Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Нормативно-правовые основы международной миротворческой деятельности
1.1. Особенности современных миротворческих операций на глобальном и региональном уровнях.
1.2.Специфика нормативно-правовых аспектов миротворческой деятельности ООН и СНГ.
1.3.Российская нормативно-правовая база миротворчества.
Глава II. Миротворческие операции с участием России в регионах СНГ уроки и выводы
2.1. Миротворческая операция в Таджикистане: её особенности, уроки и итоги
2.2. Проблемы миротворческих операций на территории Грузии: Абхазия и Южная Осетия
2.3. Операция миротворческих сил в Приднестровье: проблемы и перспективы урегулирования конфликта
Выводы с-94
Глава III. Основные направления повышения эффективности миротворческой деятельности России как составляющей внешнеполитической деятельности государства
3.1. Возможные направления расширения сотрудничества с региональными организациями и союзами в сфере миротворчества
3.2. Совершенствование алгоритма принятия решений и с планирование миротворческих операций.
3.3. Совершенствование подготовки миротворческих сил, их управления и обеспечения. С.117
Выводы С. 130
Заключение. С.133
Литература.
- Особенности современных миротворческих операций на глобальном и региональном уровнях.
- Миротворческая операция в Таджикистане: её особенности, уроки и итоги
- Возможные направления расширения сотрудничества с региональными организациями и союзами в сфере миротворчества
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Проблемы оптимальных механизмов урегулирования вооруженных конфликтов, допустимости принудительных мер, предпринимаемых международным сообществом или отдельно взятым участником международной системы, пределов суверенитета государства, на территории которого происходит конфликт, находятся в центре острых и продолжительных дискуссий - как среди экспертов-международников и юристов, так и на уровне государственных деятелей и дипломатов.
Для России вопрос о миротворческой деятельности, её международно-правовом регулировании, целях и формах приобрел особенную актуальность связи с тем, что на всем протяжении исторического периода после распада СССР и образования независимых государств, Россия неоднократно вовлекалась (и продолжает вовлекаться) в конфликты с использованием вооруженных сил за пределами собственной территории. Такое вовлечение оказывает существенное воздействие и на внутреннюю политику страны: вызывает поддержку одних политических сил и осуждение других, активизирует мощные этнические диаспоры, проживающие в России, влияет на миграционные потоки, содействует формированию этнических стереотипов и представлений у различных социальных групп и пр. Не менее существенна и связь миротворческой деятельности российского государства с другими аспектами внешней политики страны: активность российского миротворчества нередко провоцирует критику российской внешней политики в конфликтных регионах СНГ со стороны ряда зарубежных политиков и аналитиков, возрождение опасений по поводу «российского империализма», «гегемонистских притязаний» и т.д.
По мере концептуализации и систематизации российских национальных интересов становилось невозможным обосновывать политику вовлечения российских миротворцев во внешние конфликты как отдельные сложившиеся линии поведения руководства, реагирующего на инерцию распада Советского Союза. Стала объективной необходимостью выработка целостной внешней политики России в отношении миротворческих операций и других форм конфликтного урегулирования, стратегии и тактики в этом направлении.
Кроме того, актуализация этих вопросов была вызвана постепенным становлением государственности и дипломатии других стран СНГ, у которых стали появляться свои специфические позиции по вопросам миротворчества. Между Россией и ее партнерами стали возникать противоречия и конфликты, возникла необходимость искать компромиссы и промежуточные решения. Потребовалось принимать во внимание позиции международных организаций. Логическим следствием этого стало постепенное повышение профессионализма и усложнение форм российского миротворчества.
Осмысление имеющегося опыта миротворчества (как российского, так и зарубежного), его позитивных и негативных сторон, определение путей, форм использования его в международных отношениях в перспективе имеет не только научное значение, но и глубокий практический смысл. Представляется чрезвычайно важным на основе выводов исследования опыта миротворчества предложить систему внешнеполитических действий России в этой области на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Это является необходимым не только для повышения эффективности миротворческих операций, но и весьма существенно артикулировать российские позиции по проблемам международного миротворчества в целом, поскольку очевидно, что эти проблемы станут одним из центральных вопросов при любом обсуждении будущего современной системы международных отношений, эволюции фундаментальных норм международного публичного права, преобразования Организации Объединенных Наций и т. д.
Актуальность рассматриваемой темы определяется еще и тем, что в научной литературе все еще не были проанализированы в комплексе проведенные СНГ миротворческие операции с выработкой практических рекомендаций по их совершенствованию. Подобный недостаток затрудняет выработку конкретных мер, нацеленных на решение сложных внешнеполитических задач России в конфликтных зонах. Поэтому рассмотрение миротворческих операций, а также комплекса вопросов, связанных с определением их содержания, характера и итогов миротворчества, приобрело прикладное значение. Данная .работа является попыткой систематизированного политологического изучения проблематики миротворческих операций на пост- советском пространстве в практическом внешнеполитическом контексте конца XX - начала XXI века.
Степень научной разработанности темы
Исследования проблем миротворческой деятельности имеют довольно длительную историю развития. Как научная дисциплина исследование миротворчества сформировалось довольно поздно; можно говорить о миротворческой тематике в строго смысле слова лишь в период после окончания второй мировой войны. Интерес к этой тематике возник как интеллектуальная и политическая реакция на сложнейшие проблемы безопасности, развития, толерантности в условиях резкого увеличения числа субъектов мировой политики, формирования целого класса молодых государств, не обладающих в полной мере всеми атрибутами государственности, а также как попытка соотнести либеральные ценности послевоенного мира и достаточно традиционно понимаемые национальные интересы ведущих держав. Именно в конце 40-х гг. прошлого века, на волне завышенных ожиданий от «нового мирового порядка» и романтических иллюзий относительно «объединенных наций» появилась потребность в новых взглядах на "глобальную и региональную проблематику мира и стабильности"1.
Далеко не случайно, что именно ООН (которая сама является своеобразной инкарнацией надежд и иллюзий стран-победительниц во второй мировой войне) принадлежит бесспорное почетное "авторство" во внедрении таких коллективных действий, как операции. по поддержанию мира, давших начало широкому многообразию современных форм и методов предотвращения и урегулирования конфликтов и кризисов, известных под обобщенным понятием "миротворческая деятельность"2. Следует отметить, что термин, касающейся миротворчества, был впервые введен Дагом Хаммаршельдом в 1961 г.
В 1950-1960-е годы в теоретических работах экспертов подчеркивалась важность укрепления сотрудничества и международного взаимопонимания для обеспечения мира на планете. При этом центром дискуссий оставался главным образом процесс деколонизации, в значительной степени определивший вектор
глобального политического развития двух десятилетий. В 1970- 80-х годах на фоне активных переговоров по сокращению вооружений, многие ученые обратились к междисциплинарным исследованиям по "разрешению конфликтов". Внимание исследователей сосредоточилось на поиске тех путей, которые бы позволили "разнообразить" формы переговоров по разрешению конфликтов, изначально сводившиеся к "официальным" действиям (действиям на уровне государственной дипломатии). В проблематику. «миротворчества» стали активно интегрироваться вопросы социального, экономического и политического развития (эта тенденция берет свои истоки еще в начале 60-х гг., когда американские либералы стали серьезно ставить вопрос о соотношении стабильности и развития применительно к государства «третьего мира»).
С конца 70-х - начала 80-х гг. прошлого века в эволюции субдисциплин "исследования мира" и "разрешение конфликтов" начался новый этап. Схожесть вопросов привела в конечном итоге к их фактическому слиянию в единую дисциплину - "исследования мира и разрешения конфликтов". В начале 1980-х годов особую актуальность приобрели вопросы, связанные с правами человека, а в 1990-х - с проблемами этноцентризма, групповой идентичности и права наций на самоопределение. Среди западных авторов наиболее известных в перечисленных областях следует отметить работы Добби Ч., Даниела Д., Галтунга Ю., Луярда Э., Вестлей М., Оффер К., и других.3
После окончания холодной войны, ученые и политики сосредоточились на анализе путей разрешения конфликтов на локальном и глобальном уровнях. Эти исследования существенно расширили набор объектов рассмотрения при изучении международных отношений. В то же время следует заметить, что расширение тематики (и, в частности, попытки замены устоявшегося понятия «международные отношения» новым термином «мировая политика») имели своим следствием размывание рамок исследования миротворческих операций как таковых. К числу
миротворческих операций стали относить в том числе и чисто полицейские акции (например, операции по подавлению социальных взрывов в Южной Калифорнии весной 1992 г.). Разумеется, столь расширительное толкование миротворческих операций вряд ли содействует достижению методологической чистоты и ясности. Поэтому с конца 90-х гг. наблюдается обратная тенденция - попытки выделения миротворческих операций в отдельную категорию и разграничение их с другими силовыми акциями, направленными на поддержание политического и социального порядка.
При исследовании проблем, связанных с различными аспектами конфликтов на постсоветском пространстве, а также при их сравнительном анализе большую пользу автору принесло изучение трудов советских и российских политиков, политологов и конфликтологов: Е. Примакова, А. Мельвиля, А. Торкунова, Л. Медведко, Д. Фельдмана, М. Лебедевой, Ю., Л. Дробижевой, Ю. Давыдова, И. Звягельской, А. Васильева, Г. Морозова, А. Никитина, В. Наумкина, В. Барановского, А. Кортунова, В. Кремнюка., В. Белокреницкого, К. Сорокина и других4. Их монографии и аналитические статьи содержат не только важный информативный материал, но и ценные научные, концептуальные разработки, касающиеся конфликтного потенциала отдельных стран и регионов мира, места региональных конфликтов в системе международных отношений, проблем их урегулирования в рамках международной дипломатии и через региональные структуры. Полезные конфликтологические положения, хотя и достаточно спорные, содержат труды профессора Гарвардского Университета С.Хантингтона, а также профессора З.Бжезинского5. Все эти работы, наряду с другими конфликтологическими исследованиями, оказали неоценимую помощь автору при - анализе различных проблем, определённых для исследований. Произошедшая за последние годы постепенная переориентация с разрешения конфликтов на их урегулирование оказала серьезное влияние на изучение данной проблематики: в частности, гораздо большее значение стало придаваться роли в этих процессах третьих сторон (находящихся вне конфликта лиц, групп и организа -ций, способных путем убеждения или иных форм позитивного вмешательства стимулировать его урегулирование). Параллельно наметились сдвиги в разработке методик, направленных на изменение поведения противоборствующих сторон посредством искусного вмешательства третьей стороны6.
В связи с "регионализацией" миротворчества как никогда остро встала проблема единого понимания его сущности. Следует констатировать, что, не смотря • на относительную унификацию концептуальных подходов и соответствующего понятийного аппарата миротворчества в рамках региональных организаций и объединений (НАТО, ЕС, ОБСЕ, СНГ, скандинавские страны и др.), в настоящее время не существует единой, строго выверенной и согласованной терминологии, единого международно-принятого понятийного аппарата, описывающих элементы, категории миротворчества. В научном мире и у практиков миротворческой деятельности из-за большого круга задач, решаемых в этой области, используется разные определения и дефиниции "миротворчества" .
Миротворческая деятельность связана с исследованием проблем обеспечения национальной и международной безопасности. Известными работами отечественной и западной теории и практики являются национальные и международные нормативно-правовые акты в этой области .
В последние годы миротворчество занимает все более заметное место в системе научных исследований как в мире, так и в России. Развитие теоретических аспектов миротворчества носит комплексный характер и включает в себя политические, экономические, дипломатические, военные, гуманитарные, идеологические и др. аспекты и предполагает систематизацию понятийно-категориального аппарата, выявление групп закономерностей миротворческого процесса, разработку форм и методов миротворческой деятельности и направлений их совершенствования. В результате теоретизации знаний по проблемам миротворчества сформировалась относительно самостоятельная научная дисциплина в рамках современной политической конфликтологии. В западных СМИ был опубликован довольно большой массив информации, имеющий как научное, так и прикладное значение9. Среди наиболее известных работ
отечественных специалистов этой области следует отметить работы Данилова В., Усольцева А., Гаврилова В., Гольца А., Иванова В., Гриненко А., Иванова В., Ивашова Л., Морозова Г., Рогова С, Кобринской И., Соколова А. и других10.
Совокупность перечисленных источников помогла автору глубже разобраться в специфике деятельности России, ООН, СНГ и других региональных организаций и союзов, найти новые концептуальные подходы к проблеме миротворчества, выявить место миротворчества в системе современных международных отношений.
Основными целями данной работы являются анализ специфической роли и значения миротворчества в рамках становления региональной подсистемы международных отношений, охватывающей территорию бывшего Советского Союза -и анализ места миротворческих операций в общей внешнеполитической стратегии России на протяжении первого десятилетия ее постсоветской истории, а также выработка рекомендаций по совершенствованию политико-правового оформления миротворческих операций в будущем.
В связи с этим автор поставил перед собой следующие исследовательские задачи:
проанализировать эволюцию нормативно-правовых " основ миротворчества ООН, СНГ и России на протяжении 90- гг. XX века;
проанализировать причины военно-политических конфликтов на постсоветском пространстве и динамику разрастания конфликтных ситуаций до уровня вооруженных столкновений;
дать анализ перспектив координации усилий различных международных организаций в будущем, учитывая малую эффективность предыдущего опыта использования подобного взаимодействия;
определить основные направления повышения эффективности миротворческой деятельности России как составляющей внешнеполитической деятельности государства;
проанализировать наличие возможностей и условий к перспективному совместному миротворчеству России с заинтересованными странами, региональными организациями и союзами на общем геополитическом пространстве за рамками зоны СНГ.
Объектом исследования являются вооруженные конфликты, происходившие на постсоветском пространстве на протяжении 1992 - 1999 гг. В ряде случаев автор также обращается к анализу конфликтных ситуаций, развивавшихся в регионе в более поздний период.
Предметом исследования являются миротворческие усилия России, политические и нормативно-правовые аспекты этой деятельности и ее особенности по отношению к "классическим" миротворческим операциям ООН.
Методология исследования.
Многообразие видов и форм миротворческой деятельности, ее организационно-содержательная .и функциональная сложность предопределили методологическую основу исследования, которая предусматривала использование методов системного исторического анализа (с использованием методов современной компаративистики) и междисциплинарного синтеза теории международных отношений и политической конфликтологии. Многомерный и междисциплинарный характер проблем урегулирования конфликтов, по сути,
затрагивает области не только политической науки и международного публичного права, но и экономики, социологии, психологии, культурной антропологии и иных областей общественных наук. Хотя автор не ставил перед собой задачи дать столь широкий междисциплинарный анализ проблематики миротворчества, в работе присутствуют элементы такого анализа (в первую очередь, в рассмотрении истоков и генезиса конфликтных ситуаций).
Эмпирическую базу исследования составляют материалы и документы, а также интервью, проведенные автором в рамках исследования с рядом российских и иностранных участников миротворческих операций. При исследовании проблем миротворчества, автор в качестве основы для обобщений использовал анализ мнений и выводов российских и зарубежных авторов - политологов, историков, юристов-международников и практиков - по исследуемой теме.
Источники и литературу, использованную при подготовке данной работы, можно разделить на несколько неравных по объему, но в равной степени важных групп.
Первую группу составляют официальные документы и материалы ООН, ОБСЕ, СНГ, ОДКБ, Российской Федерации и другие международные акты: резолюции Генеральной Ассамблеи, Совета Безопасности, заявления и выступления Генерального Секретаря, соглашения, подписанные между конфликтующими сторонами, а также • международные договоры. Также использовалась законодательная база и доктринальные документы, посвященные миротворческой проблематике, Федеральные Законы Российской Федерации и документы, принятые главами государств Содружества в области миротворческой деятельности и иные документы.
Следующую группу составляют отечественные и зарубежные статьи и монографии, посвященные проблемам миротворчества в русском издании и издания на английском языке. К ним относятся работы по конфликтологии, а также общетеоретические работы по теории международных отношений, по миротворчеству и другие источники. В меньшей степени автор опирался на европейские исследования миротворческой деятельности, хотя и они, бесспорно, представляют значительный интерес.
Наконец, третью группу материалов представляют собой публикации в российской и зарубежной периодической печати, а также на сайтах региональных информационных агентств в Интернете. Использованы также различные справочные издания ООН,и ее специализированных учреждений, СНГ и других международных организаций, научно-исследовательских учреждений и институтов. Весьма ценным источником для данного исследования стали материалы различных конференций, семинаров, симпозиумов, посвященных миротворческой проблематике.
Научная новизна исследования.
Результаты, полученные в ходе исследований, позволили автору сделать ряд выводов о состоянии и возможных перспективах осуществления российских миротворческих операций на территории бывшего СССР, а также разработать ряд предложений и рекомендаций по развитию теории и практики миротворчества.
Исходя из основных результатов исследований, новизна работы заключается в следующем:
определены основные направления совершенствования миротворческой деятельности России как составляющей внешней политики государства и возможные приоритеты внешнеполитической деятельности России на глобальном и региональном уровнях; описаны возможные направления сотрудничества России с существующими институтами в области безопасности по вопросам совместного миротворчества;
предложен механизм реализации совместного сотрудничества в области миротворчества и конкретные предложения по реализации его содержания; разработаны предложения по направлениям повышения эффективности превентивной дипломатии в урегулировании конфликтов на пост- советском пространстве; определены факторы, которые целесообразно учитывать для принятия решения об участии России в будущих операциях;
даны рекомендации по направлениям совершенствования подготовки миротворческих сил и описаны перспективы развития основ взаимодействия между военными и гражданскими компонентами.
Практическая значимость исследования
Задача поиска оптимальной форм совместного миротворчества на общем геополитическом пространстве в перспективе до настоящего времени не решена. Данный процесс сдерживается отсутствием целостного понимания данной проблемы и различием интересов акторов, действующих на евроазиатском пространстве. В данной работе автор стремится внести свой вклад в процесс поиска, выявляя препятствия и ограничители, стоящие на пути акторов, и возможные пути их преодоления. Подходы автора к будущему миротворческому процессу на едином геополитическом пространстве могут иметь прикладное значение - для практического использования соответствующими министерствами и ведомствами Российской Федерации и региональными организациями в области безопасности. Выводы данного труда могут оказаться полезными и для прогнозирования ситуации в других конфликтных зонах СНГ.
Собранный и проанализированный материал может быть использован для проведения спецкурсов и семинарских занятий по изучению вооруженных внутригосударственных конфликтов.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Практика миротворчества ООН не свободна от недостатков. К их числу можно отнести длительность процедур принятия и компромиссный характер ключевых решений; зависимость их реализации от политической конъюнктуры, баланса национальных и групповых интересов стран-участниц (прежде всего - пяти постоянных членов Совета Безопасности); отсутствие потенциала быстрого реагирования и сил постоянной готовности; проблемы планирования, управления и командования миротворческими операциями; слабость системы материально-технического обеспечения; проблемы бюджета и финансирования миротворческих операций; отсутствие "стратегии выхода" из затянувшихся и теряющих положительные перспективы операций. Признание этих недостатков не должно приводить к выводам о конце эпохи миротворчества ООН, к утрате этой организацией верховенства в вопросах международной безопасности. Напротив, резко усложнившаяся картина международной жизни заставляет придавать еще большее значение системообразующей роли ООН и ее Совета Безопасности в деле обеспечении международной стабильности. Возможными направлениями повышения эффективности миротворческой деятельности ООН могут стать предпринимаемые в настоящее время попытки наращивания миротворческого потенциала ООН (строительство системы резервных соглашений, попытки реанимации деятельности ВШК, реформа органов ООН по управлению миротворческими операциями, совершенствование механизма финансирования миротворческих операций); активизация участия региональных и субрегиональных организаций (прежде всего, НАТО, ОБСЕ, СНГ, ОАЕ, ЛАГ и др.) в урегулировании кризисов, использование всего арсенала форм и методов кризисного реагирования, вытекающих из положений Устава ООН, в том числе принуждения к миру на основании Главы VII и повышения роли региональных соглашений по главе VIII Устава.
2. Становление регионального миротворчества ещё далеко не завершено и его опыт не однозначен. В некоторых ситуациях в лице региональных организаций ООН получила эффективных партнеров по кризисному реагированию, максимально приближенных к районам реальных и потенциальных конфликтов и заинтересованных в скорейшем и энергичном реагировании на кризисные ситуации. Включение в процесс миротворчества региональных организаций позволяет снять часть финансового бремени со структур ООН, воспользоваться имеющимся в регионе опытом, задействовать дополнительные рычаги влияния на конфликтную ситуацию. К негативным моментам можно отнести существенные различия в национальных и региональных доктринальных установках на .миротворчество; во взглядах на допустимость и законность тех или иных форм и способов вмешательства в конфликты и кризисы; неравенство в военно-политических возможностях и средствах воздействия на обстановку в кризисных районах; в ресурсном обеспечении и финансово-экономических возможностях партнеров по операциям; фактическое подчинение общей политики региональных организаций и миротворческих коалиций целям и задачам политики "старшего партнера", нередко - в. ущерб подлинным интересам мирного процесса. Фрагментация глобальной безопасности, формирование отдельных «правил игры» для . различных регионов, подмена правового обоснования политической целесообразностью - все эти тенденции становятся все более и более явными.
3. История развертывания миротворческих операций на территории бывшего СССР имеет достаточную глубину, чтобы можно было сделать выводы об общих закономерностях этих операций. Во-первых, эти операции практически никогда не развертывались по правилам и стандартам, характеризующим международный опыт; они определялись наличием или отсутствием военно-технических возможностей, иных материальных ресурсов, масштабами вооруженных столкновений и субъективным пониманием динамики конфликтных ситуаций. Во- вторых, роль российских миротворцев никогда не была полностью беспристрастной; прямо или косвенно миротворческие контингенты вовлекались в политические процессы в конфликтных регионах, иногда довольно существенно воздействуя на эти процессы. В-третьих, практически во всех случаях стоял вопрос о легитимности российского миротворчества, о желательности расширения состава миротворческих сил; при этом ни одна из стран СНГ или Запада и ни одна международная организация не смогли или не захотели взять на себя существенную часть российского бремени по поддержанию мира. В-четвертых, во всех случаях наблюдается эволюция миротворческих операций - от импровизированных реакций к комплексным долгосрочным стратегиям; имеет место общее повышение профессионализма миротворческих операций . и повышения качестве задействованных в них контингентов. В пятых, общим слабым местом российского миротворчества остается ограниченность экономических, финансовых и иных невоенных ресурсов, способных закрепить успех операций по поддержанию мира.
4. Миротворческие операции в СНГ являются примерами в целом успешной адаптации имеющегося у мирового сообщества опыта к конкретным условиям государств СНГ. Ряд аспектов операций по поддержанию мира в зоне СНГ являются вкладом в развитие теории и практики международного миротворчества и могут быть использованы мировым сообществом. Четыре операции по поддержанию мира с использованием воинских контингентов государств СНГ были развернуты на пост-советском пространстве, три из них продолжаются и сейчас. Удалось прекратить кровопролитие в Абхазии, Южной Осетии, Приднестровье, Таджикистане, развести конфликтующие стороны и обеспечить условия для перехода их от насилия к диалогу в интересах политического урегулирования конфликтов.
5. Одна из главных проблем миротворчества СНГ состоит в том, что, остановив насилие восемь-десять лет назад, конфликтующие стороны и их посредники крайне незначительно продвинулись по пути политического урегулирования имеющихся противоречий. И в Абхазии, и в Южной Осетии, и в Приднестровье проведен только первый этап операций по поддержанию мира - миротворческие силы разъединили противоборствующие стороны и не допускают возобновления военных действий. Конфликты "законсервированы". В тоже время реальностью остаются нестабильная обстановка в этих регионах, разрушенные экономика и системы жизнеобеспечения, нарушенные транспортные связи, сотни тысяч беженцев и перемещенных лиц.
6. Миротворческая деятельность в СНГ является важнейшим элементом национальной безопасности Российской Федерации. Самостоятельная миротворческая активность России при всей её непоследовательности сдержала развитие военных конфликтов на пост советском пространстве, но их предотвращение и, особенно, пост конфликтное урегулирование возможно лишь во взаимодействии с международными институтами (ООН, СНГ, ОБСЕ и др.). Тенденции развития обстановки в зоне СНГ объективно заставляют Россию перейти от проведения односторонних силовых операций к многосторонним дипломатическим методам разрешения и урегулирования конфликтов в рамках СНГ и во взаимодействии с другими международными институтами. При этом военная составляющая операций должна сочетаться с мерами экономического и гуманитарного характера.
В миротворческой деятельности РФ на глобальном уровне было бы целесообразным: активно участвовать в разработке и заключении новых договоренностей, отвечающих национальным интересам России; выступать за укрепление правовых основ международной миротворческой деятельности в урегулировании региональных и локальных конфликтов в строгом соответствии с принципами Устава ООН; содействовать реализации концепция создания "резервных сил" ООН и предусмотреть, выделение в их состав требуемый контингент от России.
Со всеми государствами СНГ, целесообразно делать упор на развитие добрососедских отношений и стратегического партнерства, что станет
цементирующей основой Содружества. Практическую же линию взаимодействия, видимо, очевидно, целесообразно выстраивать дифференцированно, принимая во внимание встречную открытость стран СНГ для сотрудничества, их готовность должным образом учитывать интересы России. Исходя из • концепции разноскоростной и разноуровневой интеграции, важно определять параметры и характер взаимодействия - в общем формате СНГ или в более узких объединениях (в первую очередь с ОДКБ). Приоритетное значение, очевидно, будут иметь совместные усилия по урегулированию конфликтов в государствах СНГ в рамках миротворчества, продвижению сотрудничества в военно-политической области и сфере безопасности, особенно в борьбе с международным терроризмом и экстремизмом.
9. Одним из возможных вариантов развития процесса урегулирования конфликтов на пост- советском пространстве, может стать трансформация текущих операций в комплексные многоаспектные операции под эгидой глобальной или одной из региональных организаций (помимо СНГ/ОДКБ) при широком участии в них военного, полицейского и гражданского персонала государств Содружества. Смещение акцентов в таких операциях от разделения сторон к миростроительству позволит использовать потенциал этих организаций для принятия более эффективных мер по обеспечению организованного возвращения беженцев и перемещенных лиц, экономической реабилитации регионов. Несмотря на определённые расхождения в подходах России и организаций/союзов к организации и проведению миротворческих операций, в перспективе сотрудничество РФ, СНГ/ОДКБ, ОБСЕ, НАТО и ЕС в области миротворчества может стать одним из краеугольных камней обеспечения мира и безопасности на евроазиатском пространстве совместными усилиями. В случае реализации модели совместного миротворчества, миротворческие силы ЕС/НАТО и СНГ/ОДКБ смогли бы проводить операции и действия по установлению и поддержанию мира на общем геополитическом пространстве. Возможно дополнительное использование военной силы (по мандату ООН) в операциях по принуждению к миру. ОБСЕ смогло бы сосредоточиться на выполнении функций пост конфликтного урегулирования и восстановления мира во взаимодействии с другими организациями и странами.
Структура и содержание исследования.
Для реализации задач, стоящих перед автором, была построена и структура работы, которая состоит из настоящего введения, трех глав и заключения.
Основная идея первой главы работы "Анализ нормативно-правовых основ миротворческой деятельности" заключается в анализе становления нормативной базы миротворческих операций России и СНГ на территории бывшего СССР. Показана эволюция внешнеполитической деятельности России по отношению к государствам пост-советского пространства. Дана оценка российской правовой базы миротворческой деятельности. При этом особое внимание уделяется выявлению сохраняющихся нормативно - правовых пробелов в миротворческой деятельности. На основе своего анализа автор формулирует предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно-правовых основ миротворческой деятельности России. Выделяются основные принципы миротворчества, отвечающие национальным интересам РФ и соответствующие общим тенденциям развития современного международного публичного права. Оцениваются особенности практической . миротворческой деятельности региональных организаций и союзов, их "сильные и слабые" стороны. Проводится сравнительный анализ относительной эффективности политико-правового оформления миротворческих операций в различных региональных ситуациях и при решении различных задач миротворчества.
Вторая глава диссертационного исследования - "Миротворческие операции с участием России в регионах СНГ: уроки и выводы" - посвящена анализу практических аспектов операций, проводимых на пост-советском пространстве, а также определению их системных проблем, проявившихся на протяжении 90- гг. XX века. Глава включает анализ дезинтеграционных тенденций на пост-советском пространстве, накоплению конфликтогенного потенциала, возникновению вооруженных конфликтов и их влиянию на национальные интересы России. Определяются потенциальные угрозы национальным интересам государства в его основных сферах жизнедеятельности. Автором проводится исследование истоков и характера конфликта на пост- советском пространстве, а также обзор документов СНГ, относящиеся к подготовке и проведению операций в Таджикистане, Грузии (Абхазии, Южной Осетии) и в Приднестровье. Показаны
усилия по урегулированию конфликтов и дан анализ выполнения соглашений о прекращении вооружённого противостояния сторон. В главе выявляются основные особенности операций, подводятся итоги мирного урегулирования конфликтов. Особое внимание автор уделяет выявлению основных проблем пост-конфликтного урегулирования в различных региональных контекстах. Описываются позиции сторон, участвующих в разрешении конфликта, моделируются возможные сценарии их действий. Определена стратегическая значимость стран, где проводятся миротворческие операции, для национальных интересов России. Автор оценивает перспективы урегулирования конфликтов, остававшихся неурегулированными на протяжении 90-х гг. В главе также приводятся оценки экспертами присутствия России в зонах конфликтов.
Главным содержанием третьей главы исследования "Осповные направления повышения эффективности миротворческой деятельности России, как составляющей внешнеполитической деятельности государства " является обзор существующих подходов к совершенствованию миротворческой деятельности России, а также обоснование предложений и рекомендаций автора по международно-правовым и практическим аспектам внешнеполитической и миротворческой деятельности РФ на основании проведённого анализа теоретической и практических сторон миротворчества. При этом автор исходит из того, что миротворческие операции в обозримом будущем останутся весьма важным компонентом внешней политики России, хотя по мере развития ее других компонентов (экономического, гуманитарно-культурного, информационного), а также по мере стабилизации ситуации в государствах СНГ относительный удельный вес миротворческих операций в совокупном арсенале внешнеполитических инструментов может снижаться. Поэтому оптимизация миротворческих операций остается важной задачей внешнеполитического планирования страны.
Главные результаты и выводы диссертационного исследования представлены автором в Заключении к работе.
Основным тезисом является вывод о том, что перспектива урегулирования вооруженных конфликтов на евроатлантическом (пост-советском) пространстве будет и в дальнейшем связана с необходимостью осуществления миротворческих акций. Эти акции трактуются автором как совокупность политико-дипломатических, военных и иных форм и методов коллективных международных усилий по восстановлению международного мира и стабильности в конфликтных регионах посредством системы скоординированных мер по предотвращению, снижению остроты, разрешению, ликвидации последствий международных и немеждународных (внутригосударственных) конфликтов. Последовательная корректировка российских внешнеполитических установок на протяжении последних пятнадцати лет в целом приблизила российскую миротворческую деятельность и её законодательную базу к международным требованиям и стандартам, а также к существующей международной практике миротворчества. Принципиально важным в этом плане представляется ставшее в большинстве случаев стандартным положение о том, что участие российских войск в операциях по принуждению к миру производится только по мандату СБ ООН. Последовательная реализация этого положения снимает обвинения, выдвигаемые в адрес России, относительно того, что она использует миротворческие операции для создания сферы своего господства на территории бывшего СССР,.
В современных условиях политическая целесообразность продолжения самостоятельного участия России в операциях с применением вооруженных сил за пределами национальных границ нуждается в серьезной переоценке и переосмыслении. Очевидно, целесообразна дальнейшая определённая корректировка внешнеполитической деятельности Российской Федерации с учётом приоритетов миротворчества, международная легитимизация миротворческих действий России, повышение её эффективности, а также совместные действия России с международными организациями и союзами в сфере урегулирования конфликтов на едином геополитическом пространстве. В результате своего исследования автор приходит к выводу о принципиальной непротиворечивости интересов России в конфликтогенных зонах СНГ, с одной стороны, и позиций ведущих международных организаций (ООН, СБСЕ, Совет Европы) с другой стороны.
Особенности современных миротворческих операций на глобальном и региональном уровнях.
Новые вызовы безопасности и стабильности в мире повлекли за собой специфическую трансформацию миротворчества и расширение арсенала его средств. Миротворческие операции, которые изначально были по преимуществу военными и имели характер разъединения конфликтующих сторон (как правило, государств), стали комплексными и многокомпонентными. Успехи и неудачи "классического" миротворчества привели миротворческое сообщество к пониманию необходимости реагирования на весь спектр кризисных проявлений, начиная с возможно более ранних стадий конфликта, вплоть до его полного урегулирования и многоуровневой (СБ ООН, региональная организация, группа стран) ответственности за поддержание и восстановление международного мира.
Анализ практики миротворчества ООН показал, что эта практика не свободна от ряда недостатков. Критики этой организации указывают на такие из них, как: длительность процедур принятия и компромиссный характер ключевых решений; зависимость их реализации от политической конъюнктуры, баланса национальных и групповых интересов стран-участниц (прежде всего - пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН); отсутствие потенциала быстрого реагирования и сил постоянной готовности; проблемы, связанные с планированием, управлением и командованием миротворческими операциями; слабость системы материально-технического обеспечения; проблемы бюджета и финансирования миротворческих операций; отсутствие "стратегии выхода" из затянувшихся и теряющих положительные перспективы операций.
Однако, какими бы нелицеприятными были ли бы оценки миротворчества ООН, вполне реальны достижения этой организации в решении проблем поддержания международного мира, таких как: предотвращение эскалации и "расползания", а в ряде случаев и эффективное урегулирование конфликтов (Кипр, до недавнего времени - Ближний Восток, Намибия, Камбоджа, Мозамбик, Восточная Славония, Центральная Америка); облегчение страданий людей; пост конфликтное миростроительство.
Осознание и осмысление внутренне присущих ООН ограничений, снижающих способность адекватно реагировать на вызовы обстановки, не должно приводить к ложным по сути своей выводам о конце эпохи миротворчества ООН, к утрате этой организацией верховенства в вопросах международной безопасности. Напротив, как представляется, резко усложнившаяся в последнее десятилетие картина международной жизни, заставляет считаться с системообразующей ролью ООН и ее СБ в деле обеспечении международной стабильности, ведет к поиску путей выхода из сложившейся "тупиковой" конфликтной обстановки. Такими путями объективно становятся: предпринимаемые в настоящее время попытки наращивания миротворческого потенциала ООН (строительство системы резервных соглашений, попытки реанимации деятельности ВШК, реформа органов ООН по управлению миротворческими операциями, совершенствование механизма финансирования миротворческих операций); активизация участия региональных и субрегиональных организаций (прежде всего; НАТО, ОБСЕ, СНГ, ОАЕ, ЛАГ и др.) в урегулировании кризисов; использование всего арсенала форм и методов кризисного реагирования, вытекающих из положений Устава ООН, в том числе принуждения к миру на основании Главы VII и повышения роли региональных соглашений по главе VIII Устава.
С развитием и регионализацией миротворчества как никогда остро встает проблема единого понимания его сущности. Несмотря на относительную унификацию концептуальных подходов и соответствующего понятийного аппарата миротворчества в рамках региональных организаций и объединений (НАТО, ЕС,
ОБСЕ, СНГ, скандинавские страны), в настоящее время не существует единой, строго выверенной и согласованной терминологии, единого международно-принятого понятийного аппарата, описывающих элементы, категории миротворчества. Существует обширная «серая зона» в понятийном аппарате, которая позволяет использовать весьма вольные интерпретации содержания и задач миротворческой деятельности.
Так, в последние годы, в связи с бурной эволюцией практического миротворчества получили широкое хождение такие понятия, как "коалиционное миротворчество", "установление мира", "полицейские операции", "гуманитарная интервенция" и другие19. Сама целесообразность использования подобных понятий вызывает серьезные оговорки. В любом случае необходима их жесткая кодификация, разработка правового механизма их использования и пр. Недостаточная разработанность, а по отдельным сферам и направлениям отсутствие в рамках региональных организаций единых подходов к миротворчеству (особенно в части проведения операций по принуждению к миру) не позволяет сформировать эффективно действующую модель системы региональной безопасности, создает опасные прецеденты неконтролируемого вмешательства, порождает многочисленные противоречия и конфликты в отношениях между государствами
Как представляется, является актуальной необходимость кодификации международного миротворчества во всех его многообразных проявлениях, которая должна стать результатом скоординированной работы ООН, региональных организаций безопасности, отдельных стран, активно участвующих в миротворческом процессе, с тем, чтобы восполнить юридические пробелы, снижающие эффективность миротворческой деятельности, позволяющие, под видом миротворчества, нарушать общие принципы Устава ООН. Подобная кодификация предполагает совместную работу экспертов в области конфликтов, специалистов по проблемам международного публичного права, историков и военных; при этом крайне желательным было бы представительство различных регионов и стран мира, а также тех международных организаций, которые наиболее активно включены в миротворческую деятельность..
Эта потребность становится особенно насущной в связи с тем, что по мере активизации миротворческих действий региональных структур и союзов стали образовываться региональные "школы миротворческой деятельности" этих организаций, имеющие свои специфические черты и особенности, существенно отличающие их от операций ООН.
Миротворческая операция в Таджикистане: её особенности, уроки и итоги
Вооруженное противостояние сторон в ходе конфликта в данном разделе не рассматривается, ввиду того, что динамика, хронология и военно-технические аспекты этого противостояния достаточно подробно изложены в работах отечественных и зарубежных конфликтологов91. Поэтому автор стремился ограничиться главным образом анализом процесса урегулирования конфликта.
Впервые конфликт в Таджикистане нашел своё отражение в деятельности и документах высших органов СНГ в октябре 1992 года. Этому вопросу было уделено внимание на встрече руководителей стран Содружества, состоявшейся в Бишкеке 9 октября 1992 . В принятом заявлении главы государств СНГ подчеркнули, что
"...не могут оставаться безразличными к судьбе народа братского Таджикистана и готовы оказать ему необходимую помощь, в том числе миротворческими силами, после получения официального обращения Президиума Верховного Совета, Кабинета Министров и исполняющего обязанности Президента — Председателя Верховного Совета Республики Таджикистан"92. Следует подчеркнуть, что к началу октября 1992 года гражданская война в Таджикистане практически достигла своего апогея. Однако никаких практических действий со стороны СНГ осенью-зимой 1992 года не предпринималось. Только после разгрома основных сил Объединённой таджикской оппозиции (ОТО) и прихода к власти в стране Народного фронта, лидеры СНГ приняли решение о помощи новому правительству93. Таким образом, первое более или менее конкретное решение о направлении дополнительных сил в Таджикистан было принято тогда, когда руководство страной перешло к правительству Э.Рахмонова. Однако эти решения выполнялись крайне медленно. Руководители государств СНГ дважды (12 марта 1993 года и 28 апреля 1993 года) заявляли о необходимости "принять незамедлительные меры" по выполнению указанных решений, а также их "скорейшего выполнения во всем объеме".
Реально ситуация изменилась лишь в августе 1993 года. К этому времени в Таджикистане в полную силу развернулся новый этап гражданской войны и возникла реальная угроза власти Э.Рахмонова. Одновременно в это же время российские погранзаставы подвергались регулярным нападениям отрядов оппозиции, действовавших как с территории Афганистана, так и с таджикской стороны. Уничтожение 13-й российской погранзаставы 13 июля 1993 года вызвало острую реакцию в российском руководстве и показало, что Россия стоит перед жесткой дилеммой: или уйти из Таджикистана, или попытаться изменить ситуацию в пользу правительства Э. Рахмонова.
7 августа 1993 года в Москве было проведено совещание глав государств Средней Азии (кроме Туркменистана), Казахстана и России. В принятом там решении о мерах по нормализации обстановки на таджикско-афганской границе участники совещания заявляли, что руководствуясь "...основополагающими документами СНГ, рассматривают таджикско-афганскую границу как часть общей границы СНГ; ... решили усилить охраняющий границу контингент; ... решили оказать Таджикистану дополнительную военную, экономическую и гуманитарную помощь; ... в случае продолжения вооруженных нападений извне будут приняты ответные и соразмерные меры по их пресечению в соответствии с положениями Договора о коллективной безопасности стран СНГ, двусторонними соглашениями с Таджикистаном, а также правом на индивидуальную и коллективную самооборону"95.
Таким образом, в этих документах речь, по сути дела, шла не о проведении миротворческой операции, а о военной помощи правительству Э. Рахмонова, ведущего гражданскую войну с оппозицией.
Впервые более или менее ясно руководители государств СНГ определили свою позицию по таджикской проблеме на заседании в Минске 24 сентября 1993 года. Прежде всего, главы государств Азербайджана, Армении, Беларуси, Молдовы, Туркменистана и Украины приняли решение о поддержке Заявления лидеров стран Средней Азии, Казахстана и России от 7 августа 1993 года. Тем самым они солидаризовались с идеей военной помощи таджикскому руководству. Они подписали Соглашение о Коллективных миротворческих силах (КМС) и совместных мерах по их материально-техническому обеспечению, приняли Положение об Объединенном командовании (ОК) КМС9ба также Решение о формировании КМС и начале их функционирования. Были определены также размеры долевых взносов государств-участников для финансирования деятельности ОККМС.
Этими решениями определялась правовая база создания и функционирования КМС. Однако в упомянутых документах конкретная "принимающая сторона" определена не была. Не был определен и мандат КМС, а их задачи сформулированы в крайне общем виде. Им предписывалось по Соглашению о КМС "выполнять задачи по стабилизации обстановки и поддержанию мира". Такая формулировка позволяла использовать эти силы для достижения самого широкого круга целей, в том числе путем проведения "классических" боевых операций.
К весне 1994 года положение в Таджикистане в очередной раз обострилось. Открытие горных троп и перевалов позволило вооруженной оппозиции активизировать переброску своих отрядов с афганских баз на территорию Таджикистана. В этих условиях 15 апреля 1994 года на встрече руководителей государств СНГ в Москве был принят новый пакет решений по КМС в Таджикистане. Прежде всего, устанавливалось, что Казахстан, Киргизия, РФ и Узбекистан выделят в состав КМС "соответствующие контингенты общей численностью 16 тысяч человек". Однако это решение так и не было выполнено. КМС практически полностью состояли из российских подразделений, входящих в состав 201-й дивизии, численность которой несколько превышала 6 тысяч человек .
Возможные направления расширения сотрудничества с региональными организациями и союзами в сфере миротворчества
Успешная внешняя политика России требует разумного баланса между ее целями и ресурсами для их осуществления. Сосредоточение политико-дипломатических, миротворческих и иных средств на решении внешнеполитических задач должно быть соразмерно их реальному значению для национальных интересов, а уровень России участия в международных процессах и структурах - адекватен реальной отдаче для укрепления позиций страны на международном уровне. При огромном числе и многосложности международных проблем, кризисных ситуаций важно представлять степень актуальности каждой из них для национальных интересов России, т. е. иметь своеобразную "шкалу приоритетов" внешнеполитической и миротворческой активности. С учётом анализа складывающейся обстановки в мире и на пост- советском пространстве (главы 1, 2), представляется возможным определить миротворческие приоритеты России в области внешнеполитической деятельности.
В национальных интересах России главным центром регулирования международных отношений в XXI веке должна оставаться ООН319. России, как постоянному члену СБ ООН, целесообразно продолжать решительно противодействовать попыткам принизить роль ООН и ее Совета Безопасности в мировых делах. При этом усиление консолидирующей роли ООН на глобальном уровне предполагает проведение ряда реформ Организации, с целью приведения её в соответствие новым реалиям времени (но не затрагивающих основ, соответствующих интересам России). Такое реформирование может идти по нескольким, отвечающим российским интересам, взаимосвязанным направлениям:
В последнее время значительное число стран мира, и прежде всего развивающиеся государства, видят главные цели реформы ООН в перераспределении полномочий между Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей в пользу последней, лишении постоянных членов Совета Безопасности права вето. С учетом того, что реализация подобных идей противоречила бы национальным интересам, очевидно, внешнеполитическая деятельность России должна быть направлена на дозированное реформирование ООН, не затрагивающем основ Организации, и в любом случае - в сохранении права вето у постоянных членов Совета Безопасности1160.
Развитие возможностей ООН по предотвращению и урегулированию кризисов и конфликтов должно оставаться в центре внешнеполитических усилий России. Как представляется, для национальных интересов России было бы очень важным действовать в направлении укрепления существующих структур, занимающихся миротворчеством в Секретариате ООН. В связи с этим целесообразно поддерживать начатую работу по созданию при Генеральном секретаре ООН своеобразного "генерального штаба", под которым подразумевается группа военных и гражданских экспертов (с участием представителей РФ), на которых возложены функции по планированию, координации и быстрому развертыванию ОПМ.
Для национальных интересов, очевидно, необходимо продолжать добиться понижение роли фактора силы в международных отношениях, продолжать твердо придерживаться положения, по которому только СБ ООН правомочен санкционировать применение силы в целях принуждения к миру. Это подразумевает, что применение силы в нарушение Устава ООН является нелегитимным и угрожает разрушить всю систему между народных отношений. Текущие политические интересы России могут подталкивать ее к более гибкой позиции в этом вопросе, делая исключения для отдельных ситуаций и конфликтов, но в долгосрочном плане подобный оппортунизм вряд ли можно считать оправданным.
Весьма актуальной для национальных интересов России является разработанная под руководством Генсекретаря концепция создания " резервных сил" ООН. Целесообразно содействовать ее реализации и предусмотреть возможность выделения в их состав требуемого контингента от России. Поддерживая меры по наращиванию и модернизации потенциала быстрого антикризисного реагирования ООН, было бы целесообразным продолжать активно участвовать в операциях по поддержанию мира, проводимых Организацией, так и, в конкретных случаях, региональными и субрегиональными структурами.
Активная работа по наращиванию миротворческого потенциала ООН, укрепления позиций и статуса этой организации, совершенствованию процедур и механизмов принятия решений должна сочетаться с поиском возможностей укрепить региональный уровень миротворческой деятельности. Базовым принципом внешней политики и дипломатии России является обеспечение соответствия многостороннего сотрудничества в рамках Содружества Независимых Государств. Однако, как показал анализ хода развития интеграционных прогрессов в рамках СНГ (глава 1), задачу создания единого экономического и военно-политического пространства пока решить не удалось. Это связано, по-видимому, с тем, что межгосударственные разногласия и инерция дезинтеграционных процессов в пост советском пространстве ещё слишком сильны и потому приемлемый уровень доверия, необходимый для объединения государств с целью создания некоего надгосударственного органа, контролирующего безопасное развитие всех стран Содружества, все еще не достигнут.
Очевидно, целесообразно делать упор на развитие добрососедских отношений и стратегического партнерства со всеми государствами СНГ. Практическую же линию взаимодействия, видимо, целесообразно выстраивать дифференцированно, принимая во внимание встречную открытость стран СНГ для сотрудничества, их готовность должным образом учитывать интересы России. Кроме того, различные суб-регионы СНГ существуют в различных геополитических контекстах, сталкиваются с угрозами безопасности принципиально различного типа, а потому их объективная заинтересованность в сотрудничестве с Россией в данной области может варьироваться в очень широких пределах.
