Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ПРЕЗИДЕНТСКАЯ ВЛАСТЬ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 9
1. Теоретические и конституционные основы президентства в системе власти России 9
2. Особенности взаимоотношений президентской власти и законодательной власти Российской Федерации 28
ГЛАВА II. ПРЕЗИДЕНТ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 54
1. Проблемы взаимодействия президентской и исполнительной власти 54
2. Президент в системе российского федерализма 77
3. Преемственность президентской власти как фактор организации стабильной политики и президентства в РФ и проблема "сильного государства" 103
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 136
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 148
- Теоретические и конституционные основы президентства в системе власти России
- Проблемы взаимодействия президентской и исполнительной власти
- Преемственность президентской власти как фактор организации стабильной политики и президентства в РФ и проблема "сильного государства"
Введение к работе
Актуальность проблемы. Современное человечество переживает глубокий всесторонний цивилизационный кризис. Этот кризис охватил и политическую сферу, в которой все больше и больше подвергаются трансформации и эрозии демократические начала. Этот кризис охватил не только тоталитарные и посттоталитарные режимы, но и западные политические модели. Человечество стоит перед необходимостью поиска новых, адекватных современному уровню его прогресса, форм политического устройства. В контексте этих общецивилизационных тенденций и проблем находится и современная Россия.
Вместе с тем российское общество переживает свой особый период своей истории - период перехода от советского общественного и политического строя к либерально-демократическому. На этом пути формы организации политической власти еще не утвердились. Закрепленная Конституцией Российской Федерации модель политического строя формируется противоречиво, становление избранных демократических институтов власти, возникновение новых форм политической жизни еще не завершили свое формирование. Изменение природы российской государственности идет весьма противоречиво, с огромными издержками. Осуществляемые реформаторские преобразования (парламентаризм, разделение властей, многопартийность, проблемы свободы и ответственности и т.д.) имеют позитивные результаты, однако несут большие издержки, выразившиеся в неэффективности функционирования власти в России, ее ослаблении, усилении бесконтрольности, анархии, безответственности, беспределе, наличии опасности распада государства. Современная конструкция государственной власти в России кардинально отличается от советской системы, что связано с различными изменениями государственной и общественной жизни страны. Однако зафиксированные в Конституции РФ 1993 года гражданские права не помогли пока сформировать гражданское общество и сделать его основой политической системы России, базой для построения демократического общества и
проведения эффективных социально-экономических реформ. Ключевую роль в политической системе России занимает Президент РФ. Будучи гарантом Конституции РФ, он не сумел стать защитником и обеспечить права простых граждан.
Избранный новый Президент РФ В.В. Путин делает определенные шаги по реформированию системы государственной власти России и укреплению государства. Возникают вопросы - насколько проводимые им преобразования способствуют реальному укреплению государства в России, и решению назревших в обществе проблем, какие политические последствия возможны в результате провозглашенного им курса и проводимых реформ системы государственной власти.
В научной литературе, в том числе и политологической, проводимые Президентом реформирование системы политической власти осмыслены и проанализированы еще недостаточно. В связи с этим возникает необходимость исследовать изменения, которые происходят в политической системе России, в том числе и в модели президентской власти, в месте и роли Президента в системе государственной власти. Это имеет важное не только теоретическое, но и практическое значение.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросам места и роли президентской власти в системе властных структур любого общества, в том числе и российского общества тесно связаны с исследованием проблемы власти вообще, как вечной проблемы человечества. Как теоретическая и практическая она рассматривалась в работах крупнейших мыслителей прошлого, таких как Конфуций, Платон, Аристотель, Цицерон и др. В средние века и в последующем эта проблема находила свое освещение в работах А. Августина, Фомы Аквинского, Т. Гоббса и Дж. Локка, Н. Макиавелли и Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, И. Канта, Г.В.Ф. Гегеля, И. Бентама, К. Маркса, Ф. Энгельса, М. Вебера и многих других.
Место и роль президентской власти тесно связано с теорией разделения властей. Эта проблема рассматривалась в работах Т. Гоббса, Ж.-Ж. Руссо, Ш.
Монтескье, А. Токвила, а также Д. Тарбери, М. Мези, Р. Дэвисона, У. Олетека, Дж. Линца, В. Фреда, У. Манфельда и др.1 Исследованию места и роли президента в системе разделения властей в различных политических системах, в том числе и в российском обществе посвящены работы отечественных юристов: Авакьяна С.А., Баглая М.В., Барабашева С.А., Златопольского Д.А., Гулиева В.Е., Колесникова А.В., Козловой Е.И., Киселева А.В., Козлова Ю.М., Кутафина О.Е., Крылова Б.С., Лучина В.О., Мазурова А.В., Махалева Н.Д., Мишина А.А., Пивоварова Ю.С., Ожевского В.А., Сахле М.А., Скуратова Ю.И., Татарнина Б.Н., Шульженких Ю.П., Чистякова О.И., Чиркина В.Е. и др 2
При исследовании проблем президентства необходимо учитывать
Thurber James A. Divided Democracy, Washington Quarteli inc. 1991.; Mezey Michael L. Congress, the President, and Public Policy. Boulder, Colo: Westvew Press, 1989. P. 125. и др.
См.: Аваньян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997; Барабашев А.Г. Парламент и правительство в Российской Федерации // Конституционный строй России. Вып. 1. 1995; Бачило И.Л. Факторы, влияющие на государственность // Государство и право. 1993. № 7; Гулиев В.Е., Колесников А.В. Отчужденное государство: проблема политического и правового отчуждения в современной России. М., 1998; Златопольский Д.Л. Российская федерация: особенности современного развития. М., 1992; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995; Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник Моск. ун-та. Сер. Право. 1992. № 4; Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995; Конституция и власть: сравнительно-историческое исследование. М., 1999; Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М, 1994; Ржевский В.А., Киселева А.В. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организации // Государство и право. 1994. № 10; Российское законодательство: проблемы и перспективы. М, 1995; Сахле М.А. Организационные формы взаимодействия Президента РФ с субъектами РФ // Законодательство. 1998. № 6; Скуратов Ю.И. Парламент и Президент в Российской Федерации // Конституционный строй России. Вып. II. М., 1995; Шульженко Ю.П. Конституционный контроль в Российской Федерации. М., 1995; Чиркин В.Е. Государственная власть субъектов Федерации // Государство и право. 2000. № 10; Чиркин В.Е. Президентская власть. // Государство и право, 1997, № 5; Чистяков О.И. О национально-государственном размежевании // Сов. государство и право. 1991. № 11 и др.
конкретно-историческую обстановку. Для российского общества эта обстановка характеризуется переходом от одного политического строя к другому. Эти проблемы переходных процессов а так же разделения властей, места в нем президента в России исследуются в работах политологов, социологов, философов Бутакова А., Васильевой О., Галкина А.А., Ефимова В.И., Ильина В.В., Ковалева A.M., Красина Ю.А., Коваленко В.И., Кувалдина В., Кочеткова А.П., Коргунюка Ю.Г., Мощелкова Е.Н., Мальцева Г.В., Пансурина А.С., Пугачева В.П., Радченко В.И., Румянцева О.Г., Сахарова Н.А., Салмина A.M., Соловьева А.И., Сумбатяна Ю.Г., Тихомирова Ю.А., Энтина Л.М., Яковлева Л. и
др.1
Проблема "сильного государства" как формы правления и
1 Бутаков А. Государственное строительство в чертежах и на местности // Российская
Федерация. 1996. № 22; Васильева О. Есть ли будущее у этнического федерализма? // Новое
время. 1995. № 2-3; Галкин А.А., Красин Ю.А. Россия на перепутье. Авторитаризм или
демократия: варианты развития. М., 1998; Исполнительная власть в Российской Федерации.
М., 1996; Ильин В.В., Панарин А.С., Ахиезер А.С. Реформы и контрреформы в России. Циклы
модернизационного процесса. М., 1996; Кувалдин В. Президентство в контексте российской
трансформации // Россия политическая. М., 1998; Кочетков А.П. Россия на пороге XXI века.
М., 1998; Коргунюк Ю.Г. Избирательные компании и становление партийности в РФ с точки
зрения социального представительства // Политическая наука, ИНИОН, М.э 2000; Мощелков
Е.Н. Переходные процессы в России. М.э 1996; Мальцев Г.В., Экимов А.И., Ефимов В.И.
Новый российский парламент: надежды на будущее // Российская Федерация. 1993. № 1/13;
Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М, 1994; Пугачев В., Соловьев А. Введение
в политологию. М, 1997; Панарин А.С. Россия в цивилизационном процессе. М., 1995;
Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. Саратов, 2000;
Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. М., 1994; Сахаров Н.А. Институт
президентства в современном мире. М., 1994; Современный политический процесс в России
(под ред. Коваленко В.И., Мощелкова В.Н.), М., 1998; Сумбатян Ю.Г. Концепция разделения
властей: история и современность. // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. 2000. № 2;
Салмин A.M. Российское президентство: проблемы и перспектива // Этика успеха. М., 1996, №
7; Тихомиров Ю.И. Исполнительная власть: организация и взаимодействие. М., 2000; Энтин
Л.М. Разделение властей. М., 1995; Яковлев И. Закон сохранения власти // Власть, 2000, ; 6 и
другие.
преемственности государственной власти рассматривается в работах Эрика Нордлингера "четырех форм государства" и др. 1
Несмотря на существующие разработки проблем разделения властей и место президента в системе власти в российском обществе некоторые аспекты этой проблемы нуждаются в дальнейшем исследовании. Это относится прежде всего к осмыслению изменений, которые предлагает и начал осуществлять новый Президент России В.В.Путин. Этому посвящены статьи лишь в периодической печати.
Цели и задачи исследования. Актуальность темы и степень ее разработанности определили цель и задачи данного исследования. Целью данной работы является:
исследование особенностей роли и места президентской власти в системе
разделения властей современной России в связи с реформированием этой
системы политической власти новым Президентом.
Для реализации данной цели были поставлены следующие задачи:
рассмотреть теоретические и конституционные особенности разделения властей в РФ.
проанализировать место Президента в системе разделения властей с учетом изменений в системе власти в РФ в последнее время.
определить взаимодействие Президента с законодательной, исполнительной, федеральной властью России.
выявить преемственность и особенность реализации президентской власти новым Президентом России.
Объект исследования: система государственной власти Российской Федерации. Предмет исследования: изучение и анализ места президентской власти в системе государственной власти в современной России, ее структуры и взаимоотношения с другими ветвями власти.
1 Nordlinger Е. "Taking the State Seriously" II Weiner M., Huntington S. Understanding Political Development. Boston. 1987. P. 361-371.
Теоретическая база исследования сложилась в результате изучения автором официальных документов РФ, а также ряда зарубежных стран, специальной литературы по политологии, правоведению, социологии, философии, истории, как российских, так и зарубежных авторов, а также периодической печати.
Методологические основы работы. Исследование осуществлялось на основе использования как общефилософских, так и политологических методов, таких как: единство исторического и логического, системный, системно-функциональный, сравнительно-правовой. При анализе проблемы "сильного государства" была использована концепция зарубежного исследователя Э. Нордлингера.
Научная новизна работы заключается в том, что данная диссертация является одной из первых диссертационных работ, где сделана попытка комплексно рассмотреть эволюцию места и роли Президента в современной России в системе государственной власти в связи с предложениями и практическими действия нового Президента России.
в диссертации более подробно, чем имеется в литературе, раскрыты особенности президентской власти в структуре исполнительной власти, где автор рассматривает Президента как ключевого субъекта исполнительной власти и анализирует изменения, которые осуществляются Президентом В.В.Путиным по реформированию этой власти;
показаны некоторые особенности взаимодействия нового президента России с субъектами РФ, новые моменты в федеральных отношениях;
выявлены некоторые особенности и перспективы преемственности президентской власти как фактора стабильности российского общества;
проанализирована и оценена проблема "сильного государства" в понимании проводимых мероприятиях нового Президента РФ по укреплению государственной власти;
сделаны некоторые рекомендации по совершенствованию системы разделения властей и президентского правления в современной России.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования.
Практическая значимость данного исследования заключается в том, что оно может быть использовано в дальнейшей научной разработке и политологическом, социологическом, правовом анализе президентской власти в современной России, выявлении эволюции ее роли в политическом процессе РФ. Диссертация может быть использована государственными органами и политическими организациями в их практической и законотворческой работе. По материалам диссертации могут читаться лекции, спецкурсы и другие учебные занятия по политологии, социологии, юриспруденции.
Теоретические и конституционные основы президентства в системе власти России
Государство, в каких бы условиях оно не существовало, всегда проявляет себя властно, через соответствующие властные волеизъявления. Выразителем последних выступают государственные органы (в различных модификациях). Но единой основой их функционирования по существу служит именно власть в ее государственно-правовом выражении (государственно-властные полномочия). Весь путь цивилизации (в ее государственно-правовом варианте) свидетельствует о том, что власть государства едина, хотя ее выразители могут различаться. Современное государство, возникновение которого датируется XV-XVI вв., призвано было олицетворять власть единую, публичную, верховную, т.е. суверенитет. Вместе с тем, эта единая власть в государстве имеет свой строй, свою структуру, свою систему. Эта система в современных условиях в той или иной стране определяется теми или иными принципами, которые формулируются определенной теорией. Эти принципы, вытекающие из этой теории, фиксируются в конституциях государств. Такой теорией, которая лежит в основе построения системы государственной власти во многих современных государствах, является теория разделения властей. Эта теория, с одной стороны, обеспечивает единство государственной власти, а с другой, - функциональный подход к реализации этой власти.
Логика, которая лежит а основе этой теории, проста: решение, его реализация (исполнение), контроль - это важные и необходимые слагаемые любой из форм активной человеческой деятельности (к одной из них мы относим реализацию государственной власти). В этом как раз и заключался функциональный подход к реализации государственной власти. В практическом воплощении эта теория представляет собой структурно-функциональную определенность каждого из высших органов власти в системе власти, степень которой зависит как от формально-юридического, так и от фактического размежевания функциональной и предметной компетенции 1.
Теория разделения властей была воспринята практически всеми конституционными системами современности. И хотя не во всех конституциях можно найти прямые отсылки к данной теории, вытекающий из нее принцип разделения властей в виде функциональной определенности каждого из высших органов государственной власти является неотъемлемой характеристикой любой конституции. Вместе с тем реализация данного принципа показывает, что нет теоретически безупречной и логически последовательной конструкции разделения властей как в самих конституциях, так и на практике.
Не вдаваясь в детали данной теории, а тем более не ставя перед собой цели предпринимать исторический экскурс, хочется обратить внимание на важный аспект данной проблемы. В современной конституционно-правовой науке существуют разные подходы к исследованию принципа "разделения властей 1 и разные его оценки . Соответственно можно говорить о нескольких значениях понятия "разделения властей", либо о разных сторонах этого понятия (идея, теория, принцип).
Разделение властей исторически проявило себя как определенная идея, зародившаяся еще в античные времена (Аристотель).
Идея античных времен выросла в особое учение, в теорию разделения властей. "Все погибло, - писал Ш. Монтескье, - если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть претворять в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц"3. Эти положения сегодня формулируются как разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную.
В рамках теории разделения властей был сформулирован и обоснован одноименный правовой принцип, который получил законодательное закрепление в качестве одной из основ конституционного строя (впервые в Конституции США 1787 г.), и был претворен на практике.
Проблемы взаимодействия президентской и исполнительной власти
Исполнительная власть занимает важное место в системе разделения властей. Она более непосредственно соприкасается с президентской властью. Их взаимодействие имеет как общие механизмы, принципы, присущие всем демократическим государствам, так и особенные. Это относится и к российскому обществу.
Прежде чем рассмотреть проблему взаимоотношения президентской и исполнительной власти в Российской Федерации кратко остановимся на определении содержания исполнительной власти, ее функций и системы. При этом мы имеем в виду, что проблема любой власти имеет несколько аспектов: структурный, функциональный и процессуальный. Все эти аспекты позволяют определить содержание этого феномена, а так же выявить особенности и механизмы взаимодействия исполнительной власти и Президента.
В системе разделения властей исполнительная власть занимает важное место. Из всех государственно-правовых проявлений власти (законодательство, правосудие) именно институт исполнительной власти наиболее приближен к механизму реальной власти, он представляет собой наиболее развитый вид деятельности государства. Не случайно, в первых конституциях США и конституционных проектах исполнительная власть выступает как "власть", а законодательная - как "законодательные полномочия". Как выше отмечалось само понятие "исполнительная власть" предполагает соответствующее ему функциональное назначение - исполнение законов. Хотя элемент исполнения присущ любому виду государственной деятельности (например, исполнительные структуры других ветвей власти, аппарат палат парламента, аппарат Конституционного Суда, администрация Президента). Однако для исполнительной власти исполнение законов составляет существенное содержание этой ветви власти: исполнительный аппарат именно для этих целей и формируется.
Такая роль исполнительной власти по отношению к законам на первый взгляд выступает в виде вторичного органа. Чтобы этого не произошло предлагается (что закреплено и в Конституции РФ) делегирование законодательных полномочий правительству. На практике исполнительная власть обладает значительным числом конституционных, статусных и фактических полномочий во всех сферах осуществления государственной власти - законодательной, правоприменительной и исполнительной. В правовом государстве главным средством исполнения служит не нормотворчество, а основанное на законе распорядительство. В России в настоящее время в этом отношении исполнительная власть реализует свои функции своеобразно. Вместо жесткого командного администрирования она ориентируется на более гибкие формы координирующего, корректирующего, надзорного, правоохранительного характера. "Сфера деятельности исполнительной власти все шире использует институты контрактов, конкурсов, договоров, которые становятся самостоятельными институтами административного и государственного (конституционного) законодательства" 1.
Но в целом, с точки зрения законотворческой функции исполнительная власть как бы вторична. В этом ее слабость по отношению к другим ветвям власти, в первую очередь, по отношению к законодательной власти, и в этом аспекте и по отношению к Президенту. В то же время закрепление за исполнительной властью места центрального звена в руководстве государством ведет к усилению этой ветви власти. При анализе взаимоотношений Президента и исполнительной власти нельзя не учитывать эту двойственную особенность места исполнительной власти в системе разделения властей, ее слабость, т.е. и как бы вторичное место по отношению к законодательной власти и как сильного центрального аппарата руководства и управления государством. Обе эти стороны своеобразно проявляются в современной России, в том числе и во взаимодействии исполнительной и президентской власти.
В практике государств взаимоотношение этих тенденций имеет свои особенности. В одних случаях преобладает первая тенденция, в других - вторая. Однако анализ места и роли исполнительной власти и системе разделения властей в демократических государствах показывает, что вторая тенденция все больше и больше превалирует и в целом происходит усиление исполнительной власти в государстве. Эта тенденция оказывает определенное влияние на взаимоотношения исполнительной и президентской власти в различных системах государственного устройства. В связи с этим кратко остановимся на международном опыте. Анализ этого опыта позволяет более четко выделить как общие тенденции, так и особенности в тех или иных системах власти. Вместе с тем такой анализ позволяет глубже уяснить особенности той модели разделения властей, к которой согласно Конституции РФ стремится страна.
Как выше было показано, в международном опыте существуют две основные модели разделения властей, в которых проявляются те или иные особенности в различных странах. Среди этих моделей выделяются американская и европейская.
Преемственность президентской власти как фактор организации стабильной политики и президентства в РФ и проблема "сильного государства"
В начале 2000 г., в политической жизни России предстояли выборы нового Президента РФ, которые в условиях кризисного состояние общества стимулировали активность различных общественных сил в поисках нужной кандидатуры на пост президента. Этим занимался и президент Ельцин, объявив заранее, что он найдет достойную себе смену. Так был поставлен вопрос о преемственности власти, и прежде всего президентской власти. К осени 1999 г. для президентской власти сложились все предпосылки для ее преемственности, сохранения и усиления. Этому способствовали следующие внешние и внутренние политические факторы:
Во-первых, война в Чечне консолидировала власть. Жесткая позиция Путина по Чечне, его инициатива превращали его из премьер-министра в военного министра. Путин пытается фактически предстать в роли верховного главнокомандующего, когда де-юре таковым являлся Ельцин. Еще 29 июля 1999г. как глава ФСБ В.В. Путин заявил, что "террористы-экстремисты любых мастей должны знать, что у России есть люди, которые надежно охраняют конституционные принципы" 1;
во-вторых, как отмечали специалисты, достижением власти в отличие от периода 1994-1996 гг. стало то, "что ее действия поддерживали все политики -от Гайдара до Явлинского и Жириновского и от газеты "Завтра" до "Сегодня". Кремль через кавказскую войну держит в руках политическую инициативу"2;
в-третьих, хотя народ и отчужден от власти, но у власти сложился огромный ресурс: она прошла и преодолела импичмент президенту Ельцину, дестабилизацию в период отставки Премьера Примаков;
в-четвертых, успешно для консолидации власти прошли губернаторские выборы, на которых президентская власть едва не уступила раздробленности. Провал попытки Администрации Президента РФ на начальном этапе избирательной кампании создать избирательный блок с участием Степашина, НДР, Правых сил, одновременно привел сначала к идее максимально раздробить политический спектр и не допустить доминирующего присутствия в Госдуме какого-либо альтернативного блока или партии. Но позже президентская власть спешно стала создавать "Единство", как противовес движению "Отечество Вся Россия".
Основной характеристикой политической жизни осени 1999 года, стало то, что политическое пространство России окончательно стало лишено собственной (автономной) внутренней организации. Воздействие организованных сил (партии, профсоюзов и других организаций) на политический процесс стало минимальным. То есть, политический процесс выглядел как смена "одной политической моды другой. СМИ управляют этой сменой. Можно обнаружить два источника, из которых черпается политический ресурс : решение Президента и выборы, местные и федеральные" 1.
В этих условиях происходит постепенная самоорганизация президентской власти во главе с Премером страны В.Путиным. Избрание В. Путина на пост Президента РФ означало, что преемственность власти формально состоялась. Но возник у всех вопрос, насколько эта преемственность будет сохраняться во всех ее аспектах.
Придя на президентской пост Путин столкнулся с важными для него и для страны проблемами. С одной стороны он, как ставленник Ельцина , последнему обязан.
С другой стороны, он принял страну весьма ослабленной во всех отношениях. Кризисное состояние наблюдалось во всех сферах жизни общества, в том числе и в политической сфере, где государственная машина была ослаблена. Исполнительная власть мало что сделала по реализации принятого Государственной Думой 17 февраля 1999 г. Постановления "Об экстренных мерах по выводу Российской Федерации из кризиса".! Богатства страны растаскиваются, она используется в интересах крупного капитала. Так по данным некоторых экспертов только в 2000 г. прибыль от продажи природных ресурсов составила 90 млрд. долларов. Она шла в карман крупного капитала. Политика властей направлена на обслуживание крупного финансового капитала и перераспределения прав собственности на природные ресурсы в интересах этого капитала, а часто и спекулятивных элементов . Вместе с тем большинство граждан России находятся в тяжелом положении. Их жизненный уровень сильно снизился. Как признает один из демократов первой волны, сторонник вестернизации России Г. Попов, реформы в России оказались пагубными. "Наша демократия, - пишет он, - оказалась не готова к защите интересов рядовых граждан, к помощи им в решении их проблем" . В этом он увидел даже угрозу демократии.
