Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Лоббизм как политическое явление.
1.1. Истоки и генезис лоббизма 15
1.2. Политологические концепции лоббизма и заинтересованных групп 46
1.3. Технология лоббистской деятельности 63
Глава 2. Политическая сущность лоббирования интересов российского бизнеса.
2.1. Участие предпринимателей в политико-властных процессах 106
2.2. Лоббистская деятельность организаций бизнеса 140
Глава 3. Сравнительный анализ законодательного регулирования лоббистской деятельности.
3.1. Зарубежный опыт регулирования лоббизма 159
3.2. Состояние и перспективы урегулирования лоббизма в России 168
Заключение 178
Список использованной литературы.
Приложения.
- Истоки и генезис лоббизма
- Участие предпринимателей в политико-властных процессах
- Зарубежный опыт регулирования лоббизма
Введение к работе
Всестороннее реформирование российского общества вызвало к жизни ряд новых явлений в политической сфере. Одно из таких явлений - лоббистская деятельность, или лоббизм.
В условиях формирования в Российской Федерации экономического и политического рынков, тенденций демократизации общества лоббизм становится неотъемлемым атрибутом политической системы и выполняет в ней ряд функций. Наиболее существенной из них является функция по артикуляции групповых интересов, так как существующая система представительства интересов столкнулась с рядом проблем. Депутаты, избранные от территориальных округов, призваны отстаивать прежде всего территориальные интересы. Выражение функциональных интересов в этом случае оказывается затрудненным. Отечественные партии, находящиеся в процессе становления, в силу специфики характера некоторых из них (создание "под личность", в целях проведения избирательных кампаний) не могут охватить все общество и не представляют из себя полноценного инструмента артикуляции и агрегации интересов. В этих условиях лоббизм является политическим институтом, способствующим более полному и адекватному включению интересов населения в политико-управленческий процесс. Понимание того, насколько этот институт эффективен, приемлем, соответ- ( ствует демократическим принципам, позволит снять неоправданную напряженность в обществе вокруг лоббизма.
Специфичность сферы лоббистской деятельности - воздействие на законодательные и исполнительные органы государственной власти - придает ей политический характер. Лоббизм в той или иной степени затрагивает основные звенья политико-управленческих процессов: от формирования запросов и интересов до их реализации при принятии и исполнении политических решений путем воздействия на государственный аппарат.
Актуальность темы диссертационного исследования определяется также существенной ролью лоббизма в реализации политических интересов как субъ-
*
ектов лоббистской деятельности, так и государственных служащих и политиков. Основным источником лоббизма являются все же экономические потребности, борьба за ресурсы и их перераспределение. Поэтому лоббизм есть достижение политическими средствами прежде всего экономических интересов. В этой связи представляется закономерным, что современные, далеко не упорядоченные процессы приобретения и передела собственности сопровождаются активной лоббистской деятельностью в РФ.
В научных и общественных кругах высказываются диаметрально противоположные оценки лоббизма. Одни считают его сугубо негативным явлением, другие испытьшают эйфорию по поводу лоббизма, воспринимая его чуть ли не панацеей от всех бед. И в том, и в другом случае мы имеем дело с крайностями, порождаемыми незнанием реальной роли лоббизма в российском обществе, политических последствий его деятельности и механизмов лоббирования.
Необходимость исследования лоббистской деятельности, понимания ее достоинств и недостатков вызвана не только академической, но и в практической потребностью. И лоббист, и государственный служащий, который по роду своей деятельности часто сталкивается с проявлениями лоббизма, нуждаются в обобщенном знании мирового и российского опыта в этой сфере, что позволит им скорректировать существующую практику лоббирования.
Выполняя ряд важных для общества позитивных функций, лоббизм вместе с тем имеет и негативные стороны. В силу неконкурентного, корпоративно-монополистического характера экономического и политического рынков в современной России, отсутствия правового регулирования лоббистской деятель-
сс НЕРЕДКО,- ,
ности лоббированиешриобреийискаженные формы.
В настоящее время разрабатывается законопроект "О регулировании лоб- * бистской деятельности в федеральных органах власти". Это также определяет актуальность темы исследования, так как эффективность данного закона прямо зависит от полноты и точности знания законодателем и обществом специфики функционирования лоббизма в современной России.
Степень научной разработанности проблемы.
До сих «пор в российской политологии существует немного работ, в которых лоббизм выступал бы главным объектом исследования. Однако проблемы лоббирования рассматриваются также, причем не вскольз, а довольно
основательно, в ряде работ о системе представительства интересов, группах интересов, взаимодействии государства и предпринимателей и о становлении < российского бизнеса.
В советских общественных науках тема лоббизма (естественно "капиталистического") имела второстепенное значение. Единственное в то время монографическое исследование американского лоббизма проведено экспертом Института США и Канады АН СССР1. Тема лоббизма затрагивается советскими учеными также в монографиях о структуре и деятельности представительных органов власти, об аппарате государственного управления западных стран (прежде всего США), о государственно-монополистическом капитализме2. Зарубежному лоббизму посвящены некоторые научные публикации в перифирийных изданиях3. В доперестроечный период проводились исследования, прежде всего в сфере экономики, авторы которых отмечали наличие практики лоббирования групповых интересов также в социалистическом народном хозяйстве. Известный пример подобного ' исследования - труды экономистов-рыночников во главе с В. Найшулем о номенклатурной экономике позднего социализма в форме "бюрократического торга", когда лоббирование осуществлялось в рамках складывающихся в процессе экономического планирования договоренностей между отраслевыми министерствами и директивными органами.4
Литературу о лоббизме в российской политической науке можно условно разделить, за некоторым исключением, на три группы, что соответствует основным этапам исследования лоббизма. Главным критерием деления является научное содержание работ и теоретическая проработанность материала. На первом этапе, до 1993 года, активно анализировался в основном зарубежный
1 Зяблкж Н. Г. США. Лоббизм и политика. - М.: "Мысль", 1976
Мишин А. А. Центральные органы власти США - орудие диктатуры монополистического капитала. -М.: Государственное издательство юридической литературы, 1954; Маринин С. Б. США: политика и управление (федеральный правительственный аппарат). - М.: Международные отношения, 1967; Четвериков С. Б. Кто и как делает политику США. - М.: Междуна-родные отношения, 1974; Куликов А. Г. Генеральные штабы монополий. - М., 1969; Федоров Р. П. Анонимная власть. - М., 1970.
Например, Бельсон Я. Лоббизм и обструкционизм в Конгрессе США //Ученые записки Казахского государственного Университета, т.47, серия историческая. - Алма-Ата.: Изд-во КазГУ, 1960, С.7-17.
Константинов В., Найшуль В. Технология планового управления. - М., 1986.
опыт.5 На втором этапе (1993-1994 г.г.) наблюдается всплеск интереса к российскому лоббизму как новому явлению в общественно-политической жизни. Однако публикации этого периода носили преимущественно дескриптивно-легитимизирующий характер. Их авторы стремились оправдать не регулируемый законом и малоконтролируемый лоббизм, как "естественный" общественный феномен, и способствовали формированию позитивного отношения общественности к лоббизму. С 1995 года по настоящее время продолжается третий этап - этап углубенного анализа и попыток теоретического осмысления лоббизма, определения его роли и функций в политической системе.7
Существенно повысило интерес политологов к теме лоббизма обсуждение законопроекта о лоббистской деятельности. Появившиеся в этой связи публикации часто содержат сравнительный анализ зарубежной теории и практики лоббизма, предлагают пути и методы законодательного регулирования лоббистской деятельности в России.8
5 Кочерян С. А. Лоббизм в Соединенных Штатах // Законодательный процесс в США. Федеральный *
уровень. - М.: 1990; Вяткин К. С. Лоббизм по-немецки // Полис, 1993, N 1; Прохода Н. Лоббизм: как это
делается во Франции //Бизнес и политика, 1995, № 8.
6 Стенограмма международной конференции "Лоббизм и его место в общественно-политической жизни",
М., 1993; Радкевич С. О деятельности предпринимателей в сфере лоббизма . - М: Парламентский Центр
РФ, 1993; Сахаров Н. Лоббизм как фактор политической жизни // Бизнес и политика, 1994, №1, с. 30-33;
Лепехин В. "Группы давления": генезис и классификация // Власть, 1994, №3, с. 69-74; Ольшанский Д. О
группах влияния и некоторых "влияющих" в российской политике // Бизнес и политика, 1995, N 1, с.2-7;
Автономов А. С. Лоббизм и политические партии // Представительная власть: мониторинг, анализ,
информация, 1995, № 3, с. 69-75; Малько А. Лоббизм // Общественные науки и современность, 1995, №
4, с. 58-65.
7 Лоббизм в России: этапы большого пути. Доклад Экспертного института Российского Союза
промышленников и предпринимателей и Фонда развития парламентаризма в России. - М., 1995;
Лепехин В. Лоббизм, М., 1995; Зудин А. Бизнес и политика в посткоммунистической России. Ч. 1-2. -
М.: Центр политических технологий, 1995; Перегудов С, Семененко И. Лоббизм в политической системе
России // Мировая экономика и международные отношения, 1996, № 9, с. 28-42; Система
педставительства российского бизнеса: формы коллективного взаимодействия. - М.: Центр политических
технологий, 1997; Губернаторов В. Формирование корпоративных предпринимательских интересов и
проблемы предпринимательского лоббизма в органах власти // Становление институтов гражданского
общества: Россия и международный опыт. - М.: Изд-во Российского независимого института социальных
и национальных проблем, 1995, с. 147-153
8 Лапаева В. В. О концепции проекта закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных
органах государственной власти" // Законодательство и экономика, 1995, № 7-8, с. 5-7; Боголюбов С. А. ^
Как регулировать лоббизм? // Законодательство и экономика, 1994, № 15-16, с. 7-Ю; Клименко В.
Российский лоббизм и проблемы его законодательного регулирования // Бизнес и политика, 1995, № 2, с.
36-43; Круглый стол по обсуждению законопроекта "О регулировании лоббистской деятельности в
федеральных органах государственной власти" / Отв. ред. А. С. Автономов. - М: Фонд развития
парламентаризма в России, 1995; Вишняков В.Г. Проблемы государственного регулирования лоббизма в
Российской Федерации // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация, 1995, № 3, с. 62-
Существуют работы чисто практической, утилитарной направленности. Они чаще всего подготовлены в стенах информационно-аналитических служб предпринимательских объединений или коммерческими научными центрами и призваны стать для лоббистов руководством к действию. Подобные издания также способствуют научному пониманию проблемы лоббизма.
В отличие от российской политологии в политической науке западных стран проблемы лоббизма изучаются давно.10 При этом подавляющая часть ра- * бот посвящена исследованию практики лоббирования в странах "большой семерки". В последние годы зарубежные ученые стали проявлять определенный интерес также к теме лоббирования, представительства интересов бизнеса в России.11 Однако отсутствие общепризнанной методики сравнительного исследования представительства интересов в разных странах, трудности получения эмпирического материала, вызванные спецификой объекта исследования, ограничивают результативность этих работ.
Отдельные стороны лоббистской деятельности освещены в исследованиях явлений, связанных с лоббизмом. Работы, посвященные группам давления, по-зволяют лучше понять субъекты лоббистской деятельности. Изучение системы
68; Смирнов В. В., Зотов С. В. Лоббизм за рубежом: политико-правовые проблемы // Государство и право, 1996, № 1, с. 112-120;
9 Общественные объединения деловых кругов России: лоббистский ресурс и политическая роль. ^
Аналитическая серия. Доклады № 1-3. - М.: Центр аналитической информации по политической
конъюнктуре России, 1994; Лепехин В. Общественно-политические процессы в среде предпринимателей.
- М.: Экспертный совет "Круглого стола бизнеса России", 1994; Цветнов А. Управление социально-политическими процессами: технология избирательных кампаний, лоббирования, общественной деятельности. - М.: Палея, 1995; Старостин С. Каждому чиновнику уготовано по "лоббному" месту // Профиль, 1997, № 9 , с. 18-23.
10 Из огромного пласта литературы хотелось бы особенно отметить исследования ставшие уже
классическими для специалистов: Schriftgiesser К. The Lobbyists. The art and business of influencing
lawmakers. Boston, 1951; Banfield E.C. Political Influence. New York, 1961; Milbrath L.W. The Washington
Lobbyists. Chicago, 1963; Roche J. P., Lev(w?)y L.W. Parties and Pressure Groups. New York, 1964;
Holtzman A. Interest Groups and Lobbying. New York, 1966; Key V.O. Politics, Parties, and Pressure Groups.
New York, 1967; Dexter L.A. How Organizations are represented in Washington. New York, 1969; The
Washington Lobby. Washington, D.C., 1971
11 Rutland, Peter, Business Elites and Russian Economic Policy. Post-Soviet Business Forum, Royal Institute of
International Affairs, London, 1992, 69 p.; Fortescue, Stephen, Government-Business Relations in
Contemporary Russia. Paper presented at the Centre for Russian and Euro-Asian Studies University of
Melbourne, 25 September 1995, 28 p.; Stykow, Petra, Representation von Wirtschaftsinteressen im russischen
Transformationsprozess: Eine Fallstudie. In: Wollmann, Helmut/ Wiesenthal, Helmut/ Boenker, Frank (Hg):
Transformation sozialistischer Gesellschaften: Am Ende des Anfangs (Leviathan Sonderheft 15). Opladen:
Westdeutscher Verlag, 1995, s. 437-458.
Паппе Я. Новые группы в России. М.,1994; Нечаев А. Наступило хрупкое равновесие между разными группами влияния //Власть, 1994, №7, с. 19-26; Федо-ров Ю. Экономические группы интересов в России: ТЭК и добывающие отрасли // Бизнес и политика, 1995, № 1, с. 8-11; Медведев О. Российский ВПК: "младший брат в семействе лоббистов" // Бизнес и политика, 1995, № 1, с. 12-15; Губернато-ров В.
представительства интересов помогает определить место лоббизма в ней, его взаимосвязь с другими элементами политической системы. Практика лоббирования частично раскрывается при исследовании взаимодействия бизнеса и поли-
14 ТИКИ.
Однако в отечественной политологии пока не осуществлено комплексное исследование феномена лоббизма, его роли в политической системе, не выработана теоретическая концепция лоббизма. О недостаточной научной разработанности этой проблемы свидетельствует как отсутствие законченных диссертационных исследований, так и монографий о российском лоббизме.
Цель исследования. На основе концептуального осмысления лоббизма и анализа его российского опыта выработать рекомендации по совершенствованию лоббистской деятельности и ее законодательному регулированию, выявить тенденции развития лоббизма в политико-властных процессах современной России, в системе политического представительства интересов.
Для достижения данной цели предусматривается решение следующего комплекса задач:
выявить истоки и генезис российского лоббизма;
проанализировать политологические концепции, в которых лоббизм является одним из объектов исследования;
Группы влияния российских деловых кругов // Власть, 1995, №7, с. 53-57; Нельсон Л. Д., Кузес И. Ю. Группы интересов и политический срез российских экономических реформ.Критическая версия // Полис, 1995, №6, с.81-86;
13 Перегудов С. Политическое представительство интересов : опыт запада и проблемы России. // Полис,
№4. с. 115-124; Перегудов С. Организованные интересы и государство: смена парадигм // Полис,
№2, с. 76-87; Перегудов С. Организованные интересы и российское государство: смена парадигм // Полис, 1994, №5, с. 64-74; Афанасьев М. Клиентела в России вчера и сегодня // Полис, 1994, №1, с. 121-126; Л. Ионии. Россия между корпоратизмом и плюрализмом. Договор об общественном согласии как корпоративный альянс. Неопубликован-ный доклад; Крыпггановская О. В. Финансовая олигархия в России // Известия, 1995, № 4; Стрелец И. Современный корпоративизм: экономический аспект // Бизнес и политика, 1996, № 2.
14 Цакунов С. Предприниматели и исполнительная власть: сотрудничество или противодействие /
Обновление России: трудный поиск решений. Вып.1. - М, 1992, с. 74-81; Лепехин В. "Предприниматели
и власть в современной России (1992-1993гг.)"(Главы из книги).//Власть, 1993, №2, с. 85-89,№4, с. 82-89;
Лапина Н. Предприниматели в политическом пространстве // Мировая экономика и международные
отношения, 1993, №6, с. 43-57; Рогачев С. Политический механизм регионального управления и
предпринимательство / Предпринимательство и власть: проблемы взаимодействия. - М, 1994, с. 25-31;
Даниленко В. Пускать ли бизнес в политик}' // Бизнес и политика, 1994, №1, с. 7-13: Савин М. Бизнес и
политика: проблемы взаимодействия. //Бизнес и политика, 1995, №3, с.3-8; Кузьмичев А. "Лебедь, рак и
щука". К вопросу о политических притязаниях россиийских предпринимателей // Бизнес и политика,
1995, №5, с. 7-12; Климен
ко В. Предприниматели и избирательная кампания в России: цели и задачи // Бизнес и политика, 1995, №
5, с. 13-19; Баталов Э. Экономика и политика в формационный период // Бизнес и политика, 1996, № 1.
\
раскрыть содержание понятия лоббизм в концептуальном аппарате политологии;
определить место лоббизма в системе политического представительства интересов;
выявить основные субъекты и объекты лоббирования, формы и методы лоббистской деятельности;
на основе сравнительного анализа российского и зарубежного лоббизма раскрыть его особенности в России;
исследовать .причины, степень и формы взаимодействия предпринимателей и государства в процессе лоббирования и его влияние на развитие политической системы;
проанализировать деятельность ряда предпринимательских союзов по * отстаиванию ими интересов бизнеса методами лоббирования;
изучить состояние и перспективы законодательного регулирования лоб-бизма в России и за рубежом;
сформулировать рекомендации, в том числе законодательного плана, по совершенствованию российской практики лоббирования;
выработать предложения к этическому кодексу лоббиста.
Объект исследования - лоббизм как институт неформализованного представительства интересов различных групп в политико-властных процессах.»
Предметом диссертационного исследования является деятельность отдельных лиц, предпринимательских и иных групп, политических структур, влияющих методом лоббирования на органы власти с целью принятия или отклонения решений, затрагивающих интересы данных лиц, групп или структур.
Основная рабочая гипотеза.
В условиях реформирования российского общества будет усиливаться роль лоббизма как одного из важных каналов выражения и достижения интересов различных групп и структур, как составной части политико-властных процессов в обществе.
Положения, выносимые на защиту.
Лоббизм как институт представительства экономических, политических и иных интересов в обществе является составной частью политико-управленческого процесса.
Лоббизм способствует более полному выражению, согласованию и реализации групповых интересов, становлению экономического и политического рынков.
Основными субъектами лоббизма в современной России являются крупные корпорации и отраслевые комплексы. Среди широкого спектра используемых ими методов преимущество получила практика материального вознаграждения - от финансирования избирательной кампании до прямого подкупа.
Лоббизм как инструмент взаимодействия бизнеса и государственных структур влияет на формирование курсов политики.
Отсутствие закона о лоббистской деятельности снижает возможности общества контролировать лоббизм, устранять его негативные стороны.
Хронологические рамки исследования. Лоббирование интересов в РФ наиболее активно осуществляется с конца 1992 года, когда форсированный передел собственности привел к активизации лоббистской деятельности. Поэтому » исследование охватывает промежуток времени с 1993 по начало 1997 года. Однако в отдельных случаях применялся ретроспективный анализ исторических корней лоббизма.
Теоретическая основа диссертации.
На протяжении длительного времени лоббирование является объектом исследования в мировой политической науке. Проблемы лоббизма изучаются в рамках таких политологических концепций как политическое участие, теория принятия решений, теория демократии, конфликтология, политико-государственное управление. Однако политологическая концепция лоббизма пока еще не сложилась.
Исходя из основной гипотезы исследования о лоббизме как институте политического представительства интересов диссертант в первую очередь обращался к научной концепции интереса, основы которой были заложены в работах * Г.-В. Гегеля, И. Канта, Р. Дарендорфа.
Для понимания лоббизма наиболее значимыми являются следующие политологические концепции: 1) теория заинтересованных групп (А.Бентли, Г.Трумен) - о наличии в обществе различных групп, чья совокупность действий фактически определяет политику; 2) неокорпоративизм (Ф.Шмиттер, Г.Лембрух) - о взаимодействии ограниченного числа субъектов, монополизировавших сферу
представительства интересов и задающих параметры функционирования и развития общества; 3) теория рационального поведения (М. Олсон) - о рациональных мотивах (личная экономическая заинтересованность и т. п.) действий руко-водителей союзов, организации и их членов; теоретические исследования о взаимодействии бизнеса и политики (экономическая политология).
Проблема политологии как науки об обществе и его политических институтах состоит в том, что разработанные и опробированные на опыте одной страны научные парадигмы могут оказаться неподходящими полностью или частично для объяснения феноменов в других странах.15 В своей работе мы учитывали этот тезис и постоянно соотносили имеющуюся теоретическую базу с российской практикой.
Методологическая основа диссертации.
Для трансформационных обществ важное значение имеет знание опыта других государств, поэтому значительная часть исследования в части практики лоббирования и его законодательного регулирования реализована с помощью метода сравнительного анализа. К избранной теме диссертации довольно трудно применить традиционные методы сбора эмпирического материала, так как лобби-агенты крайне неохотно идут на контакты с представителями науки. Тем не менее диссертанту удалось провести анкетирование благодаря сотрудничеству с Торгово-промышленной палатой РФ и Российской академией государственной службы при Президенте РФ.
Для анализа данных СМИ применялся сканирующий метод, первый шаг которого - максимальное покрытие материала электронных версий СМИ - проводился при помощи специальной компьютерной программы.
Часть исследования построена на применении метода "исследования случая" (case-study), пока мало используемого в российской политической науке.
Методы исследования варьировались также в зависимости от объекта анализа. При анализе открытого лоббирования, информация о котором доступна, проведены экспертные интервью с руководителями общественных объединений ( предпринимателей (начальником отдела по связям с общественностью Торгово-промышленной палаты, секретарем "Круглого стола бизнеса России", директо-
LaPalombara, Joseph, The Utility and Limitations of Interest Group Theory in Non-American Field Situations II Journal of Politics 22, 22-49, 1960
ром Экспертного института Российского Союза промышленников и предпринимателей). Они не только изучают лоббизм как явление, но и сами являются активными лоббистами, что представляет большую эвристическую ценность для исследователя.
Неформализованные беседы с депутатами Государственной Думы, с лицами, открыто называющими себя лоббистами, помогли составить представле- \ ние о скрытом лоббизме.
Эмпирическая база исследования. В диссертации использованы результаты проведенных при участии автора социологических исследований (экспресс-опрос "Взаимодействие государственной службы с институтами гражданского общества", социологический опрос на 1-ом Всероссийском съезде предпринимателей малых предприятий), экспертные заключения, полученные в ходе бесед и интервью, статистические данные, материалы сходных по проблематике исследований других авторов.
В условиях трудного доступа к эмпирическому материалу, обусловленного нетранспарентностью объекта исследования, диссертант вынужден был обращаться к широкому кругу источников, в том числе к анализу данных средств массовой информации. Так как СМИ сегодня стали оружием политической борьбы, часто на страницах журналов и газет появляются сведения, которые невозможно получить ни одним из научных методов. Достоверность, устойчивость, валидность эмпирического материала проверялась при помощи сравнения данных различных источников, в том числе полученных в неформальных беседах с депутатами и представителями бизнеса.
Эмпирическая база диссертации ограничена рамками лоббирования на федеральном уровне. Лоббизм на региональном уровне имеет собственную специфику, не ставшую объектом диссертационного исследования.
Основные научные результаты, полученные соискателем, и их научная новизна.
Научные результаты исследования заключаются в следующем:
представлена политологическая интерпретация нового явления в политической жизни российского общества - лоббизма;
приведены новые аргументы понимания лоббизма как института политического представительства экономических и иных интересов с помощью не-
формализованного воздействия на государственные органы власти;
выявлены и проанализированы основные функции лоббизма: агрегирование и артикуляция интересов, преимущественно экономических; участие в политико-властных процессах; влияние на принятие или отклонение решений, законов и иных нормативных актов; социализация граждан;
раскрыты тенденции становления лоббизма в России, которые состоят в усилении роли лоббизма как института политического представительства интересов и как механизма продолжающегося процесса конвертирования власти в \ собственность, формирования финансового капитала;
показано, что главным объектом лоббистской деятельности является исполнительная ветвь власти, высшие должностные лица в государстве. По мере увеличения веса Федерального Собрания в политической системе постепенно активизируется также лоббирование парламента;
определено, что наиболее активно и эффективно в Российской Федера-ции лоббируются интересы бизнеса; дана характеристика этих интересов;
доказано, что лоббирование интересов бизнеса осуществляется по преимуществу не союзами и ассоциациями предпринимателей, а непосредственно представителями отдельных предприятий и корпораций в рамках их корпоративно-олигархического взаимодействия с институтами государственной власти и управления;
- выявлено, что преобладают личные, прямые контакты над методами
воздействия с помощью общественности; велика роль включенного лоббирова
ния;
на основе сравнительного анализа делается вывод, что российский лоббизм часто принимает искаженные формы, балансирует на грани коррупции;
показано, что отсутствие сообщества лоббистов, общепризнанных правил и процедур, этических норм лоббистской деятельности, закона о лоббизме отрицательно сказывается на процессе лоббирования.
Практическая значимость.
Представленные рекомендации политико-правового характера будет полезно учесть для совершенствования законопроекта "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти", выработке этического кодекса поведения лоббистов.
На основе диссертационного исследования может быть разработан спецкурс "Теория и практика лоббизма в РФ", материалы исследования могут также значительно обогатить курс лекций в таких разделах политологии, как принятие политических решений, политическое представительство интересов, политика и экономика, взаимоотношение государственных служащих и общественности.
Апробация диссертации.
Приобретенные в ходе работы над диссертацией знания позволили автору участвовать в подготовке "круглого стола" в Торгово-промышленной палате "Формирование цивилизованных механизмов взаимодействия предпринимателей и органов власти: российский опыт и тенденции", который состоялся 24 мая » 1996 года.
Выводы диссертационного исследования были использованы при чтении лекций по политологии в Академии печати Госкомвуза РФ и при подготовке аналитической записки для Управления Президента РФ по взаимодействию с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Тезисы диссертации апробированы в выступлениях автора в рамках Российско-германского мониторинга отечественных исследований трансформационных процессов на семинаре в г. Берлине с 3 по 5 октября 1995 года; на "круглом столе" в Торгово-промышленной палате "Формирование цивилизованных механизмов взаимодействия предпринимателей и органов власти: российский опыт и тенденции" 24 мая 1996 года; на конференции Академии политической науки в Московском Государственном Университете "Становление политической науки и ее отражение в учебном процессе" 25 октября 1996 года.
Материалы диссертации использовались для подготовки и проведения эмпирического исследования РАГС "Взаимодействие государственной службы с институтами гражданского общества".
Диссертационное исследование обсуждено на заседании проблемной группы кафедры политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
\
Истоки и генезис лоббизма
Трансформация российского общества привела к появлению ряда новых явлений в общественно-политической жизни страны, одно из которых - лоббизм. Впрочем многие исследователи считают, что лоббизм существовал еще в Советском Союзе. Основанием для подобных заключений явился революционный труд Г. Скиллинга и Ф. Гриффитса "Группы интересов в советской политике", в котором авторы доказывают существование групп интересов в советском обществе и описывают практику лоббирования.16 Главным местом притяжения социалистических лоббистов, так называемых "толкачей", являлся Госплан СССР. Поэтому сегодня правильнее будет говорить не о появлении, а об определенном видоизменении и активизации российского лоббизма по сравнению с лоббизмом советского периода. Прежде чем приступить к исследованию механизмов лоббирования в России, необходимо охарактеризовать те предпосылки, которые способствовали их активизации.
1. Одним из главных условий лоббистской деятельности является наличие гражданского общества, что предполагает, среди прочего, индивидуальную свободу граждан, глубоко разработанную правовую базу, существование множества партий и общественных объединений, плюрализма во всех сферах жизни, в том числе, плюрализма интересов, путей и методов их отстаивания. Ряд положительных изменений в политике и экономике России (приняты новая Конституция, Гражданский кодекс; Федеральное собрание в отличие от Верховного Совета СССР, стало полноценным рабочим органом; введены различные формы собственности) указывают на наличие элементов гражданского общества в нашей стране.
Все же пока рано говорить о сложившемся гражданском обществе по причине слабости и фрагментированности многих его институтов. Последние не в состоянии противостоять экспансионизму традиционно сильного российского государства. В итоге в принятии решений происходит перенос высших полномочий на органы исполнительной власти, не подконтрольные парламенту, где сам процесс выработки решений скрыт от общества, то есть отсутствует и общественно-политический контроль; растет бюрократический аппарат; в социальной у сфере инструментом управления со стороны государства оказалось легитимное насилие. Эти факты не позволяют рассматривать складьшающееся российское государство как полностью демократическое. В условиях неразвитости гражданского общества наиболее оптимальными оказываются скрытые методы лоббирования, которые не способствуют равному представительству интересов и дискредитируют сам механизм лоббирования. Поэтому лоббизм активизировался большей частью в его негативных формах. Наличие и состояние гражданского общества определяют не столько существование лоббизма, сколько его природу и особенности.
2. В РФ формирование рыночных отношений происходит не только в экономике, но и в политике. Некоторые ученые рассматривают политику даже как разновидность экономической деятельности.17 В такой ситуации, когда политическая деятельность приобретает свою стоимость и цену, велик соблазн применить рыночные механизмы при взаимодействии государственных служащих и граждан. В возникающих по поводу политической деятельности отношениях купли-продажи лоббизм становится их неотъемлемым элементом, так как его отличительная черта - опора на рациональный интерес объекта воздействия, выраженный часто в материальных благах. Таким образом, другой предпосылкой активизации лоббистской деятельности является рыночная экономика.
3. В условиях демократии, когда отсутствуют искусственные ограничения процесса формирования интересов и групп, в политической сфере возникает множество субъектов, которые используют различные каналы представительства своих интересов, в том числе наиболее доступный и эффективный - лоббизм. Существенные социальные изменения в российском обществе привели к появлению новых групп интересов. Право каждого гражданина на объединение для защиты своих интересов, гарантированное ст.30 Конституции РФ, позволило разнообразным группам создать собственные организации, которые заметно расширили круг субъектов лоббизма.
В демократических политических системах возникает также плюрализм властных структур. В отличие от авторитарного общества, где власть концентрируется в одних руках, в демократическом государстве возрастает количество "точек доступа", что способствует расширению лоббистской практики. При всей ограниченности российской демократии нельзя сегодня утверждать, что Россия - это авторитарное государство. Такие элементы демократии, как возникновение реально действующего парламента, многопартийность, децентрализация, объективно способствовали утверждению плюрализма органов принятия решений и, соответственно, распространению лоббизма.
4. Современная российская нормативная система только складывается и является достаточно противоречивой. Фактическое отсутствие правовых норм также способствует активизации лоббистской деятельности, которая осу-ществляется обычно вне рамок права. Полноценное нормативное регулирование, выстроенная система официального представительства интересов могут значительно сузить базу лоббизма.
Участие предпринимателей в политико-властных процессах
Наиболее часто в трансформационных обществах, как и в странах с рыночной экономикой, лоббируются интересы предпринимателей.11 Россия не стала исключением, и по мере формирования предпринимательского слоя его представители все чаще и активнее вступают во взаимодействие с властными органами. Им позволяет осуществлять это финансовое могущество и относительно большая, чем у других слоев населения, самоорганизация.
Особенности взаимодействия предпринимателей и властных структур определяются целями и интересами обеих сторон, рядом их внутренних характеристик и общей ситуацией в стране. »
Кризис системы управления заставляет властные структуры искать контакты прежде всего с предпринимательским сословием, которое наиболее подго-товлено к деятельности в условиях рьшочного хозяйства и способно взять на себя часть функций управления, разгрузив тем самым органы власти. Считается, что предприниматели тяготеют к центризму и усиливают социально-политическую стабильность общества, хотя история свидетельствует о том, что мелкая буржуазия легко переходит на экстремистские позиции левого или правого толка. Все же современный отечественный бизнес преимущественно стоит на реформаторских позициях119, способствуя дальнейшей трансформации российского государства.
Предпринимательство, в свою очередь, также заинтересовано в налаживании контактов с государственными служащими, от которых зависит решение многих вопросов в процессе трансформирования хозяйственной системы и всего государства.
Предпринимательство не имело и до сих пор не имеет стабильной социальной опоры в обществе . При отстаивании своих интересов предприниматели не могут апеллировать к собственной социальной значимости, что предопределяет мультивариантность их стратегии деятельности. Предпринимательство пытается использовать для реализации своих интересов все доступные каналы и, прежде всего, участие в работе выборных органов власти.
Уже на выборах в Государственную Думу в 1993 году предпринимателей и директоров представляли 11 партий и объединений. Однако, в целом результаты оказались неудачными для бизнесменов. Ни одна из партий деловых кругов не преодолела 5 % барьер. К выборам декабря 1995 года предпринимательство оказалось более подготовленным. Оно выросло количественно, приобрело определенный социальный вес и было полно решимости войти, в парламент пусть даже не в рамках собственных объединений, а включая своих представителей в другие партии. Финансовые возможности предпринимателей на фоне бедности и банкротства большинства государственных промышленных предприятий, за исключением монополистов и предприятий экспортных отраслей, оказались особенно важными для предвыборной кампании и помогли бизнесменам реализовать подобную тактику. Проникновение предпринимателей в политику осуществлялось с помощью 1) финансирования избирательных кампаний отдельных кандидатов, формально не являющихся представителями бизнеса (спонсорами избирательной кампании 1995 года, по данным Центральной избирательной комиссии, были 595 фирм, предприятий и организаций ), 2) создавая собственные партии (Партия экономической свободы, "Предприниматели за новую Россию"), 3) вхождение самих бизнесменов в состав властных структур, в том числе и в парламент. Учитывая изменившееся отношение населения к предпринимателям, понятно, что выборы в 2 (6) ГД оказались для предпринимателей более успешными, чем выборы в 1(5) ГД.
Зарубежный опыт регулирования лоббизма
Мировая практика законодательного регулирования лоббизма, несмотря на его фактическое широкое распространение, весьма ограниченна, да к тому же и неоднозначна. Даже некоторые западные государства прямо запрещают лоббистскую деятельность. Например, во Франции она является незаконной на основании ст. 23 и 79 Регламента Национального собрания , а в Индии приравнена к одной из форм коррупции. Другие, как Италия, не признают ее наличия или считают нецелесообразным принимать по этому поводу специальные законы. До сих пор лишь США и Канада имеют таковые, а в Австралии, Бразилии и России они находятся в стадии парламентской подготовки. Ряд стран, например Австралия и Германия, имеют специальные правила регистрации юридических и физических лиц, пытающихся влиять на законодательный процесс. Из небогатого выбора существующих нормативных актов самым "авторитетным" являлся до недавнего времени федеральный Закон о регулировании лоббизма США, принятый в 1946 году. Однако и он не был совершенным. В 1995 году Конгресс США принял новый закон, заметно расширяющий регули-рование лоббистской деятельности. Действие нового закона в отличие от предьщущего распространяется не только на лоббирование Конгресса, но и исполнительных органов власти. Причем круг лиц, контакты с которыми считаются лоббистскими, значительно расширился. К членам Конгресса оказались добавлены все лица, обладающие возможностью принимать решения или реально влиять на их принятие: от Президента до сотрудников аппарата членов Конгресса. Расширено также понимание лоббистских контактов. Отныне это не только непосредственный контакт , но и косвенное влияние. Лоббистским контактом считается любое устное или письменное сообщение относительно разработки или изменения законодательства; управления федеральными программами, включая управление контрактами, ссудами, дотациями, разрешениями или лицензиями; назначения на должности, требующие утверждения сенатом. Из этого перечня есть свои исключения, как закономерные, например, сообщения государственных служащих, действующих в пределах своей компетенции, так и спорные, например, показания, даваемые на слушаниях в комитетах конгресса. Последние очень часто используются лоббистами в своей деятельности и их также было бы целесообразно отнести к лоббистской деятельности. Основной формой контролирования лоббизма осталась регистрация. Однако регистрируются только лица, фирма которых получает общий доход более 5 тыс. долларов в течение полугодия от одного клиента. Под действие закона не попадают неоплачиваемые лоббисты, участвующие в этой деятельности на общественных началах, какими бы ни были интенсивность, результативность и даже профессиональный уровень такового участия. Существует и ряд других мелких недостатков закона.
Новый закон принял в "наследство" от старого 6 500 зарегистрированных лоббистов. Цифра достаточно внушительная сама по себе, но весьма скромная, если учесть, что подавляющее большинство представителей этой профессии (по различным оценкам, в Вашингтоне активно трудятся 60-90 тыс. лоббистов), пользуясь лазейками в прежнем законе, предпочитали уклоняться от соблюдения его требований. Теперь же, как считают американские комментаторы, количе-ство регистрации должно возрасти по меньшей мере в десять раз. Безусловно новый закон гораздо совершеннее своего предшественника, и эффективность его действия в любом случае будет выше. На церемонии подписания этого нормативного акта президент Клинтон так отозвался о нем: "Это жесткий закон. Он снимает завесу с мира вашингтонского лоббизма. Он поможет восстановить веру американского народа в свое правительство. Это хороший закон для Амери-ки.172"
Однако России по мнению автора ближе не американская, а европейские модели политико-государственного устройства и континентальная система права. Континентальный опыт регулирования лоббизма наиболее богато представлен в законодательных нормах ФРГ. Хотя там отсутствует единьш закон о лоббизме, но принятые положение "О регистрации союзов и их представителей при бундестаге", ведомственные нормы, регламентирующие взаимоотношения органов законодательной и исполнительной властей с лобби-агентами, Кодекс поведения члена Бундестага позволяют достаточно эффективно регулировать лоббизм в стране. Мы предлагаем для сравнения немецкий опыт, знание которого поможет при подготовке российского закона о лоббизме.
Начать анализ законодательного регулирования лоббистской деятельности в ФРГ правомерно с конституционных положений. В Конституции ФРГ специально не оговорено право групп интересов участвовать в политическом процессе, в то время как партии согласно п.1 ст. 21 "содействуют политическому волеизъявлению народа". Тем самым союзы и объединения заведомо имеют более сложные условия деятельности на политической арене, чем партии. Основополагающей для групп интересов является ст. 9 (п.1), которая гласит: "Все немцы имеют право создавать объединения и общества". Данная статья гарантирует право существования основного субъекта лоббистской деятельности. Важное значение для лоббирования имеет ст. 17 Конституции ФРГ о праве обращаться с просьбами и жалобами в соответствующие государственные органы и парламент. "Каждый имеет право самостоятельно или в сообществе с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в соответствующие органы и в парламент".
