Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические аспекты исследования антикоррупционной политики 17
1.1 Антикоррупционная политика: теоретические основы политологического анализа 17
1.2 Антикоррупционная политика в компаративной перспективе: основное содержание и механизмы 40
2. Институты и механизмы антикоррупционной политики в современной России 60
2.1. Становление и развитие институциональных основ антикоррупционной политики в Российской Федерации 60
2.2. Гражданское общество как субъект антикоррупционной деятельности в современной России 82
3. Формирование и реализация антикоррупционной политики на региональ ном уровне 101
3.1. Антикоррупционная политика в субъектах РФ: кросс-региональные сравнения 101
3.2. Состояние и проблемы антикоррупционной политики в Краснодарском крае 122
Заключение 150
Библиографический список 156
Приложения 179
- Антикоррупционная политика в компаративной перспективе: основное содержание и механизмы
- Становление и развитие институциональных основ антикоррупционной политики в Российской Федерации
- Гражданское общество как субъект антикоррупционной деятельности в современной России
- Состояние и проблемы антикоррупционной политики в Краснодарском крае
Введение к работе
Актуальность проблемы исследования обусловлена тем, что на протяжении последних десятилетий данные различных международных и национальных социологических исследований фиксируют высокий уровень коррупции, характеризуя коррупцию в современной России как системную проблему, затрагивающую социально-экономическую и общественно-политическую жизнь общества. Осмысление серьезности данной проблемы происходит благодаря развернутым научным, политическим и общественным дискуссиям, в которых активно участвуют средства массовой информации, политические институты, неправительственные организации и экспертное сообщество.
Проблема коррупции является «горячей» темой для электронных, печатных и сетевых средств массовой информации. Как эксперты, так и граждане единодушно приходят к выводу, что, не испытывая должного сопротивления, коррупция служит серьезным барьером, препятствующим социально-экономической и политической модернизации России и определяющим векторы развития страны. К середине 2000-х гг. в российской публичной практике был сформирован антикоррупционный дискурс, актуализирующий проблему противодействия коррупции как на уровне государства, так и на уровне граждан. Проведены сотни конференций, симпозиумов, семинаров, круглых столов, предложивших множество рекомендаций по противодействию коррупции. Борьба с коррупцией стала национальным проектом, который был Президентом РФ Д.А. Медведевым (2008 г.) и разработан при его участии.
Вместе с тем формирование антикоррупционной деятельности как направления публичной политики современного Российского государства идет путем «осторожного нащупывания». По мнению экспертов Всемирного банка реконструкции и развития Э. Кампоса и С. Прадхана, в странах, где коррупция стала частью общественной системы, борьба с ней приобретает политический характер, так как идеологи антикорррупционных реформ становятся заложниками коррупционных отношений, которые оказывают мощное и постоянное давление на реформы.
Эффективность мероприятий, направленных на противодействие коррупции напрямую зависит от диагностики коррупции как социального явления на основе исследования природы, характеристик, образцов и внутренней структуры коррупции, поскольку коррупционная деятельность, будучи объективной формой практики,не может существовать в вакууме. Это социальное действие, которое должно рассматриваться в связи с социальными отношениями между людьми и в определенном историческом контексте. В этой связи представляется важным не только исследовать содержательное наполнение антикоррупционной политики в России, но и диагностировать, насколько предложенные государством механизмы противодействия коррупции достигают конечных результатов.
Исследование антикоррупционной политики особенно актуально для политической науки и её различных суботраслей, без интеграции подходов невозможно получить целостное представление о механизмах, институтах и технологиях выработки и реализации этого направления публичной политики.
Степень изученности темы.Несмотря на особый интерес социально-гуманитарного знания к проблематике коррупции и коррупционных отношений, на сегодняшний день науки коррупциологии не существует. Разрозненные знания об этом явлении в смежных науках – экономике, социологии, юриспруденции, политологии, теории управления и т. п. - находятся в зачаточном состоянии и пока практически не систематизированы. Изучением вопросов коррупции в силу их политико-правового характера занимались в основном юристы и криминологи. Как социальное явление коррупция осознается лишь в последние три-четыре десятилетия. В научном исследовании были использованы труды, в которых ученые и специалисты высказывают суждения о сущности коррупции, дают ей научные определения. Большая часть этих работ издана за рубежом, где коррупция как социальный фактор разрабатывалась достаточно активно.
Изначально необходимо рассмотреть общеметодологические работы, отражающие различные подходы к пониманию коррупции с точки зрения экономики, политологии и социологии.
В современном социальном знании сформировался блок работ на стыке экономики, социологии и политологии, имеющих общеметодологический характер.
Одним изведущих специалистов в области исследования коррупции считается С. Роуз-Аккерман. Рассматривая функционирование коррупции в различных сферах жизни общества, автор обосновывает данный феномен чрезмерным вмешательством государства в экономические процессы. Этот подход нашел свое отражение и в работах российских исследователей, таких как С.М. Прова, В.В. Радаев и др. А. Хайденхаймер, Ш. Айзенштадт, Е. Этицони-Халевии др. указывают на политико-правовую природу коррупции.
М. Джонстон и К.Фридрих рассматривают коррупцию как результат функционирования современного общества, функциональная нагрузка которой может быть как позитивной, так и негативной.
Существенный вклад в разработку проблемы внесли исследования причин распространения теневой экономики в современной России И.М. Клямкина, А.А. Вартумяна, Л.М. Тимофеева, М. Виллисова, С.Ю. Барсуковой.
Теоретико-методологическим аспектам исследования антикоррупционной политики и ее содержательных компонентов посвящены исследования зарубежных и российских ученых: В. Меркеля и А. Круассана, А.Е. Чуклинова, П.Л. Карабущенко, П.А. Кабанова, П.А. Минакова. Ю.А. Нисневич, Г.В. Косов, И.В. Мирошниченко, А.И. Полуэктов, Г.А. Сатаров и др. рассматривали вопрос формирования и реализации антикоррупционной политики как функции государства в современных российских условиях.
Опыт и проблемы борьбы с коррупцией в зарубежных государствах и в глобальном масштабе освещаются в работах Д.Скотта, Е.В. Марьиной, А.А. Самсонова, Р.Х. Усманова, М.В. Костенникова и др.
Отдельное направление представлено рядом исследований, где на основе экспертных и массовых опросов дается эмпирическое осмысление различных коррупционных практик в современной российской действительности. Это работы Г.А. Сатарова, А.И. Турчинова, А. Манько, Н.В. Гришина, Б.Г. Форычева и др. Взаимодействие акторов публичной политики в противодействии коррупции, роль институтов гражданского общества в антикоррупционной политике отражены в работах А.И. Соловьева, Л.И. Никовской, В.Н. Якимца, М.А. Молоковой, Ю.А.Нисневича, С.А. Панкратова и др.
Социокультурные и социально-психологические аспекты коррупции и роль этих факторов в реализации антикоррупционной политики исследуются в публикациях В.Л. Римского, В.П. Санатина, Л.В. Савинова, А.П. Романовой, С.Н. Якушенкова, Л.В. Баевой, А.В. Баранова, В.А. Закса.
Особое значение для исследования проблемы имеют труды ученых, изучающих различные аспекты антикоррупционной политики на материалах Юга России и Северного Кавказа. Региональный и муниципальный аспекты проблемы нашел отражение в ряде публикаций и диссертационных исследований. Значительным шагом в научном осмыслении проблем коррупции и антикоррупционной политики на базе междисциплинарного подхода стала Международная конференция «Россия и Восток. Проблема коррупции: пути междисциплинарного исследования», проведенная в Астрахани в 2009 г.
В российском научном сообществе сформировалась группа экспертов фонда «ИНДЕМ», которые осуществляют мониторинговые социологические и политологические исследования оценки состояния и структуры коррупционного рынка, а также эффективности антикоррупционной деятельности. Аналитики выявляют ряд тенденций, отражающих современное состояние проблемы коррупции, дают оценку экономических потерь от коррупции.
Вместе с тем существует определенный дефицит политологических исследований, позволяющих в компаративной перспективе оценить состояние, проблемы и перспективы антикоррупционной политики в различных регионах, выявить диалектику общего и особенного в данном направлении политики с использованием метода кейс-стади.
Объектом исследования послужила антикоррупционная политика в современной России.
Предмет исследования – процессы институционализации антикоррупционной политики на различных уровнях публичной власти.
Цель диссертации– оценить в динамике институциональные и процессуальные характеристики антикоррупционной политики в современной России.
Цель обусловила следующие задачи:
- раскрыть основные концептуальные подходы к исследованию коррупции и антикоррупционной политики, сложившиеся в современном политологическом дискурсе;
- определить на основе компаративного анализа основное содержание и механизмы реализации антикоррупционной политики в современных государствах;
- выявить этапы становления и развития институционализации антикоррупционной политики РФ (в период 1992 – 2012 гг.);
- оценить ресурсный потенциал институтов гражданского общества в развитии антикоррупционной политики в современной России;
- охарактеризовать на основе кросс-региональных сравнений субъекты, стратегии и механизмы антикоррупционной политики в регионах России;
- определить состояние и проблемы антикоррупционной политики в Краснодарском крае, выявить факторы, определяющие специфику коррупционных практик и антикоррупционной политики в данном регионе.
Теоретико-методологическая основа исследования. Применение системного подхода дает возможность рассмотреть коррупционную систему не только как иерархизированную структуру, включающую разные уровни, сферы, но и как автономную систему, взаимодействующую с другими социальными системами. Применение концепций теории социального взаимодействия Р. Мертона и теории аномии и социальной девиации С. Роуз-Аккерман позволило выявить структуру, содержание и особенности реализации антикоррупционной политики. Автор использовал компаративный подход для сравнительного анализа институтов и механизмов антикоррупционной политики, причем объектами сравнения послужили российские регионы, а такжезарубежные государства и муниципальные образования.
В качестве методологической основы использован подход, характеризующий государственную политику как совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной или муниципальной власти с привлечением институтов гражданского общества. Неоинституциональный подход позволил рассмотреть состояние и содержание антикоррупционной политики посредством соотнесения нормативно закрепляемых механизмов государственного управления и реальных управленческих и поведенческих практик. Теория институциональных ловушек применительно к данному исследованию помогла выявить коррупционные ловушки как совокупность факторов, влияющих на срабатывание коррупционного механизма в обществе и оценить эффективность существующих механизмов по противодействию коррупции. Для исследования специальных направлений предупреждения коррупции применялась теоретическая модель коррупции Р. Клитгаарда.
Из эмпирических методов использовался метод анализа документов и вторичный анализ социологических и аналитических данных, количественный и качественный контент-анализ СМИ. Диссертант использовал метод кейс-стади для изучения состояния и проблем антикоррупционной политики в Краснодарском крае как субъекте Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования составили следующие группы источников:
- международные правовые акты, закладывающие институциональные основы противодействия коррупции;
- нормативно-правовые акты РФ, субъектов и муниципальных образований РФ, Краснодарского края, регулирующие отношения в сфере антикоррупционной политики;
- результаты прикладных исследований фонда ИНДЕМ, Социологического центра Краснодарского края и различных международных организаций, изучающих уровень коррупции, коррупциогенности общества и эффективности реализации антикоррупционных программ;
- документы общественно-политических организаций, движений, НКО (предвыборные платформы российских политических партий; материалы Краснодарского краевого антикоррупционного форума и др.);
- материалы печатных и электронных СМИ федерального и регионального уровней;
- интернет-ресурсы (сайты органов государственной власти и местного самоуправления, общественно-политических организаций и гражданских инициатив, сетевых сообществ);
- мемуары и публицистика зарубежных и отечественных политических лидеров и представителей бизнеса.
Новизна исследования заключается в следующем:
- проведен анализ современных политологических подходов к исследованию коррупции и антикоррупционной политики, выявлено противоречие между теоретическим и эмпирическим уровнями исследования проблемы в современном политологическом дискурсе;
- обоснованы концептуальные подходы к содержательному наполнению и реализации антикоррупционной политики в современных государствах, а также универсальные механизмы антикоррупционной деятельности, определены факторы, способствующие эффективности реализации антикоррупционной политики;
- выявлены и охарактеризованы этапы институционализации, субъекты и механизмы антикоррупционной политики в РФ, а также определены системные проблемы формирования и развития российской модели антикоррупционной политики как функции государства;
- охарактеризованы ресурсы и барьеры антикоррупционной деятельности институтов гражданского общества;
- на основе кросс-региональных сравнений выявлены субъекты, ключевые стратегии и механизмы антикоррупционной политики в регионах России; оценена их эффективность;
- охарактеризованы определяемые комплексом объективных и субъективных факторов особенности коррупционных практик, а также состояние и проблемы антикоррупционной политики в Краснодарском крае.
Положения, выносимые на защиту:
1. Существует определенный методологический разрыв между колоссальной базой массовых эмпирических исследований коррупции и дефицитом теоретических интерпретаций. Без преодоления существующего концептуального дефицита обоснование моделей антикоррупционной политики будет сталкиваться с проблемами теоретико-методологического характера. Существенным эвристическим потенциалом в разрешении указанного противоречия обладает политическая компаративистика как теория среднего уровня.
2. В современной мировой практике сформировалось два подхода к реализации антикоррупционной политики: реформирование определенной сферы государства посредством осуществления антикоррупционных программ и реализация антикоррупционной политики как функции государства. На основе компаративного анализа выявлены модели антикоррупционной политики, основанные на цивилизационной специфике стран Запада и Востока. В западных странах (США, Германия, страны Скандинавии и т.д.) коррупционные практики оцениваются как социально-негативные девиации поведения отдельных граждан, что отражается в содержании антикоррупционных программ, направленных на повышение прозрачности и отчетности органов власти и регламентацию этического поведения государственных служащих. В незападных странах (Китай, Индия, страны Юго-Восточной Азии и Латинской Америки), где преобладают системная коррупция в обществе и толерантное отношение к ней населения, антикоррупционная политика характеризуется монополизацией функций антикоррупционной деятельности и авторитарными методами управления механизмами противодействия коррупции в интересах задач экономической и/или политической модернизации государства. При этом универсальными механизмами антикоррупционной деятельности для органов власти служат законодательство, организационно-управленческие и политические меры, механизмы взаимодействия власти и гражданского общества, международное сотрудничество. К факторам, способствующим эффективности реализации антикоррупционной деятельности в современных государствах относятся: имплементация антикоррупционных норм международного права в национальное законодательство; антикоррупционный институционализм, системность стратегии, заложенной в программе; институирование в антикоррупционной программе в качестве субъектов ее реализации наряду с органами власти институтов гражданского общества.
3. В эволюции антикоррупционной политики в современной России (начиная с 1992 г.) можно выделить три этапа (оперативно-тактический, научно-законодательный, этап становления национальной модели антикоррупционной политики), весьма противоречивых по содержанию и результатам. С мая 2008 г. получает свое институциональное закрепление национальная модель антикоррупционной политики. Доминантная позиция государства среди таких субъектов,как международное сообщество, политические партии, бизнес, СМИ, институты гражданского общества в формировании и развитии национальных механизмов по предупреждению и противодействию коррупции, связана с инициированием антикоррупционных реформ политическим руководством и политическими элитами в условиях контекстуальных ограничений (избирательным циклом, экономическим кризисом, политическим курсом на модернизацию государства и общества). Государство как ключевой субъект антикоррупционной политики в РФ монополизирует функции антикоррупционной деятельности и ограничивается преимущественно политико-правовыми и организационно-административными механизмами противодействия коррупции, что закладывает существенные противоречия между нормативно-закрепляемыми механизмами государственного управления и реальными управленческими и поведенческими практиками политико-административных элит, обладающих значительным уровнем коррупционного капитала. Неэффективность реализации антикоррупционной политики в РФ как функции государства обусловлена системной проблемой существования институциональных коррупционных ловушек, которые характеризуются неэффективными институтами, имеющими самоподдерживающий характер.
4. Создание и развитие эффективных механизмов по предупреждению и противодействию коррупции в современной России невозможны без активной субъектной позиции институтов гражданского общества (политических партий и общественно-политических организаций, бизнеса, СМИ, НКО) и их конструктивного взаимодействия с органами власти. Роль институтов гражданского общества в выработке и реализации антикоррупционной политики проявляется через диагностическую, модернизационную, мобилизационную и имитационную функции. Растет значение сетевых сообществ и сетевых практик антикоррупционной активности гражданского общества.
5. Институционализация антикоррупционной политики на федеральном уровне способствовала развитию и универсализации субъектов и механизмов антикоррупционной деятельности в российских регионах. К основным механизмам реализации антикоррупционной политики на региональном уровне относятся: закон о противодействии коррупции, межведомственный орган по противодействию коррупции, программа/план по противодействию коррупции, порядок и методика антикоррупционной экспертизы, комиссии в органах власти по урегулированию конфликтов интересов, недостаточная эффективность которых обуславливается процессами их стандартизации без учета экономической и социокультурной специфики регионов. Наибольших успехов в реализации антикоррупционной стратегии достигли субъекты РФ, имеющие самостоятельный опыт формирования универсальных антикоррупционных программ до 2008 г. (Татарстан, Самарская область) или регионы, ориентированные на стратегию модернизации экономики и системы государственного и муниципального управления (Москва, Санкт-Петербург, Пермский край и т.д.) при самостоятельной субъектной позиции гражданского общества.
6. Особенности коррупционных практик в Краснодарском крае определяются в основном экономическими (значительная деловая активность и диверсифицированность экономики, стабильный приток инвестиций, реализация крупных проектов – зимних Олимпийских игр в Сочи в 2014 г., игорная зона и др.), социальными (плотность сетей межличностного общения, распространенность патрон-клиентарных отношений, протекционизма и непотизма) и социально-психологическими (восприятие коррупции как явления, девиантно-позитивный характер) факторами. Основными направлениями антикоррупционной политики в крае являются: создание региональной правовой базы по противодействию коррупции, создание специальных госорганов по реализации антикоррупционной политики, формирование координационных и экспертных советов, проведение антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов. Присутствие иностранного капитала и реализация международных проектов в крае обуславливает активность международных субъектов антикоррупционной политики – МОК, ТНК. Деятельность институтов гражданского общества носит в основном просветительский или имитационный характер. На муниципальном уровне «коррупционным магнитом» является решение многих проблем, связанных с муниципальной собственностью. Значительную роль в сокращении коррупционных практик в муниципальных образованиях Краснодарского края играет внедрение современных информационно-коммуникационных технологий взаимодействия власти и населения (МФЦ, интернет-приемные).
Апробация работы. Диссертационное исследование обсуждено на заседании кафедры государственной политики и государственного управления Кубанского государственного университета. Результаты исследования представлены на семинарах исследовательского комитета РАПН по сравнительной политологии в 2010 и 2011 гг., Всероссийской научной конференции «Сетевые ресурсы и практики в публичной политике» (Майкоп, 2012 г.). Положения и выводы диссертации изложены в 7 публикациях общим объемом 2,7 п.л., в том числе в трех статьях в журналах из перечня ВАК РФ.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные результаты вносят определенный вклад в изучение публичной политики, обоснование влияния региональных различий как объективного, так и субъективного характера на состояние и эффективность антикоррупционной политики. В практическом плане результаты исследования будут полезны органам государственной власти и местного самоуправления, общественно-политическим организациям, институтам гражданского общества, а также могут использоваться в учебном процессе при чтении курсов «Политология», «Государственное и муниципальное управление».
Структура диссертации состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Антикоррупционная политика в компаративной перспективе: основное содержание и механизмы
Коррупция и различные виды ее проявления в системе общественно-государственных отношений в современной мировой практике не являются уникальным феноменом. В 1990-ее гг. отмечается всплеск общественного интереса и научных исследований к проблемам коррупции и способам ее преодоления, что было обусловлено коррупционными скандалами в различных государствах. Так, в Германии, по оценке специалистов, ежегодные потери страны от заключения контрактов за взятки оценивались в 10 млрд. немецких марок. В США за период 1994-1998 гг. американские компании при заключении международных контрактов потеряли около 24 млрд. долл. по причинам, связанных с коррупцией. Ассоциация аудиторов Японии в 1997 г. провела социологическое исследование, в результате которого выявилось, что пятая часть крупных экономических субъектов в 1990-е гг. в том или ином виде была замешана в коррупционных скандалах1. Публичность коррупционных процессов повлекли за собой институционализацию антикоррупционной деятельности на международном уровне.
Источниками формирования антикоррупционного правового порядка являются нормативно-правовые документы как институционального (конвенции, договоры, соглашения и др.), так и неинституционального уровня ре гуляции, к которым относятся этические доктрины антикоррупционного поведения. В «Глобальной программе ООН против коррупции»1 указывается на то, приоритетной деятельностью как на национальном, так и на международном уровне становится снижение коррупции. Генеральная Ассамблея ООН в 1990-2000 гг. приняла ряд документов, посвященных сотрудничеству миро-вого сообщества в борьбе с коррупцией . Конвенция ООН против коррупции была принята Генеральной Ассамблеей ООН в 2003 г.
Важную роль в противодействии коррупции стали играть региональные организации. Министры юстиции стран-участниц Совета Европы в 2004 г. заявили, что коррупция является серьезной угрозой демократии, господству права и правам человеческим, что требует со стороны Совета Европы, действий по защите этих фундаментальных ценностей. Комитет министров Совета Европы принял в 2006 г. Программу действий против коррупции, получившую продолжение в последующих документах4.
В период 1990-2000-х гг. в международном сообществе формируется система взаимосвязанных элементов, составляющих глобальный антикоррупционный правопорядок современности, к которым относят следующие компоненты: - комплекс неинституциональных регулятивных компонентов (антикоррупционную идеологию как совокупность ценностей, идей и принципов антикоррупционной политики); - комплекс институциональных и неинституциональных регулятивных компонентов (понятие коррупции; правовые начала противодействия коррупции); - комплекс институциональных регулятивных компонентов (правовые нормы и институты антикоррупционного законодательства, раскрывающие субъект-но-объектное содержание коррупционного поведения и антикоррупционной политики, правовые механизмы противодействия коррупции и т.д.)1.
Международные организации разработали для международного сотрудничества по противодействию коррупции и национальных государств систему механизмов противодействия и борьбы с коррупцией, которые с различным успехом применяются в различных социально-экономических, политических и социокультурных условиях во многих странах мира. Каждая страна самостоятельна в выборе приоритетов антикоррупционной деятельности. В то же время страны мира могут обмениваться информацией о лучшем опыте противодействия коррупции, осуществлять консультирование, предоставление специалистов и денежных средств. Предусмотрены и такие направления помощи как организации обучения чиновников, представителей бизнеса и общественных организаций приемам и методам борьбы с коррупцией, совершенствование законодательства, осуществлении реформ систем управления и общественных институтов.
Участники Глобальной программы ООН полагают необходимость осуществление таких действий как создание группы высокопрофессиональных экспертов, которые будут оценивать нужды регионов и стран мира по оказанию помощи, проводить исследование коррупции как мировой проблемы, давать рекомендации по применению тех или иных инструментов борь бы с коррупцией, приемлемых для конкретных стран. Предлагается также инициировать проведение международных форумов по обмену опытом стран в борьбе с коррупцией1.
Основной рекомендацией ООН является принятие государствами-участниками антикоррупционных программ, выработанных совместно с представителями гражданского общества, а также национальных планов принятия мер против коррупции . Особо подчеркивается необходимость антикоррупционных действий на всех уровнях власти, включая местное самоуправление, ибо именно к местным условиям должны быть приспособлены применяемые на государственном уровне меры3.
Становление и развитие институциональных основ антикоррупционной политики в Российской Федерации
Распространение коррупции в современном российском обществе на протяжении последнего десятилетия с неизменным постоянством констатируется как негативный факт, препятствующий развитию эффективной системы государственного и муниципального управления, обеспечению устойчивого экономического роста и в итоге бьющий по благосостоянию граждан, главным образом, по социально незащищенным слоям населения.
Антикоррупционная ситуация в России является в этом смысле типичной. Во-первых, позиции в международных рейтингах1 и отечественные социологические исследования2 демонстрируют, что коррупция относится к одной из самых острых проблем российского общества. Во-вторых, в истории становления антикоррупционной деятельности можно выделить три этапа («оперативно-тактический», «научно-законодательный», этап «становления национальной модели антикоррупционной политики») весьма противоречивых по содержанию и результатам.
На первом этапе оперативно-тактическом (в период 1992-2005 гг.) кодифицируются антикоррупционные нормы и принимаются различные нормативно-правовые акты в сфере гражданского, уголовного и административного права для решения тактических вопросов по противодействию коррупционной преступности. В этот же период неоднократно предпринимаются попытки принять федеральный закон о противодействии коррупции. Впервые вопрос об антикоррупционной деятельности был поставлен в Указе Прези дента РФ от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». Некоторые его идеи законодатель попытался воплотить в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», но дальнейшего развития кампания не получила. Проект Федерального закона «О борьбе с коррупцией» 1999 г. прошел три чтения в Государственной Думе, но не был подписан Президентом РФ. Последующие многочисленные проекты также не имели успеха, проекты Федеральных законов «О борьбе с коррупцией» (2001 г.) и «Об антикоррупционной политике» (2002 г.) были заморожены при первом чтении1.""
На втором этапе институционализации антикоррупционной политики -«научно-законодательном» (в период 2006-2007 гг.) - происходит имплемен-тация международных норм по противодействию коррупции в российское законодательство и формирование ведомственных и региональных антикоррупционных программ. В этот период встает вопрос о ратификации Российской Федерацией важнейших международных правовых актов. Толчком к этому послужили подписанные Обязательства «Группы восьми» «Борьбы с коррупцией на высоком уровне» во время саммита в г. Санкт-Петербурге в июле 2006 г. . В последствии Президент РФ издал Указ от 3 февраля 2007 г. №129 «Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.».
Наряду с ратификацией международных норм в 2006-2007 гг. начинают разрабатываться и реализовываться ведомственные и региональные анти коррупционные программы. «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг.» впервые предусматривала антикоррупционные механизмы, направленные на деятельность государственных органов с повышенным риском коррупции. Создатели Концепции отнесли к ним1 такие механизмы как экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность; разработка пакета антикоррупционных нормативных правовых актов; разработка ведомственных и региональных антикоррупционных программ; создание методической основы оценки коррупциогенности государственных функций;
Рособоронзаказ/ Росрегистрация и Федеральная антимонопольная служба стали первыми ведомствами, где были разработаны пилотные ведом-ственные программы . На их основе в Минэкономразвития были подготовлены типовые программы противодействия коррупции, воплотившие разнообразные по форме и степени эффективности стратегии борьбы с коррупцией.
В целом «научно-законодательный» этап является важным периодом в институционализации российской антикоррупционной политики. За весьма короткие сроки на федеральном уровне намечается национальная антикоррупционная стратегия, в субъектах федерации - формируется законодательная база по противодействию коррупции и определяется порядок и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов. Как на федеральном, так и на региональном уровне появляются «точки роста» или «пилотные площадки» для антикоррупционной политики, демонстрирующие позитивные девиантные случаи по противодействию коррупции.
Одну из самых эффективных ведомственных антикоррупционных программ разработали эксперты Федеральной антимонопольной службы (ФАС). Создании программы предшествовало социологическое исследование институциональных особенностей коррупции в ведомстве и оценка коррупционных рисков, к которым относятся: наличие у антимонопольных органов контрольных и разрешительных полномочий, влияющих на распределение ресурсов; высокая степень свободы действий при применении сотрудниками антимонопольных органов штрафных санкций в рамках КоАП РФ; высокая интенсивность контактов сотрудников ФАС России с объектами антимонопольного контроля; прямая или косвенная зависимость территориальных органов ФАС России от объектов антимонопольного контроля; наличие права доступа сотрудников ФАС России к сведениям, составляющим охраняемую законом тайну. Одной из составляющей социологического исследования было интервьюирование различных акторов деятельности ФАС, имеющий опыт взаимодействия; среди них - государственные служащие структурных подразделений и территориальных органов ФАС России, представители НКО и предприниматели1.
С помощью создания институциональных ограничений для коррупционных практик в деятельности ФАС и ее территориальных органов в ванти-коррупционной программе планировалось повысить эффективность функционирования ведомства. Данная цель достигалась через последовательное решение комплекса взаимосвязанных задач2 в период 2007-2008 гг. Отличительной чертой ведомственной антикоррупционной программы являются механизмы реализации программы, которые основываются на системе конкретных мероприятий: - мероприятия по повышению уровня открытости деятельности ФАС России, эффективности внутреннего контроля служебной деятельности его сотрудников; - мероприятия, направленные на регламентацию исполнения сотрудниками ФАС России государственных функций и других аспектов их служебной деятельности; - мероприятия, направленные на повышение независимости территориальных органов ФАС России при осуществлении своих полномочий от объектов регулирования; - мероприятия по повышению эффективности контроля информационных процессов в ФАС России; - мероприятия по совершенствованию механизма кадрового обеспечения в ФАС России; - мероприятия по повышению уровня материального и морального стимулирования труда сотрудников ФАС России.
Гражданское общество как субъект антикоррупционной деятельности в современной России
Мировой опыт и российская практика институционализации антикоррупционной политики как функции государства демонстрирует, что создание эффективных механизмов противодействия коррупции требует формирование публичной антикоррупционной деятельности. Активная субъектная позиция институтов гражданского общества является непременным условием и одновременно результатом эффективной публичной антикоррупционной политики. Качественно-количественные характеристики публичности политики в современных условиях являются критериями эффективности государственного управления, определяющие успех модернизации России.
Современная антикоррупционная практика демонстрирует свою эффективность, если механизмы по противодействию коррупции формируются и реализуются посредством системных мероприятий в пространстве публичной политики, основанных не только на властно-административных ресурсах, но и ресурсах гражданского общества. Необходимость объединения ресурсов государства и гражданского общества для противодействия коррупции артикулирована сегодня в России на высшем государственном уровне. Заложена институциональная основа совместных актикоррупционных стра тегий: проблемой коррупции занимается Общественная палата РФ; общественные советы, созданные при органах власти; представитель общественности (от Общественной палаты РФ) входит в состав Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции. Общественная палата, осуществляя мониторинг коррупционных правонарушений, сотрудничает с такими общественными организациями как Фонд «ИНДЕМ», Национальный Антикоррупционный Комитет, «Трансперенси Интернешнл - Россия», Ассоциация юристов России, ТПП РФ, ОПОРА России, Деловая Россия и т.д.
Существенным результатом в реализации антикоррупционной политики Общественной палатой РФ является экспертная и информационно-аналитическая деятельность ее членов1, что подтверждается Докладом «Об эффективности антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики»2. Общественники фиксируют определенные достижения по борьбе с коррупцией в системе государственных и муниципальных закупок, предоставлении отдельных госуслуг. При этом «слабые места» федерального законодательства по противодействию коррупции связаны с тем, что 70% всех нормативных предписаний в сфере противодействия коррупции предлагают узкий набор стандартных антикоррупционных средств концентрирующих преимущественно в сегменте государственной службы.
Авторы доклада формулировали свои выводы на основе результатов социологических исследований и множестве международных и отечественных источниках, содержащих информацию об оценке состояния коррупции и эффективности антикоррупционных мер в России . Барьерами в создании эффективной системы антикоррупционной политики в России эксперты Общественной палаты считают ограничение антикоррупционных механизмов мероприятиями по борьбе с коррупцией, отсутствием принципов неотвратимости наказания и институциональной основы развития общественного контроля2.
Российское антикоррупционное законодательство, предоставляя широкие возможности участия гражданского общества в противодействии коррупции в качестве основного его субъекта, не устанавливает конкретного содержания такого участия по формам и механизмам взаимодействия с государством. С другой стороны, россияне пессимистически оценивают возможность использовать в личной практике общественные ресурсы по противодействию коррруцпии. По мнению населения, российские НКО являются квази-некоммерческими организациями, имитирующими общественную деятельность, т.к. они либо включены в процесс противостояния различных элитных групп, в том числе экономических, в качестве инструментов давления, либо занимаются собственным бизнесом, далеким от антикоррупционной деятельности3.
На сегодняшний день государственная антикоррупционная политика предлагает имитационные механизмы взаимодействия государства и гражданского общества по противодействию коррупции, а институты гражданского общества «ближнего круга» властных структур различного уровня (федерального, регионального, национального) являются публичным фасадом для безрезультативной антикоррупционной деятельности органов государственного и муниципального управления. Согласно позиции В.Н. Якимца, существующий в России «порядок ограниченного доступа», базирующийся на рентной монополии для элит посредством создания барьеров на вход и подавления конкуренции — как в экономике, так и в политике, препятствует ... самоорганизации общества»1, и выработке механизмов общественного участия в антикоррупционной политике. Данное обстоятельство определяет и публичные позиции парламентских партий, которые активно заявляют об актуальности проблематики борьбы с коррупцией (ЛДПР, «Справедливая Россия», КПРФ) в своих программных документах и предвыборном контенте в период избирательных кампаний и имитируют антикоррупционную деятельность в законотворческом процессе, которая основывается на «принятии предложении», инициированных политическим руководством страны. По словам члена, Президиума Генерального совета «Единой России», председателя комитета Госдумы по безопасности и противодействию коррупции Ирины Яровой, что политике противодействия коррупции политические партии занимают единую консолидированную позицию2.
Состояние и проблемы антикоррупционной политики в Краснодарском крае
Краснодарский край расположен в юго-западной части Северного Кавказа, 45-я параллель делит его примерно на две равные части. Особый статус Краснодарского края в современной России обусловлен следующими факторами: пограничное, фронтирное геополитическое положение - военно-политические, экономические, внешнеполитические, экологические интересы России здесь имеют жизненное значение для всей страны; - выгодное местоположение на пересечении коммуникаций. Транспортный комплекс обеспечивает реализацию внешнеполитических и экономических интересов России в зоне черноморского и средиземноморского экономического сотрудничества, вносит существенный вклад в повышение "связности" территории страны. Морские порты края обеспечивают прямой выход через Азовское и Черное моря на международные внешнеторговые пути и перерабатывают более 35% внешнеторговых российских и транзитных грузов морских портов России, обслуживают около трети российского нефтеэкспорта1; - диверсифицированная экономика, позволяющая переживать кризисы с минимальными потерями (в отличие от регионов с моноэкономикой) и занимать лидерские позиции в привлечении инвестиций. Основу производительных сил Краснодарского края составляют промышленный, строительный, топливно-энергетический комплексы, область информационных и коммуникационных технологий, а также агропромышленный, транспортный, курортно-рекреационный и туристский комплексы. Динамичное развитие агропромышленного комплекса Краснодарского края обеспечивает продовольственную безопасность страны; - вовлеченность в крупные международные проекты, существенно влияющие на социально-экономическое развитие и благоприятный имидж России в целом - XXII зимние олимпийские и паралимпийские игры в Сочи, международный нефтепровод «Тенгиз - Новороссийск» и газопровод «Россия - Турция» («Голубой поток»); - демографический потенциал - в регионе проживает свыше пяти миллионов человек, в том числе около 53% - в городах и 47% - в сельской местности. Средняя плотность населения - 66,6 человека на 1 квадратный километр. Уровень общей безработицы в 2012 г.- 4,7%. Увеличение численности происходит за счет миграционного прироста, который в 13 раз превышает естественные потери населения.
По данным управления экономической безопасности и противодействия коррупции краевого ГУ МВД на Кубани средний размер взятки в 2 раза выше среднего показателя по РФ. Помимо отмеченных экономических факторов, специфика коррупционных практик в регионе связана с такими социальными факторами, как плотность межличностных сетей (семейных, этнических, местнических), распространением патрон-клиентарных отношений со свойственными им явлениями протекционизма и непотизма. Немаловажную роль играют и социально-психологические факторы, в том числе восприятие коррупции как девиантно-позитивного явления. По данным мониторинга Администрации г. Краснодара треть жителей города осуждает саму коррупцию, однако готовы стать взяткодателями в вынуждающих условиях, и треть воспринимают взятку как общепринятое «нормальное» явление, как результат взаимной договоренности1.
Рассмотрим количество коррупционных преступлений в регионах. «В 2010 за преступления коррупционной направленности осуждены 483 человека, при этом самым распространенным видом преступления коррупционной направленности по-прежнему является взяточничество. Так, за получение взятки в прошлом году осуждены 123 человека, в 2009 - 112 человек, а за да чу взятки - 118 лиц, в 2009 - 99 человек», - рассказал Чернов А., председатель Краснодарского краевого суда, в ходе совещания судей Кубани по итогам работы в прошлом году. По данным главы краевого суда, на Кубани почти в два раза чаще, чем в других российских регионах, суды приговаривают взяточников к реальным срокам лишения свободы. «К реальному лишению свободы в прошлом году осуждены 42% взяточников, по России - 25%, а условное наказание в крае получают 27% обвиняемых во взяточничестве, по России - 63%», - добавил Чернов. По статистике краевого суда, в 73% случаев размер взяток колеблется от 500 рублей до 10 тысяч рублей. Лишь 1,5% осужденных получили взятку в размере свыше 300 тысяч рублей. Чернов также сообщил, что в 2010 году 40% всех осужденных за получение взятки -государственные и муниципальные служащие. На втором месте в судебной статистике взяточников - работники здравоохранения (12% из числа осужденных), на третьем - преподаватели (6%), на четвертом - работники правоохранительных органов (5%У.
На Кубани, как и в большинстве регионов, чрезвычайно распространена низовая коррупция или «бытовая коррупция», когда граждане сталкиваются с теми или иными ее видами при решении обычных проблем (например, при общении с милицией, ДПС, поступлении в некоторые вузы, призыве в армию). Управлением экономики и целевых программ Краснодарского края было проведено социологическое исследование восприятия уровня коррупции в сферах государственного регулирования со стороны общества и бизнеса в 2010 г. Анализ практики бытовой коррупции (правоотношения, не связанные с осуществлением коммерческой деятельности) показал, что 1862 опрошенных (87,6%) хотя бы раз давали взятку, что на 1,7% меньше по сравнению с оценкой, данной в 2009 г. - 89,3%2.
Вслед за Указом Президента РФ «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 гг.» было принято Распоряжение главы администрации (губернатор) Краснодарского края от 30.09.2008 г. № 789-Р «О мерах по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти Краснодарского края», в этом документе перед органами государственной власти и местного самоуправления региона были поставлены конкретные цели и задачи в области антикоррупционной деятельности. Этим же распоряжением был утвержден План противодействия коррупции в Краснодарском крае. При внесении изменений в вышеуказанный нормативно-правовой акт1 были учтены положения Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460, а План противодействия коррупции получил дальнейшую конкретизацию в форме дополнительных мероприятий2. Принятый в 2009 г. закон «О противодействии коррупции в Краснодарском крае» был разработан в период, когда подобные законы инициировались во многих субъектах Российской Федерации. Целью принятия таких законов было внедрение новых механизмов противодействия коррупции в пределах полномочий субъекта РФ, то есть фактически дополнение на уровне региона Федерального Закона от 25.12.2008 г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции». Закрепление в краевом законе взаимосвязи между коррупцией и защищенностью прав и свобод человека сделало антикоррупционную работу одним из направлений правозащитной деятельности и, соответственно, повышает внимание к проблеме структур гражданского общества, в том числе правозащитных. Законодатель признает важность взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества как механизма противодействия коррупции. Уменьшение полномочий органов власти, упрощение процедур получения услуги, повышение их прозрачности, сокращение сферы «административного усмотрения» в современных российских условиях является одним из важнейших направлений предотвращения коррупции. Сравнивая меры профилактики коррупции, указанные в законе, можно выделить: - Общие для многих регионов: формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; антикоррупционная экспертиза; независимая антикоррупционная экспертиза; совещательные и экспертные органы; антикоррупционные программы; отчеты о реализации мер антикоррупционная политики. - Присущие КЗ «О противодействии коррупции в Краснодарском крае»: установление специальных требований к должностным лицам; учет безупречного и эффективного исполнения государственными гражданскими и муниципальными служащими своих должностных обязанностей при присвоении классного чина или поощрения; проведение государственными и муниципальными заказчиками мониторинга цен и маркетинговых исследований и др.
Похожие диссертации на Антикоррупционная политика в современной России: субъекты, стратегии, механизмы
