Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Образовательная система Израиля и государственнаяполитика в области образования . 15
1.1. Системы образования в Израиле, Канаде и Англии. Сравнительный аспект. 15
1.2 Современная образовательная политика: модели централизованных и децентрализованных систем образования 30
Глава вторая. Централизация и децентрализация в образовательной политике Израиля
2.1. Модели децентрализации образовательной политики 38
2.2. Политика децентрализации образовательной политики в Израиле .54
Глава третья. Эффективность децентрализованного самоуправления в современной образовательной политике Израиля . 79
3.1. Самоуправление в начальной школе и новые требования к педагогическому коллективу и уровню образования 79.
3.2. Влияние школьного самоуправления на динамику гарантии занятости учителей. 113
Заключение 128
Приложения 145
- Современная образовательная политика: модели централизованных и децентрализованных систем образования
- Модели децентрализации образовательной политики
- Политика децентрализации образовательной политики в Израиле
- Самоуправление в начальной школе и новые требования к педагогическому коллективу и уровню образования
Введение к работе
Актуальность исследования; определяется? той огромной важностью- образования; для успешного функционирования всех, сфер жизнедеятельности людей: Образование имеет первостепенное значение для общественно-культурной? жизни страны. В; последние': годы .вопросы качества'обучения?в школах шпутей его улучшенияшаходятся в*центре: дискурса; ведущегося в правительственных кругах,, в средствах массовош информации;, среди ученых, а также: широкой общественностью Израиля. Децентрализация системы- образования! рассматривается как один из путей; ведущих к повышению? эффективности и качества* школьного образования. При этом следует -подчеркнуть, что тенденция к предоставлению школам автономии как на уровне организационных^ единиц- так и на педагогическом? уровне должна рассматриваться в; рамках тенденцию к приватизации, характеризующую развитие израильского общества в грамках глобальной экономики; осознанию важности эффективной администраций для повышения уровня і учебы, наконец; общей тенденции: в сторону индивидуализма и стремления к полному раскрытию; уникальности личности в ее неповторимом облике, к возрастающему акценту, на теме прав гражданина:; и желанию родителей участвовать в педагогических процессах, протекающих в школе.
Система образования функционирует в тесной взаимосвязи; с иными общественными; культурными и политическими структурами: К числу таких структур, находящихся в тесной взаимосвязи с системой образования^ относятся* центральные и местные органы власти. Отметим, что сбалансированный характер этих процессов взаимного влияния достижим; именно в рамках автономии, достигаемой в ходе процесса децентрализации. Сложная динамика взаимоотношений между центральной властью, местными органами власти, родителями и коллективом школы, таким образом, развивается в сторону, с одной стороны, углубления роли двух последних факторов, а с другой, укрепления взаимоотношений между всеми составляющими этой системы на новой, менее иерархической и более автономной основе. В процессе проведения реформ в системе образования огромную важность приобретают организационные параметры образовательных учреждений. К таковым относится степень вовлеченности коллектива в процесс достижения целей, стоящих перед организацией, степень уверенности в гарантированной занятости, интеракция между руководителем и подчиненными. Как показывают исследования, успешная интеракция между руководством организации и ее рабочим коллективом в сочетании с широкой автономией, предоставляемой работникам на местах, позволяет последним четче представить себе цели, преследуемые организацией, причины, по которым они должны быть достигнуты, и пути к их достижению.
Для того, что быть успешным, процесс децентрализации и предоставления организации большей автономии не огранивается организацией как отдельной единицей; организация как целое является отнюдь не единственным субъектом, предоставляемой автономии. Процесс этот проникает и внутрь организационных структур, отражаясь на характере не только межорганизационных, но и внутриорганизационных связей и отношений; в конечном итоге, субъектом предоставляемой автономии является отдельный работник организации - отдельная личность.
Диссертационная работа исследует процесс децентрализации и его место в образовательной политике современного государства на примере государства Израиль. Исследование проводилось в начальных школах, перешедших на принципы самоуправления; при этом, во главу угла ставились требования, которые предъявляет функционирование в условиях самоуправления к администрации школы и ее педагогическому коллективу, улучшение* эффективности их работы, влияние самоуправление на: ощущение гарантированного трудоустройства. Актуальность исследования;, таким образом, представляется связанной как с настоящим периодом реформ в израильской системе образования и переходом ее на принципы автономии и самоуправления^ так, и с концепциями более общего плана, описывающими функционирование организации в условиях предоставленной ей автономии и возникающей динамике внутриорганизационных отношений. Следует подчеркнуть, что процессы, связанные с приватизацией, децентрализацией, превращением иерархических структур в автономные, характерны для нынешнего этапа развития израильского общества.
Касаясь актуальности исследования для анализа нынешнего состояния системы израильского образования, следует отметить важность исследований взаимосвязи между дирекцией школы и педагогическим коллективом. Актуальным является; также анализ степени соответствия ситуации на местном уровне общей политике в области образования; и декларативным заявлениям Министерства просвещения- по вопросам децентрализации и; перевода школ на принципы самоуправления: , Настоящее исследование поможет Министерству просвещения Израиля скорректировать свои< шаги, направленные на расширение школьной автономии и сосредоточить основное внимание на ключевых аспектах самоуправления. Настоящее исследование призвано помочь подготовить школы к грядущим изменениям; помочь директорам школы оптимальным образом формировать свою политику в условиях самоуправления; строить связи с внешними организациями й внутри самой школы. ,
Исследование посвящено функционированию системы образования. Израиля, однако в целом система образования Израиля развивается, в том же направлении, что и система образования многих западных стран. Настоящее исследование, таким образом, важное не только в узко-израильских рамках, но* и- в широком контексте глобальных тенденций .развития систем образования* в последние годы.
Степень.научной разработанности проблемы сегодня не в полной мере отражает ее актуальности и практической, значимости. Образовательная» система влияет на общественную» среду и; в- свою очередь, подвержена* влиянию с ее стороны; в частности, она находится в отношениях взаимного^ влияния* с государственными, органами' и органами местной* власти. В современной литературе по исследуемой проблеме, подчеркивается, что на систему образования влияет тенденция? децентрализации, характерная! для» всей мировойї системы управления в1 образовательной политике1 государств последние десять лет . В ряде исследований было теоретически доказано преимущество" децентрализованной над централизованной моделью управления, образованием . Хотя изначально децентрализованная модель 1 См.: D. Inbar, M. Hoshen (1997). Decentralization and Empowerment of the Local Education Authorities, The Jerusalem Center for Public Matters and Milken Foundation, Jerusalem, (in Hebrew); Deri D., Gedaliya A. (1997). Fundamentals of Public Administration, The Open University, Parts 1-2, 3-4, 5-6. (in Hebrew); Avner D, (1987), Whether School Autonomy is Possible in the Centralized Education System, in: Friedman Y. (Ed.), Autonomy in Schools, Jerusalem (in Hebrew); Denison E. F Sources of Economic Growth in the United States and the Alternativts before Us. New York : Committee for Economic Development. 1962; Elazar D/ (1976), Task Distribution between the Local and the Central Government, Jerusalem, Ministry of Interior, (in Hebrew); Volansky A. (1997). Between the Center and the Periphery in the Education System of Canada: Historical Overview, Theoretical Models and Developments in the 90s, Ministry of Education, Jerusalem/ Tel-Aviv University, School of Education (in Hebrew); Giles T. E. and Proudfoot A J. Educational Administration in Canada. Detseling Calgary. 1990; Gue R. Leslie . An Introduction to Educational Administration in Canada. ..Mcgray -Hill .Toronto; Hill T. P. and Bonan J. Decentralization and Accountability in Public Education .The Rand Founlation. USA. 1998; Volansky A.Order Out of Disorder : The «Pendulum Syndrome» of Centralization And Decentralization Process in Education .The case of England and Wales Oxford University. 1991. 2 См.: Winkler .Fiscal Decentralization and Accountability in Elucation: Experiences in Four Countries. In Decntralization fhd School Improvement Can We Fulfill the Promise Editors. Hannaway and CarnoyJossey- Bass. San Francisco .1993; Shimal, Bar M., Haviva (1996) Decentralization' and Centralization: Administrative Responsibility in the Education Systems in the World, a Survey of Research, Guttman функционирования применялась преимущественно в сфере бизнеса, область ее использования расширяется; она проникает практически во все сферы жизни общества - в сферу общественных услуг и в сферу образования. В центре внимания исследователей находятся два аспекта децентрализованной системы образования: экономический и педагогический. Принцип децентрализации помогает предоставить органам на местах возможность принятия решений на различных уровнях организационной структуры, в то время как при централизованной модели все важные решения принимаются в высших организационных эшелонах3. Научная литература, посвященная исследованию различных моделей самоуправления и автономии в школе, показывает важность применения самоуправления для оптимизации педагогического, экономического и организационного функционирования школы4. Вместе с тем, исследователи задаются вопросом о степени претворения теории в практику на уровне рядовых автономных школ.
Institute, The Hebrew University, Jerusalem, (in Hebrew); Caspi H. (1995) Self-Managing Local Education Administration, in: Studies in Educational Management and Administration, 30. (in Hebrew); Chapman B. Decentralization Devolution and the Teacher: Participation By Teachers in the Decision Making of Schools. The Jornal of Education Administration. March 26. 1998; Schein E. H .Organizational Culture fhd Leadership. San Francisco. Ca.Josse Bass. 1985; Fullan G. The New Meaning of Education Change Teacher. College Press. New York. 1991. 2 См.: Deri D., Gedaliya A. (1997). Fundamentals of Public Administration, The Open University, Parts 1-2, 5-6. (in Hebrew); Caspi H. (1995). Self-Managing Local Education Administration, in: Studies in Educational Management and Administration, 30. (in Hebrew); Elazar D. (1976), Task Distribution between the Local and the Central Government, Jerusalem, Ministry of Interior, (in Hebrew); Ministry of Education, Culture and Sport (1997), Decentralization and Improvement in School, Editor: Bar-Eli, D., Organization for Economic Cooperation and Development, , Ministry of Education (in Hebrew); Ministry of Education, Culture and Sport (1997), School Based Management: Annotated Bibliography, Editors: Granit E., Yakubov M., Bar-Eli D., Ministry of Education (in Hebrew); Hill T.P. and Bonan J. (1998). Decentralization and Accountability in Public Education. The Rand Foundation, U.S.A. 3 См.: Murphy J. (1992) The Educational Reform Movement of The 1980's: Perspectives and Cases. Berkeley, California; George J P., Peter A.E., J. Thomas O. (1998). The School restructuring movement in the USA: An Analysis of Major Issues and Policy Implications. HEP, UNESCO.
В мире существует множество нюансов претворения в жизнь модели децентрализации; иногда речь идет о чисто «косметической» децентрализации, иногда о широких и глубоких реформах системы образования. Начиная с семидесятых годов, во всем мире проводятся научные исследования, которые ставят своей целью разработку оптимально функционирующих моделей школьной автономии и проверку уже существующих. Налицо постоянный поиск путей, которые позволят максимизировать положительные эффекты децентрализации и выработать оптимальный способ взаимодействия директора и педагогического коллектива школы.
Следует отметить особую научную важность исследования моделей децентрализации в системе просвещения Израиля, поскольку характерные черты конкретных моделей децентрализации и их влияния на функционирование израильских школ в последние годы практически не исследовались.
Объектом исследования является современная система образования Израиля.
Предметом исследования является образовательная политика государства Израиль.
Целью исследования является анализ образовательной политики современного государства и механизма децентрализации управления государственным образованием. Исходя из поставленной цели, в работе последовательно решаются следующие исследовательские задачи: описана образовательная система Израиля и обозначена государственная политика в области образования; дан сравнительный анализ систем образования Израиля, Канады и Великобритании; выявлены характерные особенности современной образовательной политики и модели централизованных и децентрализованных систем образования; дан анализ механизмов централизации и децентрализации управления образованием в Израиле; определены механизмы децентрализации управления образованием и описаны мероприятия государства в становлении самоуправления в израильской системе образования; разработаны критерии оценки эффективности политики децентрализованного самоуправления образованием и требования к педагогическому коллективу; - обозначена система социальных гарантий педагогов в условиях политики децентрализованного самоуправления образованием в Израиле.
Методологической основой исследования является институциональный, неоинституциональный и сравнительный подходы анализа механизмов децентрализации^ в образовательной политике государства, которые позволили теоретически обосновать необходимость децентрализации управления образованием, выявить ее эффективность, разработать новые требования к педагогическому коллективу и к уровню образования, определить систему гарантий занятости учителей. Автор руководствовался гносеологическими принципами восхождения от абстрактного к конкретному знанию, единства логического и исторического в изучении тенденций децентрализации управления в образовательной политике, а также принципами объективности, системности, историзма. Теоретико-познавательный инструментарий диссертационного исследования составили общенаучные методы научного познания и основные методы социологического анализа. Применялись методы анкетирования и включенного наблюдения, использовались статистические методы анализа, в частности structured equation modeling.
Эмпирическую базу исследования составили нормативно-правовые документы Англии, Канады, Испании, Франции и Израиля, публикации в средствах массовой, информации* Израиля; результаты самостоятельного социологического исследования; проведенного авторомв течение 2004— 2007 годов. Научнаяновизнаисследования состоит втом, что вінем: описана образовательная? система1 Израиля и обозначена государственная политика в области образования; --дат сравнительный? анализ; систем; образования Израиля; Канады и Великобритании; ' , .. !. , - выявлены характерные; особенности* современной образовательной политики# и модели централизованных и децентрализованных; систем образования; ; ;'..' дан анализшеханизмов централизации и; децентрализации;управления образованиемшИзраиле; определены: механизмы децентрализации управления образованием* и определена роль государства в становлении самоуправления в израильской системе образования; выделены основные элементы децентрализации и; раскрыта проблема эффективности децентрализованного самоуправления; в современной образовательной политике Израиля; разработаны, критерии оценки эффективности политики. децентрализованного- самоуправления образованием! и требования; к педагогическому коллективу; на основе первичных' социальных. : данных, эмпирически характеризующих процесс обеспечения целей; и; задач образовательной политики Израиля, определена система разногласий и противоречий институционализации конфликтов на различных уровнях израильского общества; впервые вь российских исследованиях дана обстоятельная характеристика перехода школьнош организации Израиля наї систему самоуправления; что изменяет форму управления и взаимоотношения / '''."''. '' 10: '.: .. .'.': '."...: '. :, ' работников; в рамках- системы образования* и его; социально-политической эффективности;.. - обозначена? система>. социальных гарантий- педагогов* -т условиях политики- децентрализованного^ самоуправления образованием» в». Израиле:., ' : " ;, ., і. Назащиту выносятся следующиеположения: Єііецифические* исторические условия формированиям молодого* израильского* общества; оказалш свое; влияние* и? наї становление: израильской системьвобразованиям В'отличие от постепенноШэволюции; системі образования* bV большинстве .западных; стран;. характерной? особенностью развития*, системы» образования* Израиляv является; скачкообразность,; внезапность^ переходов;; от одного? направления' образовательной' политики;; к, другому.! Наг протяжении; последнего десятилетия; в1? Израиле предпринимались немалые; усилия* по практическому внедрению«в?, жизнь модели! самоуправления; однако* не проводилось новых теоретических осмыслений; этой модели; не осуществлялись научные исследования эффективности /ее функционированияшашрактике:
В?мире: сложились три* основные мо дели «управления образованием; - централизованная; модель, децентрализованная: ш смешанная. Централизованная! модель, позволяет достичь принципиально; единообразногоf подхода к уровню; базисного образованиям и созданию учебных программ;.. заданного уровня*; программ;, единой* схемы; оценки успеваемости.. Децентрализованная; модель отличается^ большей приспособляемостью к изменяющейся? социальной; среде, более гибко реагирует на изменение требований к программе, действительно соответствует дифференциальному подходу к обучению. Децентрализация; управления; в і образовательной политике является- единственным: способом добиться; эффективной совместной! работы различных структур образования и власти, и привести^ в дальнейшем к введению полной образовательной автономии.
Образовательная система как организация, предоставляющая набор услуг и» устанавливающая стандарты для оценки достижений учащихся, соответствует тому обществу, в рамках которого она функционирует, и интересы которого призвана обеспечить. Движение образования как организации к автономии в современных западных государствах происходит на. фоне общих изменений в сфере предпочтительных моделей руководства' организациями, моделей, при которых ответственность за успех распределяется между всеми уровнями функционирующей системы, в интересах реализации личных прав клиента. При этом стремление к децентрализации, находится в прямой зависимости от социального, образовательного и политического контекстов различных стран.
Характер процессов децентрализации в израильской системе образования значительно отличается от протекания аналогичных процессов в других странах. Хотя на декларативном уровне существует консенсус относительно необходимости в децентрализации, на практике каждый шаг в сторону передачи тех или иных полномочий, каждая > уступка власти/силы/статуса/бюджета оказывается крайне проблематична как для отдельных лиц, так и* для организации в целом. Организационная структура автономного образования в Израиле способствует децентрализации и демократической системе принятия решений. Последние десятилетия ознаменовались резким сдвигом в образовательной политике Министерства Просвещения и стремлением к переводу начальных школ на самоуправление, ввиду общего консенсуса относительно необходимости в увеличении степени школьной автономии и предоставлению политической легитимации этого процесса.
Определяющими принципами системы школьного самоуправления- являются, открытость, и. надежность, сопровождаемые изменением-f административных норм, и культуры, управления,, а также широкомасштабным изменением педагогической; культуры. Первостепенной, задачей самоуправляемой» школы, является систематическое перераспределение полномочий и обязанностей, формирование новых педагогических навыков, и стиля мышления. Школьное самоуправление' ведет к улучшению^ качества» образования. посредством* вовлечения» всего* административного, и педагогического1 коллектива^ школы в* общий' механизм взаимосвязей и- ответственности, приданияг школе, широких полномочий- по» принятию решений: и* их проведению^ жизнь. Реализация5принципов школьного*самоуправления требует изменений на всех уровнях функционирования-' системы образования.
В Израиле распространилось явление неуверенности работников образования в гарантированной занятости, которое влияет на результативность и производительность труда. Несмотря на важность фактора неуверенности в' гарантированной, занятости', причины- этого явления недостаточно исследованы. Расширение автономии учителей школы увеличивает степень их внутренних обязательств > ир личной-ответственности по отношению к школе1 и снижает неуверенность- в гарантированности занятости.
Практическая1 значимость исследования заключается в том^ что сформулированные выводы и рекомендации могут быть использованы для формирования эффективной образовательной политики в современной России с учетом опыта проведения децентрализации управления в образовательной политике израильского государства. Результаты исследования могут быть использованы в преподавательской работе при подготовке курсов, по политологии, политической социологии, социальной политики^ спецкурсов по образовательной политике современных государств;
Апробация; результатов исследования. Выводы, сделанные на основании настоящего? исследования^ и накопившиеся в его ходе материалы легли в; основу профессиональной деятельности, автора. Основные итоги исследования были представлены на; организованных Министерством просвещения- Израиля; семинарах повышения квалификации учителей и директоров; школ; Результаты исследования были представлены также в Хайфском округе, Министерства просвещения Израиля. Основные направления и теоретические основы настоящего исследования^ были представлены на Международной конференции по вопросам школьного самоуправления (Кфар Маккабия, апрель 2001): Материалы и основные результаты выполненного. исследования были представлены на Санкт-Петербургском международном конгрессе конфликтологов (Санкт-Петербург, сентябрь 2009).
Структура; диссертации. Цель, задачи и логика; исследования позволили определить структуру диссертационного исследования. Оно состоит из введения, трех, глав, шести параграфов, заключения'и;списка используемой литературы.
Современная образовательная политика: модели централизованных и децентрализованных систем образования
Ключом к пониманию общественной и законодательной основы канадской системы образования является ее федеративная структура, которая изначально децентрализована и наделяет провинции собственными полномочиями. Критика, которой подверглась образовательная система в последние десятилетия, привела к формированию нового подхода, в основе которого лежит большая адекватность форм обучения и возрастание уровня ответственности школы за его результаты. Это позволяет полнее учесть интересы личности и общества в целом. Причем, все это происходит параллельно с разрушением бюрократических рогаток в организации системы и возрастанием ее гибкости и приспособляемости.
Параграф 93 Конституции (из свода законов Британской империи принятого в Северной Америке, а затем принятый Советом провинций в качестве законодательной базы системы образования) утверждает, что: " В каждой провинции Законодательное собрание может принять такую формулировку закона об образовании, которая наиболее полно отвечает запросам ее жителей." В соответствии с этим было решено, что каждая провинция будет совершенно самостоятельна в управлении всеми составляющими образования — от предначального до полного среднего. В конце шестидесятых годов 19 -го столетия Канада была государством, которое вкладывало в образование наибольшие средства в пересчете на одного учащегося по сравнению с другими промышленными странами, включая США. Ситуация изменилась в семидесятых годах из-за требования общественного контроля за расходованием средств и повышением качества образования. От учителей требовали повысить их личную ответственность за результат учебного процесса, определить истинные цели обучения; в образовательном и воспитательном плане; В средине восьмидесятых годов 19-гоІ века стали постепенно; задумываться о том, каковы же. истинные полномочия власти в области образования и какова степень их ответственности за его результаты. Это привело к тому,.что изменение приоритетов, в финансировании образования- постепенно? превратило частноцерковное образование в общественное и, как следствие; возникла потребность в частичной автономии муниципалитетов в плане. расходования средств и надзора за школами. . .
В каждой провинции отдел народного образования обладая функциями министерства, стал,, в соответствии с законом! высшим полномочным органом, во главе которого стоял министр образования, руководивший избранной или назначенной: компетентной комиссией. Основная? деятельность провинциального Министерства: просвещения (включая министра и служащих министерства) заключалась в подготовке учителей и выдаче разрешений на профессиональную деятельность, определение содержания учебных программ, контроль за обязательным образованием и языками обучения; выдача аттестатов и дипломов, определении организационной структуры школ и содержания работы их советов: Министерство также курировало условия работы учителей, полное среднее образование и частные школы.
Муниципальные отделы министерства руководились школьными советами, которые избирались населением на муниципальных выборах и в соответствие с законом являлись полномочными представителями Министерства просвещения в пределах муниципалитета с определенным кругом полномочий; В; их ведении находилось, определении; районов записи в определенные школы, определение продолжительности обязательного школьного образования и создание достаточного количества учебных мест для детей школьного возраста, принятие на работу профессиональных педагогов, поставка школьного оборудования и принадлежностей, контроль за местным школьным бюджетом, выплата зарплаты учителям и их увольнение, организация медицинского обслуживания учащихся.
Корректировка деятельности министерств различных провинций осуществлялась Советом министров, который собирался для обсуждения вопросов представляющих взаимный интерес, например - проблемы двуязычного обучения, подготовка учителей, финансирование начального образования и более глобальные,- такие как изучение природы и окружающей среды, особенности канадского образования, запросы этнических групп и культурных автономий в канадском обществе.16
С момента окончания Второй Мировой войны и до средины пятидесятых годов власть в стране была централизованной, однако, с течением времени, в семидесятых годах наблюдается известная децентрализация управленческих полномочий в сфере образования -если все, что касается учебных программ, находится в ведении министерства, то вопросы их исполнения все более переходят в ведение самих школ и сегодня подобное положение дел сохраняется в полной мере.
До 1833 года британское правительство практически не вмешивалось в проблемы образования. Следует отметить, что английское общество того времени отличалось крайней консервативностью, оно считало, что образование является привилегией обеспеченных граждан и отнюдь не является всеобщей необходимостью. Англиканская церковь считала своей обязанностью заниматься вопросами образования неимущих и давать им базисное начальное образование. Юноши и девушки, желающие завершить образование, учились в частных школах. В 1870 году был принят закон об обязательном бесплатном начальном образовании в возрасте 6-12 лет. В соответствии с этим законом и во многом вследствие его принятия, миллионы детей не учились, а становились необходимой и востребованной рабочей силой.
Модели децентрализации образовательной политики
Уже несколько десятков лет в мировой науке принято точка зрения, согласно которой децентрализованная система предпочтительнее централизованной. Это концепция;; восходящая; к опыту частных! фирм, проникает практически во все секторы общественной! деятельности; общественных услуг и: системы образования. Сегодня автономия считается необходимым условием реализации потенциала организации; в первую очередь это относится к организациям, действующих в непосредственной близости к клиенту и знакомым с его потребностями.
Настоящая тенденция усилилась в последнее десятилетие с распространением новых концепций руководства, таких как «всеобщее управление качеством» (Total Quality Management) и других. Эти концепции подразумевают, что вся повседневная деятельность и общая стратегия организации направлены на клиента, а также на реализацию личного потенциала каждого из ее сотрудников. Подобные модели управления основаны на предположении о том, что ответственность за успех распределяется между всеми уровнями функционирующей системы. Эти модели сегодня повсеместно признаны и в системе образования.
Рассматривая в общем виде децентрализованную модель организации, можно сказать, что децентрализация нередко приводит к реализации личных прав клиента системы массового обслуживания; вместе с тем, не следует забывать, что потребности того или иного меньшинства как группы, как правило, оказываются максимально удовлетворены именно в рамках государственно-централизованной модели управления.
Можно убедиться в том, что на протяжении трех десятилетий по окончании Второй Мировой Войны, большинство развитых стран отличала высокая степень централизации как средство достижения социального равенства в области общественных услуг, вообще, и в области образования, в частности. Согласно некоторым точкам зрения, в это время экономические системы вследствие возрастающей конкуренции должны были решать проблему выживания. Однако в последнее десятилетие получила распространение концепция децентрализации, согласно которой экономическим системам в общественной области следует брать на вооружения модели функционирования, характерные для организаций частного сектора. Эти тенденции создают условия для создания творческой атмосферы, обеспечивающей возникновение новых инициатив в области управления и рост эффективности.
Под децентрализацией систем образования имеется в виду передача полномочий от центра низшим организационным звеньям, осуществляемая в двух аспектах: - в национальных рамках: от Министерства Просвещения - местной системе образованиям школам; - в рамках отдельной школы: от дирекции школы — преподавателям и ученикам.
Распределение полномочий между национальными и местными органами власти в разных странах не является константой, но отражает ту роль, которые местные органы власти играют в( демократической структуре данного государства. Это проявляется и во внутриорганизационных системах управления школ. Децентрализация -это сложный процесс, для осуществления которого требуются время и навыки действия в условиях различных норм управления и функционирования21.
Образовательная система как организация, предоставляющая набор услуг и устанавливающая стандарты для оценки достижений учащихся, должна соответствовать той культуре и тому обществу, на обеспечение интересов которых она направлена. У нас нет оснований для оказанияі предпочтения тому или иному конкретному подходу или системе. У обоих структур - и централизованной, и децентрализованной, - есть свои преимущества и недостатки; каждая из них в чем-то достигает успеха, а в чем-то терпит поражение. Некоторые образовательные системы характеризуются! отсутствием четкой модели функционирования! и, как следствие, организационной нестабильностью; иные достигают синтеза децентрализованной и централизованной модели. Современная, система образования во все мире характеризуется? стремлением определить, в чем состоят общественные потребности, признанием огромной важности образования и необходимостью перемен в этой области: созданию образовательных структур, максимально соответствующих общественным потребностям и реальным условиям.
В.том, что касается децентрализации системы образования; можно выделить минималистские и максималистские подходы. Их объединяет стремления передача полномочий от центра — будь то государство, или местные органы власти — в школы.22
В современных системах образованияпо-разному реализовывается на практике общее стремление Кч децентрализации, в зависимости от социального, образовательного и политического контекстов. К примеру, в Великобритании под децентрализацией понимается «как можно более полная передача дирекции школы всех финансовых и административных полномочий... Лишь ограниченное количество-услуг оказывается централизованно местными органами власти, и это исключительно в тех случаях, когда предоставляется возможным доказать, что именнотакой образ функционирования является-наиболее эффективным».
Политика децентрализации образовательной политики в Израиле
В израильской образовательной системе, так же, как и в образовательных системах других государств, в настоящее время прогрессирует тенденция децентрализации образования и передачи соответствующих полномочий муниципальным советам и школам. Смысл ее заключается в том, чтобы школы в полной мере обрели педагогические и административные полномочия, позволяющие принимать ответственные решения непосредственно на местах. Процесс децентрализации в образовательной системе Израиля сопряжен с отсутствием необходимой последовательности в его осуществлении, а также с рядом противоречий как во внутришкольных взаимоотношениях, так и в отношениях между школами и внешними факторами. Характер внедрения децентрализации в израильской системе образования значительно отличается от протекания аналогичных процессов в других странах. Возможно, следует отнестиэти различия на счет разницы в истории, культуре, социальной и религиозной сфере, в расстановке политических сил. Каждый из указанных нами факторов вносит свою лепту в создание специфической ситуации в Израиле.
Развитие еврейской национальной? системы образования , как заметил Альбойм-Дрор, не является постепенным, подобно изменениям в аналогичных системах в других странах. Его характерной особенностью является скачкообразность, внезапные, революционные переходы от одних установок к другим. Огромный приток репатриантов в первые годы существования государства, быстрый рост населения, его этническая разобщенность немедленно сказались на системе образования, привели к росту ее бюрократизации, однако, в значительной мере, способствовали ее демократизации и дифференциации.
Закон об обязательном образовании (1949) и государственный закон об образовании (4953) легли в основу централизированной структуры израильской системы образования, позволили центральным органам власти осуществлять единую политику в области образованиям государственных школах. Директивы передавались путем инструкций Генерального- Директора Министерства Просвещения или» указания министра. Такая ситуация сохранялась долгие годы.
Согласно закону, ответственность за управление системой образования» распределяется! между Министерством Просвещения и муниципальными органами. При этом всегда налицо определенное несоответствие между декларациями и практическим функционированием системы. На декларативном уровне существует консенсус касательно необходимости в децентрализации, однако на практике каждый шаг в сторону передачи тех или иных полномочий, каждая уступка власти/силы/статуса/бюджета оказывается крайне проблематична как для отдельных лиц, так и для организации в целом. Подобное несоответствие характеризует и взаимодействие центральной власти и муниципальных органов: Полномочия муниципальных органов в том, что касается образовательных учреждений, ограничены. Хотя они и отвечают за выполнение закона об обязательном образовании, их полномочия урезаны и самим законом и дополнительными постановлениями. Закон не вводит четкого разграничения- между функциями Министерства Просвещения и муниципальных органов, ограничиваясь довольно-таки туманными формулировками о «участии». Согласно закону, муниципальные органы принимают участие в функционировании образовательных учреждений и на нем лежит обязанность по установлению границ районов записи в школы, по созданию образовательных учреждений, по поставке школе оборудования и оказанию школе и ученикам различных услуг. Таковы, например, служба психологической поддержки, подвозки к школе, медицинские услуги и пр. Как хорошо видно сегодня, каждая из сторон пытается использовать расплывчатые формулировки закона в свои пользу. В последние годы этот вопрос оказался на повестке дня, в результате влияния со стороны социальных, политических, экономических израильских и общемировых факторов, а также вследствие перехода к самоуправлению. Внедрение самоуправления в Израиле было осуществлено под влиянием изменений в английской и канадской системах образования. В результате изучения этих моделей из опыта других стран были извлечены соответствующие уроки, позволившие реализовать схожие процессы в Израиле.
В конце семидесятых годов начался процесс постепенной децентрализации израильской системы образования, который в той или иной степени, охватил все учреждения, связанные с образованием: министерство просвещения, муниципальные органы и школы. Следует отметить, что изначально система образования в Израиле носила централизованный характер и была призвана способствовать достижению четко сформулированных целей, ведущих к интеграции и социальному равенству, в соответствии с общими концепциями, бытовавшими в те годы, и вследствие массовой иммиграции и резких противоречий в обществе. В последние годы эта система образования перестала соответствовать потребностям и чаяниям различных слоев общества — как в социальной, так и в чисто образовательной сфере. Процесс децентрализации находит свое выражение в предоставлении школе более широких полномочий, в задействовании! общинных организаций и родителей, в выборе материале обучения, и, в предоставлении права выбора: Здесь, соединились воедино две тенденции. Во-первых, имело место согласие между Министерством Просвещения и рядом общественных организаций касательно предоставления большей ответственности органам, непосредственно-участвующим в образовательной деятельности. Во-вторых, программа сокращения бюджетных средств в сфере государственного образования привела к ослаблению государственного контроля и к возникновению возможности для местных инициативна уровне муниципальных органов. власти, общинных организаций и родителей. Ряд этих инициатив проистекала из чувства неудовлетворенности родителей образованием, которое получали их дети, и их желанием влиять на образовательный процесс.33
Самоуправление в начальной школе и новые требования к педагогическому коллективу и уровню образования
Как замечает Рахель Альбойм-Дрор59, образование — это процесс, направленный на выработку определенных положительных качеств. Образование основывается на той или иной идеологии, являющей собой систему представлений и убеждений и генерирующей аксиологическое пространство, в рамках которого принимаются практические решения в области образования. Исследователи образно уподобляют действие идеологии в сфере просвещения влиянию инфекции, к которой необходимо подобрать подходящее лекарство. Идеология раз за разом вмешивается в «чисто педагогические, рационально устроенные процессы», поскольку образование являет собой аксиологическую сферу праксиса. Будучи генератором общественных норм и ценностей, оно не может не быть основано на определенных аксиологических представлениях и системах представлений, неизбежно имеющих ту или иную идеологическую окраску.
Поскольку школа должна соответствовать требованиям как государственных, так и местных органов власти, изменения в структуре школы влекут за собой изменения в предъявляемых к школе требованиях, причем, динамика эта имеет идеологическую подоплеку. Школа обязана соответствовать новым условиям. Педагогический праксис, основанный на определенной идеологии, должен быть трансформирован, в соответствии с изменениями в общественной жизни, в рамках которой функционирует школа.
Некоторые из задач, которые ставятся системой образования, являются вполне конкретными — как, например, обучение чтению и письму; иные носят более общий характер и с трудом поддаются четкому измерению - например, развитие потенциала каждого ребенка. Как утверждает Рахель Альбойм-Дрор, ставя перед собой столь расплывчатые, неопределенные цели, система образования платит за это определенную цену, однако у подобных задач имеется и ряд преимуществ.
Расплывчатые, нечеткие задачи, выполнение которых с трудом поддается оценке, препятствуют рациональному процессу принятия решений и планирования; зачастую они вызывают завышенные ожидания, невыполнение которых со временем оборачивается разочарованием и растерянностью. В результате вырабатывается механизм предпочтения практических задач более общим, инструментальных задач - «сверхзадачам», краткосрочных целей — долгосрочным. Однако не следует забывать, что общие, расплывчатые цели несут в себе и немалую-пользу: они позволяют системе1 сохранять широкую ориентацию, необходимую ДЛЯІ процесса социализации, поддерживать» гибкость и динамичность, они способны мобилизовать общественность на поддержку образовательных реформ
Общая, абстрактная, характеристика задач образования обеспечивает их принятие широким спектром идеологических групп, становится базой для достижения широкого консенсуса. Однако каждая попытка перевести общие задачи на язык практических шагов, необходимых дляг их достижения, почти неизбежно вызывает разногласиями конфликты, обнажающие противоречия, которые до поры, до времени были скрыты за обтекаемыми формулировками.
Система образования вырабатывает комплекс долгосрочных и краткосрочных целей; задач общего плана и конкретных, оперативных направлений деятельности. Однако в процессе выработки образовательной политики не происходит систематической классификации устанавливаемых задач, которая позволила бы преодолеть пропасть между «сверхзадачами» общего плана- и инструментальными задачами, которые должны способствовать достижению первых. Как правило, работа по сведению долгосрочных задач системы образования к необходимым для их достижения оперативным шагам, административным преобразованиям и конкретным изменениям в педагогической практике, так и остается невыполненной.
Непоследовательность в образовательной политике выработки задач объясняется тем, что система образования стремится быть чувствительной к динамике общественной жизни, быстро реагируя, на повседневные проблемы, обеспечивая модернизацию и стремясь к объединению «старых» и «новых» направлений деятельности. Между тем, общественные изменения вызывают противоречия- между различными ценностями образовательной политики: всеобщее образование - элитарное образование; естественнонаучное образование — гуманитарное образование и др.
Функционирование системы образования на территории страны Израиля начиная с 1933 г. и до наших дней регулируется пятью основными законодательными актами. «Уложение об образовании в стране Израиля», принятое законодательными органами во времена британского мандата, упорядочивало действие системы образования на территории подмандатной Палестины. Еврейские дети получали образование в рамках самостоятельной системы просвещения, действовавшей в соответствии с «Законом об образовании общины Израиля». В 1933 г. ответственность за функционирование системы образования перешла от Сионистской организации (Истадрут) к «Национальному Комитету» (Ваад леулш) — исполнительному органу Собрания депутатов евреев подмандатной Палестины. В рамках «Национального комитета» был создан административно-бюрократический аппарат, который, фактически являл собой «Министерство Просвещения» еврейской общины. «Уложение об образовании» определяло и те услуги в области образования, которые обязаны предоставить жителям местные органы власти. Органы образования принимали на работу учителей, определяли условия их труда и размеры зарплаты, устанавливали систему контроля за деятельностью школ, выбирали учебники. Когда было создано государство Израиль, было принято решение о том, что образование в новом государстве должно основываться на существующем, мандаторном законодательстве в этой области.
Похожие диссертации на Децентрализация управления в современной образовательной политике государства : на примере Израиля
