Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы и проблемы организации региональной исполнительной власти 14
1.1. Понятие, сущность и принципы организации региональной исполнительной власти 14
1.2. Высшее должностное лицо региона в системе исполнительной власти Российской Федерации 46
Глава 2. Высшее должностное лицо региона в условиях реформирования политико-административных отношений в современной России 65
2.1. Высшее должностное лицо как глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации 65
2.2. Особенности выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации 95
2.3. Трансформация политико-правового статуса высшего должностного лица региона в условиях административной реформы в России 118
Заключение 142
Список нормативных источников и литературы
- Понятие, сущность и принципы организации региональной исполнительной власти
- Высшее должностное лицо региона в системе исполнительной власти Российской Федерации
- Высшее должностное лицо как глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реформирование основных институтов исполнительной власти в Российской Федерации является одним из важнейших условий повышения эффективности российского государства.
Одна из главных задач административной реформы в Российской Федерации состоит в создании эффективной, действенной и целостной системы многоступенчатого управления в условиях федеративного государства, когда наличие, зачастую; противоречивых интересов федерального центра и субъектов Федерации приводит к конфликтам между различными властными институтами Федерации и ее субъектов, что не может не приводить их к частому выходу за рамки конституционно-правового поля, оказывает негативное влияние на функционирование и деятельность системы государственного управления в масштабах всего российского государства.
Эти обстоятельства непосредственно обуславливают актуальность проблемы формирования долгосрочной и фундаментальной стратегии построения и функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации, ее структурной организации, как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов, а также выработки постоянных и устойчивых связей между ее основными институтами.
Особая роль в процессе реформирования политико-административных отношений в современной России должна быть отведена органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так как именно на них ложится основное бремя практической реализации принятых на федеральном уровне концептуальных решений, связанных с дальнейшим развитием российской государственности.
Среди органов государственного управления на региональном уровне важное место занимает институт высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти)
субъекта Российского Федерации, так как именно он является центральным звеном политико-административных отношений в регионе, формирующим и принимающим основные жизненно важные решения, как на уровне региона, так и во взаимоотношениях с федеральными властями.
Именно поэтому в настоящее время особую важность приобретают проблемы определения и формирования политико-правового статуса института высшего должностного лица субъекта Российского Федерации, вопросы его компетенции во взаимоотношениях с региональными органами власти и органами государственной власти Российской Федерации.
К сожалению, до настоящего времени вопросы реформирования политико-административных отношений в регионах не только не получили необходимого политико-правового обеспечения, но и не стали предметом глубокого научного осмысления и анализа.
Как представляется, в рамках реализации государственной стратегии по реформированию системы исполнительной власти в Российской Федерации необходимо в первоочередном порядке, с учетом современных политических реалий, еще раз четко обозначить, а по возможности откорректировать на законодательном уровне политико-правовой статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации и, в первую очередь, более четко определить место и роль института высшего должностного лица субъекта Федерации в сложной системе политико-административных отношений.
На решение этих задач во многом направлены последние решения Президента России по проведению административной реформы в Российской Федерации, кардинально изменившие структуру федерального правительства, что приведет и к соответствующей трансформации региональных институтов власти в единой системе государственной власти в России.
Особую актуальность теме исследования придают предложения Президента Российской Федерации (сентябрь 2004 г.) о реформе действующей системы региональной государственной власти, связанные с новым порядком избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации через региональные законодательные собрания и направленные на обеспечение единства региональной и федеральной исполнительной власти.
Серьезная политико-правовая база для упорядочения
управленческой структуры российского государства, сбалансированного
функционирования и взаимодействия всех его институтов создается
законотворческой деятельностью Федерального Собрания Российской
Федерации, законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Федерации по вопросам государственного строительства. На законодательном уровне закреплены новые механизмы ответственности органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц субъектов Российской Федерации в случае несоблюдения ими норм Конституции России и положений федерального законодательства, что коренным образом меняет современную систему политико-правовых отношений.
Все вышесказанное позволяет в теоретическом и практическом плане сделать вывод, что в действиях федерального центра и регионов России намечается тенденция по формированию скоординированной, целенаправленной и эффективной политики по вопросам реформирования системы государственного управления в России. При этом идет поиск оптимальной структуры организации системы исполнительной власти в Российской Федерации, которая одновременно способствовала бы как осуществлению стремления российских регионов к большей самостоятельности, так и укреплению единства и целостности российского государства.
Вместе с тем, без фундаментальных научных исследований вопросов организации целостной системы исполнительной власти в
России, проблем и механизмов создания институтов исполнительной власти как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов невозможно совершенствование политико-административных отношений.
Степень разработанности проблемы. За последнее время по проблемам реформирования и дальнейшего становления исполнительной власти в Российской Федерации и ее отдельных институтов как на федеральном, так и на региональном уровнях опубликовано большое число научных работ в виде монографий, отдельных статей в периодической прессе, специализированных журналах и научных сборниках, диссертационных исследований.
Современное состояние и пути трансформации политико-административных отношений в России, проблемы организации и функционирования системы исполнительной власти в масштабах всей Российской Федерации, взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации широко отражены в работах современных отечественных ученых1 - Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, B.C. Авдонина, А.С. Автономова, А.Н. Аринина, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, Л.Ф. Болтенковой, Ю.Н. Гладкого, Л.М. Карапетяна, Б.С. Крылова, В.Н. Лысенко, А.А. Мацнева, Н.П. Медведева,
См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х книгах. - М., 1992 - 1993; Абдулатипов Р.Г. Федералогия - М., 2004; Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий - М., 1999; Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. - М., 1999; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 1997; Выборы органов государственной власти Рязанской области: Сравнительный политический анализ // Под общ. ред. B.C. Авдонина. - Рязань, 2002; Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Регионоведение - М., 2000; Государственная власть и местное самоуправление в Москве // Под. ред.С.А. Авакьяна. - М., 2001; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития // Под. ред. И.Л. Бачило. - М.; 1998; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М., 2001; Лысенко B.H. Развитие федеративных отношений в современной России. - М., 1995; Мацнев А.А. Регион в современных федеративных отношениях. В кн. Основы национальных и федеративных отношений. - М., 2001; Медведев Н.П. Политическая регионалистика. -М., 2002; Михайлова H.B. Российский федерализм в контексте мирового опыта - М.,2002; Проблемы социально-экономического и политического развития России // Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. - М., 2001; Умнова И.А. Конституционные основы современного федерализма. - М.: Дело, 1998; Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) // Отв. ред. Б.Н. Топорннн. - М., 2001; Федоров А.Ф. Российский федерализм: исторический опыт и современность. - М., 2000.; Чиркин B.E. Государственное управление. Элементарный курс. - М., 2001.
Н.В. Михайловой, М.В. Столярова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, А.Ф. Федорова, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, А.И. Чистобаева и других видных специалистов.
В зарубежной научной литературе при исследовании проблем институтов власти на региональном и местном уровнях нередко применяется междисциплинарный подход при анализе их политико-правовых аспектов. Именно такого подхода в последние годы придерживаются такие исследователи, как Л. Вашш (Венгрия), А. Ковальчик (Польша), Д. Кумбиз, Д. Немец (Словакия), Ж. Шевич (Югославия) и другие1.
За последнее время среди специалистов возрос интерес к теоретическим разработкам проблем реформирования институтов исполнительной власти в Российской Федерации. Все более системным и многоаспектным становится практика обсуждения и согласования на различных уровнях соответствующих федеральных законов и законопроектов. Более активно в решение спорных вопросов организации институтов исполнительной власти в Российской Федерации включаются судебные органы как на федеральном, так и региональном уровнях. Кроме того, все кардинальнее, обоснованней и интересней становятся предложения и инициативы по данной проблематике региональных властей, политических партий и общественных объединений, ученых, специалистов и исследователей.
В последнее время проявляется большой научно-практический интерес к институтам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также проблемам взаимоотношений государственных органов исполнительной власти регионов с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными представительствами.
К сожалению, в многочисленных научных статьях, монографиях, диссертационных работах по данной тематике часто рассматриваются
1 Децентрализация: эксперименты и реформы // Под ред. Тамаша М. Хорвата. - Будапешт, 2000; Политико-административные отношения: кто стоит у власти? // Под ред. Т. Вехрейна. - М-, 2001.
только отдельные аспекты политико-правового статуса высшего должностного лица региона вне связи со сложной системой политико-административных отношений в современной России. При этом более углубленному научному анализу этих проблем нередко мешает недостаточная разработанность политологических аспектов по вышеобозначенной проблематике.
Вместе с тем, системный и комплексный анализ специфики политико-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и проблем его деятельности в условиях административной реформы предполагает обращение не только к работам по политологии, но и затрагивает юридические, социологические, исторические и ряд других аспектов политико-административных отношений в условиях Российской Федерации.
Цель и задачи исследования.
Цель исследования: раскрыть особенности политико-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, основные принципы его организации и функционирования в условиях реформирования политико-административных отношений.
Задачи исследования:
проанализировать теоретические и политико-правовые аспекты основных принципов организации и деятельности региональной исполнительной власти в Российской Федерации;
охарактеризовать роль и место института высшего должностного лица субъекта Федерации в осуществлении исполнительной власти как в масштабах Российской Федерации, так и как главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
выявить основные особенности и тенденции выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в условиях совершенствования избирательной системы в России;
определить роль и место высшего должностного лица региона в единой системе исполнительной власти Российской Федерации;
обозначить основные механизмы взаимодействия и взаимоответственности между федеральными и региональными институтами исполнительной власти Российской Федерации в процессе реформирования политико-административных отношений в современной России.
Объект исследования. Объектом исследования является институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Предмет исследования. Предметом данного исследования являются основные принципы организации и функционирования института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также закономерности и специфика его взаимоотношений в системе органов государственной власти в России в условиях реформирования политико-административных отношений.
Методологическая и теоретическая основа.
Методологической основой исследования является комплексная система научных методов познания, позволяющих осуществить всесторонний анализ предмета исследования и сделать выводы по нему. При проведении исследования использовались, в частности, системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, исторический и другие методы.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют научные труды российских и ряда зарубежных ученых, занимающихся проблемами государственного управления и исполнительной власти в условиях реформирования политико-административных отношений. В ходе исследования были использованы общетеоретические положения, изложенные в научных работах по российскому федерализму, теории государства и права, системам государственного и муниципального управления, проблемам политико-административных отношений и современного политического процесса в России.
Эмпирическая база.
Эмпирическую базу диссертации составили - Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда Российской Федерации; а также конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые документы государственных органов исполнительной власти субъектов Федерации, международно-правовые документы.
В диссертации были использованы текущие аналитические материалы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования обусловлена постановкой проблемы, недостаточной степенью ее теоретической разработанности.
В диссертации предпринята попытка комплексного исследования политико-правового статуса, основных принципов организации, особенностей и проблем функционирования высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
В работе проведено исследование статуса высшего должностного лица региона как главы региональной исполнительной власти и члена Государственного Совета Российской Федерации, а также определены его роль и место в системе российской государственной власти в целом.
В диссертационном исследовании также раскрыты основные механизмы взаимоотношений высшего должностного лица региона с
федеральными и региональными органами власти в условиях реформирования современных политико-административных отношений.
В работе делается попытка обозначить политические и правовые проблемы организации и функционирования института высшего должностного лица в рамках нового направления в политической науке -юридической политологии. Именно с этим связаны новые подходы к понятийному аппарату исследования. Речь идет о таких понятиях часто используемых в работе как «политико-административные отношения», «политико-правовые основы» и другие понятия, дающие возможность более комплексно и точно раскрыть сущностные аспекты статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В работе уточняется понятие высшего должностного лица
региона как главы относительно автономной системы исполнительных
органов государственной власти субъекта Федерации в условиях
разграничения предметов ведения и полномочий между Российской
Федерацией и ее субъектами.
2. Особенность политико-правового статуса высшего должностного
лица субъекта Федерации заключается в том, что все президенты (главы)
республик и губернаторы (главы администраций) регионов являются
членами Государственного Совета Российской Федерации как
отдельного консультативно-совещательного государственного органа,
возглавляемого Президентом Российской Федерации, что позволяет
высшему должностному лицу региона влиять на выработку
государственной политики и принятие важнейших политических
решений.
3. Избрание высшего должностного лица региона посредством
прямых всенародных выборов значительно повышает легитимность этого
властного института субъекта Федерации. При этом, с одной стороны,
повышается ответственность глав исполнительной власти перед
избирателями, а, с другой стороны, это обстоятельство вступает в некое
противоречие с принципом иерархии и соподчиненности должностных лиц единой российской системы исполнительной власти, что, как представляется, снижает эффективность государства в условиях становления «вертикали» власти.
Всенародно избираемый глава исполнительной власти региона становится особым субъектом политико-административных отношений в силу исполнения им не только управленческих, но и представительских функций, тем самым создаются противоречия при практическом осуществлении региональной государственной власти на основе разделения ее на законодательную (представительную), исполнительную и судебную.
Как один из возможных вариантов дальнейшей трансформации института высшего должностного лица региона в условиях поиска и реформирования современных политико-административных отношений можно рассматривать назначение глав исполнительной власти субъектов Федерации Президентом России после согласования кандидатуры с региональными законодательными собраниями.
6. Предложенная в сентябре 2004 г. Президентом России
В.Путиным новая процедура избрания глав исполнительной власти
субъектов Российской Федерации региональными законодательными
собраниями по предложению главы государства кардинально меняет
систему государственной власти в регионах. Вместе с тем, эта модель
избрания глав региональных правительств более соответствует
парламентским республикам, чем парламентско-президентским
(смешанным), к которым относится Российская Федерация.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что на основе проведенного исследования сделаны выводы, которые могут расширить основу для дальнейшей теоретической и практической разработки проблем организации региональной исполнительной власти, координации взаимодействия всех ее основных структур, повышения эффективности и стабильности ее управленческих функций в условиях
реформирования политико-административных отношений в современной России.
Оценки и выводы, сделанные в диссертации, могут быть использованы органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов при определении возможных путей реформирования системы государственного управления в условиях административной реформы в России.
Теоретические выводы и эмпирический материал диссертации может быть использован преподавателями при разработке учебных курсов по политической регионалистике, а также проблемам политико-административных отношений и политического процесса в современной России.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в публикациях автора, в выступлениях на научно-практических конференциях и форумах, в том числе, на международном научном форуме к 300-летию Санкт-Петербурга «Система государственной власти и управления в России: история, традиции и современность» (Санкт-Петербург, 2003 г.); на секции политической регионалистики Всероссийского конгресса политологов (Москва, 2003).
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Понятие, сущность и принципы организации региональной исполнительной власти
Одним из основополагающих принципов построения современного демократического государство является принцип разделения властей. «Принцип разделения власти является сформулированным человечеством плодом научных изысканий и одновременно исторически сложившимся и прижившимся способом устойчивого государственного управления».1
Разделение власти исходит из ряда принципиальных положений, главное из которых достаточно очевидно: власть в государстве не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу. Еще Монтескье отмечал, «...что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела»2. История развития человеческого общества, со всей убедительностью доказывает, что сосредоточение государственной власти в одних руках ведет к деспотизму, диктатуре или тоталитаризму.
Соответственно, очевидно то обстоятельство, что «государственная власть должна строиться на определенной функциональной и компетентной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства».
Для исполнительной власти, как одной из разновидностей власти государственной, присущи многие признаки, характеризующие последнюю. В то же время, необходимо выделить ряд особых признаков, характерных только для исполнительной власти как самостоятельной ветви власти.
В современном правовом и демократическом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать другие ветви государственной власти: парламент, суд, иные органы (например, прокуратура, уполномоченный по правам человека). Уровень подконтрольности исполнительной власти резко возрастает в условиях развитой демократии.
Известно, что исполнительная власть является самой мощной частью государственной системы управления. Она непосредственно распоряжается финансовыми и материальными ресурсами государства. В системе органов исполнительной власти работает большинство государственных служащих. Власть, которой обладают исполнительные органы, по своей сути и предназначению - административная власть. В случае ее правильного, оптимального использования государство становится процветающим и сильным. В противном случае оно сталкивается с множеством разнообразных проблем, терпит лишения и бедствия. От деятельности исполнительной власти во многом зависят эффективность обеспечения безопасности граждан, общества, страны, реализация социальных и экономических программ.
«В демократическом обществе деятельность исполнительной власти носит правовой характер, в основе которого находятся конституционное и административное право, определяющие сущность и содержание этой деятельности, регламентирующие предметы ведения, полномочия, функции и задачи органов государственной власти».
Как считает В. Чиркин, «с точки зрения концепции разделения властей, исполнительная власть - это власть по выполнению законов, по их реализации законными мерами, включая принуждение».
Прежде, чем говорить о понятии, сущности и принципах организации региональной исполнительной власти, как представляется, необходимо уяснить, что в научной литературе рассматривается под понятием «регион».
Понятие регион (от лат. regio - направление, область, владение) в современной науке крайне гибко и многозначно. Так, в «Политической энциклопедии» даются следующие определения регионов: «регионы -крупные административно управляемые, совпадающие с границами областей, краев, республик и обладающие определенной общностью климатических условий, развитыми внутренними социально-экономическими, политическими, культурными и другими связями с центром, комплексностью и единством хозяйственного механизма и управляемостью, территории».
«Регион (от лат. Regio — область, район) - определенная территория страны или нескольких соседних стран с более или менее однородными природными условиями и характерной направленностью развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов с соответствующей сложившейся материально-технической, производственной и социальной инфраструктурой, а также своеобразием социально-политических условий».
Этнологический словарь определяет регион как «область, часть страны или какого-либо большого пространства (материка, части света и др.), отличающаяся от других совокупностью естественных и исторически сложившихся экономических, социальных, культурных особенностей; группа близлежащих стран, представляющих собой отдельную экономико-географическую, этнокультурную, однотипную по социально-экономическому строю часть мира»1.
В практике западноевропейских государств понятие «регион» трактуется как «территория, представляющая общность с географической точки зрения, или такая территориальная общность, где есть преемственность и чье население разделяет определенные общие ценности и стремится сохранить, развивать свою самобытность в целях стимулирования культурного, экономического и социального прогресса»2.
Разные определения «региона» пригодны как для адекватного отражения крупных, планетарного масштаба процессов, происходящих в однотипных частях мира; событий континентального и субконтинентального масштаба, очерчивающих, в частности, границы интеграционных процессов (Евросоюз), так и для анализа какой-либо страны и ее регионов.
Высшее должностное лицо региона в системе исполнительной власти Российской Федерации
Процесс становления института высшего должностного лица (главы) субъекта Российской Федерации, определение его роли и места в осуществлении исполнительной власти в России происходил в сложной и зачастую нестабильной общественно-политической ситуации в нашей стране и прошел ряд этапов. При этом данный процесс и его направления в субъектах Российской Федерации был в значительной степени предопределен и непосредственно взаимосвязан с развитием политической системы в масштабах всей России.
Как известно, политические решения на федеральном уровне определяют рамки соответствующих институциональных изменений на уровне субъектов Российской Федерации. В научной литературе широко распространено мнение, что, сложившаяся в начале 90-х годов система государственного управления в Российской Федерации в условиях формирования принципиально новых для нашей страны федеративных отношений и связей изначально носила временный и переходный характер.2 В связи с вышесказанным, становится ясно, что эта система, созданная с целью предотвратить продолжение цепной реакции дезинтеграции и распада России, в условиях нестабильной политической и экономической ситуации в нашей стране, «парада суверенитетов» и резкого скачка националистических настроений в ряде субъектов Федерации (в особенности, в субъектах Российской Федерации образованных по национальному признаку) была далека от идеала и несла в себе целый ряд, как внутренних, так и внешних противоречий. Это приводило и до сих пор, к сожалению, приводит к конфликтным ситуациям между различными управленческими институтами Российской Федерации.
Процесс становления и формирования системы управления в субъектах Российской Федерации начинался с изменения роли советов народных депутатов, перехода к либеральной системе региональных выборов и кратковременной концентрации политической власти у советов различных уровней. По мнению специалистов, основной особенностью так называемого «доконституционного» этапа (1991-1993 гг.) в общественно-политической жизни российского государства являлась директивная централизация (с элементами широкой деконцентрации) исполнительной власти на территориях, подконтрольных Федерации, с ее последующими сбоями и общим ослаблением.1 Основной сутью происходящих в то время изменений являлась постепенная замена советской системы государственного управления системой, основанной на разделении властей и укреплении исполнительной вертикали. Переходный характер российской государственности обусловил противостояние исполнительной и законодательной ветвей власти, отягощенное скрытой борьбой между ними за контроль над процессом разгосударствления собственности и разным видением стратегии экономических реформ. В регионах устанавливалось двоевластие, связанное с большими полномочиями законодательной (советской) власти на местах и ее противоречиями с исполнительной властью в лице ее глав.
Главными событиями этого этапа следует считать назначение новых глав областных администраций Президентом Российской Федерации после августовских событий 1991 года, масштабный роспуск системы
Советов после октября 1993 года и постепенное формирование новых региональных законодательных органов.
Нормативно-правовые акты того времени предполагали следующий комплекс решения проблем организации региональной системы исполнительной власти в Российской Федерации:
- введение в действие системы вертикального подчинения исполнительной власти;
- переход исполнительно-распорядительных функций от Советов к назначаемым главам администраций;
- двойное подчинение глав регионов - соответствующему Совету и Президенту России; право Советов обжаловать акты глав регионов и приостанавливать их действие до решения суда;
- обозначение процедуры освобождения от должности глав исполнительной власти регионов через право Советов выражать недоверие главе региона с требованием к Президенту Российской Федерации либо в Конституционный Суд Российской Федерации о его отставке;
- право главы региона налагать вето на решения Совета и т.д.
Немаловажным фактором на обозначенном этапе становления института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, непосредственно повлиявшим на его современное состояние являлся вопрос соблюдения преемственности между представителями старой советской и нарождающейся на волне демократических преобразований новой российской региональной политической элиты.
Специфика данного вопроса состояла в том, что к руководству некоторых российских регионов пришли люди, которые в один момент перешагнули через несколько ступенек бюрократической лестницы, вследствие устранения от власти прослойки последних первых секретарей обкомов КПСС. Как представляется, этот фактор в первые годы российской независимости стал одной из основных причин малоэффективное исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, так как многие региональные руководители в силу своей неподготовленности, а зачастую, и профнепрегодности просто не знали, что делать с теми властными полномочиями, которые так неожиданно попали к ним в руки. В то же время необходимо отметить, что без слома старой партийно-советской системы управления в регионах, прихода к власти новых, демократически и свободно мыслящих людей осуществление реформ в Российской Федерации и модернизация российской государственности вряд ли были бы возможно.
Высшее должностное лицо как глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации
Политико-правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как главы исполнительной власти характеризуется, в первую очередь, его полномочиями в сфере государственного управления субъектом Федерации.
Как известно, Конституция Российской Федерации заложила основные принципы организации и функционирования системы управления российским государством. В то же время в Конституции Российской Федерации, в отличие от Конституции РСФСР, нет положений, посвященных подробному устройству системы государственного управления субъектов Российской Федерации.
Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти субъектов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом.
Общеизвестен тот факт, что до принятия в 1999 году Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статутного для системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организация государственного управления в субъектах Федерации имела различные принципы и формы построения, что, зачастую, противоречило основам конституционного строя России, отрицательно сказывалось на управляемости российским государством, снижало эффективность деятельности органов государственной власти, препятствовало формированию единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Положения и нормы действовавших до недавнего времени редакций конституций (уставов), законодательных и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации нередко противоречили Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Это было связано, в первую очередь, с запаздыванием принятия рамочных федеральных законов, что предоставляло субъектам Российской Федерации право самостоятельно регулировать вопросы регионального государственного строительства.
Говоря о законодательном регулировании вопроса полномочий глав регионов Российской Федерации в сфере исполнительной власти в период после принятия Конституции Российской Федерации и вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», необходимо отметить, что главенствующую роль в этом вопросе играли: договора и соглашения о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; указы Президента Российской Федерации; нормативно-правовые акты Правительства Российской Федерации; конституции (уставы), законодательные и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации.
Так, например, в период с июля 1994 г. по октябрь 1995 г. федеральным центром было подписано 6 договоров с республиками Российской Федерации: Кабардино-Балкарией, Башкортостаном, Северной Осетией-Аланией, Саха (Якутией), Бурятией, Удмуртией.1
Как представляется, на сегодня широко применяемая до недавнего времени практика договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов исчерпала себя. Во многом этот процесс был данью периода так называемой «суверенизации» субъектов Российской Федерации и сыграл как положительную, так и отрицательную роль. В своем Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации В. Путин отметил, что «возможность заключения этих договоров предусмотрена Конституцией России и является легитимной. В известный момент нашей истории они были востребованы, и, думаю, необходимы. Однако на практике само существование таких договоров часто приводило к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации».
