересы, а следовательно, вмешательство в сферу национальной жизни не всегда может способствовать решению национального вопроса.
В условиях гражданского общества национальные отношения имеют свои императивы саморегуляции, коренящиеся в традиционно-ментальной сфере. Самыми эффективными формами регуляции здесь являются традиция, религия и мораль. При соответствующих институциональных политических и правовых условиях они становятся основополагающими факторами в сфере национальных отношений на основе реализации социокультурной самобытности наций. Если это так, то национальный вопрос как вопрос государственной политики не проявляется как проблема, а существует в качестве межэтнической толерантности.
Как отмечал В.Ю. Зорин, «Фетишизация политического способа решения национальных проблем, огосударствление этноса как решающего и даже единственного средства его прогресса в настоящее время принимают все более архаическую окраску, если не дополняются и не заменяются более широким и продуктивным подходом. Как показывает мировой и отечественный опыт, культурологическая направленность мер в сфере этнополитики должна занимать основное место. В конечном счете, именно этнокультурная составляющая в современных условиях справедливо признается приоритетной»17. В этом смысле большую роль в решении национального вопроса в России иг-
17 Зорин В.Ю. Этничность и власть: некоторые аспекты становления новой этнополитики в современной России // Свободная мысль. 2003. № б.
рают различные ассоциации, коллективы и объединения, основанные в соответствии с интересами на территориальных, хозяйственных и профессиональных принципах. Они способствуют формированию толерантного сознания. Политические же способы решения национального вопроса должны состоять в предотвращении возникновения явных диспропорций в социальных условиях между контактирующими этническими группами в обеспечении равенства возможности их социализации. Большую роль играет и формирование стереотипа национального сознания о том, что субъектом права в нашей стране является гражданин, что дает возможность этнонациональной самоидентификации участвовать в какой-либо организации в целях решения национальных проблем. Особо следует отметить, что крайне опасным в условиях России является административное навязывание понимания нации как гражданства, а не как этничности.
Политика в решении национального вопроса, таким образом, должна быть направлена на формирование полноценного гражданского общества, исключая монополию какого-либо одного органа государственной власти или общественной силы при решении национального вопроса. Конечно, при этом велика и роль права, поскольку очевидна необходимость создания прочной правовой базы этнокультурной жизни и этнической мобилизации в цивилизованных формах. Большое значение имеют и те устойчивые настроения, оценивающие первое постсоветское десятилетие как время потери страной статуса великой державы, унижения достоинства нации и государства. Следует культивировать новые формы национальной и гражданской консолидации.
Правовые средства решения национального вопроса должны включать учет этнического фактора, например, в форме институционализации норм обычного права в вопросах приватизации земли, условий несения альтернативной военной службы, в регулировании семейно-бытовых и иных отноше-
ний. Однако это не должно противоречить базовым конституционным нормам о правах и свободах.
Политические и правовые методы решения национального вопроса должны включать механизмы гражданского общества и быть направлены на такую координацию деятельности органов исполнительной власти, которая придает эффективность управления процессом этноконфессионального согласия в стране. Это предполагает обеспечение прав граждан на удовлетворение этнокультурных, языковых и иных потребностей независимо от вероисповедания, национального происхождения и социального положения, поддержку культуры и языков народов страны, поддержку соотечественников за рубежом, гибкую миграционную политику.
Федеративное устройство нашей страны, сложившееся на основе ее национально-территориального деления, обусловливает императивную необходимость перенесения инициативы деятельности по решению национальных проблем в субъекты Российской Федерации. Технологии решения национальных проблем должны разрабатываться не в федеральном центре, а в регионах, обладающих наиболее полной информацией о содержании национальных конфликтов и противоречий, менталитете населения и пр. Очевидно, что при этом политико-правовая деятельность должна оставаться в поле федерального законодательства, не противоречить конституционным нормам Федерации. К сожалению, выполнение данного требования не всегда осуществляется в полном объеме. В первую очередь нарушается конституционный принцип разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Подобными примерами в сфере миграционных правоотношений, которые, учитывая этнический характер миграций, непосредственно затрагивают проблему национальных отношений, изобилует политико-правовая практика субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ.
Многие республики, края и области решили обезопасить себя от миграции, принимая жесткие миграционные законы и другие нормативно-правовые акты, которые порой вступали в коллизии не только с законами, непосредственно касающимися миграции, но и с Конституцией Российской Федерации. Особенно опасно вторжение регионов в сферу регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, являющуюся предметом исключительного ведения Российской Федерации. Это имеет место, например, в Республике Дагестан, Конституция которой допускает возможность ограничения в законодательном порядке права на свободу передвижения, выбора места жительства и пребывания (статья 28); в Ставропольском крае, где Уставом вводится статус жителя края и допускается ограничение на его территории прав граждан Российской Федерации, иностранцев и лиц без гражданства; в уставах Краснодарского края.
В Уставе Краснодарского края прямо говорится, что устав края и его законы могут предусматривать для граждан Российской Федерации в качестве условия пользования ими отдельными правами на постоянное проживание на территории края. Причем под постоянным проживанием местные законодатели подразумевают «отметку в паспорте о постоянной прописке». ,
Основные нарушения федерального законодательства фиксируются на уровне законов и подзаконных актов субъектов Федерации. Наиболее распространенными и типичными нарушениями федерального законодательства являются ограничения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Практически повсеместно уведомительный порядок регистрации временного или постоянного пребывания на территории субъекта Федерации подменяется разрешительным, замена прописки регистрацией носит формальный характер. Показательно постановление Парламента Кабардино-Балкарии от 27 сентября 1996 г., которым просто предлагается в предыдущих постановлениях Парламента «слово "прописка" во всех падежах и текстах
постановлений ...заменить словами "регистрация по месту жительства" в соответствующих падежах».
Власти субъектов Федерации устанавливают необоснованные запреты на выбор места жительства и пребывания, которые, как и ограничения свободы передвижения, распространяются и на российских, и на иностранных граждан, а также лиц без гражданства. Между тем Конституция России гарантирует свободу передвижения лиц, законно находящихся на ее территории (статья 27, часть 1) и то, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются всеми правами наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором (статья 63, часть 3).
Постановлением Правительства РФ «Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства...» № 713 (в редакции от 17 июля 1997 г.) оговорены основания для отказа в регистрации. Но в законах и подзаконных актах субъектов Федерации, не приведенных в соответствие с вышеназванным постановлением, встречаются самые невероятные запреты.
Взимание регионами дополнительных сборов за регистрацию проживания не должно противоречить конституционным принципам социального государства. Однако в большинстве регионов дополнительные сборы вообще вводятся подзаконными актами, что противоречит конституционным предписаниям об установлении налогов и сборов только в законодательном порядке (статья 57 Конституции Российской Федерации).
Повсеместным правилом стало ограничение права граждан на выбор места пребывания и жительства на основании подзаконных актов, хотя согласно Конституции Российской Федерации и Закону РФ «О праве граждан на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», ограничения права на свободный выбор места жительства могут быть установлены только законом, причем, понятием «закон»
охватываются исключительно федеральные законы, но не законы субъектов Федерации.
Вводя запреты на приобретение жилья, недвижимости для лиц, не получивших право на постоянное проживание - будь то граждане России (Кабардино-Балкария) или иностранные граждане (Ставропольский край), власти нарушают предписания Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им (статья 35, часть 2). Нарушается и закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», по которому регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации (статья 3).
Встречаются и нарушения международных обязательств России по соблюдению прав беженцев. Отметим дискриминацию беженцев по признаку страны происхождения (Дагестан, Краснодарский край) и нарушение принципа невысылки (Краснодарский край), противоречащие- Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. (статья 3; статья 33, пункты 1 и 2) и закону «О беженцах» (статья 10, пункт 1), обложение их дополнительными сборами (Ростовская область), противоречащее Конвенции (статья 29, пункт 1).
Вышеперечисленные нарушения федерального законодательства нарушают фундаментальные права и свободы человека, зафиксированные во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах.
Кроме того, в законодательных актах многих субъектов вводится взыскание, не предусмотренное Кодексом об административных нарушениях: выдворение за пределы региона. Спорна и возможность принятия регионами
законодательства, устанавливающего административную ответственность за нарушение порядка регистрации. По действующему федеральному законодательству это не входит в сферу компетенции субъектов Федерации (Кодекс об административных нарушениях, статья 5).
Несмотря на приведенные примеры, нужно сказать, что Россия обладает немалым опытом реализации указанного выше подхода. Субъекты Российской Федерации дают и примеры эффективных политических и правовых решений многих противоречий на национальной почве. Одним из таких положительных примеров является политико-правовая практика Дагестана, где «супернациональность населения, размещенного на небольшой территории, определяет особую сложность возникающих национальных проблем»18.
В 90-х годах прошлого столетия в республике возник ряд конфликтов: длительное противостояние аварцев и чеченцев в с. Ленинаул с образованием палаточного поселка на почве территориальных претензий (1991 г.), когда в этом населенном пункте было объявлено чрезвычайное положение; противостояние между кумыками и даргинцами в с. Костек на почве землепользования (1992 г.), где также было объявлено чрезвычайное положение; длительная забастовка кумыкского населения в Хасавьюртовском районе. Существенные противоречия имели место между лезгинами и азербайджанцами в г. Дербенте, между казаками и национальными движениями горцев в г. Кизляре, между аварским национальным движением и правоохранительными органами.
В этом контексте следует отметить, что некоторые законодательные акты федерального центра тех лет не всегда способствовали стабилизации обстановки. Некоторые из них, направленные на институциональное решение национального вопроса, напротив, имели обратный эффект. Так, в 1991 году Верховный Совет Российской Федерации принял Закон «О реабилитации репрессированных народов», согласно которому реабилитируются все
18 Агаев А.Г., Магомедов P.M. Дагестанское единство: история и современность. Махачкала, 1995. С. 20.
репрессированные народы РСФСР и признаются незаконными и преступными репрессивные акты против них. Развивая эти нормы на уровне регионального законодательства, Третий съезд народных депутатов Дагестана принял постановление «О практических мерах по выполнению решений съездов народных депутатов ДАССР и реализации Закона "О реабилитации репрессированных народов"». В соответствии с этими актами была разработана программа по возвращению репрессированных народов в места прежнего проживания. Очевидно, что реализация данной программы не всегда способствовала стабилизации национальных отношений, поскольку предполагала и переселение многих других народов с уже обжитых мест, ставших для большинства населения этих районов родными.
Тем не менее, политико-правовая практика республики имеет и много хороших примеров. Так, после установления пограничного контроля между Азербайджаном и Российской Федерацией, по разные стороны границы остались лезгины, аварцы, цахуры и азербайджанцы. С целью решения проблемы затрудненного общения между родственниками была создана рабочая группа по изучению национально-культурных запросов лезгинского, аварского населения и представителей других народностей Дагестана, проживающих в Азербайджане. В результате между Дагестаном и Азербайджаном был подписан протокол о совместных мероприятиях по обеспечению гарантий неуклонного и последовательного соблюдения прав и национально-культурных запросов лезгинского, аварского населения, представителей других народностей Дагестана, проживающих в Азербайджане, и азербайджанцев, проживающих в Дагестане. Следует отметить, что во многих случаях противоречия, подобные этим.; заканчиваются эскалацией национального конфликта и территориальными претензиями. Активная и своевременная реакция Дагестана на эту проблему позволила перевести ее в русло мирного решения. Важным шагом на этом пути был принятый Правительством Дагестана в 1998 году «План мероприятий по этнокультурной поддержке диаспоры народов Даге-
стана в Азербайджанской Республике и азербайджанской диаспоры в Республике Дагестан».
Интересен опыт Дагестана в плане создания институциональных основ реализации этнокультурной самобытности некоторых народов. Так, значительный конфликтогенный потенциал содержит ситуация с разделенным ногайским народом, поскольку большая его часть проживает не в Ногайском районе республики, а в Калмыкии. В республике созданы два ногайских избирательных округа, по которым избраны депутаты в Народное собрание Республики Дагестан. Главы Ногайского и Бабаюртовского районов являются ногайцами. Было открыто ногайское отделение в Дагестанском государственном университете, ногайская школа искусства в Дагестане. Все эти мероприятия были проведены в рамках федеральной программы «Возрождение и развитие тюркских народов в Российской Федерации».
Вместе с тем следует отметить, что большую остроту в республике приобрело положение русского населения. Фактически происходит его насильственное вытеснение из республики жителями титульных наций. Миграция русских из Дагестана в основном происходит не по экономическим, а по этническим причинам. Правительство республики и здесь принимает некоторые политические меры, которые, однако, нужно признать, являются малоэффективными. В 1993 году Постановлением Правительства была создана Правительственная комиссия Республики Дагестан по проблемам русскоязычного населения. Разработанные Комиссией мероприятия были утверждены Советом Министров РД в 1994 году № 17 «О мероприятиях Совета Министров Республики Дагестан по предупреждению оттока лиц русской национальности за пределы республики». По сути дела в каждой городской и районной администрации были созданы комиссии, занимающиеся этими вопросами.
Большой опыт решения этой проблемы политическими способами, посредством формирования нормативно-правового поля в интересах решения
национального вопроса, путем формирования институтов гражданского общества имеют и другие регионы, национальный состав которых отличается большим разнообразием. Наиболее интересен опыт Саратовской и Оренбургской областей. Полагаем, что главной установкой власти в этих регионах является оценка этнокультурного компонента как составной части социальной политики. При этом осознается то обстоятельство, что он может обрести должную динамику и эффективность именно в контексте формирования социального государства. Вероятно, именно это должно стать основным требованием федеральной политики в сфере решения национального вопроса.
Следует отметить положительную роль научных организаций, осуществляющих экспертизу этнополитической ситуации. Так, большой практический интерес представляют исследования этнополитической ситуации в Приволжском федеральном округе, который отличается сложным этноконфес-сиональным составом и противоречивым характером этнополитических процессов. С 2000 года начался процесс постоянного этнологического мониторинга в округе, проводимого Институтом этнологии и антропологии РАН. Издание «Бюллетеня сети этнологического и конфессионального мониторинга и раннего предупреждения конфликтов» как итога исследований позволяет адекватно оценить этнополитическую ситуацию и принять соответствующие политические и правовые меры по ее стабилизации. Очевидная практическая полезность данных исследований стала причиной распространения этого опыта на всю страну. Начиная с 2002 года, мониторинг осуществляется на основе данных независимых экспертов и аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах19.
В заключение следует отметить, что политические и правовые способы решения национального вопроса есть комплекс мероприятий, определяемый политикой государства в национальной сфере, выражающий самобытный характер национальной жизни народов, населяющих страну и создающий ин-
1 Зорин В.Ю. Указ. соч.
ституциональные условия для свободного исторического творчества наций, этносов и народностей. Эффективность действия данных средств обусловлена их направленностью на реализацию внутреннего потенциала гражданского общества по самоорганизации этнонациональной жизни в рамках конституционных норм государства.
К правовым способам решения национального вопроса относится законодательная, юридическая и правоприменительная практика органов государственной власти по правовому регулированию сферы этнонациональных отношений. Ее основные функции состоят, во-первых, в создании институциональных правовых условий реализации принципов равноправия наций, во-вторых, свободы выражения и реализации их творческого потенциала, этнических и конфессиональных особенностей, культурного своеобразия, в-третьих, обеспечении справедливости социальных и политических притязаний.
К политическим способам решения национального вопроса относится деятельность государственной власти, органов общественного самоуправления, общественных организаций по созданию в рамках действующего законодательства, регулирующего правоотношения в сфере этничности системы политических институтов, позволяющих осуществлять трансляцию этнонациональных интересов от гражданского общества к государству. Их функции заключаются, во-первых, в концептуализации интересов этносов и наций и их легитимации на государственном уровне в виде Государственной концепции национальной политики, во-вторых, в создании политических механизмов решения национальных проблем, в-третьих, в поддержке и развитии институтов гражданского общества, реализующих этнонациональную идентичность.
В целом функционирование политики и права как средств решения национального вопроса в правовом государстве осуществляется в рамках политического процесса, где нации выступают в качестве субъектов националь-
ной политики, а не только в качестве ее объектов. В конечном итоге указанные средства направлены на институциональное формирование таких отношений, соответствующих реализации самобытности наций, а значит - решению национального вопроса.
3. Национальный вопрос как предмет государственной национальной политики России
Национальный вопрос в системе социальной политики государства характеризуется наибольшей динамикой, учитывая не только динамичность общественной жизни современных, модернизируемых обществ, но и непосредственную обусловленность состояния национальных отношений всей совокупностью факторов социальной жизни - экономики, политики, права, культуры, этнокофессиональных отношений, миграционной ситуации и др. В целом национальную политику следует рассматривать как деятельность органов государственной власти, общественного самоуправления и общественных объединений по регулированию отношений в этнонациональной сфере в интересах этносов, наций и народностей, реализации самобытности их культуры, образа жизни, традиций и ценностей.
Национальный вопрос, таким образом, является центральным пунктом или предметом национальной политики. Однако далеко не всегда деятельность государства направлена на решение этих вопросов. Государственная власть в первую очередь соизмеряет свою деятельность с вопросами безопасности самого государства. Это значит, что при отсутствии соответствующих иституциональных условий государственная власть просто не имеет возможности реализовывать данные требования, жертвуя национальным вопросом в угоду политической целесообразности. Так, репатриации народов в СССР были сколь закономерны, столь и естественны в рамках сложившейся политической и правовой системы. Не случайно данные акции, несмотря на
их антигуманный характер, оценивались большинством населения как легитимные в сложившейся в годы Отечественной войны угрозы безопасности суверенитету государства, его политическому строю.
Следует отметить, что резко негативная оценка депортаций народов в Советском Союзе большинством современных политиков, общественных деятелей, публицистов и ученых вполне справедлива, но не всегда является достаточно глубокой. Не следует, например, обосновывать эти акции исключительно антигуманным характером политического строя страны. Тем более, что подобные «мероприятия» не были редкостью для ведущих демократий Запада. Даже современная политическая практика дает немало примеров подобных действий, которые, правда, не характеризуются столь же определенной радикальностью, зато имеют институционализированный характер в виде закрепленных решениями правительств норм, законодательными актами парламентов. В данном случае речь идет о миграционном законодательстве некоторых стран Европы и США, где депортация является основным инструментом борьбы с миграционным притоком. Причем порой законодательная практика направлена на то, чтобы вывести из правового поля соответствующую часть мигрантов, законно находящихся на данный момент времени в стране. Именно подобные законодательные меры были предприняты Францией после известных столкновений некоренного французского населения с правоохранительными органами и коренными французами. Между тем, это был именно межэтнический конфликт, а государство не располагало эффективными институциональными средствами его решения. Вероятно, это происходит в самой старой демократии Запада именно потому, что государство не только не рассматривает национальный вопрос в качестве основного вопроса этнонациональной политики, но и, нивелируя национальные отношения, попросту отрицает его актуальность для страны. Принятые правительством законодательные меры в отношении одежды, которая не должна выражать этноконфессиональную принадлежность учащихся, являются полным
фиаско национальной политики Франции. Во Франции не только отсутствуют необходимые институциональные политические и правовые условия для реализации самобытности этнонаций, не только отсутствует эффективная национальная политика - в стране отсутствует политическая воля государства признания национального вопроса в качестве одного из ведущих факторов социальной политики.
С подобными проблемами сталкиваются и другие страны Европы. Например, Германия, организовавшая в 60-е годы прошлого столетия миграционный приток турецкого населения, в целях решения экономических проблем сегодня не только ограничивает миграцию турков, составляющих значительную часть населения, имеющих родственные связи в Турции, но и препятствует институциональному оформлению идентичности турецкой и других диаспор, рассматривая это как препятствие интеграции общества и, соответственно, угрозу национальной безопасности.
Признание национального вопроса в качестве предмета национальной политики является, таким образом, осью национальной политики, вокруг которой вращаются все остальные вопросы. Иначе национальные противоречия и конфликты будут находить решение лишь в плоскости силовых средств, от миграционных ограничений и депортаций народов, до их физического уничтожения (что, к сожалению, также имело место в истории). Сама постановка проблемы формирования национальной политики в такой плоскости является концептуальной установкой на формирование соответствующего институционального политического и правового поля, основанного на признании социокультурной идентичности наций и необходимости ее реализации как необходимого способа преодоления национальных конфликтов.
В последующих разделах работы подробнее остановимся на освещении исторического опыта России в сфере национальной политики, продуктивности и порочности некоторых подходов в дореволюционное и в советское время. В этом же параграфе мы рассмотрим эволюцию национальной поли-
тики страны, важным этапом в которой мы рассматриваем принятие Государственной концепции национальной политики Российской Федерации.
Можно выделить несколько тенденций в формировании национальной политики постсоветской России. Первый период относится к 1991-1993 годам, когда еще сохранялась угроза распада государства и большую роль играли национальные движения, большое развитие получили национализм и различного рода (в первую очередь религиозный) экстремизм в республиках, ведущие к расколу и сепаратизму. Все это происходило под идеологическими знаменами национального возрождения, которое в качестве основного условия часто ставило выход из страны и построение независимого государства. Очевидно, что в этих условиях федеральный центр должен был идти на всевозможные ухищрения и уступки в целях сохранения единого политического пространства государства.
Следующий период характеризуется изменением данной ситуации и относится к 1994-1999 годам. В первую очередь в это время была преодолена угроза распада России. Сепаратизм пошел на убыль, сформированные национальные элиты стали одними из первых заинтересованных лиц государства в сохранении политического и экономического пространства страны. В то же время национальная политика в эти годы формировалась недостаточно целенаправленно. Сложные социальные, экономические и политические условия были причиной ее нестабильности. Государство в решении национального вопроса использовало весь арсенал имеющихся средств: как политический, правовой, так и военный. Важным инструментом в этом арсенале стали инструменты мультиэтничности, сохранения поликультурного пространства и асимметричности федеративного устройства страны. Именно поэтому так часто сменялись руководители Министерства по делам национальностей, как, впрочем, изменялось и само его название.
Третий этап формирования относится ко времени 1999- по настоящее время. По мнению министра по делам национальностей В.Ю. Зорина, он ха-
рактеризуется качественно иными подходами, отличающимися большей эффективностью решения национального вопроса: «.. .к началу нового столетия явственно обнаружилась бесперспективность линии на ограничение способов и инструментов реализации этнических и этноконфессиональных нужд и интересов, гармонизации межэтнических отношений лишь политическими инструментами и формами. Новая парадигма этнополитики предполагает нацеленность на создание условий полноценного совместного проживания народов с различным менталитетом, принадлежащих к разным конфессиям, но объединенных общей целью сохранения России как единого государства с прочным экономическим и духовным потенциалом»20.
Следует согласиться с В.Ю. Зориным в том, что сегодня, действительно, происходит формирование новых принципов этнонациональной политики России, основанное на признании ограниченности политических средств в решении национального вопроса. Однако подобные положительные тенденции стали возможными в силу того, что в свое время национальный вопрос был признан в качестве краеугольного камня социальной политики, при этом формирование институтов гражданского общества стало рассматриваться как самый эффективный механизм решения проблем в сфере национальных отношений. Радикальный либерализм начала 90-х годов прошлого века, выводящий национальный вопрос из сферы приоритетов государственной политики, сосредоточенный на развитии института частной собственности и личной свободы, рассматривал вопрос национальной идентичности как архаизм предыдущей эпохи, что было дополнительным идеологическим базисом обострения и без того острых национальных конфликтов, этнического национализма и государственного сепаратизма. В середине 90-х отмечается явная тенденция в государстве и обществе рассмотрения вопросов национальной идентичности в решении этих проблем как приоритетных и решения национального вопроса на основе признания необходимости политической и пра-
Зорин В.Ю. Указ. соч.
вовой институционализации социальной и культурной идентичности этнических наций. В этом смысле трудно переоценить значение принятой в 1996 году Государственной концепции национальной политики Российской Федерации, культивирующей указанный подход в качестве ее основного принципа. Поэтому, полагаем, что последующие положительные тенденции в данной сфере связаны именно с развитием положений Концепции, их институ-ционализацией в политике и праве, а сам факт ее принятия может рассматриваться как поворотный пункт в формировании современной национальной политики России, признающей решение национального вопроса в качестве приоритетной задачи государства, от решения которой зависит и решение перспективных задач по социально-экономическому развитию страны.
Концепция государственной национальной политики Российской Федерации была утверждена Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 года № 909. Она «представляет собой систему современных взглядов, принципов и приоритетов в деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере национальных отношений. Концепция учитывает необходимость обеспечения единства и целостности России в новых исторических условиях развития российской государственности, согласования общегосударственных интересов и интересов всех населяющих ее народов, налаживания их всестороннего сотрудничества, развития национальных языков и культур»21. Основанная на принципах Конституции Российской Федерации и общепризнанных нормах международного права она является идейным источником в виде принципов права формирования федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, а также договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Фактически, таким образом, Концепция изначально очерчивает
21 Концепция государственной национальной политики Российской Федерации // Российская газета. 1996. 16 июня.
совокупность институциональных условий решения национального вопроса в форме политических и правовых решений федерального центра и регионов. Так, «Концепция призвана стать ориентиром для органов государственной власти при решении задач национального развития и регулирования межнациональных отношений, обеспечения конституционных прав человека и гражданина» . Документ дает оценку Российской Федерации как одного из крупнейших в мире многонациональных государств с уникальным этническим составом, где каждый народ обладает значительным потенциалом социокультурной самобытности. Учитывая, что преобладающее большинство народов страны на протяжении веков складывалось как этнические общности на территории России, Концепция отмечает их культурную роль в формировании государственности России, ее уникальной самобытности. При этом роль русского народа рассматривается как объединяющая и фундаментальная в формирования государства, основанного на единстве в многообразии. Важным концептуальным обстоятельством является то, что основные тенденции общественного развития России в Концепции связываются с реализацией идентичности в разных сферах жизнедеятельности. К ним относятся стремление народов к самоопределению и объективный процесс интеграции российского общества; возрастающая самостоятельность субъектов Российской Федерации и воля граждан к упрочению общероссийской государственности; потребность в проведении общего курса экономических и политических реформ и разные социально-экономические возможности регионов, обусловленные их исторической и хозяйственно-культурной спецификой; стремление к сохранению и развитию национально-культурной самобытности и приверженности духовной общности народов России. Примечательно то, что перечисляемые документом факторы, негативно влияющие на состояние национальных отношений экономического, политического, правового и других порядков, не рассматриваются абстрактно, каждый их них «...находит
22 Концепция государственной национальной политики Российской Федерации //Российская газета. 1996. 16 июня.
свое специфическое проявление в жизни населения различных регионов, что требует, помимо общей концепции, разработки специальных региональных и местных программ» . В качестве проблем, требующих первоочередного решения, рассматриваются развитие федеративных отношений, обеспечивающих гармоничное сочетание самостоятельности субъектов Российской Федерации и целостности Российского государства; развитие национальных культур и языков народов Российской Федерации, укрепление духовной общности россиян; обеспечение политической и правовой защищенности малочисленных народов и национальных меньшинств; достижение и поддержание стабильности, прочного межнационального мира и согласия на Северном Кавказе; поддержка соотечественников, проживающих в государствах-участниках Содружества Независимых Государств, а также в Латвийской Республике, Литовской Республике и Эстонской Республике, содействие развитию их связей с Россией. Следует отметить, что в 1996 году не было эффективных программ национальной политики по вышеприведенным причинам. Концепция была не только первым эффективным шагом в направлении их разработки, но и концептуальным условием формирования соответствующей сферы законодательства. В этом смысле представляется фундаментальным положением тезис о том, что «В государственной национальной политике нужны новые концептуальные подходы, прежде всего, осознание того, что национальный вопрос не может занимать второстепенное место или быть предметом спекуляций в политической борьбе. В ходе его разрешения перед обществом встают все новые задачи. Действия в этой сфере должны учитывать реальное состояние и перспективы национальных отношений в Российском государстве»24. И далее: «Национальная политика может стать консолидирующим фактором лишь в том случае, если она будет отражать все многообразие интересов народов России, иметь в своем арсена-
23 Концепция государственной национальной политики Российской Федера
ции // Российская газета. 1996. 16 июня.
24 Там же.
ле четкие механизмы их согласования. В этой связи особое значение приобретает общность позиций органов государственной власти, различных политических и общественных сил в национальном вопросе, основанных на конституционных принципах, научно обоснованных выводах и рекомендациях» . На этом основаны принципы государственной национальной политики, основными среди которых являются «равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его расы, национальности, языка, отношения к религии, принадлежности к социальным группам и общественным объединениям»; «запрещение любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности»; «сохранение исторически сложившейся целостности Российской Федерации»; «гарантия прав коренных малочисленных народов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации»; «содействие развитию национальных культур и языков народов Российской Федерации»; «запрещение деятельности, направленной на подрыв безопасности государства, возбуждение социальной, расовой, национальной и религиозной розни, ненависти либо вражды»; «защита прав и интересов граждан Российской Федерации за ее пределами, поддержка соотечественников, проживающих в зарубежных странах, в сохранении и развитии родного языка, культуры и национальных традиций, в укреплении их связей с Родиной в соответствии с нормами международного права». Наибольшую концентрацию и раскрытие данный подход нашел в целях и задачах государственной национальной политики. Ее цель состоит в обеспечении условий для полноправного социального и национально-культурного развития всех народов России, упрочении общероссийской гражданской и духовно-нравственной общности на основе соблюдения прав и свобод человека и гражданина и признания его высшей
ъ Концепция государственной национальной политики Российской Федерации //Российская газета. 1996. 16 июня.
ценностью. Цель реализуется посредством решения целого ряда задач, среди которых представляется целесообразным выделить «объединение усилий всех звеньев государственной системы и гражданского общества, политических и религиозных деятелей для достижения межнационального согласия, утверждения принципа равноправия граждан различных национальностей и вероисповеданий, укрепления взаимопонимания между ними»; «обеспечение правовых, организационных и материальных условий, способствующих учету и удовлетворению национально-культурных интересов народов»; «обеспечение правовой защиты национальной чести и достоинства граждан, усиление ответственности за разжигание межнациональной розни»; «реализация экономических интересов народов в соответствии с государственной региональной политикой, на основе учета их традиционных форм хозяйствования и опыта трудовой деятельности»; «содействие развитию региональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации как фактора гармонизации межнациональных интересов, обеспечения комплексного решения социально-экономических и национально-культурных проблем»; «сохранение исторического наследия и дальнейшее развитие национальной самобытности и традиций взаимодействия славянских, тюркских, кавказских, финно-угорских, монгольских и других народов России в рамках евразийского национально-культурного пространства, создание в обществе атмосферы уважения к их культурным ценностям»; «учет взаимосвязи национальных обычаев, традиций и обрядов с религией, поддержка усилий религиозных организаций в миротворческой деятельности»; «выработка и осуществление на межгосударственном уровне механизмов решения проблем беженцев и вынужденных переселенцев; сотрудничество госу-дарств-бывших республик СССР в предотвращении и мирном разрешении конфликтов» и другие.
Концепция указывает на первоочередные институциональные меры по реализации ее задач. В число таких приоритетных задач входит совершенст-
вование федеративных отношений, которое призвано реализовать на практике конституционные принципы федерализма, особенно принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, обеспечить равенство всех национальных общностей в каждом субъекте Российской Федерации и в России в целом при осуществлении ими своих социально-экономических, политических и национально-культурных прав. Было подчеркнуто, что своеобразие российского федерализма состоит в сочетании территориального и национального начал. Однако российский федерализм является не единственным институциональным средством реализации интересов этнических наций, населяющих Россию. В качестве одного из таких эффективных средств является национально-культурная автономия: «Национально-культурная автономия, - говорится в документе, - является важным средством выявления и удовлетворения этнокультурных запросов граждан, достижения межнациональной стабильности, предупреждения конфликтов на национальной почве. Будучи экстерриториальным общественным формированием, национально-культурная автономия, не ущемляя прав субъектов Российской Федерации, закрепленных за ними Конституцией Российской Федерации, расширяет их возможности и ответственность в осуществлении государственной национальной политики»26. Национально-культурная автономия - это не новая идея, впервые прозвучавшая в Концепции. Вопрос о возможности реализации этой институциональной модели решения национального вопроса обсуждался задолго до революции 1917 года. В частности, такую модель предлагали австрийские социал-демократы. И. Сталин резко критиковал национально-культурную автономию как неактуальную и вредную для текущих и перспективных политических задач России, считал ее проявлением национализма. Между тем, практика доказала ее эффективность, особенно в отношении малочисленных народов. Так или иначе, это
Концепция государственной национальной политики Российской Федерации // Российская газета. 1996. 16 июня.
есть ничто иное, как одна из политико-правовых институциональных возможностей решения национального вопроса. Известно, что в 2004 году был принят Закон Российской Федерации «О национально-культурной автономии». В истекшие годы он показал, что это было своевременной политико-правовой акцией.
Принятие Государственной концепции национальной политики Российской Федерации стало, действительно, важным шагом в развитии социальной политики государства, а также в идеологическом обеспечении решения национального вопроса. Признание национального вопроса в качестве предмета, основного элемента государственной национальной политики изменило подход к этнонациональной сфере, понимание не только важности решения национальных проблем на основе мира и согласия, но, главное, определило направление его решения как реализацию социокультурной идентичности этносов, наций и народностей России. Таким образом, полагаем, что национальный вопрос является основным элементом государственной национальной политики в полиэтническом обществе, представляющей деятельность государства, политических партий и объединений, общественных неправительственных организаций и граждан, направленную на реализацию потребностей и интересов наций, этносов, народностей, национальных и этнических групп. Благодаря этому концептуализация национального вопроса в политической стратегии государства позволяет сформировать систему институционализированных в политике и праве этнополитических отношений по поводу социального, политического, культурного осуществления национальной, этнической и культурной идентичности, что направлено на адекватное решение национального вопроса.
4. Институционализация национального вопроса в российском законодательстве
Действующий в Российской Федерации законодательный пласт, имеющий отношение к этничности, достаточно велик. Так, в области противодействия расовой дискриминации и защиты национальных меньшинств Россия несет юридические обязательства по Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах, Международному пакту о гражданских и политических правах, Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенции ЮЬГЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования, Конвенции МОТ № 111 относительно дискриминации в области труда и занятий, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств и некоторым другим договорам. Кроме того, национальное законодательство Российской Федерации в этой области содержит достаточно много нормативно-правовых актов, защищающих права национальных и этнических меньшинств, принятых как в соответствии с требованиями международных обязательств государства, так и в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации. Кроме Конституции Российской Федерации, в нашей стране принято 44 закона, имеющих как прямое, так и косвенное отношение к регулированию межэтнических отношений. Помимо этого, Трудовой кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ, Гражданский кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ в совокупности содержат 170 статей и 9 глав, регулирующих правоотношения в этой сфере. Следует также указать на 3 указа Президента и 2 постановления Правительства РФ, на играющую институциональную роль Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека. Большое значение в процессе легитимации этнических прав и свобод имеет Государственная концепция нацио-
нальной политики, которая хотя и не имеет институционально-правовой силы, тем не менее, являясь главным политическим документом, определяющим политику государства в этой сфере, играет нормативную роль в отношении формирования законодательства.
Анализу международных обязательств России в сфере этнонациональ-ных отношений будет уделено внимание в другом разделе исследования. Здесь же в рамках методологии исследования национального вопроса нас интересует то, как происходит процесс институционализации самобытности эт-нонаций в российском законодательстве. При этом в первую очередь для нас важно выяснить, как отражены в действующем правовом поле такие категории, как «культура», «народ», «нация» и «этнос».
Одним из основополагающих принципов Конституции Российской Федерации является принцип равноправия и самоопределения народов. Ясно, что в данном контексте термин «народ» нельзя отождествлять с «многонациональным народом Российской Федерации» как многонациональной общностью, но лишь как этнос. Подобное употребление термина «народ» содержится уже в преамбуле Конституции (ч. 3 ст. 5). Очевидно, что данная неопределенность и размытость характерна и для последующих разделов.
Термин «народ» (народы), помимо этого, содержится еще в шести статьях. Статья 3 (1): Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. 3 (2): Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. 3 (3): Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Статья 5 (3): Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единой системе государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государст-
~ венной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопре-
делении народов в Российской Федерации.
Статья 9 (1): Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Статья 68 (3): Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.
Статья 69: Российская Федерация гарантирует права коренных мало-
.с.
V численных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нор-
мами международного права и международными договорами Российской' Федерации.
Статья 82: При вступлении в должность Президент Российской Федерации приносит народу следующую присягу:
«Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу».
^ Рассмотрение и анализ всех приведенных контекстов употребления
термина «народ», позволяет утверждать, что за ним скрываются два разных понятия и две различные концепции: народ - «население», «согражданст-во» и народ - «этническая общность», причем не всегда ясно, какое из понятий употребляется в конкретном контексте, как не ясна и позиция авторов текста Конституции РФ относительно некоторых существенных положений. Так, например, ст. 3 (1) и 82, бесспорно, имеют в виду согражданство, в то время как ст. 68 (3) и 69, столь же бесспорно имеют дело с понятием «этническая общность». Содержание термина «многонациональный народ»
(Преамбула Конституции и ст. 3.1) может быть раскрыто лишь при анализе еще одного термина - национальность.
Тем не менее, уже теперь можно утверждать, что здесь имеется в виду население (согражданство), особо характеризуемое с точки зрения его этнической (национальной) принадлежности как неоднородное, полиэт-ничное, то есть мы имеем дело с понятием «народ» (первое значение) в его соотнесенности с одним из компонентов значения понятия «народ» во втором значении.
Однако несмотря на важность корректности употребления понятий в юридических документах и тем более в таких, как Конституция, проблему ин-ституционализации культуры и ее носителей в праве нельзя свести к проблеме употребления термина. Полагаем, что в первую очередь законодательство должно создавать правовые условия для реализации самобытности культуры и образа жизни, первым из которых является равноправие.
Поэтому следует подчеркнуть, что важнейшим политическим и правовым условием решения национального вопроса является реализация в этно-национальной правовой политике принципа равноправия. Российская Федерация является единственной страной по такому большому количеству субъектов - их насчитывается 89. Характерно то, что из них 32 имеют национальное название. Тем не менее, лишь в семи титульные нации, давшие название субъектам, составляют большинство населения. Это субъекты Российской Федерации, входящие в Южный федеральный округ Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкария, Чечня, а также республики Тува и Чувашия. В то же время большинство населения составляют русские, которые не имеют своего административно-территориального образования. Как в такой ситуации можно соблюсти принцип равноправия? Очевидно, что дело тут не в количественном доминировании какого-либо этноса. Национальное равноправие не должно реализовываться путем повышения «.. .статуса этнической культуры большинства путем репрессивного подавле-
ния этнокультурных меньшинств и принудительной их ассимиляции: возможна разработка политических технологий, обеспечивающих достаточный для стабильного функционирования национального государства уровень культурно-политической консолидации вокруг общих символов и ценностей, свободных от жестокой этнической привязки» . Однако подобная технология может создавать обманчивое психологическое ощущение равноправия, которого на самом деле нет. Так или иначе, в социально кризисные периоды, когда вопросы этнической правосубъектности выходят на первый план, данная диспропорция дает о себе знать в форме обострения национальных отношений.
Этнонациональные права и свободы в Российской Федерации базируются на нормах статьи 19 Конституции, закрепляющих равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от национальности. Граждане России, проживающие на территории различных субъектов, в соответствии с этими нормами, должны иметь равные права, независимо от расы, национальности и других обстоятельств. Конституция не запрещает иметь жителям республик еще и республиканское гражданство. Этот институт был введен нормами Закона РФ от 28 ноября 1991 года «О гражданстве» и закреплен Федеративным договором от 30 марта 1992 года.
Большую, а может быть и решающую, роль в институционализации принципа равенства в российском законодательстве играют конституционные нормы, реализующие права и свободы наций и этносов. Важнейшим институциональным механизмом здесь является закрепленный Конституцией механизм разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования и реализации прав и свобод человека и гражданина. Согласно Конституции (статья 71, пункт «б») предметом совместного ведения является защита прав и свобод человека и гражданина. При этом важным обстоятельством является то, что регулирова-
27 Каспэ СИ. Демократические шансы и этнополитические риски в современной России // Полис. 1999. № 2.
ниє прав и свобод относится к исключительному ведению Российской Федерации. Очевидно это означает, что «субъекты Федерации не могут сузить перечень прав и свобод человека, отменить какие-либо права или приостановить их действие. Субъекты вправе расширить способы и меры их охраны и защиты» . Фактически «роль субъектов Федерации заключается в обеспече-нии реализации прав и свобод, а не в их регулировании» . Это означает, что Конституция запрещает устанавливать дополнительные права и свободы, какие-либо преимущества коренного населения субъектов Федерации. Конституция институционализирует единый объем прав и свобод для всех категорий населения страны. Ограничение прав и свобод возможно лишь на основании ч. 3 ст. 55 посредством федерального закона. Однако Конституция не запрещает предоставления некоторых благ и получения преимуществ населением субъекта Федерации, обеспеченных не федеральным бюджетом, а бюджетом субъекта, поскольку ч. 2 ст. 19 запрещает ограничение прав, а не поощрение. Так, в Постановлении Конституционного суда по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 20 Закона Республики Башкортостан «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан» от 21 июня 1996 года говорится о том, что республика вправе предоставлять дополнительные гарантии прав и свобод в рамках конституционных требований равенства, не ограничивая общий объем прав и свобод, гарантируемых федеральным уровнем30.
В то же время следует отметить, что в механизме реализации принципа равенства в России большое значение имеет принадлежность к национальным меньшинствам. Категория «национальное меньшинство» используется
28 Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1997. С. 307.
Побережная И.А. Правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина, принципов народовластия и национального суверенитета учредительными документами субъектов Российской Федерации // Конституционно-правовая реформа и региональное законодательство в Российской Федерации. М., 1999. С. 43.
Вестник Конституционного суда. 1996. № 4.
достаточно активно в различных законодательных актах. Тем не менее, ни один закон не дает ясного определения данной категории. Вероятно, следует согласиться с О.И. Тиуновым, который дает определение этой категории, не противореча при этом действующему правовому полю: национальное меньшинство - это «часть населения государства, которая проживает в нем постоянно, относится к его гражданам и представляет собой определенную общность со своим языком и самобытной культурой, обладающую правом на защиту от возможной дискриминации и нарушения гражданских, политических и иных прав». Между тем, законодательство не определяет, какой народ может быть отнесен к малочисленным, а какой нет. Решающее значение в такой ситуации имеет не правовой, а научный подход. Институт этнологии и антропологии РАН к малочисленным народам относит 61 этнос общей численностью 426 000 человек31. Значение реализации прав и свобод малочисленных народов подчеркнуто принятием Федерального закона «О гарантиях прав малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 г., который фактически признает это в качестве особого предмета правового регулирования. Так, в развитие положений данного законодательства иногда предлагаются меры правового характера, которые фактически могут выпадать из действующего правового поля России. В том числе это меры, обеспечивающие гарантированное участие национальных меньшинств во властных структурах на общегосударственном уровне, создание особых условий уча-стия в политической жизни страны^ . По сути дела речь идет о предоставлении дополнительных прав национальным меньшинствам. Данное требование частично было реализовано несколько раньше Федеральным законом от
31 Ткаченко А.А., Корюхина А.В. К проблеме ратификации Российской Федерацией Конвенции МОТ № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» // Этнологическое обозрение. 1995. №3.
3~ См.: Кряжков В.А. Участие коренных малочисленных народов в политическом волеобразовании (государственно-правовые вопросы) // Государство и право. 2000. № 1; Хазанов А.И. Этнические меньшинства и национализм // Российский бюллетень по правам человека. 1996. Вып. 8.
21 июня 1995 г. «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации». Данный Закон гарантирует избрание одного депутата от округа около 500 тысяч избирателей и от округа национального субъекта Федерации с 40-60 тысячами избирателей. Конституционный суд в одном из рассматриваемых запросов о конституционности данной нор-. мы не посчитал, что она противоречит Конституции РФ, поскольку «демократический принцип равных выборов и обязанность государства гарантировать равенство избирательных прав граждан, с одной стороны, и принципы федерализма и равноправия, с другой, могут в известной мере входить в юридические противоречия» . Однако следует отметить, что приоритетным на всем пространстве правоотношений должен оставаться принцип реализации прав и свобод человека и гражданина, который в данном случае реализуется в форме равноправия граждан. Федерализм же есть ничто иное, как по--литико-правовая технология реализации этого принципа. Поэтому федерализм не может быть поставлен выше прав и свобод человека, равноправия граждан. С данным мнением согласен целый ряд ученых, усматривающих в данной норме противоречие Конституции в части реализации прав и свобод человека34.
Права и свободы человека должны быть незыблемыми на всем пространстве правоотношений. Особую значимость они имеют на уровне решения национального вопроса в России. Нельзя устанавливать правовую асимметрию в целях решения политических задач. Это неизбежно обернется деструктивными тенденциями, разрушающими сам дух, смысл гуманизма Государственной концепции национальной политики Российской Федерации,
j3 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 48. Ст. 5969. 34 См.: Кабышев В.Т. Принцип равноправия избирателей и правовая позиция Конституционного суда Российской Федерации // Конституционное развитие России. Саратов, 2000. Вып. 3; КомковаГ.Н. Реализация принципа равноправия в национальной политике Российского государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 3; Лазарев Л.В. Комментарий к постановлениям Конституционного суда Российской Федерации. М., 2000. Т. 2.
неизбежно ведя к нарушению прав и свобод одних народов в угоду реализации других. Так, в такой законодательной асимметрии, как ни странно, в первую очередь нарушаются права и свободы русского народа, что в условиях его этнического доминирования чревато отрицательными последствиями. Как справедливо отмечает Г.Н. Комкова, «при формировании политики равноправия наций и народностей необходимо учитывать возросшее национальное самосознание и самоидентификацию, обострение национальных чувств не только этносов, населяющих Россию, но и русской нации. Нужно не выжидать момента, когда возникнут противоречия на национальной почве, а заранее принимать меры по их предотвращению» D.
В целом законодательная практика России пошла по пути размежевания политического и этнического. Политизация этнического не только культивирует национальный экстремизм, придавая ему легальную форму, но и прямо нарушает права и свободы человека. Так, в российском праве содержится четкий запрет на организацию общественно-политических структур, членство в которых обусловлено этнической принадлежностью. Конституция содержит косвенный запрет этого нормой ст. 19, провозглашающей принцип равенства всех перед законом и судом. Прямой же запрет содержится в Федеральном законе «О политических партиях» от 11.07.2001 № 95-ФЗ.
Однако законодательство предусматривает возможность общественных объединений по этническому принципу в виде института национально-культурной автономии, предусмотренного, как видно из предшествующего параграфа, Государственной концепцией национальной политики Российской Федерации. Нормы, регулирующие создание национально-культурной автономии, сформулированы Федеральным законом «О национально-культурной автономии» от 17.06.1996. Законом предусмотрены НКА разного уровня - местные, региональные и федеральные. Причем, образование НКА
Зэ Комкова Г.Н. Реализация принципа равноправия в национальной политике Российского государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 3.
федерального уровня возможно лишь при условии предварительного образования местных и региональных НКА.
По сравнению с общественной организацией НКА пользуется дополнительным объемом прав. Так, например, СМИ должны предоставлять НКА эфирное время, предусмотрены льготы в гражданско-правовой сфере (арендная плата). Фактически НКА имеет иной статус по сравнению с общественным объединением.
Следует подчеркнуть, что принятие данного Закона явилось эффективным шагом в формировании необходимых правовых условий для решения национального вопроса. Между тем, полагаем, что редакция этого Закона 2003 года содержит нормы, противоречащие изначальным установкам. Так, в редакции 1996 года национально-культурная автономия определяется как «форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры». Из определения видно, что право создания НКА распространялось на всех граждан Российской Федерации, что отвечало требованиям принципа правового равенства. В соответствии же с изменениями, внесенными Законом № 136-ФЗ от 10.11.2003 г., этим правом обладают лишь те этнические общности, которые находятся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории. Учитывая, что, как было указано выше, категория «национальное меньшинство» не имеет юридического содержания, поскольку законодательством не определен его правовой статус, решение о том, какое объединение может быть признано национально-культурной автономией, зависит от воли соответствующих органов государственной власти. Кроме того, закрепление права образования национально-культурной автономии за национальными
меньшинствами нарушает права русского населения, о чем свидетельствуют многие исследователи3 .
Курьезность ситуации состоит в том, что при «количественной» интерпретации «национального меньшинства» таковыми могут быть объявлены любые нация, этнос или народность, которые по отношению ко всему населению страны являются меньшинством. Так, получается, что правом на образование НКА обладают все народы, кроме русского, который составляет 80 % населения страны. В то же время для русских, проживающих в республиках с доминирующей титульной национальностью, создание НКА не только насущно, но может быть единственным средством реализации самобытности культуры и образа жизни. Например. Количество русских в национальных республиках Северного Кавказа не только резко сократилось в результате их целенаправленного выживания из региона представителями титульных наций, порой оно стремится к нулю. В Чечне и Дагестане, где русские традиционно играли ведущую роль в общественной, политической и культурной жизни, составляя значительный процент населения (в разные периоды 30 и более %), русские - на гране исчезновения. По сути дела, в складывающейся ситуации русские не имеют никакой институциональной возможности для возрождения своей культуры. Очевидно, это должно рассматриваться в качестве важнейшего аспекта национального вопроса.
Таким образом, в заключение рассмотрения процесса институционали-зации культуры, народа, этноса, нации следует сделать вывод, что российское законодательство, имеющее отношение к этничности, содержит институциональные противоречия, выражающиеся в непоследовательной реализации этнонациональных прав и свобод. Основные группы противоречий формируются, во-первых, на основе двойственной нормативно-правовой регламентации правового статуса - гражданской и этнической составляющих; во-
36 См.: Кузнецов М.Н. Дискриминация // Национальная газета. 2001. № 4-5; Солодов А.В. О некоторых аспектах права на национально-культурную автономию // Политика и общество. 2005. № 1.
вторых, это ведет к нарушению принципа правового равенства в регулировании общественных отношений; в-третьих, поскольку законодательство, имеющее отношение к этничности, в первую очередь направлено на реализацию прав и свобод малых этносов и наций, объем этнических прав и свобод значительно уже гражданских, что также ведет к правовому неравенству; в-четвертых, данное правовое неравенство является фактическим ущемлением прав и свобод государствообразующего русского народа, поскольку он не рассматривается в качестве объекта этноправового регулирования.
Национальный вопрос как политико-правовая категория
Исследование национального вопроса имеет глубокие научные традиции. Трудно найти более актуальную проблему в сфере политики и права, социальной философии в условиях, когда этнический и национальный фактор являются важнейшим условием интеграции общества. Полиэтническое общество требует постоянного исследования роли и значения взаимоотноше ния наций, условий реализации их прав и свобод, иначе модернизация, включающая трансформацию всей системы общественных отношений, обернется дестабилизацией общественной и государственной системы, ведя к антидемократическим тенденциям.
По сути дела, всю совокупность проблем, связанных с этнонациональными факторами трансформации политико-правовой системы, можно свести к вопросу об условиях реализации самобытности этносов и наций. При этом очевидными становятся два контекста, играющих определяющую роль в данной проблеме: глобализация с ее универсализирующим потенциалом и доме JK стификация (локализация) с ее консервативным потенциалом, состоящим в
институциональном воспроизводстве роли и значения традиции в жизни государства и общества. Полагаем, что именно данные контексты определяют содержание и особенности проявления национальных проблем в современном мире. Так, глобализация в ее политико-правовой экспликации часто рассматривается как угроза самобытности наций, поскольку ориентирована на универсальный образ социальности, нашедшей институциональное выражение в политических и правовых доктринах модернизации некомплементарных обществ, игнорирующих этнонациональные особенности.
В то же время консерватизм, являющийся объективным следствием этого процесса, порой оценивается в качестве основного препятствия и даже угрозы прогрессу и миру, содержащих в себе немалый потенциал насилия, учитывая то, что для многих государств он стал основой идеологии действующей государственной власти. Между тем, так называемый «раскол цивилизаций» - это всего на всего апология глобализма, который на современном этапе исчерпал политические и правовые методы воздействия на социальные процессы.
В этом смысле исследование национального вопроса является необходимым шагом в решении данного противоречия, которое в целом уже представляет собой методологический принцип анализа проблемы, подход, позволяющий научно ее интерпретировать на основе исследования определяющих факторов, раскрывающих их содержание, структуру и функции. Кроме того, данный подход позволяет выработать адекватную особенностям этносов социальную технологию, альтернативную универсалистскому темпераменту глобализации.
Не следует особо аргументировать значение данного исследования для России, население которой представляет национальностей, что, безусловно, является определяющим фактором ее социума, а значит, политики и права. Тем более странно в данном контексте звучат призывы к принятию деструктивной доктрины в оценке социальных, политических и правовых процессов, происходящих в современной России - «раскол цивилизаций». Такую цель преследуют многие публикации на страницах газет и журналов. Появляются и низкопробные книги, которые, к сожалению, становятся модными. Так, например, к такого рода литературе следует отнести книгу Е. Чу-диновой «Мечеть парижской богоматери», повествующую о неизбежности мусульманского господства в Европе. Подобная публицистика, действительно, создает условия для войны цивилизаций. И в первую очередь это относится к России.
Обращаясь к научному анализу проблемы, следует обратить внимание на крайне неопределенную методологию исследования межнациональных отношений. Эта неопределенность в первую очередь выражена в том, что базовый категориальный ряд «этнос», «нация», «народность» и некоторые другие не имеет устойчивого содержания. В силу этого и «национальный вопрос» - категория, имеющая ключевое значение для анализа проблемы, выглядит неопределенной.
Прежде всего, следует отметить, что такие категории, как этнос, народность и нация одновременно являются социологическими, политологическими и юридическими. Это обусловлено тем, что они выражают социальные отношения, которые институализируются в разных сферах. Так, структурирование общества невозможно без рассмотрения этого важного для общества аспекта социальной структуры. В то же время, поскольку этносы, народности и нации в процессе социализации обретают свои собственные интересы, они становятся субъектами и объектами политики, что в свою очередь отражается в нормативном правовом творчестве государства, институцианализирую-щего (либо игнорирующего) данные интересы, закрепляя их в определенной совокупности прав и свобод.
Этносы, по мнению некоторых исследователей, являются первым социальным объединением людей в большие группы, «которые, как и другие формы социальной реальности, не возникают сами по себе или по воле каких-либо сверхъестественных (космических) сил, а образуются... в результате их борьбы за существование» . По сути дела этнос является первой формой развитой социальности, поскольку он возникает в период формирования человека как социального существа, поэтому и общество с самого начала формируется как этносоциальный организм. В этом смысле он является той базовой формой, на основе которой возникают другие социальные образования.
В процессе дальнейшего исторического формирования этносы приобретают все новые и новые социальные качества, становясь социально более содержательными. Это определяет условия их дальнейшего существования. Нельзя не согласиться с М.Н. Росенко, утверждающим, что «по мере того, как человек выделялся из животного мира, социальные законы становились ведущими и определяющими его бытие» .
Институционализация права наций на самоопределение в международном законодательстве: история и современность
Одним из объективных следствий глобализации в политико-правовой сфере является институционализация политическими и правовыми системами национальных государств норм современного политического процесса. При этом право является наиболее чутким к требованиям глобализации феноменом. Государство, будучи вписанным в мировой политический процесс, вынужденно строить правоотношения на основании требований тех международных правовых документов, которые оно признает. Непризнание норм тех или иных международных правовых актов ограничивает участие государства в международной жизни. Прежде всего, от этого страдает экономика страны, поскольку современные хозяйственные механизмы основаны на глобальных принципах действия, а экономика фактически любой из современных стран связана с мировой хозяйственной системой. И всякое государство, стремясь защитить свои национальные интересы, вынуждено выбирать между их защитой посредством неприсоединения к международным правовым нормам, представляющим угрозу по оценкам политической власти суверенитету страны, и посредством присоединения к ним, гарантирующим при определенных условиях полноценное участие в мировом политическом процессе. Очевидно, что большинство государств идет по второму пути, гарантирующему тенденции экономического роста и влияние на международные отношения в интересах народов этих стран. Универсализирующий потенциал глобализации может вполне нивелироваться национальным законодательством именно в тех вопросах, которые касаются суверенитета стран в части, касающейся реализации самобытности государственности, культуры и образа жизни. Естественно, это справедливо лишь в тех случаях, когда западные социально-политические технологии не экспортируются насильственно в эти страны.
Этнонациональное международное законодательство или - законодательство, имеющее отношение к этничности, представляет собой именно такой случай универсализации. Основанное на реализации принципов современной концепции прав и свобод человека, оно обязывает страны следовать принципам и нормам международного права в этой сфере под угрозой международных санкций.
Следует отметить большую содержательность данного законодательст ва, его разветвленность и административную обеспеченность системой международных органов: ООН, ОБСЕ, Совет Европы и др. Из документов, регулирующих международные правоотношения в сфере этнонациональных отношений, необходимо назвать следующие основные.
Документы ООН:
- Устав ООН;
- Всеобщая декларация прав человека 1948 г.;
- Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 т. я протоколы к нему;
- Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.-;
- Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.;
- Конвенция о статусе беженцев 1961 г. и Протокол к ней 1968 г.;
- Международная конвенция о защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей 1990 г.;
- Конвенция о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах (Конвенция. 169 МОТ) 1989 г.;
1 - Конвенция о дискриминации в области труда и занятий (Конвенция МОТ 111) 1958 г.;
- Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования 1962 г.;
- Декларация о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1963 г.;
- Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений 1981г.;
- Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 г.;
- Декларация о расе и расовых предрассудках 1978 г.;
- Декларация о ликвидации всех форм расовой дискриминации 2001 г.
Из основных документов Европейского Союза следует назвать Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и Протокол № 11 к ней 1950 г., а также Европейскую конвенцию о правах трудящихся мигрантов 1970 г.
Кроме того, нормативной значимостью обладают документы ОБСЕ, решения Суда по правам человека и др.
Пожалуй, самое фундаментальное значение не только для международных стандартов этнополитики, но и для всего современного миропорядка имеет Декларация прав человека 1948 года. Проблема заключается в том, что нормы, заложенные в этот документ, касающиеся прав и свобод человека, а следовательно, являющиеся политическим и правовым фундаментом системы общественных отношений всех обществ, являлись результатом длительной эволюции западной культуры и поэтому не вполне соответствовали ментальносте населения других регионов мира. Можно с уверенностью утверждать, что принятие данного документа было первым ощутимым фактом глобализации в праве, поскольку государства, подписавшие эту Декларацию, должны были строить политическую и правовую систему в соответствии с ее основополагающими принципами. Очевидно, что существенным аспектом правовой системы были нормы, регулирующие национальные отношения, решение национального вопроса, реализацию самобытности всех сфер жизнедеятельности наций. Поэтому особое беспокойство вызывало именно то обстоятельство, что концепция прав и свобод человека, провозглашаемая Декларацией, нивелирует национальную идентичность, особенности социокультурного, государственно-правового развития других стран.
Принятию Всеобщей декларации прав человека предшествовало обсуждение и принятие Устава ООН. Уже на этом этапе проявились серьезные разногласия между представителями различных регионов мира в интерпретации природы и содержания прав человека. Конечно, эти разногласия возникли вполне закономерно, поскольку понимание природы и содержания прав человека непосредственно связано с философскими воззрениями. Кроме того, адаптация концепции прав человека зависит и от системы правовой регламентации. В целом это говорит о двойственном характере природы прав человека, который обусловил задолго до тех лет появление естественно-правовой и позитивной теории. Суть в том, что если для первой характерно выведение прав человека «из области морали, критериев справедливости, безотносительно к юридическим порядкам», то вторая подчеркивала «позитивную природу современного права как права, установленного или гарантированного государством».
Национальный вопрос в истории России: проблемы этнокультурной самоидентификации и становления государственности
В решении национального вопроса особую роль играет форма национально-государственного устройства как способа национально-государственной организации распределения государственной власти и взаимоотношений между ее субъектами. Учитывая особенности России, которые состоят, прежде всего, в локализации наций в территориальных образованиях, эта страна должна представлять особую форму национально-государственного устройства. В Российской империи была институционализирована территориально-законодательная форма. Смысл данной формы состоит в том, что отдельные территориальные образования регулируются разным по содержанию и объему законодательством, имеют в соответствии с этим разный уровень государственной самостоятельности и полномочий в решении вопросов политического и правового регулирования общественных отношений.
В качестве объективной предпосылки формирования территориально-законодательного устройства можно выделить геополитический, географический, демографический и национальный факторы. Так, особенности развития Российского государства обусловливали непрерывную территориальную экспансию, что объясняет большие размеры государства, протяженность границ, а также демографическую численность и национальный состав. За счет прироста территорий, населенных народами иной национальности, процентное соотношение русских постоянно сокращалось: если в начале XVIII века оно составляло 70,7 %, в конце - уже 64 %, а к середине XIX века оно снизилось до 55 %. При этом в России проживало около 200 народов. Поскольку, таким образом, в России проживало около 50 % населения, присоединенного к ней, то необходима была особая политика в отношении этих народов, учитывающая национальный менталитет, культуру, вероисповедание этих народов, являющихся ведущим фактором в социальной интеграции общества.
В Российской империи была разработана эффективная политико-правовая модель решения национального вопроса. Она основывалась на признании национальных особенностей в качестве важнейшего фактора общественной и политической жизни. В начале XIX века национальная политика отличалась особой толерантностью и терпимостью по отношению к народам, составлявшим национальное меньшинство. Примечательно, что правительство учитывало не только особенности менталитета и культуры, но и особенности сложившейся системы нормативной регуляции общественных отношений. Так, если в тех или иных регионах не сложилось достаточно устойчивых правовых систем, создавались специальные комиссии, которые изучали местное обычное право и традиции с тем, чтобы воспроизвести их в соответствующих правовых нормах и законах, которые должны были действовать в данном регионе. Таким образом, отмечает автор, в стране сложилось два пласта нормативно-правовой регламентации. Один из них - общеимперское законодательство, другой - местное, отражавшее особенности населения данного региона.
Упомянутый в четвертом параграфе третьей главы П.Н Данилевский был сторонником формирования такого законодательного устройства России, при котором народы, ее населяющие, имели бы возможность реализовывать свою самобытность. В целом он подчеркивал, что в Российской империи сложились именно такие институциональные политико-правовые условия. Он писал, что «обширная русская держава, заключающая в себе более шестой части твердой земли нашей планеты и шестнадцатую часть ее обитателей, представляет государственный союз народов, различных по племени, языку, вере, степени просвещения, нравам, обычаям и законам, которыми они руко водствуются в своих гражданских отношениях и действиях» . Территориально-законодательное устройство Российской империи как наиболее удачная политико-правовая технология решения национального вопроса стало складываться в 1800-1820-е гг. в связи с изменениями в национальной политике страны, когда для нее были характерны толерантность и прагматизм. В это время «приоритет отдавался решению геополитических задач, обеспечению внешней и внутренней безопасности, стабильности социальных процес-сов в условиях изменения системы государственной власти» . Примечательно, что Российское государство не только не ломало существующую при независимости основу правовой системы и управления, но делало их элементами общеимперской правовой системы и системы управления. В это время политика России обозначила гибкую двойственность, состоящую в том, что в отношении западных окраин сохранялись европейские источники права, а в отношении восточных применялась более совершенная система регуляций для тех народов, которые еще находились на родоплеменнои стадии развития и традиционных форм нормативной регуляции.
Так, Великое княжество Финляндское, присоединенное к Российской империи в 1808 году, обладало государственной автономией и собственным государственным устройством, включая Правительствующий совет, систему управления, законодательство. Царство Польское, присоединенное к России 1815 году, обладало Конституцией, представительным государственным устройством, достаточно широкими правами и свободами, системой территориального деления, законодательством и пр.
Особо следует сказать о тех механизмах, которые применялись при распространении юрисдикции Российской империи на присоединяемые территории. Если у присоединенных народов была своя государственность, с ними заключался договор, предусматривающий со временем полный добровольный переход под протекторат Империи. Если же государственность отсутствовала, то принималась присяга на верность русскому царю. Сохранение системы управления и законодательства оговаривалось и при завоевании территорий, в мирных договорах и пр.
