Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы анализа лоббизма как политико-правового института 13
1.1. Исторические и современные трактовки понятия «лоббизм» 14
1.2. Функции лоббизма, его детерминанты и классификация 27
Глава 2. Правовые основания и способы правового регулирования лоббистской деятельности, (компаративный анализ) 54
2.1. Правовые основания лоббистской деятельности 54
2.2. Способы правового регулирования лоббистской деятельности 99
ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 142
Библиографический список использованной литературы 145
- Исторические и современные трактовки понятия «лоббизм»
- Функции лоббизма, его детерминанты и классификация
- Правовые основания лоббистской деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Происходящие в России кардинальные изменения охватывают весь спектр общественных отношений, сложную и противоречивую динамику вертикальных и горизонтальных связей их субъектов, находящихся в пространстве политико-правового бытия и действия. При этом традиционные и инновационные моменты «соседствуют» как в материальном, так и в духовном «поле» данного пространства. Поэтому с теоретической точки зрения представляется трудным выявить и описать наличные субъекты разного содержания, направленность их действия и развития. На практике аморфность, рыхлость субъектности ведет к различным издержкам, неуправляемости сложными процессами общественно-политической и иной жизни. Последнее усиливается тем обстоятельством, что незрелость общественных отношений, их субъектов порождает существование адекватных им правовых, политических, моральных и иных норм, правил, взаимоотношений между физическими лицами, коллективными субъектами. В конечном счете, регуляция общественных процессов оказывается малоэффективной. А от ее эффективности во многом зависят успехи не только в достижении стабильности политико-правовой системы общества, но и главное - достижение управляемости, порядка общества, что сказывается на повышении уровня жизни каждого трудящегося на законных основаниях.
Управляемое развитие общества основывается на общественно значимой и одобряемой цели, легитимных средствах ее достижения, отражении и выражении в них конкретных интересов большинства населения страны. Сведение данных интересов в общезначимую систему, постоянная корректировка их в процессе реализации и другие особо важные проблемы составляют технологию управленческой деятельности общества, его субъектных составляющих, институциональных образований.
Одним из новых институтов для российского общества является институт лоббизма, который занимает особое место в системе управленческих
4 отношений и деятельности. Если российское общество зарождается как демократическое и рыночное, то лоббизм неизбежно должен становиться как необходимый институт данного общества. Если это общество становится как гражданское, то институт лоббизма естественно вписывается в него, поскольку позволяет обеспечивать взаимодействие данного общества с органами государственной власти. Наконец, лоббизм, если он открытый, легитимный, то есть цивилизованный, призван усилить регулирующую, управленческую и иные функции деятельности институтов власти, технологически качественно совершенствовать динамику интересов социальных слоев, общностей и общества в целом.
По большому счету эта тема не была актуальной в советский период. С началом перестройки и введением отдельных демократических преобразований стали рушиться устоявшиеся методы выработки и принятия политических и экономических решений, появляются новые политические и экономические структуры, трансформируется система взаимоотношений власти с экономикой, обществом, личностью. К тому же, в результате крушения монополии на власть со стороны КПСС появляются промышленные и финансовые группы, общественные движения и объединения, стремящиеся оказывать влияние на осуществление государством властных полномочий, то есть лоббизм становится существенной составляющей новой политической и правовой системы постперестроечной России.
Эта проблема все чаще поднимается на различного рода научно-теоретических, практических конференциях, семинарах, общественных слушаниях и т.д. В 1992 году в рамках нескольких Комитетов Верховного Совета Российской Федерации начинается работа над законопроектом о конституировании лоббизма. В мае 1993 года Распоряжением Заместителя Председателя Верховного Совета РФ за № 244 проводится первая международная конференция, посвященная лоббизму под названием «Лоббизм как средство влияния на политику». Поэтому очевидна теоретическая
5 значимость и практическая полезность, необходимость анализа лоббистской деятельности в России, строящей гражданское общество и правовое государство.
Степень научной разработанности проблемы. СМИ и научная периодика в последнее время стали уделять значительное внимание промышленным и финансовым группам, общественным движениям и объединениям, стремящимся оказывать систематическое, целенаправленное влияние, как на законотворческую деятельность государства, так и на процессы реализации принимаемых законов и административных актов его органами. Эти группы называются «группами давления» и «группами влияния». «Давление» на парламент или администрацию осуществляется ими с целью реализации групповых интересов. Данное явление в политической жизни западных стран именуется «лоббизмом». В нашей же политической и правовой практике этот термин появился совсем недавно, хотя само по себе это явление существует уже давно.
Десятилетия исключительно негативного и зачастую поверхностного освещения западного лоббизма как средствами массовой информации, так и единичными научными публикациями выработали у подавляющего большинства граждан нашей страны стойкое настороженно-критическое отношение к лоббизму как к явлению общественной жизни. Сегодня данная проблема остается по существу периферийной для отечественных юриспруденции и политической науки - двух основных, анализирующих данное явление, отраслей науки.
Публикации, посвященные лоббизму и лоббистской деятельности, появившиеся в нашей прессе и научной периодике с середины 80-х годов XX века, рассматривают лоббизм как одну из существенных составляющих системы демократического представительства, позволяющую участвовать гражданам в организации и осуществлении властных полномочий государством, тем самым оправдывая его назначение и существование. Все чаще и чаще делается акцент на том, что это необходимый, естественный и
правовой инструмент взаимоотношений власти и общества, предоставляющий гражданам право равного и свободного участия в принятии решений; возможность восстановить ущемленный, либо незаслуженно обойденный вниманием интерес определенной группы. Кроме всего прочего, в соответствии с подобно выстраиваемой картиной группы давления являются незаменимыми партнерами государственной власти, помогая ей «оперативно» реагировать на исходящие от общества импульсы в целях сохранения стабильной системы. В большинстве случаев последствия этой деятельности носят негативный характер. К тому же, если проанализировать историю возникновения и развития этого феномена, то нетрудно заметить, что изначально было очень сложно провести четкую грань между лоббизмом и коррупцией.
Первая публикация, посвященная лоббизму, была представлена советскому обществу в 1978 г. книгой Н.Г.Зяблюка «США: лоббизм и политика». Эта работа носила больше ознакомительный, чем исследовательский характер. Описывая условия возникновения, историю развития, практику и механизмы осуществления лоббизма, автору все же не удалось обойтись без идеологических противопоставлений и клише. Сквозь призму необходимых в то время мировоззренческих установок все же явно прослеживалась попытка объективной оценки и научного истолкования этого феномена. В 70-е годы появляется работа известного канадского политолога Г. Скилинга «Группы интересов в Советской политике», которая, естественно, не получила широкой огласки в СССР, так как в ней раскрывалась и описывалась практика противоборства различных министерств и ведомств при решающем значении органов КПСС, что противоречило исповедуемым тогда принципам демократического централизма и идеям «светлого будущего».
При этом, естественно, следует использовать те немногие разработки исследований проблемы лоббизма, которые появились в последнее десятилетие. Среди них можно выделить два относительно самостоятельных направления, тесно связанных между собой. Одно представлено группой ученых-теоретиков (Авакьян А.С., Автоньямов А.С., Анохин М. , Бельсон А., Богданов С.А., Зотов
7 СВ., Лепехин В.А., Малько А.В., Паппе Я.Ш., Перегудов С, Сергунин А.А., Серов А., Смирнов В.В. и др.) стремящихся описать данное явление, институт с позиции определенной отрасли науки: правовой (Лепехин В.А., Малько А., Смирнов В.В.), политической (Авакьян.А.С, Автономов А.С., Анохин М., Зотов СВ., Серов А.), психологической (Бельсон А., Богданов С.А., Зубков СА. и др.)
Другое фиксирует способы, методы, механизмы лоббистской деятельности, то есть ее технологию (Любимов А.П., Вяткин К.С, Зяблюк Н.Г., Конюшко С, Лапаева В.В., Разуваев В.И. и др.)
Знакомство с литературой обоих направлений показывает, что лоббизм еще не стал предметом правового и политологического исследования: не определились его сущностные характеристики как категории политико-правовой науки; не разрабатывались его содержательные модели; не изучена российская специфика, не выявлены механизмы правового регулирования лоббизма и др.
Данные обстоятельства придают теме диссертационной работы проблемный характер, определяют ее цель, задачи и предметную область.
Целью и задачами настоящего исследования является разработка проблемы лоббизма как политико-правового института и обоснование его правового регулирования в новых, становящихся демократических условиях общественно-политической и государственной жизни России. Для достижения поставленной цели в работе ставятся следующие задачи: 1) анализ понятия «лоббизм» в историческом и современном содержательном выражении; 2) классификация лоббизма, характеристика его типов; 3) изучение правовых оснований лоббистской деятельности; 4) оптимизация способов правового регулирования лоббистской деятельности.
Прежде чем приступить к исследованию этого явления, хотелось бы изначально зафиксировать ряд теоретических и практических моментов, которые в какой-то мере станут определяющими в концепции и направлении диссертации.
Во-первых, лоббизм - неизбежная составляющая процесса принятия и осуществления государственных решений на различных их уровнях.
Во-вторых, эта деятельность в России преследует явно не «общественно-полезный» интерес, при условии, что некоторые ее проявления могут иметь положительный для всей системы эффект.
В-третьих, масштабы проблем, затрагиваемых лоббистской деятельностью, таковы, что данный вопрос должен занимать одно из центральных мест в политической и правовой системах государства, наряду с такими институтами, как парламент, президентская власть, выборы и т.п.
И последнее. Это проблема, касающаяся практически всех сторон и граней политического процесса, а потому требующая комплексного подхода к ее изучению и оформлению, который состоит в том, что наряду со специфическими чертами непосредственно политической системы, особого анализа требуют такие моменты, как
историческое прошлое государства, его правовой режим;
политико-культурное наследие;
духовно-нравственная сфера общества;
менталитет и поведенческие стереотипы правящих и управляемых на различных временных отрезках и в совокупности;
сравнительная характеристика вышеозначенных элементов с теми странами, где уже накоплен определенный опыт по этой проблематике, и другие.
Для решения поставленной задачи наиболее привлекательным представляется следующие принципы построения исследования:
прежде всего, хронология появления и развития данного феномена в российской политической жизни;
обзорный анализ предлагаемых способов оформления лоббизма и лоббистской деятельности;
видение проблемы в отечественной научной мысли;
исследование современного состояния лоббизма, лоббистской деятельности и соприкасающихся с ними явлений;
выявления возможности устранения факторов, способствующих возникновению и существованию негативного проявления лоббизма;
правовая оценка и регулирование лоббистской деятельности;
институты, процедуры, условия, способствующие оптимизации возможности правовых ограничений негативных проявлений лоббизма.
Объектом исследования является лоббизм как политико-правовой институт.
Предметную область исследования составляют правовые основания и правовое регулирование лоббистской деятельности в современной России.
Теоретико-методологические основы исследования. Предметные задачи и особенности объекта исследования обусловили применение комплексных методов анализа, историко-компаративистского, структурно-функционального, системного и других методов.
Научная новизна определяется поставленными в диссертационном исследовании задачами и состоит в следующем:
на основе всестороннего анализа охарактеризовано понятие «лоббизм»;
разработана типология лоббизма;
проанализированы конкретные типы лоббизма;
выявлены правовые основания лоббистской деятельности;
описаны механизмы правового регулирования лоббистской деятельности;
на конкретном материале рассмотрены виды лоббистской деятельности в процессе реформирования российского общества и государства.
Положения, выносимые на защиту:
1. Политический лоббизм - это профессиональный вид деятельности, призванный корректировать действия органов политической
10 (государственной) власти в соответствии с изменениями интересов гражданского общества, а также обеспечивать принятие и реализацию общественно-значимых решений.
Лоббизм как политико-правовой институт представляет собой юридическое оформление субъектности социума, в котором законодательно определены основные компоненты, полномочия правотворческой, правоприменительной, правоинтерпретационной деятельности.
Лоббизм есть сложное политико-правовое явление. Поэтому его классификация основывается на множестве критериев, по характеру взаимоотношений со средой выделяют открытый и закрытый лоббизм; по уровню - федеральный, региональный, местный; по отношению к государству и его органам - государственный лоббизм и негосударственный; по содержанию и направленности - цивилизованный и нецивилизованный; в зависимости от предмета правового регулирования выделяется конституционный, административный, уголовный, гражданский и т.п., демократический и антидемократический лоббизм и др.
Политико-правовая институциональность лоббизма в полной мере наличествует тогда, когда многообразие интересов в обществе, основываясь на политическом плюрализме, «приближается» к органам государственной власти, местному самоуправлению и законодательно закрепляется в форме определенных нормативно-правовых актов.
В российской политико-правовой действительности наличествует множество видов лоббизма, которые юридически не оформлены. Первый официальный российский лобби горняков и металлургов создан в Госдуме в 2000 году. Остальные же находятся в стадии становления, «обкатки» своих полномочий и организационных оформлений. Отсюда значительная противоречивость лоббизма в системе его положительных и негативных черт, характеристик.
Правовые основания лоббистской деятельности охватывают нормативно-правовые акты, содержащие правила поведения различных
лобби. В единстве с организационными и содержательными основаниями они составляют субстанциональность лоббистской деятельности.
Механизм правового регулирования лоббистской деятельности представляет систему юридических средств, призванных обеспечить интересы и цели определенных социально-политических субъектов. Данная система состоит из элементов: нормы права, юридический факт, правоотношение, актов реализации прав и обязанностей, правотворческой и правоприменительной деятельности лоббизма определенными методами и средствами. Эти элементы последовательно организованы и применяются поэтапно, процессуально.
Поскольку система правового регулирования ориентирована на регуляцию всего социального пространства без выделения групповых приоритетов, то лоббистская деятельность, попадая в это пространство, наталкивается на большие трудности, преодолеть которые она сможет частично на базе своей профессиональной и особенно правовой культуры.
Практическая значимость работы определяется тем, что ее результаты могут быть использованы в дальнейших исследованиях проблем лоббизма, групп давления, в преподавании теории государства и права, конституционного (государственного) права, политологии, социологии и других социогуманитарных дисциплин. Они могут использоваться при моделировании и прогнозировании процесса принятия общественных, государственных и иных решений на их различном уровне; при проведении законотворческой работы, в совершенствовании правоприменительной деятельности.
Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования отражены в публикациях общим объемом более 4,0 п.л. Результаты работы докладывались на научных конференциях: современный российский политический процесс. (Ростов-на-Дону, 1998г.), политические технологии (Ростов-на-Дону, 1998г.), сравнительная политология. (Ростов-на-Дону, 1999г.), политические и правовые институты.
12 (Ростов-на-Дону, 2000г.), политико-правовая культура и духовность. ( Ростов-на-Дону, 2001г.).
Диссертация обсуждалась и рекомендована к защите на заседании кафедр философии права и государственно-правовых дисциплин Ростовского юридического института МВД России.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав по два параграфа в каждом, заключения и списка использованной литературы.
Исторические и современные трактовки понятия «лоббизм»
Традиционный анализ любой проблемы, как правило, начинается с выяснения смысла основной категории исследования. Не будем изменять такому подходу, поскольку он может быть принят как аксиоматический.
В 1553 году словом «лобби» обозначалась прогулочная лошадка в монастыре. Столетие спустя так же стали называть помещение в палате общин Англии. Политический оттенок данное слово приобрело еще через два столетия, но уже в Америке. По некоторым легендам «защитники» интересов тех или иных политических сил или финансовых групп вышли на авансцену жизни Нового света вместе с американской нацией, то есть в последней трети XVIII столетия. Так это или нет - не доказано. Но одна из версий гласит, что традиция лоббизма уходит корнями в эпоху президентства У.С.Гранта (1869-1877 г. г)
Вечерами восемнадцатый президент Америки и его команда после дневных "трудов праведных" имели привычку снимать стресс в одной из гостиниц, точнее, в ее вестибюле, который назывался "лобби". Там министры, а также сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и обещали (зачастую небескорыстно) выполнить их. По другой версии развитие этого неформального механизма фактически началось на заре существования самого конгресса. Одним из первых воплощений были в начале прошлого века так называемые "пансионные группы", объединявшиеся чаще по региональному признаку законодателей, живших под одной крышей и питавшихся за общим столом. Пансионный характер групп наложил отпечаток на их политическое поведение: они отличались высокой степенью сплоченности при голосовании в конгрессе и уже по этой причине являлись для заинтересованных организаций хорошими точками доступа к законодательному процессу.
В дальнейшем история конгресса знала много подобных объединений, но особенно бурное развитие такие группы получили в 70-80-х годах нашего века. Каждая возникшая группировка обычно имеет название, но, как правило, их в США называют кокусами, тем более что это слово присутствует и в названии многих группировок (кокус черных конгрессменов, стальной кокус и т.д.) Возможности для лоббистской деятельности значительно расширились с появлением в структуре конгресса так называемых комитетов.
Первые комитеты появились в начале прошлого века. Уже тогда они были достаточно привлекательными для групповых интересов подразделениями конгресса, но далеко не сразу заняли ту роль, которую они играют сегодня в законодательном процессе, соответственно, не сразу стали мощной системой точек доступа к власти.
В процессе своего развития комитеты уже к концу того же века приобрели значительную самостоятельность и решающее слово в производстве законов, превратились в "маленькие легислатуры", как назвал их тогда будущий президент США В. Вильсон. В результате такого превращения резко усилились полномочия председателей комитетов, ставших ведущими фигурами в законодательном процессе. Поскольку отныне от действия комитета в решающей степени стала зависеть судьба рассматриваемого им законопроекта, то и роль каждого из рядовых его членов в этой судьбе объективно повысилась и во многом определялась тем, насколько демократично или авторитарно руководил комитетом его глава. Влияние "маленьких легислатур" на законотворческую деятельность конгресса было столь результативным, что период в истории конгресса с начала 20-х годов и примерно до конца 70-х годов американские специалисты называют "правлением комитетов". Превращение комитетов в "маленькие легислатуры" имело принципиальное значение для развития лоббизма, ибо именно с этого момента он по-настоящему начинает выходить на уровень неформального политического института. В 1885 г. Вильсон писал: "Не может быть сомнения в том, что влияние лоббиста большей частью, если не целиком, заключается в возможностях, предоставленных ему системой комитетов", поскольку исключается необходимость воздействовать на всю палату, а члены комитета являются для него "управляемым количеством"1. Справедливость этого утверждения в целом не померкла и сегодня, даже если уточнить его в том плане, что в некоторых случаях необходимость воздействовать на всю палату все же существует.
Здесь стоит отметить, что политико-правовая практика ряда ведущих стран несколько отличалась от американской. Так, например, в Англии данное явление долгое время считалось предосудительным (лоббирование означало покупку голосов за деньги) и слово лоббизм прижилось лишь в XX веке. В свою очередь в Германии и по сей день появление в СМИ термина "лоббизм" и его производных является предвестником политического скандала. Лоббистская деятельность во Франции является незаконной; в Индии приравнена к одной из форм коррупции; в Италии считают нецелесообразным принимать законы о лоббизме.
Функции лоббизма, его детерминанты и классификация
Деятельность вообще, какого бы рода она ни была, выполняет определенную функцию. Естественно, что нас в первую очередь интересуют те функции, которые имеют общественно - значимый, т.е. политический характер.
Политическая сфера жизни общества является призмой, где пересекаются все остальные сферы, его составляющие. Поэтому нетрудно догадаться, что именно здесь концентрация лоббизма будет наиболее высокой и соответственно наиболее значимой.
Во-первых, лоббистские группы выполняют функцию посредничества между гражданами и государством. Это посредничество имеет место, прежде всего, в сфере обмена информацией. Разумеется, в ходе принятия законов или при интерпретации законодательного акта правительственными чиновниками в ходе его непосредственной реализации, важную роль играют знания экспертов. Но непосредственно пропущенное через интерес знания самих граждан, сконцентрированное в лоббистских структурах, иногда оказывается гораздо более важным как с точки зрения формальной точности, так и с точки зрения легитимности принимаемых решений. Последнее существенно, ибо показывает, что лоббизм, в идеале, не является "улицей с односторонним движением". Группы давления добиваются выгод для себя, но, в свою очередь, обеспечивают благоприятные условия восприятия обществом и конкретными группами населения принимаемых и предпринимаемых государством законов и административных акций.
Во-вторых, лоббизм выполняет функцию организации плюрализма общественных интересов. Он есть необходимый институт плюралистического общества. Естественно, что каждый человек, так и группы лиц, тем более объединенные в организации и союзы, занятые конкретной деятельностью, в частности, экономической, имеют свои специфические интересы. Все люди и их группы стремятся отстаивать свои интересы доступными им средствами с учетом социальных, экономических и юридических норм. Вполне логично, что интересы, действуя в ограниченном поле, начинают сталкиваться, и нужны правовые способы и механизмы сопоставления интересов и определения их приоритетов. Процессы лоббирования всегда осуществляет небольшая группа людей, но результаты лоббирования имеют значительные последствия и затрагивают в отдельных случаях большие слои населения страны, особенно экономической стороны его жизни.
Положительные стороны лоббизма не только в том, что кто-то, действуя в своих интересах, "проталкивает нужное для общества дело» (если это не в ущерб другим, а в общих интересах, к примеру, "что выгодно для Форда", то выгодно для Америки"). Обществу это выгодно и по причине, так сказать, формально-демократической, ибо сопоставление групповых интересов, возможностей и последствий разного рода действий, осуществленное в рамках демократической процедуры и выраженное в политических решениях, образует сложную систему издержек и противовесов экономических субъектов. Если так понимать лоббизм, то не следует его отвергать. Полезнее разобраться в возможных вариантах его использования и узаконить приемлемые формы.
И, наконец, в-третьих, лоббизм как бы дополняет конституционную систему демократического представительства, позволяя участвовать в принятии и реализации политических решений тем группам, которые не имеют другой такой возможности. Поскольку парламент формируется по территориальным округам и партийным спискам, огромное количество самых разнообразных общественных групп, каждая со своим особенным интересом, не может его, свой интерес, артикулировать, выставляя собственных депутатов. Вместе с тем, ее интерес может быть как узко партикулярным, так и иметь большое общественное значение. Таким образом, через систему и практику лоббизма получают свое выражение и представительство в общенациональном масштабе интересы, которые в ином случае остались бы невыраженными. В этом смысле лоббизм соответствует духу демократической политики.
Разумеется, то, каким лоббизм представляется согласно этому определению, то есть каким он должен быть по своим функциям и политическому смыслу, не всегда соответствует реальностям его существования в конкретных политических и национальных контекстах. Это происходит, прежде всего, потому, что лоббизм, как впрочем, и другие политические институты, не конструируется на пустом месте политическими "технологами", а вырастает из реальных межчеловеческих и межгрупповых отношений под влиянием господствующей политической традиции и особенностей исторического момента. Поэтому в разных странах он функционирует по разному.
Но хотелось бы отметить, что лоббизм напрямую зависит от того, в какой политической среде он находит свое воплощение.
В той или иной форме лоббизм фактически существует в любом развитом обществе, но степень развитости его самого, цивилизованности, интенсивности использования и продуктивности зависят от характера политического режима, структуры политической системы, политической культуры, исторических традиций и других особенностей каждой конкретной страны. Общим же нормативным показателем интенсивности и результативности лоббистской деятельности являются разрешающие способности политической системы, под каковыми понимаются, прежде всего, количество и качество имеющихся в ней точек доступа, воспользовавшись которыми группы по интересам могут включиться в процесс принятия решений органами государственной власти.
Жесткая институционализация лоббистских групп существует в Австрии, Франции, Голландии и некоторых других странах. Институт лоббизма в них выступает как социально-экономический совет, выполняющий консультативно-совещательную функцию, а также обладает правом решающего голоса в законодательном процессе.
Правовые основания лоббистской деятельности
Оснований любой деятельности множество. Их можно классифицировать на объективные и субъективные, организационные и содержательные, материальные и духовные, пространственные и временные и т.п. Нас в данном случае интересуют правовые основания лоббизма, в которые могут «облекаться» перечисленные виды оснований, и, в частности, наличие нормативно-правовых актов как предпосылки основания лоббистской деятельности, законодательство о лоббизме определенной страны.
Поскольку первое официальное признание лоббизма со стороны российского государства произошло на таком организационном уровне как конференция, а, следовательно, опыта законотворческого, организационно-правового характера мало, то целесообразно провести сравнительный анализ данной проблемы с первым официальным упоминанием или признанием лоббизма в США с точки зрения инициаторов этих заявлений, их форм и качественного состава групп.
В основе довольно длительной истории возникновения федерального законодательства о лоббизме в США лежат расследования лоббистской деятельности. Одно из них, с которого американские авторы обычно начинают излагать эту историю, состоялось в 1913 году по инициативе президента Вильсона, публично выступившего с критикой в адрес групп давления, особенно активно препятствовавших одобрению предложенных администрацией изменений в законодательстве о пошлинах.
Проводившая расследование комиссия палаты представителей сконцентрировала внимание на лоббистской деятельности Национальной ассоциации промышленников и установила, что представитель этой ассоциации играл определенную роль при назначении на основные должности в комиссиях конгресса, а некоторые из законодателей числились в его платежных ведомостях. Но основной результат расследования 1913 года состоял в том, что оно впервые зафиксировало появление новых методов лоббистской деятельности, т. е. рождение непрямого лоббизма, ибо в многообразной законодательной активности Национальной ассоциации промышленников комиссия обнаружила и финансирование избирательных кампаний кандидатов в конгресс, и ведение обширных, в национальном масштабе, пропагандистских кампаний. В российском случае говорить о прецеденте, послужившем импульсом к проведению первой конференции о лоббизме, можно лишь условно, так как не одно какое-то конкретное дело послужило поводом к обострению и актуализации проблемы, а целый вал подобных прецедентов, ни один из которых не получил должного внимания со стороны контролирующих органов, не говоря уже об общественной огласке. Кроме того, если проследить далее американский путь развития, то инициаторами законопроектов по лоббизму были в основном представители исполнительной ветви власти.
В 1928 году сенатор Т. Каррэуэй внес законопроект, который был одобрен сенатом, но не прошел в палате представителей. В 1935 году сенатор X. Блэк и конгрессмен Г. Смит внесли соответственно в сенат и палату представителей законопроекты, в которых содержалось требование о регистрации лоббистов и представлении группами давления отчетов о своих законодательных интересах и расходах на лоббизм. Сенат в 1935 году, а палата представителей - в 1936 году, одобрили названные законопроекты. Однако имевшиеся в них различия согласительная комиссия не смогла устранить, и закон не увидел света.
Законопроекты Каррэуэя, Блэка и Смита были личным творчеством их автором. Они вносились индивидуально, а не от имени комиссий, и, хотя были одобрены той или иной палатой, до рождения закона дело не дошло. Общее правовое признание лоббизма конгресс долго и упорно отвергал.
У нас же, в свою очередь, одно только название конференции говорит о том, что лоббизм Верховным Советом не только признается, но сразу же и рассматривается как средство "взаимодействия органов государственной власти, управления и общества" . То есть, в нашем случае, не только не пришлось убеждать законодательную ветвь власти в целесообразности законного оформления лоббизма, но и она сама явилась генератором данной инициативы. Последнее, что хотелось бы отметить, так это то, что все создаваемые комиссии и расследования, посвященные лоббизму, в Америке проходили если не при непосредственном участии ученых правоведов - политологов, то при их повышенном интересе к этим процессам.
Таким образом, анализируя появление в Российской политической практике лоббизма и его составляющих, можно сделать вывод, что некоторые вопросы имели более оптимистичные предпосылки, чем его официальное появление и правовое оформление на родине. Вместе с тем ряд существенных сторон этого явления не был до конца осознан и оценен. Но продолжение хронологического обзора говорит о том, что оптимизм этот был преждевременным.
