Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА ФЕДЕРА ТИВНОГО ГОСУДАРСТВА 13
1.1 Эволюция высшего должностного лица субъекта российской федерации в политическом процессе 13
1.2. Понятие и сущность института высшего должностного лица субъекта российской федерации..33
ГЛАВА 2. ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИНСТИТУТА ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 51
2.1. Системно-функциональная характеристика высшего должностного лица субъекта российской федерации как политико-правового института 51
2.2. Высшее должностное лицо субъекта российской федерации в процессе эволюции политической власти 70
2.3. Правовое состояние институционализации высшего должностного лица субъекта российской федерации 92
ГЛАВА 3. ОПТИМИЗАЦИЯ ИНСТИТУТА ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ 117
3.1. Классификация политико-правовых мер эффективного функционирования высшего должностного лица субъекта российской федерации на основе факторного анализа 117
3.2. Развитие правовых основ института высшего должностного лица субъекта российской федерации как важнейшее направление его совершенствования 133
Заключение 149
Библиографический список литературы 156
- Эволюция высшего должностного лица субъекта российской федерации в политическом процессе
- Системно-функциональная характеристика высшего должностного лица субъекта российской федерации как политико-правового института
- Классификация политико-правовых мер эффективного функционирования высшего должностного лица субъекта российской федерации на основе факторного анализа
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современная система
исполнительной власти субъектов Российской Федерации во многом
унаследовала ряд черт организации властных отношений в регионах,
сформировавшихся в различные периоды развития российского государства.
Однако, за годы, прошедшие после принятия Конституции Российской
Федерации 1993 года, продолжает осуществляться широкая,
сталкивающаяся со многими сложностями, правовая реформа. Практически заново создано федеральное и региональное законодательство, но, вместе с тем, остается нерешенным целый ряд проблем: во-первых, все еще продолжают иметь место факты несоответствия регионального законодательства федеральному, что подтверждает практика Конституционного Суда РФ1; во-вторых, наблюдается различный подход в оценке последствий противоречий между правовыми основами и практикой взаимоотношений органов государственной власти в многочисленных субъектах РФ; в-третьих, устойчиво сохраняется низкий уровень правосознания и правовой культуры общества в целом, что тормозит процесс развития в России демократического политико-правового пространства. Данные обстоятельства актуализируют проблему построения эффективно действующей вертикали власти как прагматико-политическую задачу, являющуюся отражением активного поиска форм, методов и средств совершенствования государственной власти в целом, и ее исполнительной ветви в частности.
В соответствии с этим, в практике институционализации государственной власти в субъектах Российской Федерации особое значение приобретает разработка концепций структурно-функциональной модели
1 См.: По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области: Постановление Конституционного Суда РФ.//СЗ РФ. - 1997. - №51. - Ст. 5877.; По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Читинской области: Постановление Конституционного Суда РФ.//Вестник Конституционного Суда РФ. - 1996. - №2.; Определение по запросу Совета Республики Государственного Совета - Хасе Республики Адыгея о проверке соответствия Конституции РФ пункта 1 статьи 76 Конституции Республики Адыгея.//Вестник Конституционного Суда РФ. - 2002. - №2. - С.42-46.
исполнительной власти, позволяющей оптимизировать взаимоотношения между двумя ее уровнями - федеральным и региональным. Вследствие этого возникает необходимость анализа политико-правового содержания института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации на основе результативного применения теории разделения властей, уточнения полномочий субъектов Федерации, учета активизации процесса институционально-правовой модернизации. Значимость подобного исследования обусловлена тем, что институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в настоящее время находится в стадии становления и развития, его политико-правовые и институциональные характеристики изучены не в полном объеме.
Содержание и направленность современной трансформации системы государственного управления в России свидетельствуют, что в центре происходящих преобразований находится и институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Это подтверждается особенностями его политико-правовой институционализации. Не случайно, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ говорилось
0 том, что «..предстоит провести жизненно необходимую стране
административную реформу. ...Сделать это нужно...в увязке с комплексом
решений по разграничению полномочий между уровнями власти...».1
Тема исследования интересна еще и тем, что решение соответствующих проблем российской государственности увязывается с эффективностью модернизации исполнительной власти в России, в связи с чем намечена целая система инновационных мероприятий по оптимизации федеративного устройства Российской Федерации, что может послужить мощным стимулом для обновления и совершенствования современной российской системы власти2. Приведенные аргументы обуславливают
1 Рсгионология.-2003. -№1-2.-С.15.
2 См.: Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной
власти и управления в РФ. - М., 2002.; Кистанов В. Достаточно 20-28 губсрний.//РФ сегодня. - 2002. - №20.
- С.48-50.; Т)ровский Р. Федеральные округа.//Фсдсрализм. - 2003. - №1. - С.217-251.; Барциц И.Н. Мысли
об административной реформе в год десятилетия Конституции РФ.//Федерализм. - 2003. - №3. - С. 19-39.
необходимость изучения направлений совершенствования деятельности института высшего должностного лица субъекта РФ, способного обеспечить его эффективное функционирование в регионе. Именно это и подчеркнул Президент Российской Федерации В.В. Путин, указывая на значение данной государственной должности в системе исполнительной власти, являющейся «опорой президента в деле укрепления нашего государства».
Степень научной разработанности исследования. В условиях проведения административной реформы, и прежде всего, модернизации системы исполнительной власти, исследуемая тема еще не получила адекватного своей актуальности отражения в научной литературе.
В основу теоретико-методологической базы легли концептуальные положения по проблемам управления, власти, соотношения ее структур и функций, разработанные классиками зарубежной научной правовой и политической мысли: Ж. Блонделем, М. Вебером, Н. Макиавелли, М. Монтескье, а также отечественными учеными и практиками А.Д. Градовским, Б.А. Кистяковским, В.О. Ключевским, Н.М. Коркуновым, Е.Н. Трубецким, Б.Н. Чичериным и др.
Теоретическую основу изучения правовой природы высшего должностного лица субъекта РФ составляют научные труды С.С. Алексеева, М.В. Баглая, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахраха, К. С. Бельского, Б.Н. Габричидзе, В.Н. Лысенко, Р.Х. Макуева, М.Н. Марченко, А.А. Муравьева, А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, Т. Я. Хабриевой и многих других исследователей.3
1 Цит. по: Путин В.В. Государство - это закон// Российская Федерация сегодня. - 2000. - №10. - С. 1; России
надо быть сильной и конкурентоспособной: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию
РФ 18 апреля 2002 года.//Рос. газ. - 2002. - 19 апр.
2 См.: Блондель Ж. Политическое лидерство. - М., 1992.; Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990.;
Градовский А.Д. Проект губернской реформы//Собрание сочинений. Т.9. - СПб, 1903.; Кистяковский Б..А.
Социальные науки и право.- М., 1911.; Ключевский В.О. Собрание сочинений. Т.4. - М., 1990.; Коркунов
Н.М. Русское государственное право. Т.2: Часть особенная. - 4-е изд. - СПб, 1903.; Макиавелли Н.
Государь. - М., 1990.; Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч.1//Общее государственное право. - М,
1894.; Ящснко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. - Юрьев,1912.;
Blondel Y. Executives. Encyclopeadia of Government and Politics. - London, New-York. - 1992.; Weber M.
Economy and Society. Vol.1. -N.Y. - 1968.
3 См.: Баглай М.В. Социальная природа и некоторые проблемы современного российского
государства.//Всстник РАН. - 2000. - №9. - С.771-778.; Барциц И.Н. Мысли об административной реформе в
Политическое содержание функционирования высшего
должностного лица субъекта РФ рассматривается в работах И.А. Батаниной,
В.И. Бутова, Ю.С. Васютина, К.С. Гаджиева, В.Г. Игнатова, В.В. Огневой,
А.С. Панарина, А.В. Понеделкова, Т.М. Рысковой, А.И. Соловьева, А.Г.
Тулеева и других авторов.1
Концептуальные подходы, сформулированные перечисленными авторами заложили принципиальные теоретические основы для прогнозирования тенденций эволюции института высшего должностного лица субъекта РФ, а также для дальнейшего исследования его сущностных сторон. Продолжением теоретических разработок в области управления, соотношения властных структур в регионе является настоящая диссертационная работа.
Объектом диссертационного исследования являются правовые и политические отношения в сфере функционирования института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
год десятилетия Конституции РФ//Федерализм. - 2003. - №3. - С. 19-39.; Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти//Государство и право. - 1992. - №3.; Вельский К. Исполнительная власть: Современный анализ старой правовой категории./ Вельский К., Цабрия Д. //Рос. Федерация. - М., 1995. - №24. - С.39-40.; Вельский К.С. О реформе губернаторской должности//Государство и право. - 2001. -№1. - С.5-14.; Габричидзе Б.Н. Конституционное право России.- М., 1996.; Макуев Р.Х. Личность и российский федерализм: противоречия, причины и следствия. - М, 2003; Муравьев А.А. К вопросу о статусе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах //Журнал рос. права. - 2003. -№8. - С. 11-19.; Исполнительная власть в РФЛТод ред. Ноздрачева А.Ф., Тихомирова Ю.А. - М., 1996. -269с.; Исполнительная власть в РФ: Проблемы развития./Бачило И.Л. и др. - М., 1998. - 431с; Исполнительная власть: организация и взаимодействие./ Ред. Тихомиров Ю.А. - М, 2000. - 240с; Лысенко В.Н. Институт губернаторства в истории современной России: некоторые общие и отличительные черты./ Лысенко В.Н., Лысенко Л.М.// Государство и право. - 1998. - №5. - С.13-21.; Солодухин Ю. Конституционные основы российского федерализма: нерешенные проблемы.//Федерализм. - 2003. - №2. -С.21-37.; Умнова И.А. Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы//РФ и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. - М., 1998. - С.7-18.; Хабриева Т. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ//Федерализм. -2003.-№2.-С.5-21.
1 См.: Батанина И.А. Политическое управление в регионе: состояние, тенденции развития. - Тула, 1997. -166с; Бутов В.И. Политико-правовая основа формирования и функционирования регионов-субъектов РФ.//Северо-кавказ. юрид. вестн. - Ростов н/Д., 1998. - №3. - С.3-29.; Васютин Ю.С. Регион как субъект политической власти- М.-Орел, 2002.; Лапина Н. Региональная власть: парадоксы переходного общества./ Лапина Н., Чирикова А.//Полития. - М., 2000/2001. - №4. - С.84-98.; Огнева В.В. Политическое управление,- Орел, 2003.; Рыскова Т.М. Лидерство в современном российском обществе: региональное измерение/ЯЗестник МГУ. Серия 12. Полит, науки. - 1998. - №6. - С.66-72.; Соловьев А.И. Политическая власть в обозрении российских ученых//Вестник МГУ. Серия 12. Полит, науки. - 1998. - №4. - С.21-35.; Тулеев A.M. Государственная власть в регионе. - Кемерово, 1998. - 88с; Игнатов В. Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации сквозь призму взглядов ученых и практиков./ Игнатов В., Понсдслков А.//Власть. - 2002. - №7. - С.47-53.
Предметом данного исследования выступает политико-правовое содержание института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и пути оптимизации его функционирования.
Цель исследования заключается в определении политико-правового содержания института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и выявлении основных направлений совершенствования механизмов его функционирования.
Задачи исследования. При изучении исследуемой проблемы поставлены и решены следующие задачи:
выявить основные эволюционные формы института высшего должностного лица субъекта федеративного государства и проследить логику преемственности данного института в разные периоды существования российского государства;
проанализировать политико-правовую сущность понятия института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
определить системно-функциональные характеристики института высшего должностного лица субъекта РФ;
на основе сравнительного анализа выявить политико-правовую природу высшего должностного лица субъекта РФ в процессе эволюции политической власти;
исследовать правовое состояние институционализации высшего должностного лица субъекта РФ;
выстроить структурно-функциональную систему факторов эффективной деятельности института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
на основании оптимальной структурно-функциональной модели факторов эффективной деятельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации выявить систему перспективных направлений развития правовых основ института высшего должностного лица субъекта РФ.
Методологическую базу исследования составляет комплекс научных подходов и методов познания политических, правовых и социальных явлений и процессов, в том числе: историко-философский, системный, компаративный, диалектический, синергетический, структурно-функциональный, институциональный, единства конкретно-исторического и концептуального изучения политико-правовых явлений и процессов, модельного абстрагирования, анализ и синтез, дедукция и индукция1. В основу исследования были положены также парадигмы М. Фуко и Г. Беккера, позволяющие комплексно охватить данную проблему властных
отношении в государстве .
При исследовании вопросов, лежащих на стыке нескольких научных направлений, на основе междисциплинарного подхода использовались также следующие методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, контент-анализ, которые способствовали раскрытию юридической природы института высшего должностного лица субъекта РФ на основе комплексного исследования Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, а также математико-статистический метод обработки и анализа результатов, в частности, метод анализа иерархий (МАИ) Т. Саати, используемый многими исследователями, в том числе и в ОРАГС, позволяющий в данной работе определить факторы эффективного функционирования высшего должностного лица субъекта РФ3.
Теоретическую и эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, указы и
1 См.: Алексеев П.В. Философия. - 2-е изд., доп. и перераб./ Алексеев П.В., Панин А.В. - М., 1998. - С.77-
91.; Гусев С.С. Проблема понимания в философии./ Гусев С.С., Тульчинский Г.Л. -М., 1985.; Радугин А.А.
Философия. - 2-е изд., псрераб., доп. - М., 1998.; Лопаева В.В. Конкретно-социологические исследования в
праве. - М., 1987.; Горлох А. О методах познания праваУ/Правоведенис. - 1983. - №1.; Макусв Р.Х.
Верховенство права и правоприменительная деятельность милиции-Орел, 1996. - С.204-243.
2 См.: Фуко М. Воля к истине- М, 1996.; Фуко М. Герменевтика субъекта. Курс лекций в коллеж дс Франс.
1982. Выдержки.//Социологос 1. Общество и сферы смысла. -М., 1991.; Бсккер Г. Современная социальная
теория./ Беккер Г., Босков А. - М., 1961.; Becker С, Barnes Н. Social thought from to science./ Becker G.,
Barnes H. - N.Y., 1961.; История теоретической социологии: В 4-х т. Т.З-4./Сост. Давыдов Ю.Н. - СПб, 2000.
3 См.: Саати Т. Принятие решений. Метод анализа иерархий. - М, 1993.; Шуметов В.Г. Классификация
многокритериальных задач, решаемых с помощью экспертной компьютерной системы поддержки принятия
решений Expert Dccide.//KoMnbK)TCpHbie технологии в обучении и научных исследованиях: Сб. - Орел,
1999.; Кузнецов А.И. Expert Decide для Windows 95, 98, Nt, 2000, Me. Версия 2.2. Руководство
пользователя./ Кузнецов А.И., Шуметов В.Г. - Орел, 2001.
распоряжения Президента Российской Федерации, решения Конституционного суда Российской Федерации, уставы (конституции) и законы субъектов Российской Федерации. Для комплексного освещения проблемы диссертационного исследования использовались также публикации в периодических изданиях и результаты социологических исследований (анкетного опроса, интервьюирования).
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые проведено комплексное исследование политико-правового содержания института высшего должностного лица субъекта федеративного государства, способствующее осуществлению факторного анализа с последующей классификацией мер обеспечения оптимального функционирования данного института. Последнее позволяет формировать эффективные прогностические модели в качестве вариантов приоритетных направлений совершенствования данного института как субъекта государственного управления и актора политических процессов. Полученные результаты исследования, их новизна и научная значимость получили отражение в следующих положениях, выносимых на защиту:
Современный институт высшего должностного лица субъекта РФ является продуктом общественно-исторических процессов, сформировавшимся на основе политического и правового опыта деятельности государственных органов в разные периоды развития российской государственности, что подтверждается, прежде всего, преемственностью отдельных организационных и функциональных элементов, характеризующих правовой статус данного института в рамках трансформации политической и правовой системы.
Различные наименования института высшего должностного лица субъекта РФ несут в себе нагрузку не только формального, но и содержательного характера, способную в процессе деятельности высшего должностного лица субъекта РФ привести к определенным политическим и юридическим последствиям, выражающимся в манипулировании
политической властью в регионе, различных объемах правового статуса данного института, возникновении конфликтных ситуаций между ветвями и уровнями власти.
Отличия между статусами высших должностных лиц в различных классификационных группах субъектов РФ обусловлены не только неодинаковостью объемов полномочий и масштабов территорий, но и несовпадением стандартов теоретических характеристик и оценок значимости данного института, а также представлениями населения и законодателя о его политической сущности и пределах допустимости корректировки содержательной стороны правовыми средствами.
Эффективная реализация доминирующего положения высшего должностного лица субъекта РФ зависит не только от сложности характера политических процессов в регионе и правового положения данного института в структуре государственной власти, но и от личностных качеств регионального лидера, его роли в консолидации функциональных усилий различных ветвей государственной власти на разных уровнях, а также от особенностей взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Устранение пробелов правовых основ института , высшего должностного лица субъекта Федерации в региональном законодательстве, детерминированное, в том числе, необходимостью принятия решений в соответствии с нестандартными запросами региональной политической практики, обогащает его содержание соответствующими новыми формами и методами функционирования. Отражение в положениях правового статуса региональной специфики позволяет высшему должностному лицу субъекта РФ не только более эффективно решать собственные правотворческие и иные задачи, но и способствует дифференциации их по уровням компетенции.
Факторный анализ функционирования института высшего должностного лица субъекта РФ позволяет осуществить классификацию мер его совершенствования и сформировать систему направлений качественной
оптимизации правовых основ как важнейшее условие обеспечения приоритета государственных интересов над групповой, личной политической конъюнктурой. Архитектура подобной системы наряду с другими содержит следующие меры: 1) устранить противоречия в федеральных нормативно-правовых актах, регулирующих формирование и функционирование исполнительной власти в субъектах РФ; 2) поддерживать баланс во взаимодействии властей в регионе; 3) четко определить правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ в системе взаимодействия властей региона. Выявленные направления учитываются в принципиальных положениях разработанного автором на основе выводов данного диссертационного исследования проекта ФЗ «Об общих принципах правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ».
Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты осуществленного в его рамках комплексного сравнительно-правового анализа высшего должностного лица субъекта РФ как политико-правового института могут служить основой для законотворческой деятельности как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Практическая значимость работы состоит и в том, что ее основные положения могут быть использованы в целях совершенствования деятельности института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Материалы исследования рассчитаны также на использование при разработке курсов лекций различных учебных дисциплин, таких как «Конституционное право РФ», «Административное право России», «Государствоведение», «Региональное право», «Теория государства и права» и др.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация является логическим завершением работы диссертанта, основные итоги которой опубликованы в семи научных статьях.
Результаты исследования обсуждались на заседаниях проблемных групп и совместных заседаниях кафедры политологии, государственного и
муниципального управления, кафедры государственного строительства и конституционного права, теории и истории государства и права Орловской региональной академии государственной службы, а также на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии права и управления РФ. Ряд положений и выводов настоящего диссертационного исследования был изложен на межрегиональной конференции молодых ученых «Социальное согласие, политическая стабильность, экономическое созидание в оценках молодых» (Орел, Орловская региональная академия государственной службы, 2002 г., 10 апреля); на заседании «круглого стола»: «Проблемы взаимоотношений органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления» (Орел, Орловский юридический институт МВД РФ, 2002 г., 25 апреля), на межвузовской конференции «Государственность России и государственная служба: пути развития» (Москва, Российская академия государственной службы при Президенте РФ, 2002 г., 26 апреля), а также на международной конференции молодых ученых «Российская государственность: истоки, становление, развитие, проблемы» (Орел, Орловская региональная академия государственной службы, 2003г., 10 апреля). Кроме этого, результаты исследования внедрены в практику преподавательской и научно-исследовательской деятельности Орловской региональной академии государственной службы и Орловского государственного университета.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, состоящих из семи параграфов, заключения, библиографического списка литературы и приложения.
Эволюция высшего должностного лица субъекта российской федерации в политическом процессе
Для Российской Федерации важность таких субъектов политической власти, как губернаторы, главы администрации областей и краев, Президенты республик (наименования везде разные), хотя под ними понимается один и тот же институт - высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), не вызывает никаких сомнений, что показывает и ретроспективный анализ данной проблемы. Руководить громадными территориями с большим населением, которое подчас соизмеримо с населением целых государств, очень сложно. От того, насколько эффективно будет сформирована исполнительная власть в субъектах Федерации, во многом зависит судьба происходящих в России политических и правовых реформ, судьба страны в целом.
В настоящее время вопрос о высшем должностном лице субъекта РФ или главы субъекта РФ является достаточно дискуссионным. Однако, для того чтобы объективно представить значение, роль и статус данного института необходимо обратиться к истокам зарождения, проанализировать предпосылки появления и его место в системе управления в российском государстве. В соответствии с этим следует отметить, что в настоящем исследовании эволюция института высшего должностного лица субъекта РФ рассматривается со становления института губернатора в России, так как именно в это время произошла одна из крупных административно-территориальных реформ российского государства, в результате которой выделились губернии в которых и произошло становление данного института. Однако, не отрицается, что и на предыдущих этапах развития российского государства существовали начальные формы данного института (например, Новгородская республика).1 Но мы исходим из того, что ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» возвращает нас именно к институту губернатора, закрепляя данное наименование для института высшего должностного лица субъекта РФ.
Приведенные аргументы свидетельствуют, что структура территориального управления в России, ее развитие, совершенствование насчитывает не одно столетие. Очевидно, и то, что невозможно этот опыт внедрять безоговорочно в современных условиях, однако и отвергать его полностью тоже нельзя. Если рассматривать систему административных органов в дореволюционной России, то в самом общем виде она выглядела следующим образом: органы власти (губернатор и подчиненные ему коллегиальные органы с полицейскими учреждениями); органы сословного местного самоуправления (дворянские собрания, земские органы, органы сельского самоуправления); органы административного управления (комитеты, присутствия и т.п.).
Из этой схемы видно, что наиболее важное место в структуре органов управлений в дореволюционной России занимал институт губернаторства. Известно, что губернии как административные единицы были введены Петром 1 в начале XVIII века3. Соответствующий им институт губернского правления пришел на смену излишне централизованной в политическом плане системе устройства власти российского государства, включающей в себя такие ее субъекты, как воеводства - боярскую думу - приказы царя. При этом воевода, выполнявший военно-административные функции, являлся единственной инстанцией местной власти.
Указом Петра I от 18 декабря 1708 года вся страна была разделена на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую (Петербургскую с 1710 года), Архангелогородскую, Смоленскую, Киевскую, Казанскую, Азовскую, Сибирскую.1
В соответствии с административной реформой губернаторы получили огромные полномочия: каждый из них являлся командующим войск, расположенных на территории губернии, выполнял административные, полицейские, финансовые, судебные функции. При нем были образованы органы губернского правления - ландратские советы в составе представителей от дворянства.2
Системно-функциональная характеристика высшего должностного лица субъекта российской федерации как политико-правового института
Рассмотрев высшее должностное лицо субъекта РФ в ретроспективе и обозначив определенные методологические аспекты исследования данного института, логически возникает необходимость проанализировать политико-правовое содержание высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Изучение следует начать с раскрытия системно-функциональной характеристики высшего должностного лица субъекта РФ, для этого необходимо рассмотреть цели, задачи и функции, которые осуществляются в ходе определенных действий данного института для того чтобы в полном объеме охарактеризовать высшее должностное лицо и обозначить его политико-правовое содержание. Причем, необходимо проанализировать как федеральное законодательство, так и региональное, чтобы можно было судить о конституционности определенных полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и сделать соответствующие выводы по этому поводу. Углубленное изучение социальных систем, как правило, начинают с изучения цели, поэтому необходимо рассмотреть цели исполнительной власти в государстве. Для этого в первую очередь обратимся к понятию данного термина. Цель понимается как «представляемое и желаемое будущее событие или состояние, осуществление которых является промежуточным причинным членом на пути к цели, которая есть антиципированное представление результата нашего действия».1 То есть, определяя цель, необходимо обозначить результат действия высшего должностного лица субъекта РФ, к которому он будет стремиться при решении стоящих перед ним задач и осуществления соответствующих функций. В соответствии с этим, многие авторы (К.С. Вельский, И. Полянский, Ю. А. Тихомиров, А.Ф. Ноздрачев, Э.В. Малиненко, Д. Н. Бахрах, И.Л. Бачило и др.) констатируют, что цель исполнительной власти в государстве заключается в осуществлении мер по выполнению нормативно-правовых актов, по реализации их в жизни любыми законными мерами, включая принуждение. Следовательно, высшее должностное лицо исполнительной власти субъекта Российской Федерации должно обеспечить выполнение данной цели в определенном субъекте, а из этого уже будет складываться правовое пространство государства в целом. Подобная цель предполагает постановку определенных задач, которые стоят перед высшим должностным лицом субъекта РФ. Под термином «задача» понимается «то, что дано, предложено для выполнения, разрешения; то, что требует выполнения», таким образом, это то, что необходимо выполнить для достижения определенной цели.
То есть, задачи - определенные этапы, осуществляя которые высшее должностное лицо субъекта РФ эффективно функционирует в конкретном регионе и обеспечивает реализацию основной цели исполнительной власти. В соответствии с этим, перед высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации стоят определенные задачи, обеспечивающие Цит. по: На переломе. Философия и мировоззрение. - М., 1995. - С.147.; Философский энциклопедический словарь. - М, 1998. - С.506. Вельский К. Исполнительная власть: Современный анализ старой правовой категории./ Вельский К., Цабрия Д.//Рос. Федерация. - М., 1995. - №24.; Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти.//Государство и право. - 1992. - №3.; Малиненко Э.В. Правовой статус органов исполнительной власти краев, областей РФ: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юридич. наук. - М., 1999.; Исполнительная власть в РФ: Научно-практическое пособие./Под ред. Ноздрачсва А.Ф., Тихомирова Ю.А. - М., 1996.; Исполнительная власть в РФ: Проблемы развития./Бачило И.Л. и др. - М., 1998.; Исполнительная власть: организация и взаимодействие./ Ред. Тихомиров Ю.А. - М, 2000.; Полянский И.А. Федерализм и исполнительная власть на современном этапе развития РФ: Автореф. дис. на соиск. учен, степ, д-ра юрид. наук. - М., 2002.; Полянский И.А. Организация исполнительной власти субъекта РФ- М., 2001. 3 Цит. по: На переломе. Философия и мировоззрение. - М, 1995. - С. 203; Краткий словарь трудностей русского языка для работников печати. - М., 1968. - С.93. выполнение конкретного результата. Изучение федерального законодательства и уставов субъектов РФ позволяет выделить общие задачи, которые характерны для конкретных регионов России: Обеспечить функционирование нормативно-правовой базы субъекта РФ (Алтайский край, Воронежская область, Ивановская область и др.); Способствовать эффективному осуществлению международного сотрудничества и взаимодействия с иными субъектами РФ во всех сферах общественной жизни (Московская область, Москва, Липецкая область, Иркутская область, Орловская область, Брянская область, Ленинградская область и др.); Осуществлять взаимодействие с иными органами государственной власти в РФ на различных уровнях и с Президентом России (Ивановская область, Республика Саха, Кемеровская область, Белгородская область, Орловская область, Самарская область и др.). ! Данные задачи, стоящие перед высшим должностным лицом субъекта РФ позволяют скоординировать руководство конкретным субъектом РФ по определенным направлениям и закладывают основу правового статуса данного института.
Классификация политико-правовых мер эффективного функционирования высшего должностного лица субъекта российской федерации на основе факторного анализа
Рассматривая основные направления оптимизации института высшего должностного лица субъекта РФ, в частности, факторы эффективного функционирования данного субъекта и развитие правовых основ высшего должностного лица субъекта РФ, следует отметить, что характерные положения по этим вопросам объективно вытекают из анализа первых двух глав данной работы. Поэтому при исследовании факторов и их классификации используются результаты анализа, обобщений и выводов, сделанных по вопросам историко-теоретического аспекта и политико-правового содержания данного института. Поскольку, фактически в этих главах в общем виде обозначены факторы эффективной деятельности высшего должностного лица субъекта РФ, то их предстоит охарактеризовать и привести в соответствующую систему, что позволит выявить сходство и различия свойств, направленность воздействия определенных факторов на деятельность данного института.
Исследуя вопрос о факторах воздействия на эффективное функционирование высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, необходимо обратиться вначале к этимологии данного термина, для того чтобы представить и более полно охарактеризовать положения, позволяющие повысить эффективность функционирования данного института.
Фактор (от латинского factor - делающий, производящий) - причина, движущая сила какого-либо процесса, явления, определяющая его характер или отдельные черты.1
В соответствии с этим в данном исследовании будут рассмотрены определенные причины, позволяющие определить эффективность функционирования данного института, исходя из теоретических положений научных работ и предыдущих параграфов исследования.2
В ходе анализа основных теоретических положений высшего должностного лица субъекта РФ, а также правовых основ данного института, его компетенции и взаимодействия с иными органами государственной власти отмечаем, что важную роль играют определенные причины, позволяющие создать структурно-функциональную модель факторов эффективного функционирования высшего должностного лица субъекта РФ (см. Приложение 2, Рис.1).
Структурно-функциональная сущность подобной модельной конструкции состоит из следующих взаимосвязанных факторов, которые классифицируются на следующие элементы-блоки: субъективные и объективные. Субъективный блок представлен личностным и демографическим факторами, а объективный - правовым, материальным и политическим факторами. Данная модель выстроена с учетом показателей научных исследований, посвященных эффективности функционирования органов государственной власти. Приведенные факторы представлены в такой форме, которая позволяет обработать их в программе Expert Decide 2.2 и получить выводы в виде модели системы факторов эффективного функционирования высшего должностного лица субъекта РФ. Рассмотрим теоретические характеристики перечисленных факторов, которые складываются из отдельных элементов.
Субъективные факторы представлены личностным и демографическим. Личностный подразделяется на следующие компоненты: имидж; уязвимость; образование; опыт работы. Под имиджем понимается харизматичность, известность и авторитет высшего должностного лица субъекта РФ среди населения региона, что повышает его политико-правовой статус.2 Уязвимость высшего должностного лица субъекта РФ - это наличие эпизодов биографии, факты, которые могли бы быть использованы оппонентами против высшего должностного лица исполнительной власти субъекта РФ, в том числе и слухи разного рода. Образование и опыт работы говорят сами за себя и являются критериями, характеризующими высшее должностное лицо исполнительной власти субъекта РФ с должным уровнем профессионализма, который подтверждается образованием и значительным опытом работы в сфере управления и общественно-политической деятельности.
