Содержание к диссертации
Введение
Глава 1: Факторы конституционного процесса в Польше.
1.1. Конституционный процесс как фокус демократической трансформации 18
1.2. Экономическая трансформация как фактор конституционного процесса 32
1.3. Деятельность «Солидарности» и ПКЦ как фактор конституционного процесса 52
1.4. Становление демократической партийной системы как фактор конституционного процесса 78
Глава 2: Конституционные реформы в Польше второй половины 1980-х - первой половины 1990-х годов.
2.1. Конституционные инновации фазы распада авторитарного режима 110
2.2. Институциональное строительство первого этапа фазы перехода 125
2.3. Институциональное строительство второго этапа фазы перехода 158
2.4. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина 196
Глава 3: Процесс разработки, принятия и реализации новой Конституции в 1990 - начале 2000-х годов.
3.1. Разработка проекта нового Основного закона «контрактным» Сеймом 209
3.2. Разработка и принятие Конституции РП 1997 г 232
3.3 Реализация Конституции РП 1997 г 255
Заключение 287
Список источников и литературы 299
Приложение
- Конституционный процесс как фокус демократической трансформации
- Конституционные инновации фазы распада авторитарного режима
- Разработка проекта нового Основного закона «контрактным» Сеймом
Введение к работе
Актуальность темы представленного к рассмотрению диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, проявляемым научным сообществом интересом к системным трансформациям, демократическим транзитам. При этом конституционная проблематика является одной из важнейших. X. Линз и А. Стефан справедливо назвали Основной Закон непосредственным организующим принципом верховентсва права (241), рассматриваемого как необходимая основа демократического режима. Разработка и принятие демократической Конституции, в этой связи, является существенным фактором завершения фазы перехода, а реализация Основного Закона - фактором консолидации демократии. Последняя немыслима без устойчивого конституционного порядка, системы основанных на демократических принципах, эффективно действующих институтов, но именно при их создании и утверждении многие постсоциалистические страны столкнулись с немалыми трудностями. Исследование соответствующих проблем неизбежно фокусируется на конституционном процессе, правовой культуре и институциональном строительстве. Опыт развитых стран Запада далеко не всегда оказывается в полной мере пригодным. Для эффективного теоретического осмысления и практического решения специфических задач, определяемых реалиями посткоммунизма, необходимо, по меньшей мере, переосмысление существующих концепций и адаптация разработанных методов.
Конституционный процесс традиционно рассматривался, прежде всего, как конституционно-правовой феномен, что затрудняло выявление комплекса прямых/обратных связей между конституционной и иной трансформационной динамикой, снижало эвристическую ценность фокусирования анализа транзитов и трансформаций на конституционном строительстве. Включение в поле анализа политической составляющей, проведение междисциплинарных исследований, разработка соответствующих теорий, моделей и методов могли
бы значительно увеличить познавательные возможности концепта
конституционного процесса.
Разработка политологической теории конституционного процесса и в зарубежной, и в отечественной научной литературе далека от завершения, в связи с чем, сужаются возможности осуществления компаративного исследования. Политологический анализ конституционных процессов, протекающих в условиях постсоциалистических демократических трансформаций, проводится с преобладанием индуктивного метода. Это позволяет избежать неоправданных обобщений и воздействия «прокрустова ложа» существующих теоретических постулатов. Тщательное изучение национального опыта представляется необходимым этапом на пути создания жизнеспособных теорий. Польский опыт даёт возможность исследования весьма противоречивого, протекающего под воздействием весомых отягчающих факторов, но, тем не менее, приведшего к позитивному результату конституционного процесса. Исследование польского конституционного процесса конца 1980-х начала 2000-х позволяет выработать продуктивные рекомендации в плане исправления конституционных и обусловленных ими политических диспропорций в странах с менее успешно протекавшим конституционным процессом.
Объектом в данном диссертационном исследовании является демократическая трансформация в Польше конца 1980-х начала 2000-х годов.
В качестве предмета исследования рассматривается конституционный процесс как фокус трансформационных преобразований.
Цель исследования: изучение конституционного процесса демократической трансформации в Польше конца 1980-х начала 2000-х годов, ориентированное на выявление места и роли конституционного процесса в трансформационных преобразованиях, факторов его детерминации; установление тенденций и закономерностей его развития; апробацию и корректировку теоретических подходов и рекомендаций.
Задачи исследования:
1. Воссоздание панорамной картины конституционного процесса демократической трансформации в Польше конца 1980-х начала 2000-х годов.
2. Установление места и роли конституционного процесса в трансформационных преобразованиях.
3. Выявление факторов прямого и опосредованного воздействия трансформационной динамики на конституционный процесс.
4. Исследование тенденций, закономерностей развития и основных проблем конституционного процесса в постсоциалистической Польше.
5. Осуществление теоретических обобщений, пригодных для создания общей теории трансформационного конституционного процесса.
6. Разработка рекомендаций по организации и осуществлению конституционной деятельности.
Поскольку конституционный процесс рассматривается как составляющая более сложной и широкой трансформационной динамики, в диссертации используется значительный массив литературы, посвященной демократическим трансформациям. Предпочтение отдаётся работам, содержащим анализ постсоциалистических демократических трансформаций. Их исследование осуществляется как в рамках страноведения (постсоветологи), так и в рамках сравнительной политологии (модернизационная и транзитологическая парадигмы). Ввиду сложности проблематики и слабой разработанности теоретико-методологических оснований изучения постсоциалистических демократических трансформаций невелико количество комплексных исследований. Прослеживаются следующие основные направления: разработка моделей, выявление фазовой динамики и основных детерминант изменений; изучение отдельных фаз: распада авторитарного режима, перехода к демократии, консолидации демократии; рассмотрение проблем, связанных с институциональным выбором, институциональным дизайном, правовой и политической культурой, социальной трансформацией и экономическими
реформами. Анализ соответствующих работ позволяет создать агрегат базовых принципов и постулатов:
1. Используются как модернизационная теория необходимых и достаточных условий, так и транзитологическая концепция облегчающих и отягчающих факторов, ориентированная на процесс и дающая возможность осуществления более гибкого анализа сложной, нелинейной трансформационной динамики. Среди наиболее общих положений концепции облегчающих и отягчающих факторов выделяются следующие: 1. Единичный фактор не может считаться достаточным или необходимым для появления демократии. 2. Возникновение демократии в какой-либо стране -результат действия набора факторов. 3. Факторы, обуславливающие переход к демократии, не обеспечивают её консолидации. 4. Комбинация факторов, обеспечивающих демократическую трансформацию, варьируются от страны к стране. 5. Комбинация факторов, ответственных за одну модель демократизации, отличается от комбинации факторов, обуславливающих другую модель. В целом факторная концепция ориентирует на эмпирический анализ, учёт национальной специфики и высокого динамизма ситуации, вариативность результатов, возможность «обратного хода» процесса демократизации (241; 261; 304; 309 и др.).
2. Уровень экономического развития оказывает значительное воздействие на укрепление демократии в долгосрочной перспективе. Увеличение благосостояния граждан, снижение риска оказаться без работы и без средств к существованию способствует увеличению общественной поддержки как режима в целом, так и институтов государственной власти. Изучение предпосылок, хода, социальной цены и конечных результатов экономических реформ в условиях дуалистических и тройных трансформаций является необходимым. В качестве теоретической основы как разработки стратегии реформ, так и их изучения используются монетаристская доктрина (5; 6), основанная на идее минимального государства, градуализм и неоинституциональный экономический анализ. Последние рассматривают
сильное государство в качестве гаранта современной рыночной экономики и
демократии (50; 160; 166; 216).
3. Фокусирование внимания на деятельности элит. Распространённым в транзитологической литературе является утверждение о центральной роли элит в процессах демократизации. Соответствующей позиции придерживаются: Ди Пальма, О Доннел, Гунтер, Хигли и др. Элиты нередко представляются как творцы демократии, определяющие институциональный дизайн, облегчающие или усугубляющие политические и экономические трудности, способствующие или препятствующие укреплению процедурного и ценностного консенсусов в обществе (180; 200; 215; 263). Указывается также на то, что возможности элит во многом определяются поведением масс, уровнем и характером их мобилизации (187; 209; 230). Хотя не в должной мере учитывается специфика фаз демократической трансформации. Взаимодействие между элитами и массами в фазах разложения авторитарного режима, перехода и консолидации выстраивается на несовпадающих основаниях и имеет разные последствия для политического процесса.
4. Внимание также фокусируется на институциональном дизайне, широко используется неоинституциональный анализ. Подчёркивается, что демократия нуждается в институтах конституционного государства с его упором на процессуальную стабильность, принцип ответственности, независимость судебной власти, многоуровневость правительства, гражданские и политические права (192; 201; 202; 205). Многими разделяется следующее утверждение: парламентарные системы по сравнению с президентскими и полупрезидентскими гораздо в большей степени способствуют утверждению демократического правления (183; 186; 240; 242; 179; 238). Высказывается и более скептический взгляд на парламентскую модель (237; 280). В этой связи, продуктивной представляется установка на рассмотрение взаимодействия между институциональным дизайном и стилем лидерства (188, р. 711). Интерес
вызывает также воздействие на осуществляемый институциональный выбор
национального институционального и культурного наследия, особенностей
режима, ставшего отправной точкой транзита, уровня дестабилизации,
учредительных выборов и иных факторов (31; 81; 86; 192; 205; 293).
Признаётся, что институциональное строительство имеет высокую динамику
и создание стабильных институтов является сложной задачей. Справедливо
утверждается, что при создании и реформировании политических институтов
необходимы учёт национальных политических традиций, стремление к
созданию прежде всего эффективно функционирующих институтов, переход
к обоснованной практике. В частности, указывается на необходимость учёта
при выборе избирательной системы возможных политических последствий
и, прежде всего, для партийной системы (211). Высказывается мнение о
необходимости пересмотра концепции государства в контексте транзита. А.
Грымала-Бусс и П. Лаунг указывают на то, что посткоммунистическое
государственное строительство имеет ряд существенных отличий: быстрота,
затрудняющая получение стабильных результатов; многообразие
формальных и неформальных структур и практик, стремление акторов к
доминированию; значительное воздействие внешнего фактора - ЕС,
требования глобализации (213 р.531; 242). Как следствие,
восточноевропейские государства в качестве инструментария анализа
требуют корректировки устоявшихся теоретических клише.
5. Постулируется необходимость повышения роли закона (181, р.1148).
Исследователи единодушны в том, что новые демократии нередко
демонстрируют существенное расхождение между формальными
институтами, соответствующими демократическим стандартам, и
неформальными практиками, от таковых далёкими. В этой связи ставится
проблема недостаточной укоренённости одного из важнейших принципов
правового государства: верховенства закона, осложняющая задачу
реализации конституции, утверждения конституционного правопорядка (145,
с.240-243; 171; 216; 235; 263).
6. Важнейшей составляющей изучения демократических трансформаций
является выявление динамики общественной поддержки как режима в целом, так и его отдельных институтов. Анализ общественной поддержки осуществляется преимущественно в рамках подходов Д. Истона и Р. Даля. Различают специфическую поддержку, зависящую от получаемых выгод, и диффузную, не зависящую от таковых общую лояльность. Исследователи сосредотачивают внимание на поддержке политической конкуренции на свободных и справедливых выборах, независимой прессы, прав и свобод индивида, парламентаризма и механизмов конституционной, политической ответственности. Демократия считается в значительной степени консолидированной, если её базовые принципы и институты получают устойчивую общественную поддержку и роль личностного фактора сведена к функциональному минимуму (143; 261; 306).
7. Завершённость процессов нациестроительства рассматривается как облегчающий фактор демократической трансформации (140).
8. В транзитологической литературе постулируется плюрализм путей перехода и возможность авторитарного отката.
Значительное количество политологической, социологической и даже правовой научной литературы посвящено исследованию взаимозависимости трансформационных процессов и культуры. Так А.В. Аляев в своей кандидатской диссертации предпринял попытку раскрыть сущность переходного политического процесса в Польше через специфику политической культуры (315). Изучается и обратное влияние - трансформационных процессов на сферу сознания и культуры. Катаржина Соболевска-Мышлик выдвинула гипотезу о неизбежности возникновения в условиях перехода кризиса и последующей метаморфозы национальной идентичности (290, St. 43-44). Этим в значительной степени объясняется ретроградная направленность идеологического дискурса на ранних этапах преобразований. Однако чрезмерное увлечение «национальными корнями» может стать серьёзным препятствием на пути формирования современной демократической
политической культуры и сознания. Польский опыт это убедительно
показывает.
В диссертационном исследовании используется значительный массив литературы, посвященной изучению политических, социальных, экономических процессов в осуществляющей демократическую трансформацию Польше.
Проблемы, связанные с конституционализмом и конституционным строительством традиционно рассматривались преимущественно в рамках либо философии права, либо конституционного права. Однако именно политологический подход к данной проблематике, ориентированный на процесс, оказался наиболее плодотворным, особенно при изучении проблемы поиска эффективных моделей нормативной регуляции общественных отношений. (179; 193; 292) Анализ политического и социального контекста позволил исследователям зафиксировать вариативность феномена конституционализма, ввести в научный оборот концепт "политической конституции" (145, с. 227-232; 191; 194). Следует отметить, что многие вопросы конституционного строительства остаются дискуссионными. В частности, проблема закрепления в Основном Законе социально-экономических прав в свете необходимости обеспечения позитивно-правового характера конституции вызвала в научной и научно-публицистической литературе ожесточённые споры (43; 146; 175).
К традиционно правовой сфере интересов относится и феномен конституционного процесса. Специалисты в области политологии проявляют к нему интерес, но не располагают ни отработанным категориальным аппаратом, ни общей теоретической концепцией. Политолог В.Б. Пастухов, определил конституционный процесс в узком его понимании как «процесс подготовки текста Конституции и придание этому тексту юридической силы». В широком смысле - как «поиск и достижение национального согласия по вопросу об основах общественного государственного устройства» (126, с.95), а конституционализм как общенациональный консенсус по поводу экономического и политического строя (127, с. 4, 5). Такой подход
представляется верным по сути, но излишне абстактным. Близкая позиция представлена в работе румынского правоведа А. Нашиц «Правотворчество: Теория и законодательная техника», вышедшую на русском языке в 1974 году. Хотя речь в ней идёт не о конституционном, а о правотворческом процессе (термин конституционный процесс появился и вошёл в научный дискурс только в 90-е годы), сущность создания эффективной системы права - поиск консенсуса и его закрепление в правовой форме посредством процессуальных действий - румынским правоведом определена верно (88). Т.Д. Зражевская трактует «конституционный процесс как государственно-правовое явление», представляющее собой «форму существования норм конституционного материального права» и поэтому являющееся «комплексным, многосистемным и многофункциональным». (145, с. 162.) В докладе Т.Д. Зражевской отмечена политическая мотивация деятельности субъектов конституционного процесса и поставлен вопрос об их ответственности (145, с. 163, 167). В.В. Бородин считает, что «конституционный процесс - это система правовых норм и процедур, регулирующих порядок подготовки, разработки, принятия и вступления в силу Конституции (Основного Закона), изменения, пересмотра и прекращения действия Конституции, а также обеспечения эффективного функционирования основных конституционных институтов в течение всего срока действия конституции» (317, с, 16). При этом автор значительное внимание уделяет конституционной деятельности, роли правовой культуры, связи и взаимодействию процесса конституционного с политическим. Докторская диссертация В.В. Бородина представляет особый интерес, так как в ней была предпринята, в целом удачная, попытка разработки теоретической модели конституционного процесса. Однако фокус исследования скорее формально-правовой, что не позволило автору преодолеть противоречие между теоретическими посылками и принципами, некой нормативной моделью, и реальной практикой конституционного процесса. Представляется, что подобные недостатки могли бы быть преодолены при использовании политологического подхода, качественного факторного анализа. В этой связи заслуживает
внимания работа Дж. М. Линка, посвященная интеракции субъектов
конституционного процесса (245). Конституция Дж. Линком рассматривается
как продукт политической борьбы субъектов конституционного процесса,
преследующих свои специфические экономические, политические,
региональные интересы и отстаивающих те или иные идеологические
принципы. Ключевое внимание в монографии сосредоточено на межсубъектном
взаимодействии. Качественный факторный анализ применяется правоведами
при исследовании воздействия международного права и субъектов
международных отношений на конституционный процесс и
внутригосударственную систему права (270; 291).
В правовой и политологической литературе предлагаются различные
варианты фазовой динамики конституционного процесса. О.Г. Румянцев
выделяет процесс конституционной реформы и процесс реализации
конституции. В.В. Бородин указывает на наличие следующих этапов в
развитии конституционного процесса: разработка, обсуждение, принятие и
реализация Основного Закона. Реализация конституции является весьма
актуальной темой в конституционных исследованиях. Данной проблеме
посвящены работы: Н. Варламовой, Е. Мачкува, В. Осятыньского, В. Лучина, Г.
Дуката и др. Содержательную сторону фазы реализации составляют:
1. разработка и принятие конституционных законов, предоставляющих механизм реализации соответствующих конституционных положений;
2. преодоление пробелов (конституционных умолчаний, «каучуковых формулировок», коллизионных норм) путём принятия поправок к конституции, урегулирования отношений в текущем законодательстве, официального абстрактного или казуального толкования, применения конституционных норм, регулирующих сходные отношения, урегулирования отношений исходя из общих начал и смысла конституции (15, с. 97);
3. применение и закрепление конституционных норм в социальной и
политической практике;
4. адаптация правовой и политической культуры к новому конституционному порядку.
Политолог И.Н. Тарасов выделил в трансформации конституционного законодательства в странах Восточной Европы два периода: «реконструкции» и «демонтажа правовых основ деятельности институтов, унаследованных от периода «реального социализма» (319, с.55, 57).
Конституционный процесс в тоталитарной или авторитарной политических системах обычно выпадает за рамки анализа. Причиной, возможно, является довольно широко распространённое мнение о том, что в условиях авторитаризма или тоталитаризма реализация подлинного конституционализма не мыслима и, следовательно, конституционный процесс не несёт самостоятельной сущностной нагрузки. Иная позиция встречается в литературе гораздо реже. Так, К. Санстейн полагает, что существует два типа конституционализма - восточный, советского образца, и западный. Причём при переходе от первого типа ко второму в ходе трансформационного конституционного процесса неизбежна гибридизация, включение потенциально коллизионных норм (148, с. 7-9). С. Арджоманд также обосновывает существенную специфику «нового конституционализма» в условиях посткоммунизма и очерчивает диапазон конституционной политики от «юридизации политики» до «политизации конституционного контроля и судов» (179). Отмечается воздействие процессов глобализации и регионализации (291; 300). В частности, получают правовое выражение и конституционное закрепление концепции прав человека и экономического либерализма. В целом же, следует отметить, что разработанной теории трансформационного конституционного процесса не создано. Хотя трансформационная специфика требует самостоятельного рассмотрения.
Работа над теорией конституционного процесса и в правовой и тем более в политологической литературе далека от завершения. В этой связи
представляется целесообразным использование преимущественно индуктивного
метода, позволяющего учитывать национальную специфику, разрабатывать
жизнеспособные аналитические схемы. Значимые плоды могло бы принести
объединение усилий учёных и практиков, формирование междисциплинарной
отрасли изучения феномена конституционного процесса.
Методологическими основаниями данной работы являются:
1. Факторный анализ, нацеленный на выявление корреляции и установление причинно-следственных связей между факторами конституционного процесса и параметрами, характеристиками самого конституционного процесса;
2. Системный анализ. Специфика его использования заключается в следующем:
А). Конституционный процесс рассматривается сквозь призму системы конституционного процесса.
Б). Конституционный процесс рассматривается как составляющая трансформационной динамики политической и шире общественной систем.
3. В диссертации также используются формально-правовой анализ, описательный и исторический подходы, неоинституциональный анализ и другие методы.
Источниковую базу исследования составляют: Конституция НРП 1952 г,
Закон «О взаимоотношениях между законодательной и исполнительной
властями Республики Польша» (Малая конституция) 1992 г., Конституция РП
1997 г., законы об изменении Конституции РП, избирательное
законодательство, нормативные акты, регулирующие деятельность субъектов
конституционного процесса, проекты Конституции РП, документы
предвыборных кампаний, выступления и заявления политических лидеров,
данные социологических опросов, статистические данные.
Положения, выносимые на защиту: 1. Конституционный процесс являет собой ось институционального
строительства, поэтому может рассматриваться как фокус
постсоциалистических демократических трансформаций. Однако такой
способ фокусирования имеет объективные ограничения. Он не позволяет
проследить трансформационную динамику на микро - и отчасти на
мезоуровне.
2. Специфика трансформационного конституционного процесса заключается в неизбежном отражении в его системе противоречий, присущих переходному обществу, что значительно осложняет конституционную деятельность, ведёт к снижению продуктивности самого процесса. Данный феномен наряду с особенностями правового и политического наследия Польши, стратегическими и тактическими ошибками субъектов конституционного процесса во многом обусловил затяжной и конфликтный характер процесса разработки и принятия нового Основного закона, затруднил его реализацию.
3. Выявлению комплекса прямых — обратных связей, влияния и взаимовлияния трансформационной динамики в различных сферах способствует факторный анализ. Значительная часть факторов конституционного процесса в Польше имела скорее отягчающий характер. На этом фоне принятие вполне функциональной Конституции 1997 г. выглядит чудом. Решающую роль, как следует из проведённого анализа, сыграли традиции парламентаризма, интеграционные процессы в структуры ЕС и наличие реальной политической оппозиции в течение всего трансформационного периода.
4. Укоренение института выборов - власть дважды переходила из рук правых партий в руки левых и наоборот, не сопровождаясь требованиями пересмотра результатов выборов или упразднения самого института, - наряду с принятием новой демократической конституции укрепили нормативно-институциональные основания польской демократии, однако не устранили целый ряд весьма существенных опасностей. Этап реализации Конституции 1997 года не завершён, хотя в целом проходит успешно. Своего рода ахиллесовой пятой нового Основного закона явилось то, что он закрепил некий межпартийный компромисс, а не широкий общественно-политический консенсус. Затягивание трансформации (её нельзя считать полностью завершённой ни в экономическом, ни в социальном, ни в политическом аспектах) способно вызвать рост общественного недовольства, который, в
свою очередь, может быть спроецирован при неблагоприятных обстоятельствах на отношение политических акторов к Основному закону и -шире к конституционному порядку. 5. Дальнейшее конституционно-правовое и политическое развитие Польши, видимо, во многом будет детерминировано процессами интеграции в ЕС. Наиболее существенными в данном плане проблемами являются социальная цена интеграции, укрепление специфических неформальных институтов и практик, увеличивающее дистанцию между нормами и их реализацией, а также разрыв между стандартами, требованиями структур ЕС и общественными потребностями, запросами национальных клиентов.
Научная новизна диссертации заключается в следующем: 1) конституционный процесс рассмотрен как важнейшая составляющая трансформационной динамики; 2) выделены функции конституционного процесса; 3) произведён анализ факторов конституционного процесса в Польше, осуществлена их классификация; 4) исследована специфика постсоциалистического трансформационного конституционного процесса на примере современной Польши; 5) создана панорамная картина конституционного процесса в постсоциалистической Польше; 6) показана необходимость и возможность исследования конституционного процесса методами политической науки.
Теоретическая и научно-практическая значимость данного диссертационного исследования, прежде всего, обусловлена его новизной, полученными результатами. Изучение феномена конституционного процесса в рамках политологических и междисциплинарных исследований позволяет рассмотреть конституционно-правовые основания, институциональный дизайн и общественные отношения в их диалектическом взаимодействии, что особенно важно для анализа демократических трансформаций. Исследование циклов конституционного процесса также может стать эвристически ценным при изучении процессов модернизации. Результаты данного исследования и подобных ему могут быть использованы для создания теории
трансформационных конституционных процессов. Наконец, конституционный
процесс является одним из рассматриваемых в учебном курсе «Переходные
политические процессы»: материалы и выводы исследования использовались
при разработке соответствующих тем.
Материалы диссертации послужили основой выступлений автора на симпозиуме «Политическая конфликтология между старыми и новыми парадигмами» (Воронеж, 14-15 июня 2001 г.), II Международном конгрессе конфликтологов «Современная конфликтология: пути и средства содействия развитию демократии, культуры мира и согласия» (Санкт-Петербург 30 сентября - 2 октября 2004), Международных научно-практических конференциях «Этнополитические процессы в современном правовом государстве» (Воронеж, 2002, 2003, 2004 гг.) и др.
Диссертационное исследование состоит из введения, трёх глав, заключения, списка литературы и приложения.
Содержание диссертационного исследования отражено в восьми публикациях, общим объёмом - 3,2 п.л.
Конституционный процесс как фокус демократической трансформации
Прежде чем приступить к обоснованию стержневой позиции конституционного процесса в демократической трансформации, имевшей место в посткоммунистической Польше в исследуемый период времени, рассмотрим её типичные и специфические черты, фазовую динамику, результативность. Представляется также необходимым внести некоторую ясность в категориальный аппарат.
В современной русскоязычной и части западной литературы для обозначения происходящих в посткоммунистических странах перемен употребляется несколько понятий: демократический транзит/переход, демократическая трансформация и демократизация. Понятие «демократический транзит» используется для идентификации перехода, движения от не демократического режима к демократическому (207, р.214) и указывает скорее на цель, нежели на характер проводимой политики. Следует отметить, что оно является не совсем удобным по причине совпадения названий всего процесса изменений и второй фазы в соответствии с общепринятой периодизацией: распад авторитарного режима (либерализация), переход (транзит), консолидация. Такое совпадение ведёт к далеко не безобидной путанице. В частности, существует практика отнесения трансформации к тому или иному типу лишь на основе характера протекания начальных этапов фазы перехода.
В транзитологической, политологической литературе понятия демократический транзит и демократическая трансформация нередко используются как взаимозаменяемые. Термин трансформация, тем не менее, имеет несколько иную семантику и применяется для характеристики кардинальных изменений системного характера в гораздо более широком контексте (7; 289; 299; 300; 302). В целом понятие трансформация чаще применяют социологи и экономисты. Оно используется как по отношению к глубинным изменениям в отдельных областях социальной, экономической и политической реальности, так и для характеристики всего комплекса происходящих перемен. Трансформация, в широком смысле, (от лат. Transformatio - превращение) - совокупность экономических, социальных и политических процессов, приводящих в конечном итоге к новому качеству социальной системы (20, с. 684). Трансформационные процессы частично являются управляемыми «сверху», частично происходящими в логике самоорганизации системы, поэтому результирующий вектор изменений не задан жёстко в отправной точке, а представляет собой следствие воздействия множества факторов. В связи с этим, термин демократическая трансформация обозначает скорее желаемое, в той или иной степени реализующееся, направление движения, нежели конечный результат.
Под демократизацией в наиболее общем виде понимают процесс смены авторитарного режима демократическим (199; 209; 238). Подчёркивая первостепенное значение утверждения в реальной политической жизни демократических институтов, В.Я. Гельман трактует демократизацию как "переход к политической конкуренции в рамках формальных институтов" (29, с. 21). В этой связи особое внимание обращается на реализацию принципа верховенства права. Однако вопрос о путях и факторах, способствующих указанной реализации, остаётся открытым. Понятия демократический транзит и демократизация демонстрируют более ярко выраженное семантическое различие. Так демократизация идентифицирует не только предполагаемую цель, но и реальное направление изменений. Транзит же вполне может завершиться стабилизацией квазидемократического режима.
В данном диссертационном исследовании используется понятие «демократическая трансформация».
Спорным и весьма запутанным является и вопрос о типологизации демократических трансформаций. Какие критерии должны приниматься во внимание при отнесении её к тому или иному типу? Достаточно ли учитывать только характер смены режима и политических преобразований? Следует ли обращать внимание на специфику используемых технологий? Наконец, существуют ли чистые модели, которые могли бы служить неким образцом? В транзитологической литературе далеко не всегда даются однозначные ответы.
Типологизация демократических трансформаций весьма разнообразна. На основании временной соотнесённости преобразований, осуществляемых в различных социетальных сферах - поэтапная, предполагающая дистанцированное во времени и последовательное проведение реформ; дуалистическая, отличающаяся одновременностью осуществления преобразований в политической и экономической сферах; тройная, включающая также процесс национального государственного строительства и кардинальные изменения социальной структуры; На основании характера смены режима - коллапсовая трансформация, предполагающая крушение авторитарного режима, безоговорочный приход к власти оппозиции и возможность утверждения несогласованных «правил игры»; навязанная, отличающаяся отсутствием или слабостью оппозиции, низкой активностью гражданского общества, а также тем, что реформаторское крыло правящей группировки, инициируя переход, стремится контролировать его в своих интересах, и пактовая, характеризующаяся согласованным проведением преобразований (222, с. 275). Лучше всего изученным является пактовый тип трансформации, выявленный на основе изучения преимущественно испанского опыта.
Конституционные инновации фазы распада авторитарного режима
Конституционные изменения, осуществлённые на закате коммунистического правления, имели целью улучшение существовавшей правовой базы, приведение ее в соответствие с потребностями политической и общественной жизни, придание ей более цивилизованного вида (134, с. 113-119). Кроме того, таким образом "коммунисты" пытались улучшить свой имидж и за рубежом. Однако большая часть конституционных дополнений и принятых в соответствии с ними законов закономерно имела ограниченный характер, так как стратегический замысел польского руководства заключался в том, чтобы создать демократические институты, такие как Административный суд, Государственный трибунал, Конституционный трибунал, советы самоуправления, независимые профсоюзы, консультативный совет при правительстве, институт уполномоченного по правам человека, и всё же сохранить власть.
В 1980 - х годах отчасти был изменен корпус законодательных актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления. В ,1983 г. был принят Закон о системе Национальных советов и территориальном самоуправлении, который несколько демократизировал порядок формирования и ответственности местной администрации. Однако в значительной степени местные администрации сохранили свою независимость от представительных органов, что было характерно и для довоенной Польши. В 1988 г. в Конституцию было внесено важное дополнение, предусматривающее, что Национальные советы на основе законов распоряжаются коммунальным достоянием, образующим собственность территориального самоуправления. К сожалению, указанные изменения в реформу местного самоуправления не вылились. Причём и в дальнейшем становление полноценной системы местного самоуправления проходило явно не безболезненно.
Гораздо более существенные изменения претерпела система органов судебной власти. На основе внесенных в текст Конституции дополнений и принятых затем законов в 1980 - е годы были созданы: Высший административный суд (в 1980 г.), Государственный трибунал (в 1982 г.), Конституционный трибунал (26 марта 1982 года были произведены изменения Основного закона, предусматривавшие создание Государственного и Конституционного трибуналов, однако Закон о Конституционном трибунале был принят только 29 апреля 1985 г.). Согласно Закону, Государственный трибунал разрешал дела об ответственности лиц, занимающих высшие государственные должности за нарушение Конституции и законов. Он мог разрешать дела и долю уголовной ответственности тех лиц, которые уже были привлечены за преступления, совершенные в связи с занимаемой должностью. Государственный трибунал избирался Сеймом из числа лиц, состоящих депутатами Сейма. Председателем Государственного трибунала являлся первый председатель Верховного суда. В Законе подчёркивалось, что судьи независимы и подчиняются только законам.
Если Государственный трибунал должен был играть роль своего рода «суда импичмента», то Конституционный трибунал задумывался, прежде всего, как средство конституционного контроля. Первые голоса в пользу конституционного контроля стали звучать в Польше только в 1970-е годы. А соответствующие конституционные и институциональные изменения, занявшие весьма продолжительное время и сопровождавшиеся драматическими спорами, осуществлены в 80-х годах. Как отмечает Лех Гарлицкий, «противники конституционного судопроизводства указывали на невозможность совмещения подобного института с принципами «социалистического конституционализма». ... не удивительно, что Закон о Конституционном трибунале от 29 апреля 1985
Конституции 1921, 1935 годов исключали контроль за законами со стороны общих или административных судов, создания специального конституционного суда они также не предусматривали. Советский образец строился на принципах руководящей роли коммунистической партии и единства государственной власти, формально обеспечивавшего парламенту высшую позицию в системе органов государственной власти. Каких-либо форм конституционного правосудия также не было. года стал результатом компромисса, достигнутого с большим трудом» (21, с. 50). Польский Конституционный трибунал являлся единственным учреждением такого рода в социалистическом лагере в то время. Сам факт его существования был существенным отклонением от ортодоксальной коммунистической конституционной практики. Структура КТ частично воспроизводила соответствующие немецкий и австрийский образцы. Правовая же основа его деятельности ограничивала как судебную практику суда, так и действенность его постановлений. Ограничения служили гарантией того, что в коммунистическую эпоху Конституционный трибунал будет создавать лишь видимость законности и не сможет привнести существенные изменения в тоталитарную политическую систему.
Одно из самых существенных препятствий в деятельности КТ было воздвигнуто в обновлённой Конституции 1982 года. Была ограничена окончательность решений КТ, так как решение о не конституционности закона подлежало рассмотрению Сеймом, который мог отклонить его постановлением, принятым большинством в 2/3 голосов. Таким образом, решение о конституционности законов ставилось в зависимость от воли парламента. Примечательно, что принцип верховенства законодательной ветви власти и указанная норма сохранились и после 1989 года. Председатель Конституционного трибунала профессор А. Золл охарактеризовал право Сейма отменять постановления Трибунала даже в тех случаях, когда речь идёт о конституционности решения самого Сейма, "основной проблемой» на пути создания действенного конституционного контроля (35, с. 48). Вопрос о наделении КТ всеми атрибутами конституционного суда был окончательно разрешён только с принятием новой Конституции Польши и нового Закона о конституционном трибунале в 1997 году.
Разработка проекта нового Основного закона «контрактным» Сеймом
В пользу разработки и принятия новой Конституции приводились следующие аргументы: идеологического плана (действовавшая конституция была принята в 1952 году и воспринималась не только как социалистическая, но и как сталинская); аргументы престижа (что это за государство, которое не имеет свое конституции?); политико-этического порядка (новая конституция должна была стать цементирующей основой демократического политического сообщества свободных поляков); наконец, высказывались и прагматические соображения. Поправки и дополнения, вносившиеся в текст социалистической конституции, носили временный характер. Не пролагалось усилий для полноценной трансформации старого документа в долговременный Основной Закон новой демократической Польши. В частности, не подверглись изменению избитые коммунистические фразы раздела, посвященного правам человека. Ни разу не проводилась работа по гармонизации текста Конституции. Старые положения противоречили новым. Так ст. 68 отвечала «социалистической экономической системе» и централизованному планированию, в то время как ст. 6 гарантировала «свободу экономической деятельности безотносительно к формам собственности». Предполагалось, что Конституция 1952 года будет в недалекой перспективе заменена новым Основным Законом, призванным обеспечить правовые основы для демократического правления. Вопрос об инициации конституционного процесса стал подниматься в парламенте в конце 1989 года. Летом 1989 года общественное мнение характеризовалось безусловной поддержкой демократии, и тенденция сохранилась даже после проведения правительством Т. Мазовецкого серии радикальных рыночных реформ, что, казалось бы, должно было способствовать бесконфликтному протеканию конституционного процесса. Однако консенсус скорее имел негативный характер, а представления о демократии отличались размытостью, крайней абстрактностью. Перемены оказались драматически быстрыми и оппозиционная элита получила власть, не располагая ни программой реформ, ни сколько-нибудь целостными представлениями о желаемом конституционном порядке. Кроме того, в разгар работы над первым проектом конституции развернулась условно межпартийная борьба в среде разработчиков (политической элиты). От созыва Конституционной ассамблеи парламентарии отказались. Представляется, что это был значительный стратегический просчёт. Опираясь на ст. 106 Конституции, депутаты приняли решение о создании специальной комиссии Сейма, основной задачей которой ставилась подготовка проекта новой Конституции. Начиная с указанной конституционной нормы, сохранившей легальность, но утратившей легитимность, заканчивая положением о Конституционной комиссии, нормативная база конституционного процесса отличалась отсутствием внутренней связанности, гармоничности и уязвимостью с точки зрения легитимности. Принимая такое решение, де-юре депутаты были правы, но практически не учли факт воссоздания верхней палаты - Сената и то, что разный характер выборов в Сейм и Сенат может стать существенным дестабилизирующим фактором. Первая Конституционная комиссия, была избрана Сеймом в начале 1990 г. Возглавил её профессор Б. Геремек. Комиссия делилась на три подкомиссии: институциональную, функцией которой являлось определение структуры государственной власти, по правам человека -занималась разработкой билля о правах, по социальным и экономическим вопросам - в ней готовились статьи, связанные с собственностью, трудовыми отношениями и новым экономическим порядком. В состав подкомиссий помимо парламентариев вошли советники и эксперты (277, р. 99).
Работа Комиссии строилась следующим образом. Общим вопросам о новом конституционном порядке, отношениях между польским национальным правом и нормами международного права, типе индивидуальных прав, требующих конституционной защиты (наибольшие споры вызвал вопрос о включении в текст Конституции так называемых социально-экономических прав) были посвящены пленарные заседания. Основная техническая работа велась в подкомиссиях. Предложенные ими варианты статей и глав подлежали обсуждению на заседаниях Конституционной комиссии и Сейма. Итоговый проект нового Основного Закона должен был быть представлен для обсуждения на заседании Национального Собрания. Хотя установленного порядка разработки и принятия Конституции никто официально не отменял, политическая ситуация изменилась драматически, поставив под сомнение саму возможность принятия в Польше нового Основного Закона. Конституционная комиссия Сейма попала в довольно сложную ситуацию. Как известно, нижняя палата парламента была избрана на основе лишь частично свободных выборов, соответственно в глазах пришедшей к власти оппозиции обладала недостаточной легитимностью. Согласно же ст. 106 Конституции 1952 г., именно Сейм обладал полномочием решать конституционные вопросы. Основываясь на своей большей легитимности, Сенат сформировал свою собственную Конституционную комиссию, которая начала работу над отдельным проектом. Однако сенатской комиссии не удалось взять инициативу в свои руки. Никто из партийных лидеров, включая Солидарность, не одобрил её создания. Попытки объединения двух комиссий терпели неудачу во многом благодаря несговорчивости Сената. Таким образом, Сейму удалось сохранить свою доминирующую позицию в вопросе разработки новой Конституции.
