Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы государственной политики в сфере общего образования 20
1.1. Направления и теоретические подходы к исследованию системы общего образования и образовательной политики 20
1.2. Институт общего образования Российской Федерации в современных условиях 36
1.3. Сущность и принципы государственной политики в сфере общего образования 51
Глава 2. Социологический анализ практики реализации государственной политики в сфере общего образования в субъекте Российской Федерации (на примере Ханты-Мансийского автономного округа) 87
2.1. Практика реализации государственной политики в учреждениях общего образования Ханты-Мансийского автономного округа 87
2.2. Факторы эффективности реализации государственной образовательной политики в сфере общего образования 123
2.3. Инновационный механизм управленческого воздействия на процессы модернизации общего образования 144
Заключение 161
Библиографический список 167
Приложения 187
- Направления и теоретические подходы к исследованию системы общего образования и образовательной политики
- Сущность и принципы государственной политики в сфере общего образования
- Практика реализации государственной политики в учреждениях общего образования Ханты-Мансийского автономного округа
- Инновационный механизм управленческого воздействия на процессы модернизации общего образования
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена основаниями теоретико-методологического и практического характера, отсутствием системного анализа сущности государственной политики в сфере общего образования и практики её реализации в условиях напряженной рыночной конкуренции за ресурсы всех видов, но главное – человеческие; недостаточной разработкой концептуальных положений внедрения инновационных механизмов государственного управления образованием.
От качества общего образования напрямую зависит развитие человеческого потенциала, качество будущих трудовых ресурсов страны. Актуальность исследования модернизации общего образования с помощью механизмов государственной политики определяется тем, что система общего образования формирует, социализирует молодую смену в обществе.
Помимо глобального кризиса образования на деятельность общеобразовательных учреждений в Российской Федерации дестабилизирующее влияние оказывают: социальная и экономическая нестабильность; хронический дефицит финансовых средств на образование; несовершенство и неполнота нормативно-правовой базы; несоблюдение норм законодательства в сфере образования; нарушение целостности образовательного пространства; изменчивость требований к качеству и содержанию образовательного процесса и др. Отсюда сложившиеся негативные тенденции в системе общего образования, часть из которых заявлена в Федеральной целевой программе развития образования на
2006 –2010 годы: отставание российских школьников от сверстников из индустриально развитых стран в освоении практически значимых научных представлений и навыков; разрыв в подготовке детей, семьи которых относятся к различным социальным группам; отсутствие преемственности между уровнями образования; низкая инвестиционная привлекательность системы образования, что ведёт к её ресурсному «истощению», снижению конкурентоспособности; ограниченный доступ детей из семей с низкими доходами к качественному образованию; неэффективное использование ресурсов, поступающих в систему образования; устаревшая материально-техническая и информационная база многих образовательных учреждений; несоответствие кадрового состава системы образования современным требованиям и др.
В Послании Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года было подчёркнуто значение общего образования для российского общества как основы существования и развития нации, её продвижения вперёд, её конкурентоспособности. Констатировано очевидное снижение качества образования в школе.
Реформировать общее образование призвано именно государство. Общее образование решает важнейшие государственные задачи в обществе – оно призвано воспитывать гражданина, который в будущем сможет управлять государством и защищать его, возьмёт в свои руки ответственность за его судьбу. Кроме того, модернизация общего образования – это задача, которую не смогут решить ни коммерческие структуры, ни общественные организации, вследствие её сложности и высоких затрат. Вложения в общее образование не принесут скорой прибыли, но коммерческие структуры и общественные организации могут и должны помочь государству справиться с трудной и необходимой задачей реформирования российской школы.
Состояние научной разработанности проблемы. Анализ основных идей научных школ, различных теорий и концепций свидетельствует о том, что в истории человечества существует многовековой поиск действенных моделей процесса образования подрастающих поколений. Этот поиск сопровождается изменением методологических оснований и исследовательских дискурсов изучения проблемы управления образованием.
Проблематика государственной политики в сфере общего образования разрабатывается в философии, политологии, педагогике, психологии, праве, экономике, культурологии и т.д. Но особенно важно изучение этой проблематики с позиции общественного развития – в социологии. Проблемы образования исследуются социологией образования, социологией организаций, социологией управления, каждая из которых имеет собственный арсенал научных средств и предметов исследования.
Основы социологического анализа данной проблемы заложены в работах выдающихся социологов и педагогов: Н. И. Новикова, И. Г. Песталоцци, О. Конта, Г. Спенсера, Ф. Энгельса, П. Бурдье и др.
П. Бурдье, М. Ханнан выявили взаимосвязи образования и экономических процессов, обусловленность социального развития. С позиции форм социальной стратификации рассматривали образование П. А. Сорокин, Э. Гидденс.
Образование как институт социализации современного общества изучал Т. Парсонс, который предложил рассматривать учебные учреждения как специфические социальные системы. Л. Пэнто, М. Пэнсон-Шарло раскрыли сущностные признаки дуализма образования. Классиками выявлены коренные
проблемы образования – проблемы социальных ролей и статусов, социальных норм и инноваций, неформальности, создания среды образования, разработки моделей управления. В 1970-е годы учеными (У. Буковер, Р. Будон, Н. Гросс, Р. Коллинз) раскрыта взаимообусловленность образовательных ценностей, методов образования и жизненной ориентации социальных субъектов.
К числу фундаментальных работ в исследовании социальных функций образования относятся научные труды Э. Дюркгейма, М. Вебера, П. А. Сорокина, У. Гордона, Дж. Коулмана, Дж. Дьюи, О. Бэнкса. В классических и современных трудах А. Маршалла, Г. Беккера, Ф. Махлупа, В.И. Марцинкевича, А.И. Анчишкина, Ю.В. Ярёменко, О. Нордохога, Дж. Псахаропулоса разработаны положения теории человеческого капитала, внимание ученых сконцентрировано на проблеме рынка образовательных услуг в связи с инвестированием в человеческий капитал.
Трансформация политических и социально-экономических основ российского общества с начала 1990-х годов обусловила поиск теоретических разработок механизмов, опосредующих взаимодействие общества и личности в новых рыночных условиях. Среди работ этого периода можно отметить научные труды Н. А. Аитова, С. Я. Батышева, И. В. Бестужева-Лады, А. А. Деркача, Г. Е. Зборовского, А. М. Зимина, В. Н. Иванова, В. Д. Шадрикова и др. В этот период заслугой российских социологов является выявление роли инноваций в образовании как канала социальной мобильности и предпосылки изменения социальной структуры общества. Эти выводы весьма интересны для проблематики нашего исследования.
Особое внимание в диссертационном исследовании уделено работам Д. С. Чернейко, А. К. Мишина, А. А. Калмыкова, А. Ф. Трудолюбова, В. А. Щего-рцева, Г. М. Бреслова и др. раскрывающим сущность образования как основного ресурса развития человеческого капитала общества. В указанных работах выявлены тенденции развития образования с позиции социологии: социальный эффект образования зачастую превышает непосредственную экономическую выгоду.
В рамках отечественной социологии формируется новое направление теоретико-прикладных исследований – анализ и обоснование научно-практических рекомендаций путей решения проблем оптимизации государственной образовательной политики социолого-управленческими средствами. В центре внимания – противоречия и тенденции развития в сфере образовательной политики (М. А. Артюхов, З. Уллис, В. С. Лазарев, В. Я. Нечаев). В работах отечественных и зарубежных ученых (П. В. Алексеев, В. М. Колобашкин, Э. Киндлер, Э. Салерно, И. У. Стрэнг, Э. Хендерсон) дан общий ценностный анализ ситуации и основных проблем образовательной политики развитых государств.
Вместе с тем, несмотря на обширные разносторонние исследования образовательных процессов, в отечественной науке отсутствуют комплексные исследования, которые объединили бы поиски различных научных школ, посвящённые проблематике государственной политики в сфере общего образования.
Теоретико-социологическая разработка проблемы повышения уровня организации и эффективности процессов модернизации общего образования на базе современных методологических подходов не предпринималась. Изучение состояния теоретической разработанности проблемы качества общего образования позволяет ставить задачу научного обоснования развития государственной образовательной политики.
Анализируя поле научного поиска, необходимо отметить, что различные теории раскрыли отдельные элементы и взаимосвязи государственной политики в сфере общего образования, но теоретически не решена задача систематизации методологических основ и концептуальных принципов создания эффективного механизма реализации задач модернизации общего образования.
Объектом диссертационного исследования выступают теория и практика реализации государственной образовательной политики в области общего образования в современных условиях.
Предметом исследования являются условия и факторы эффективности реализации государственной политики в сфере общего образования.
Цель исследования – анализ государственной политики модернизации общего образования в современных условиях и ее реализации на региональном уровне.
Задачи исследования:
уточнить и систематизировать категориальный аппарат по проблематике исследования модернизации общего образования;
определить сущность государственной образовательной политики как социологической категории;
провести анализ научных подходов к процессам модернизации общего образования;
выявить направления и условия реализации государственной политики в сфере общего образования;
изучить динамику реализации государственной политики и основные проблемы, возникающие на пути модернизации общего образования, на примере Ханты-Мансийского автономного округа (далее – ХМАО);
провести социологическое исследование с целью выявления понимания региональным педагогическим сообществом, другими профессиональными категориями, представителями общественности сути государственной политики в сфере общего образования и их отношения к её инновациям;
определить факторы эффективности реализации государственной политики по модернизации общего образования России в современных социально-экономических условиях;
разработать инновационные механизмы управленческого воздействия на процессы модернизации общего образования.
Основная гипотеза исследования состоит в том, что уровень развития общего образования определяется не только приоритетами государственной образовательной политики, но и учётом наличия комплекса факторов, благоприятно влияющих на условия её реализации. Социальный институт общего образования сможет адекватно выполнять функции социализации и духовно-интеллектуального развития молодого поколения России, подготовки его к решению жизненно важных задач развития российского общества, при условии научного обоснования и внедрения в практику инновационных подходов, адекватных современным экономическим и социокультурным условиям.
Методологические и теоретические основания исследования обеспечивают системный диалектический анализ; институциональный, деятельностный, управленческий, компаративистский, структурно-функциональный подходы к исследованию социальных явлений, отношений, процессов. С позиции структурно-функционального анализа для данного исследования важную роль играли идеи о функциональных зависимостях и структурно-статусных диспозициях основных социальных субъектов управления образовательными процессами. Раскрывая взаимосвязи государственного управления модернизацией общего образования с трансформацией российского общества, автор применял методы процессного подхода.
Общетеоретический фундамент диссертационного исследования составили положения социологии: теоретические выводы о социализации нового поколения (Т. Парсонс), развитии человеческого потенциала (А. Маршалл), системного анализа целостной сущности и взаимосвязанности субъектов и процессов, института общего образования и механизмов, обеспечивающих сохранение и развитие социума (П. Бурдье, Э. Гидденс, П. А. Сорокин). Это позволило расширить рамки понимания государственной образовательной политики; системно, во всем многообразии социальных связей, исследовать организацию управляющего воздействия государства на процессы общего образования; построить теоретические основания модернизации общего образования как задачи государственной политики.
Понимание противоречивости и множественности вариантов развития сложных социальных процессов (к которым, без сомнения, относятся процессы развития общего образования) в современном конкурентооткрытом мире раскрывают фундаментальные научные труды А. А. Богданова, И. Р. Пригожина, Г. Хакена; общетеоретические положения социологии о взаимосвязи развития общества с социальными действиями творчески активных социальных субъектов, изложенные в научных трудах М. Вебера, Т. Парсонса, П. Штомпки, М. Крозье способствовали формированию социокультурной парадигмы управления сложными обществами.
Разработка инновационных механизмов воздействия на процессы модернизации общего образования опиралась на общие положения социологии организаций, социологии управления, теории и практики организации и управления, а именно: идеи А. И. Пригожина, В. В. Щербины о сущности и механизме целенаправленного упорядочения творческой активности индивидов и социальных общностей в рамках социальных организаций. В процессе разработки методологии программы и инструментария социологического исследования применялись положения научных трудов Ю. П. Аверина, Т. М. Дридзе, Г. В. Осипова, В. А. Ядова.
Методы исследования. В процессе исследования применялись общетеоретические методы научного познания, к которым относятся анализ и синтез, дедукция и индукция, теоретическое моделирование. Анализ теории и практики реализации государственной политики модернизации общего образования проводился с помощью эмпирических методов наблюдения, первичного и вторичного анализа данных социологических опросов, интервью экспертов по изучаемой проблематике, контент-анализа управленческой документации и другие.
Эмпирическую базу исследования составили:
-
Материалы авторского социологического исследования «Приоритетные направления и механизмы государственной политики по модернизации общего образования», проведённого в субъекте Федерации – Ханты-Мансийском автономном округе в 2008–2009 годы. Исследовалась совокупность социальных групп респондентов: руководители школ, государственные и муниципальные служащие – специалисты в сфере общего образования, педагоги общеобразовательных учреждений, специалисты средств массовой информации, представители бизнеса. Репрезентативная выборка состояла из 460 респондентов. Рассчитаны квоты по статусно-должностной выборке и социально-демографическому блоку. Результаты исследования опубликованы в научных сборниках.
-
Проанализированы материалы подобных социологических исследований в сфере общего образования, проведённых в различных регионах России.
-
В диссертации использованы материалы сравнительных зарубежных исследований, посвящённые институциональному анализу и эффективности национальных систем общего образования.
Научная новизна диссертационного исследования носит комплексный междисциплинарный характер, что позволило сформулировать и обосновать следующие положения:
-
Дана авторская трактовка и систематизированы понятия, отражающие логику анализа государственной образовательной политики, социально-образовательной институционализации в сфере общего образования.
-
Исследована динамика развития института государственной образовательной политики, выделены и охарактеризованы его этапы.
-
Проведен социологический анализ государственной образовательной политики на региональном уровне в ХМАО и других регионах в контексте реализации в ней инновационных идей и направлений, который позволил выявить как положительные тенденции в сфере модернизации общего образования, так и нераскрытые резервы.
-
Определены и систематизированы факторы, способствующие эффективной реализации государственной политики, а также условия, замедляющие темпы и качество модернизации общего образования.
-
Выявлены устойчивые зависимости между уровнем развития общего образования, ценностными ориентациями субъектов государственной образовательной политики, а также пониманием и принятием ими ее основных инновационных идей.
-
Раскрыты принципы и пути совершенствования управления развитием социального института общего образования, среди которых наиболее важными являются: разработка и внедрение в практику инновационных социокультурных механизмов управления; совершенствование технологий государственного управления модернизацией общего образования.
-
Предложены методики определения эффективности государственной политики в сфере общего образования.
Положения, выносимые на защиту:
-
В современных условиях модернизации общего образования необходим мониторинг практики реализации государственной образовательной политики на всех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном, первичном уровне образовательного учреждения).
-
Ключевым фактором эффективности реализации государственной образовательной политики является сочетание в ней принципов образовательной компетентности и гуманистических ценностных приоритетов, которые позволяют систематизировать и реализовать государственные интересы, интересы педагогических коллективов и образовательные потребности учащихся.
-
Развитие института государственно-общественного управления является одним из важнейших условий модернизации общего образования. Важным фактором эффективности проводимых преобразований выступает социальное партнерство органов государственного и муниципального управления образованием с научной и педагогической общественностью.
-
Развитие социального института общего образования обусловливается широким сетевым взаимодействием, которое сопровождается взаимной ответственностью партнеров на основе соглашений, договоров и включением основных субъектов модернизации общего образования в реализацию программ, национальных проектов, планов по развитию общего образования. Теория социальных сетевых взаимодействий позволяет выстроить социокультурную полицентричную модель, которая включает в себя регулирование социальных образовательных отношений, разработку научной базы, технологии и программы межгруппового взаимодействия основных субъектов модернизации общего образования.
-
Инновационный механизм управления процессами модернизации общего образования, предлагаемый автором, строится на гарантии свободы выбора образовательным учреждением организационно-правовой формы деятельности и методик обучения; информационной открытости деятельности; финансовой прозрачности; интеграции науки и образования; широком использовании современных информационных технологий при условии сохранения приоритетности гуманистических ценностей и российской ментальности.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что в диссертации сформулированы теоретические положения и выводы, развивающие и дополняющие разделы социологии образования.
Уточнение и систематизация понятий государственной образовательной политики и сформулированные в диссертации концептуальные положения относительно сущности, целей и задач, этапов, условий развития государственной политики в сфере общего образования в совокупности дополняют и углубляют существующую теорию государственного управления образованием.
Практическая значимость определяется поиском путей совершенствования реализации государственной образовательной политики на региональном уровне. Выявленные и систематизированные автором факторы, способствующие и препятствующие эффективной реализации государственной образовательной политики, позволяют по-новому комплексно оценивать современную практику и могут применяться субъектами государственного управления в ее дальнейшем развитии. Материалы исследования могут быть применимы в системе профессиональной подготовки и повышения квалификации специалистов системы образования. Выявленные и раскрытые автором концептуальные положения управления процессами модернизации общего образования нацелены на преобразование социально-управленческой практики деятельности субъектов государственного управления, как на федеральном, так и на региональном уровне.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры социологии и социальной работы Северо-Западной академии государственной службы. Отдельные ее положения излагались в докладах и сообщениях на научно-практических конференциях.
Основные положения диссертационного исследования были отражены в монографии, практико-ориентированном пособии для руководителей образовательных учреждений, четырех сборниках научных статей, в том числе в двух статьях, опубликованных в изданиях, включенных в Перечень рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.
Рекомендации, предложенные в диссертации, нашли применение в работе Департамента образования и науки и ряде школ города Сургута Ханты-Мансийского автономного округа, что подтверждено справкой о внедрении результатов исследования. Материалы диссертационного исследования были внедрены в учебный процесс Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Сургутский государственный университет Ханты-Мансийского автономного округа – Югра», что также подтверждено справкой о внедрении.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения; двух глав, включающих шесть параграфов; заключения; списка использованных источников и литературы; приложений.
Направления и теоретические подходы к исследованию системы общего образования и образовательной политики
Развитие социологического знания, обусловленное взаимозависимостью социальных теорий и общественной жизни, диктует необходимость поиска новых теоретико-методологических подходов к решению проблем жизнедеятельности современных сложных обществ. Одной из важнейших сфер социума является общее образование.
Глубокий системный кризис в России актуализировал интерес к изучению сущностных аспектов и тенденций развития общего образования как одного из системоопределяющих компонентов общества. Усилилось внимание учёных к анализу теоретико-методологических основ преобразований в содержании, методиках образования; к управлению школьным образованием как задачи государственной политики.
В центре изучения социологии в управлении образовательной сферой общества находится исследование социальных механизмов и способов воздействия на социальный институт общего образования посредством института государственной образовательной политики; базисное содержание этих социальных институтов, их структура, взаимоотношения элементов, динамика управления, проблемы адаптации (учащихся, образовательных программ) и др.
Современное российское общество характеризуют сложные и противоречивые модернизационные процессы. Модернизация фундаментальных оснований российского социума происходит в условиях кризисности рыночных отношений и напряжённости развития демократизации общественного строя, некоторой дестабилизации жизненных перспектив. Противоречивость этих процессов обусловливает то, что фундаментальные основы российского общества в настоящее время не адекватны глобальным социально-экономическим и культурологическим изменениям. Нарушены процессы социальной эволюции и адаптационные возможности многих категорий населения, что объективно детерминирует глубину и системные характеристики социально-экономического кризиса и усложняет процесс модернизации.
Развитие общего образования как одного из фундаментальных оснований жизнедеятельности социума в современных условиях происходит в сложнейшей ситуации трансформации коренных доминант духовно-культурной жизни, политики, экономики и социума в целом. Эти трансформации необходимо отследить в новейшей истории России и оценить в проекции развития общего образования для того, чтобы чётко увидеть динамику и возможные тренды его модернизации методами государственной образовательной политики.
По сути, модернизацию мы понимаем как процесс качественного обновления коренных основ российского общества — образовательных, политических, правовых, экономических, как адаптацию к глобальным вызовам XXI века.
Модернизация образования в современном социуме с точки зрения автора - это формирование образовательных услуг с новым понимаем сущности социального развития в связи с инвестированием в человеческий капитал. Таким образом, суть модернизации системы общего образования -приведение в соответствие методологической парадигмы и методик образования динамично и противоречиво развивающейся глобализации, потребностям социума.
Содержание модернизации общего образования всецело определяется важнейшими изменениями, происходящими в современной России. Оно должно быть адекватно целям модернизации российского общества. Теоретически выстраиваются следующие зависимости «вызовов эпохи» и содержания образования: глобализация и информатизация требуют сделать образование информационно открытым, насыщенным всеми достижениями национальных образовательных систем; интеллектуализация мирового производства требует перехода к «экономике знаний», отказу от лозунга селективной модели «отбор и образование на всю жизнь» и восприятию личностно-ориентированной образовательной парадигмы «творческая индивидуализация и образование через всю жизнь». Выработка современного компетентностного теоретико-методологического подхода к государственному управлению процессами модернизации общего образования в этих условиях означает ориентир на образовательные потребности российского государства, определённого региона, конкретных социальных групп и индивидов.
Четко сформулированный заказ общества на модернизацию российской образовательной системы должен получить соответствующий теоретико-методологический ответ научного сообщества, закреплённый в виде инновационной государственной образовательной политики.
Постановка вопроса о теоретико-методологическом решении практических проблем разработки и внедрения инновационных механизмов государственного воздействия на процессы социально-образовательной институционализации общего образования, обучения и воспитания нового поколения граждан России в условиях глобализации, усиления конкуренции и информатизации мирового образовательного пространства является новой для отечественной науки.
Раскрытие представлений о субстанциональном и атрибутивном понимании сущности государственной политики по модернизации общего образования в современном российском обществе - это путь, который может привести исследователей к решению методологической проблемы определения направлений и методов государственного управления школьным образованием в современном российском социуме. Методологическое решение этой проблемы, в свою очередь, может стать основой решения сугубо практических проблем разработки и внедрения механизмов государственного воздействия на процессы социальной институционализации общего образования России.
Для развития российского социума жизненно необходим ценностный концептуальный, с позиции государства и общества, анализ реальной ситуации и основных проблем государственной политики в сфере общего образования и образовательных потребностей населения.
Системная методология анализа исследуемого объекта требует проследить логику развития явлений и процессов, отражающих современное состояние социального института общего образования и факторов, способствующих эффективной реализации государственной образовательной политики.
Методологические принципы анализа обусловливают необходимость выделения и определения ряда терминов, охватывающих сущностные аспекты изучаемых явлений и процессов. Одним из таких понятий является «образование».
В научный обиход стран Запада термин «образование» введен И.Г. Песталоцци (1746-1827 гг.). В России трактовка данного термина дана известным просветителем Н.И. Новиковым (1746-1818 гг.) в труде «Об образовании разума»: «Образовывать разум или дух детей называется вперять в них справедливые представления о вещах и приучать к такому образу мыслей и рассуждения, который соразмерен истине и посредством которого они могли бы быть мудрыми»3. В длительной гносеологической традиции результат образования трактуется как совокупность знаний, умений, навыков, достигнутых с помощью обучения и воспитания.
«Образование» — многозначное понятие, в современной науке оно изучается как сложноструктурированный социальный феномен и процесс, имеющий множество определений, отражающих его наиболее значимые сущностные стороны. Образование в энциклопедических словарях рассматривается как социальный институт, выполняющий функции подготовки и включения индивида в различные сферы жизнедеятельности общества4. Во множестве определений этого понятия современные учёные выделяют автономность системы образования и, вместе с тем, её активное воздействие на функционирование и развитие общества: образование — «автономная социетальная система, имеющая относительную самостоятельность, способная оказывать активное воздействие на функционирование и развитие общества опережающего характера»5.
Образование исследуется как процесс и результат, как система учреждений и государственная политика в этой области. Как отрасль социальной сферы, образование, в трактовке представителя научной школы Российской академии государственной службы при президенте Российской Федерации д.ф.н. Г.А. Комиссаровой понимается как «процесс и результат, система учреждений и государственная политика в области получения гарантированного Конституцией образования». Образование может быть рассмотрено как «фактор социально-экономического прогресса» общества6.
Понимание роли образования в современной государственной образовательной политике трансформируется: распространяется «понимание процесса образования не только как социального блага, но и как услуги, адресованной конкретному потребителю» .
Сущность и принципы государственной политики в сфере общего образования
Авторское исследование основополагающих нормативных документов, публикаций учёных и свидетельств реальной практики воздействия государственно-властных структур на сферу общего образования в России, позволило провести систематизацию основных целей и механизмов воздействия государства на общее образование, характерных для определённых временных периодов.
С определённой долей условности можно установить динамику государственной образовательной политики в новейшей истории России и разделить на этапы, начиная с конца XX века по настоящее время. Анализ и синтез позволил систематизировать основные цели и методы воздействия государства на общее образование, специфические для каждого этапа.
Первый этап. В конце XX века Россия пережила системные социальные потрясения: реальные доходы населения упали в два раза; трижды обесценивались личные сбережения граждан; медицинское обслуживание в значительной степени стало платным и малодоступным; началась коммерциализация высшего образования. Глубокий экономический спад сопровождался нарастанием имущественных и социально-статусных различий, резко возрос индекс Джини3 . Россия вышла на первые места в мире по количеству самоубийств; возросло количество насильственных смертей; снизилась продолжительность и уровень жизни.
Фактически российское общество раскололось на несколько страт, каждая из которых формировала свой образ жизни, своё отношение к общему образованию своих детей. Образовательные стратегии семей из различных страт кардинально отличались - от систематического направления своих детей в западные дорогостоящие образовательные учреждения (что могли себе позволить 5-7% экономически активного населения), до борьбы за выживание, в ходе которой часть родителей уделяла менее всего внимания общему образованию своих детей, иногда заставляя их зарабатывать в ущерб школе. Фактически обязанность родителей давать детям основное общее образование зачастую не соблюдалась.
Государственные приоритеты этого времени целиком лежали в рыночном пространстве. Преобладало либерально-романическое представление о рынке как о всеобщем регуляторе (Постановление Правительства РФ от 4 ноября 1993 г. №1137 «Об организации работы в области подготовки кадров для рыночной экономики» с изменениями и дополнениями от 7 октября 1996 г.; Постановление Правительства РФ от 13 мая 1992 г. №312 «О неотложных мерах по экономической и социальной защите системы образования» и другие правовые акты).
На рыночные рельсы пытались перевести все общественные отношения, в том числе и те, которые категорически к рынку не относятся. Одной из таких сфер, откуда в это время фактически ушло государство, стала система общего жизнеобеспечения. Резко было ослаблено внимание государственных структур к школе; государство попыталось отойти в сторону, уступив место бизнес-интересам. Государственное обеспечение системы общего образования опустилось до крайне низкого уровня; в целом плохо финансировалась вся сфера образования. Государственные структуры слабо воздействовали на финансовую ситуацию в сфере образования: массовые и долговременные невыплаты зарплат учителям; хроническое недофинансирование общего образовательного процесса; слабое финансирование ремонта школ, закупки необходимого общего оборудования и т.д.
Государственная власть недостаточно эффективно выполняла конституционные обязанности по разработке качественных государственных образовательных стандартов. Не подвергалось систематическому контролю качество образовательного процесса: появились многочисленные сомнительные учебники, учителя длительное время не повышали квалификацию; имела место определённая анархичность в выборе школьных программ. Государственными органами был значительно ослаблен контроль за обязанностью родителей давать детям основное общее образование.
Указанные факторы непосредственно отразились на состоянии школ, педагогов и школьников: школьники и учителя стали менее здоровыми, менее подготовленными на физиологическом и психологическом уровне к освоению нарастающего потока информации, овладению знаниями. Проведённая Министерством здравоохранения России в 2002 году диспансеризация школьников выявила отсроченные результаты такого отношения государства к общему образованию: к моменту окончания школы до 40% детей имели по 2-3 хронических диагноза; около 50% выпускников школ имели ограничения в выборе профессии по состоянию здоровья . Такие выпускники школ не были готовы получить профессиональное образование, которое позволило бы им занять достойное место на рынке труда. Таким образом, государству и обществу наносился прямой урон: снизилась конкурентоспособность трудовых ресурсов; часть выпускников перешла со школьной скамьи в инвалидную коляску, пополняя ряды нетрудоспособных.
По оценкам ряда экспертов, образование стало одной из самых коррупциогенных сфер36.
Из-за слабых политико-организационных усилий российского руководства и хронического недофинансирования образования и науки планирование перспектив модернизации общего образования становится внутриаппаратной прерогативой - эта тревожная тенденция отмечена экспертами на научно-практической конференции «Довузовское образование: проблемы и перспективы» (г. Сочи, октябрь 1999 года). Общим экспертным выводом стала идея качественного обновления образования; подчеркнуто, что адаптивность системы непрерывного образования определяется оперативным обновлением содержания и технологий образования с учетом меняющейся структуры рынка труда и изменяющихся требований российского общества . Экспертное сообщество даже к подготовке Национальных проектов привлекалось недостаточно широко и демократично. Не были проведены необходимые исследования и расчеты, это предопределило многие просчеты реформаторов в ходе реализации нововведений.
Второй этап. Следующий этап развития рыночного российского государства сопровождался новыми изменениями государственной образовательной политики. Этот этап ведёт отсчёт с начала XXI века, когда ситуация в социуме несколько изменилась. Приход к власти В.В. Путина сопровождался улучшением внешнеполитической конъюнктуры на сырьевые товары (повышение цен на нефть, газ, металлы, лес и т.д.); наполнилась государственная казна, что позволило рассчитаться с долгами бюджетникам (выплатить зарплаты учителям, предоставить финансирование школам) и начать жизненно необходимые российскому обществу экономические и социальные реформы.
С этого времени предпринимаются попытки системного реформирования всей системы образования в контексте глобального социально-экономического переустройства государства.
Реформы образования обрели статус государственной образовательной политики с принятием в 2000 году Федеральной программы развития образования. Принятие Государственной Думой и одобрение Советом Федерации придало Федеральной программе развития образования статус организационной основы государственной политики Российской Федерации в области образования, рассчитанной до 2005 года.
Федеральная программа (Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. №51— ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования».) определила стратегию приоритетного развития образования до 2005 года и включала меры по её реализации, по обеспечению устойчивого функционирования и развития системы образования. Главной целью Федеральной программы декларировалось развитие системы образования «в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности в качестве одного из ключевых факторов экономического и социального прогресса общества». Таким образом, цели государственной образовательной политики были официально идентифицированы с сущностными характеристиками социализации молодых граждан в российском обществе.
Обозначив долговременные приоритеты, государственные структуры начали поиск механизмов реализации государственной образовательной политики этого времени, что отразилось в принятии ряда важных документов (Постановление Правительства РФ от 4 октября 2000 г. №751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2000 г. №1037 «Об организации выполнения Федеральной программы развития образования», Приказ Минобразования РФ от 18 июля 2002 г. №2783 «Об утверждении Концепции профильного обучения на старшей ступени общего образования», Приказ Минобразования РФ от 11 февраля 2002 г. №393 «О Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года» и др.).
Практика реализации государственной политики в учреждениях общего образования Ханты-Мансийского автономного округа
Для верификации теоретических выводов и проверки гипотезы автором проведено социологическое исследование практики реализации государственной образовательной политики в региональной среде основного общего образования. Был использован метод сравнительного анализа, позволяющий сопоставить проведение модернизации образования на различных уровнях управления образованием.
Согласно объективной закономерности децентрализации современного сложного общества, значительная часть вопросов управления школьным образованием передается на региональный и муниципальный уровень. Соответственно усиливается роль региональных структур и местного самоуправления как в системном социальном развитии в целом, так и в проведении политики модернизации образования. Следовательно, появляется необходимость изучения инициатив регионального уровня, а также действенности взаимосвязей органов управления школьным образованием различных уровней.
В качестве опорной площадки сравнительных исследований автором выбрана сфера общего образования Ханты-Мансийского автономного округа (далее — ХМАО). Региональная образовательная система ХМАО интересна с исследовательской точки зрения: во-первых, потому что это удалённый от центра регион со всеми вытекающими из этого факта последствиями и проблемами; во-вторых, этот регион обладает ярко выраженной национальной спецификой; в-третьих, данный регион, в отличие от других, обладает большими возможностями для модернизации общего образования.
Специфику регионального уровня управления школьным образованием определяют тип и размер территории ХМАО, или, как принято фиксировать в региональных документах, отражая в названии национальную специфику округа, ХМАО — Югра. Коренные народности — ханты и манси. Отмечается мощный ресурсный природный фактор — наличие энергоносителей, поэтому данный автономный округ имеет один из самых высоких в России показателей экономического и социального развития.
В образовательном пространстве ХМАО существует развитая сеть образовательных учреждений - 396 школ и лицеев. Образовательное пространство данного субъекта Федерации отличается огромной территорией и сравнительно низкой плотностью населения. Как следствие этих объективных факторов, необходима гибкая образовательная политика органов управления образованием, для того, чтобы обеспечить доступность качественного образования в ХМАО.
Наряду с государственными и муниципальными образовательными учреждениями, в системе общего основного образования, параллельно с бесплатными формами, появились частные структуры и платное образование.
Вышестоящий уровень управления образованием - Министерство образования и науки Российской Федерации — определяет целевые ориентиры и политику модернизации образования, законодательно закрепляет их и предлагает в качестве обязательных управленческих решений регионам России. Анализ практики реализации проектов данного Министерства, проведенный автором, показал, какую часть задач смогли реализовать подведомственные ему органы государственного управления в рамках национального проекта «Образование» (введён ЕГЭ, внедрена система стимулирования инновационных образовательных учреждений и лучших педагогов, идёт работа над системой контроля, критериями качества и финансовыми показателями оценки работы). Министерство образования и науки Российской Федерации в течение последних лет активно поощряло лучших учителей, выплачивало премии талантливой молодежи. Территория Ханты-Мансийского автономного округа была определена как опытно-экспериментальная площадка, на которой ряд образовательных учреждений внедряли инновационные образовательные программы и проекты. Такими площадками выступали МОУ гимназия «Лаборатория Салахова», школы №11, №27 г. Сургута, №40 г. Нижневартовска и другие экспериментальные площадки.
Согласно данным Мониторинга результативности РКПМО,70 ХМАО находится в числе стабильно развивающихся округов в плане общего образования. Органы управления образованием ХМАО систематически готовят материалы для участия в конкурсах Министерства образования и науки Российской Федерации. Мониторинг готовности Ханты-Мансийского автономного округа к введению ГОС нового поколения показал, что поддержку получили определённые, наиболее эффективные и востребованные, с точки зрения руководителей системы образования федерального уровня, образовательные практики — будущие образцы качественного образования, «обеспечивающего прогресс и профессиональный успех».
На уровне субъекта Федерации ХМАО в управлении образованием за последние годы произошли значительные изменения. Созданы развитые региональные структуры управления образованием, которые добиваются не только достижения государственных стандартов образования, но и создают условия для того, чтобы появилось предложение образовательных услуг более высокого качества по сравнению со среднероссийским уровнем.
В ХМАО, например, среди административно-управленческого персонала системы общего образования доля работников с высшим образованием значительно превышает общероссийские показатели; также и среди учителей — высшее образование в ХМАО имеют 86,8%, а среднестатистические данные по Российской Федерации - 81,4%. Расходы консолидированного бюджета субъекта Федерации ХМАО на одного обучающегося составили в 2008 году 97709 руб., а в среднем по стране -95528,54 руб. Возможности финансирования определили укрепление материально-технической базы образовательных учреждений. В ХМАО образовательные учреждения, которые имеют все виды благоустройства, составляют 87,9%, а в среднем по Российской Федерации — 58%. Компьютеризация школ и развитие информационных технологий характеризует уровень технической оснащённости: в школах ХМАО на 20 человек приходится 1 компьютер, а в других регионах в среднем — на 35 человек72. Регион активно включился в реализацию политики модернизации общего образования в рамках проекта «Образование». В последние годы развивалась региональная правовая база, создающая основу для модернизации общего образования. Приняты законы ХМАО: «О программе Ханты-Мансийского автономного округа — Югры «Реализация приоритетного национального проекта «Образование» в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре на 2006—2007 годы» от 30.12.2005 г. №154-оз; «О государственно-общественном управлении в сфере общего образования Ханты-Мансийского автономного округа - Югры».
Важно подчеркнуть — на высшем уровне управления образованием понимают, что проблемы его модернизации нельзя решить простым увеличением финансирования. В частности, директор Департамента образования и науки ХМАО А.В. Грибцова подчёркивает, что «решение данной проблемы (проблемы модернизации образования) требует грамотных управленческих решений, одно из них — построение современной модели образования, ориентированной не на вчерашний день, а на потребности постиндустриальной экономики и общества XXI века»73.
В регионе реализована идея государственно-общественного управления, создан и действует государственно-общественный совет по общему образованию. Анализ практики показал его действенность. В результате деятельности этой инновационной структуры в 149 (36,6%) общеобразовательных учреждениях созданы управляющие советы; в 42 (10,3%) общеобразовательных учреждениях созданы попечительские советы; в 48 (11,8%) созданы советы общеобразовательных учреждений; появились новые общественные формы — советы отцов и другие формы общественного управления. Все эти структуры включены в разработку стратегии развития школ.
Регион выступал в качестве опорной площадки по внедрению новых методик оплаты труда педагогов. Разработаны, прошли апробацию и внедрены в широкую практику новые методики расчета заработной платы учителей в соответствии с показателями результативности их педагогического труда. Переход на новые методики расчета заработной платы учителей осуществлён с начала 2009 года.
Инновационный механизм управленческого воздействия на процессы модернизации общего образования
Осознание индетерминированности развития сложных общественных систем приводит исследователей к пониманию особенностей современного управления образованием в эпоху инвариантности путей развития и требует построения новой управленческой логики89. Отличие этой логики в том, что управляющий нового типа видит возможности там, где ранее видели только трудности и нерешенные проблемы.
Важнейшим условием модернизации системы общего образования является создание инновационного механизма управления. Суть социотехнологической задачи, которую призваны решить как управленцы, так и учёные, заключается в том, чтобы чётко отразить потребности общества в новой модели образования, разработать принципы и механизмы государственного управления; определить компетенции и действенные взаимосвязи между органами управления школьным образованием федерального, регионального и муниципального уровней90.
Создавая инновационные механизмы управления школьным образованием, современные профессиональные управляющие в этой сфере жизни общества могут опираться на фундаментальные достижения науки XXI века. К таким достижениям относятся концептуальные разработки социологии управления, новые информационные технологии и т.д. Широкие возможности для развития личности обусловливаются свободой выбора участников образовательных процессов (школьников, педагогов, родителей, членов общественных организаций и др.). Соответственно этим фундаментальным основаниям можно определить общественные требования
- черты организационного конструкта социально-управленческого механизма, который необходим для эффективного управления школьным образованием:
- в его основу должна быть заложена гарантия самостоятельности поиска и выбора образовательными учреждениями наиболее эффективных форм, типов, видов и методик обучения и воспитания молодого поколения России, согласованных с ценностями российского народа и нормами законодательства;
- не менее важно в нем соблюсти информационную открытость для создания общественной и научной дискуссионной площадки по ключевым вопросам содержания, методов и организации образования;
- важнейшим требованием выступает финансовая прозрачность, подотчётность государству и широкой заинтересованной общественности: родителям, инвесторам, общественным организациям и т.д.;
- в этот механизм необходимо встроить нормы и нормативы современного финансового, материально-технического и иного ресурсного обеспечения, гарантированного федеральной и региональной властью;
- нормативно-правовая база должна обеспечивать реальное функционирование системы общего образования в интересах личности школьников, педагогов, родителей, работодателей, государства, общества;
- система управления должна строится на новейших достижениях науки, с одной стороны; с другой стороны, сам механизм должен обеспечивать условия для развития научно-исследовательской и научно-технологической деятельности организаций системы образования, реальную интеграцию науки и образования;
- в механизм управления необходимо органично встроить информационные технологии и компьютеризацию управленческих процессов;
- развитие качественной системы подготовки и переподготовки кадров, руководителей органов управления образованием, а также финансовую, правовую, социальную защиту и социальный престиж этой системообразующей для общества профессии является важнейшей составляющей нового подхода к управлению.
Новые формы управления должны адекватно отвечать долговременным целям модернизации системы общего образования и закономерностям современного управления. Среди них можно выделить основные, которые непосредственно воздействуют на модернизацию системы общего образования и изменение системы её управления.
В соответствии с закономерностью децентрализации управления современным сложным обществом, которая отражается в усилении роли региональных и муниципальных управляющих структур в развитии общего образования, объективно обосновано разделение задач в сфере управления школьным образованием, полномочий, ответственности. Цель разделения и делегирования полномочий в сфере образования между уровнями управления — более эффективный учёт социально-экономической специфики региона, муниципальных образований, приближения образования к потребностям жителей и хозяйственного организма.
Одним из важных направлений этого развития является становление саморегулирующихся образовательных учреждений, способных соответствовать новым требованиям общества. Необходим постоянный поиск организационно-правовых форм развития образовательных учреждений, как государственных, так и частных — это, на наш взгляд, один из путей совершенствования организационно-правовых форм оказания образовательных услуг. Мировая практика свидетельствует: по сравнению с государственными, некоммерческие негосударственные образовательные учреждения отличаются большей гибкостью в образовательной политике, большей зависимостью от результатов своей деятельности, значительным влиянием заказчиков и потребителей образовательных услуг, финансовой зависимостью от тех услуг, которые они продают.
Пути модернизации общего образования многообразны, но они возможны и действенны при условии не командно-патерналистского, но гибкого, бережного социокультурного воздействия и контроля государственных структур. Инновационные идеи внедрения новейших научных и технологических достижений в управление образовательными процессами сопряжены с обеспечивающими механизмами социальной ответственности и координации деятельности социальных партнеров -государственных и муниципальных структур, работодателей, образовательных учреждений.
Знаковая для инновационного управления закономерность деконцентрации - расширение социальных сетей, опора на них в практике управления школьным образованием. Создание условий для сетевых взаимосвязей, отражающих данную закономерность, обусловлена общностью интересов образовательных учреждений, действующих на определённой территории (региона, муниципального образования). Мультипликационный эффект сетевого взаимодействия обусловливает совместный поиск и использование инструментария качественного осуществления интересов обучающихся. Наши исследования приводят к идее необходимости создания горизонтальных региональных сетей образовательных учреждений и соответствующих органов управления в дополнение к существующим ранее формальным ведомственным и ступенчатым сетям. Опыт эффективных сетевых взаимодействий управленческих и образовательных учреждений на основе лучших стратегий и практик, апробированный в ХМАО — в одном из наиболее инновационно перспективных муниципальных образований городе Сургуте - можно использовать в других регионах и муниципальных образованиях России. За этим опытом, как показало исследование, стоят общественно необходимые политические, правовые и финансовые решения и чёткие организационные действия субъектов государственного и муниципального управления.
Таким образом, можно реализовать закономерности децентрализации управления и, одновременно, расширения многообразных социальных сетей - организовать управление сетями. Такое управление, согласно выводам синергетической парадигмы, сможет нейтрализовать недостатки традиционно бюрократического управления, сделать управление модернизацией общего образования не декларируемым, а реальным.
В качестве одной из новых форм управления школьным образованием можно рассматривать образовательный округ, который может решать задачи и сочетать возможности управления регионального и муниципального уровня. Основная идея создания образовательных округов: сформировать в границах единой территории (региона, совокупности муниципальных образований) систему управления, способную учитывать особенности и отвечать стратегическим задачам развития данной территории как самостоятельного социально-экономического и культурного образования. При этом система позволяет сохранять целостность образовательного пространства России, поскольку её основа построена на единой государственной образовательной политике и направлена на обеспечение единых государственных стандартов. Данная система находится под контролем федеральных органов управления образованием.
