Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Аграрная правовая политика в условиях формирования социально ориентированной рыночной экономики 13
1. Понятие аграрной правовой политики 13
2. Основные модели аграрной правовой политики в государствах с рыночной экономикой 33
3. Современная аграрная реформа в России: политико-правовой аспект 54
Глава II. Национальные интересы России в аграрной сфере: юридические механизмы обеспечения 76
1. Продовольственная безопасность в системе приоритетов аграрной правовой политики 76
2. Право собственности на землю в условиях рыночной экономики 97
3. Юридические технологии обеспечения социально-демографической безопасности жителей села 116
Заключение 143
Литература 153
- Понятие аграрной правовой политики
- Современная аграрная реформа в России: политико-правовой аспект
- Продовольственная безопасность в системе приоритетов аграрной правовой политики
- Юридические технологии обеспечения социально-демографической безопасности жителей села
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В течение последних десяти лет активных экономических реформ в агропромышленной сфере принято множество нормативно-правовых актов, основное предназначение которых заключалось в поэтапной модернизации сельскохозяйственных отношений, создании надежного юридического механизма институционализации аграрных правоотношений и развития сельского хозяйства, без возрождения которого не только невозможно обеспечить национальную продовольственную безопасность, но и решить проблему восстановления статуса великой державы Однако в сил}' отсутствия комплексного подхода, единой концепции реформирования российского села сформировалось крайне противоречивое аграрное законодательство, порождающее трудности в функционировании институтов аграрной экономики, а сам сельскохозяйственный сектор экономики страны до сих пор находится в упадке
В экономику России имплантированы рыночные институты, прижившиеся далеко не во всех ее отраслях Наибольшее отторжение демонстрирует именно аграрный сектор, так как сельское хозяйство страны, социокультурные основы которого в России не отвечают капиталистической этике в своей аксиологической обусловленности, пока не способно развиваться самостоятельно в конкурентной среде Как показывает его современное состояние, оно нуждается в государственном протекционизме, защите от последствий глобализации, особенно в условиях угрозы продовольственного кризиса планетарного масштаба Государство не может оставаться в стороне, не участвовать в приспособлении к новым формам и способам ведения хозяйства и должно проявить свои управленческие функции, скоординировать деятельность государственных институтов в нужном направлении, вьфазить свои намерения в программе поступательного развития правового регулирования агропромышленного комплекса
Стабилизация аграрной экономики возникнет только после законодательного установления ее приоритетов и принципов, систематизации приятных норм, переосмыслении направлений регулятивного воздействия права, определении вектора предстоящего развития сельского хозяйства Таким образом, обнаруживается реальная необходимость качественной аграрной правовой политики, которая должна осуществляться с учетом имеющегося собственного и мирового опыта,
быть научно обоснованной и опираться на построение социально ориентированной рыночной экономики
Степень научной разработанности проблемы. Разработка институциональных оснований правовой политики государства в сфере аграрных отношений предполагает комплексный анализ научных исследований из самых различных областей знаний
Теоретическое учение о правовой политике основывается на положениях, разработанных Аристотелем, И Кантом, Н Коркуновым, В Лениным, Дж Локком, К Марксом, С Муромцевым, Л Петражиц-ким, Платоном, Сократом, Г Шершеневичем, Ф Энгельсом и др В современных разработках правовая политика рассматривается с общетеоретических позиций, а также выступает объектом изучения отраслевых наук. Среди существующего многообразия научных работ необходимо отметить труды С С Алексеева, М И Байтина, В М Баранова, П П Баранова, В П Беляева, А И Зайцева, В Ф Иванова, Н В Исакова, А П Коробовой, Ю А Крохиной, В П Кудрявцева, Е В Кума-нина, Е А Левченковой, А В Малько, В В Момонтова, Н И Мату-зова, В С Нерсесянца, Ж И Овсепян, А А Павлушиной, М П Петрова, ТМ Пряхиной,НВ Путало, В А Рудковского, О Ю Рыбакова, ТА Савельевой, В Н Синюкова, М В Степанова, В М Сырых, В Д Холоден-ко, В Е Чиркина, Д 10 Шапсугова, Б С Эбзеева, А И Экимова, Л С Явича
Институциональные аспекты аграрной правовой политики затрагивались в работах Е В Гурьевой, Е Е Жоголевой, А П Зинченко, И Б Калашникова, М И Козыря, О С Кулаковой, Е Е Лукина, В В Ми-лосердова, К В Милосердова, А А Никонова, В И Новичкова, В И Но-вичковой, А В Чаянова
Учитывая, что сельское хозяйство является прежде всего отраслью экономики, а также то, что в данной сфере действуют не только юридические, но и экономические законы, в анализе данной проблемы необходимо обращаться к работам Г В Беспахотного, В Р Боева, В А Добрынина, А М Емельянова, В И Назаренко, Э А Сагайдака, А Ф Серкова, И Г Ушачева, Г И Шмелева, которые изучали проблемы соотношения рыночного и государственного регулирования в аграрном секторе
Анализ государственной аграрной политики в контексте социально-демографической безопасности страны содержат работы А И Антонова, Н Архангельской, В А Башлачева, И В Бестужева-Лады, А Г Вишневского, И А Гундарова, В Г Жданова, А Илыше-
ва, А И Корешкина, Ю Крупнова, А И Кузьмина, И Лаврентьевой, И Я Медведевой, Т Нефедовой, Л Овчинцевой, М Першина, В А Тишкова, М Чернова, Т Л Шишовой
Проблемы государственного управления агропромышленного комплекса, последствия политической, экономической глобализации и участия России во всемирном торговом обмене, отражающиеся на продовольственной независимости и безопасности страны, изучены В И Еременко, Е И Зацаринной, С В Комендантовым, АС Литовченко, Ю М Лужковым, И В Очкасовой, В Н Плотниковым, Н А Продановой, М М Трясциным, А А Тимуровым
Формирование гражданско-правового оборота земли как необходимого атрибута рыночных отношений подверглось изучению со стороны В К Андреева, В А Агафонова, В М Белецкого, М X Вахаева, А 3 Гильманова, М Голубева, Г В Горланова, О Р Гулиной, К X Ибрагимова, В Казанцева, О И Крассова, К Г Пандакова, П Политахи-на, М Сеитовой, О Ю Ускова, В В Устюковой, А Е Черноморец, А П Шихвердиева
Вопросы, касающиеся эффективности аграрного законодательства и практики его применения, рассматриваются А П Анисимовым, С А Боголюбовым, Г Е Быстровым, А В Лопатиным, В С Маленко, Е Л Мининой, М В. Пономаревым, Ф П Румянцевым, А Л Теном и многими другими юристами
Несмотря на то, что отдельные проблемы сельского хозяйства России изучаются с позиций социологии, юриспруденции, экономики, демографии, философии, культурологии и других наук, комплексного монографического исследования особенностей формирования и развития аграрной правовой политики в России не проводилось Без должного внимания остались вопросы политико-правового исследования рыночных отношений и их юридической институционализации в сельском хозяйстве нашей страны
Объектом диссертационного исследования выступает государственная политика в сфере правового обеспечения аграрных реформ в современной России, а предмет исследования составляют институты, приоритеты и принципы аграрной правовой политики в ходе формирования социально-ориентированной рыночной экономики
Цель диссертации заключается в институциональном политико-правовом анализе аграрной правовой политики, ее основных приоритетов, позволяющих снизить негативный потенциал рыночной трансформации аграрной экономики
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:
рассмотреть теоретико-методологические аспекты правовой политики и предложить научное обоснование и формулировку понятия «аграрная правовая политика»,
провести исследование основных моделей аграрной правовой политики для определения наиболее приемлемой стратегии развития аграрного сектора экономики России,
изучить политико-правовую природу трансформационных процессов в сельском хозяйстве, обратившись к истории законодательного обеспечения аграрных реформ России,
оценить современное состояние и выработать юридические механизмы обеспечения продовольственной безопасности страны,
обосновать наиболее подходящую для построения рынка в сельскохозяйственной отрасли форму земельной собственности,
выявить социальные проблемы жителей сельских территорий, показав их взаимосвязь с депопуляционными процессами, а также разработать юридические средства стабилизации социально-экономической и демографической ситуации на селе
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем
сформулировано определение, обозначены приоритеты и направления аграрной правовой политики России,
дана политико-правовая оценка причинам и последствиям современной аграрной реформы,
выработаны и предложены основные институциональные модели аграрной правовой политики, обоснованы определяющие характеристики для российских условий,
— выявлены внешние и внутренние угрозы продовольственной безопасности, показана ее зависимость от превышения допустимого порога поставок импортной продукции, определен наиболее оптимальный путь правового обеспечения сельскохозяйственного производства в условиях глобализации,
исследованы геополитические последствия демографической и социальной катастрофы села, в качестве основной причины кризиса представлены итоги неконтролируемого внедрения неолиберальной рыночной экономики в российское социокультурное пространство,
осуществлен научный анализ наиболее приемлемых форм собственности на землю, показаны отрицательные последствия развития
института частной собственности на земельные ресурсы, а также обоснована необходимость государственной земельной собственности как отвечающей идее справедливости, в наибольшей степени учитывающей специфику объекта собственности как общенародного достояния Положения, выносимые на защиту:
-
Под аграрной правовой политикой необходимо понимать управ-ченческую деятельность государства в аграрном секторе экономики посредством юридических механизмов и технологий с целью достижения экономического благосостояния и обеспечения экономической, продовольственной, демографической и социальной безопасности общества, отражающуюся в нормативных актах В основе аграрной правовой политики должны лежать научно обоснованные, гласные и справедливые управленческие решения, позволяющие воплотить в жизнь стратегическое направление развития российского сельскохозяйственного производства, обеспечить социальную стабильность и демографический подъем села, ликвидировать угрозы этнокультурной и экологической безопасности
-
Основными моделями аграрной правовой политики являются социально ориентированная, государственно-капиталистическая, социалистическая и либерально-капиталистическая Все модели построены на различном сочетании государственного протекционизма и либерализма, имеют разную иерархическую структуру институтов В условиях глобализации и возрастания рисков торгового обмена предпочтительнее те модели, которые предполагают важную роль государственного начала в рыночной экономике
Умеренно-либеральная модель российской аграрной правовой политики должна впитать в себя лучшие достижения имеющихся теоретических моделей и практического опыта их реализации в других странах Научная обоснованность, социальная направленность, активная пропаганда важности и значимости сельского хозяйства для национальной экономики, мощная государственная поддержка в конкурентном соперничестве с импортной продукцией, сохранение в отдельных областях государственной собственности, юридические гарантии защиты частной собственности должны стать важными составляющими такой политической модели
3 Основными недостатками институционально-правового обес
печения современной аграрной реформы является отсутствие концеп
туального подхода к преобразованию сельскохозяйственных отноше
ний, противоречивость базовых направлений и приоритетов аграрной
правовой политики Поспешность и несогласованность политических действий и правотворческих новелл без учета специфики российской аграрной экономики в условиях аксиологической неготовности к коренному перевороту сельского населения не позволили достичь искомой цели модернизации аграрного сектора экономики Вследствие неверного радикально-либерального отрицания значимой роли государства в рыночной экономике сельскохозяйственное производство стало неконкурентоспособным, усилились стагнационные и деградационные процессы
4 Современная аграрная правовая политика в качестве базового
приоритета должна предусматривать гарантии должного уровня про
довольственной безопасности, под которой необходимо понимать та
кое состояние агропромышленного сектора, при котором обеспечивает
ся стабильный доступ населения к основным продуктам питания в не
обходимом объеме, высокого качества и достаточном ассортименте
Внешней угрозой продовольственной безопасности является агрессивная сельскохозяйственная политика других стран, стремление к доминированию на внутреннем рынке России, подрыв национального хозяйства и окончательная утрата возможности восстановления отечественного аграрного сектора Либерализация торговли, открытость российских рынков являются причиной иностранной экономической интервенции, которая противоречит действующему антимонопольному законодательству
5 В осуществляемой аграрной правовой политике выбран невер
ный ориентир на формирование и развитие рынка земли Институт част
ной собственности на земли сельскохозяйственного назначения не
имеет никакой логической связи с модернизацией сельского хозяйст
ва, стабилизацией землепользования и привлечением инвестиций
Стимулом бережного и рационального отношения к земле должна яв
ляться не смена формы собственности, а обеспечение надежных юри
дических гарантий долгосрочной аренды с преимущественным пра
вом пролонгации, неотвратимая юридическая ответственность зем
лепользователя и государства в случае нарушения своих договорных
обязательств
Земля должна расцениваться прежде всего как объект публичного права, национальное достояние народов России Приоритетным направлением правового регулирования должна быть охрана и защита земель, обеспечение плодородия почв, проведение природоохранных мероприятий с целью сохранения естественной среды обитания человека, при-
родного ресурса, используемого как основное средство производства в сельском хозяйстве
Концептуальный анализ достоинств и недостатков товарного оборота земли в России позволяет склониться в пользу государственной формы собственности как наиболее отвечающей требованиям национальной и экологической безопасности с сохранением частной собственности на результаты ее использования
6. Либеральные реформы с одновременным переходом на совершенно иной тип хозяйствования, принципы и правила которого распространили свое действие на все сферы жизни человека, подорвали социально-демографическую безопасность жителей села Причины экономической отсталости села, обострение социальных проблем, развитие процессов депопуляции имеют аксиологическое измерение Трансформация привычных для русского человека идей коллективизма, соборности, взаимопомощи в свойственные рыночной экономике идеалы индивидуализма, стяжательства, соперничества подорвали традиционный уклад сельской жизни
Институты рыночной экономики, предполагающие жесткую конкуренцию в борьбе за материальные богатства, подвергли опасности духовный мир и этнокультурную самобытность сельского населения Разрыв с русской культурой, духовностью, которая была присуща сельскому образу жизни, в совокупности с дальнейшей индустриализацией, урбанизацией и активной пропагандой капиталистических ценностей привели к социальной напряженности и демографической катастрофе сельских территорий
Теоретико-методологической основой исследования стали имеющиеся в теории права научные разработки понятия и сущности правовой политики, концепции реформирования российского сельского хозяйства, различные экономические и социологические исследования проблем агропромышленного комплекса, политико-правовые учения о национальной безопасности
При написании работы широко использовались общенаучные, философские и отраслевые методы познания Институциональный подход применялся при анализе юридических технологий обеспечения социально-демографической безопасности жителей села, конфликтологический метод был использован при оценке социальных последствий саморегулируемой рыночной экономики
Применение историко-правового метода позволило выявить особенности и сложившиеся традиции правового регулирования сельско-
го хозяйства и учитывать их в курсе дальнейших политико-правовых преобразований В процессе осмысления юридических, политических и экономических категорий, а также при конструировании авторских определений помогли технико-юридические и логические приемы При формулировании выводов применялись также сравнительно-правовой, формально-юридический, конкретно-социологический, системно-структурный и иные методы исследования
Научно-теоретическая и практическая значимость работы заключаются в том, что результаты политико-правового исследования содержания и основных направлений аграрной правовой политики могут быть использованы для корректировки стратегического курса страны на построение социального правового государства, обеспечение суверенитета и укрепление российской государственности Комплексный подход к изучению проблем сельского хозяйства, выявлению причин и условий, способствующих стагнации аграрного сектора экономики, позволяет переоценить избранные приоритеты, пересмотреть стратегию и тактику реформирования аграрного законодательства Показанные в работе основные вызовы продовольственной и социально-демографической независимости могут быть учтены при разработке оптимальной модели противодействия угрозам национальной безопасности России
Некоторые авторские выводы и идеи могут развиваться в отраслевых и межотраслевых науках Материалы исследования могут использоваться в процессе преподавания земельного, экологического, аграрного права, политологии, теории государства и права и других учебных дисциплин
Апробация результатов исследования. Материалы диссертации нашли отражение в выступлениях на международных, всероссийских научных и научно-практических конференциях, а также на семинарах и «круглых столах», проводимых в Ростовском юридическом институте МВД России и других вузах города Ростова-на-Дону
Основные теоретические положения диссертации обсуждались на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Юридического факультета Ростовского юридического института МВД России
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования Работа состоит из ведения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы
Понятие аграрной правовой политики
Современные процессы управления обществом в цивилизованном государстве ориентируются на правовое начало. Право используется в качестве средства стабилизации и упорядочивания общественных отношений, усовершенствования и модернизации общественной жизни. Политика как управленческая деятельность в настоящее время не может не учитывать огромный потенциал регулирующего воздействия права, сама строится на правовых принципах и нормах.
Право позволяет не только управлять обществом, но и ограничивать саму власть, потому правовая политика способна не только преобразить законодательство, сделав его единообразным и применимым на практике, но и регулировать одновременно власть и общество, находя компромиссы и взаимоограничивая возможные негативные проявления их взаимодействия.
Таким образом, наиболее важные для государства и общества процессы могут обрести цивилизованные формы, эффективно управляться и развиваться средствами правовой политики. Сама правая политика может формироваться лишь на основе научно обоснованных идей, положений и принципов, сводящих к минимуму непредсказуемые факторы, устраняющих проблемность и пробельность регулятивных процедур.
Аграрная правовая политика не является исключением. Она обладает всеми достоинствами государственной правовой политики, но реализуется в очень специфичной сфере, что не может не сказываться на ее сути, проявляться в некоторой нестандартности и самобытности. Поэтому исследование понятия аграрной правовой политики, ее смысла и содержания позволит отыскать особенности и в конечном итоге разработать стройную концепцию упорядочивания рыночных отношений в сельском хозяйстве.
Выяснить значение сложного термина лучше всего удается, разделив его на составные части и подвергнув исследованию каждый элемент. Затем, применив индуктивный подход, можно будет составить целостную картину об искомом понятии. В нашем случае ключевым словом является «политика», окрашенная эпитетами «правовой» и «аграрный». Именно с нее и необходимо начать данный научный анализ.
Политика является объектом исследования многих наук об обществе, это понятие широко используется в политологии, экономике, философии, юриспруденции. Нетрудно предположить то многообразие определений, которые встречаются на страницах научных изданий.
Политика имеет греческие корни (politiko - государственные или общественные дела, polis - государство) и чаще всего рассматривается как «наука государственного управленья»1. Именно так политику интерпретировали древние философы. Платон понимал политику как искусство управления государством, Сократ видел в ней сущность государства, говорил о ней как о «правлении знающих». Всем известно высказывание Аристотеля: «человек есть существо политическое», взятое на вооружение многими современниками. В.В. Ильин и А.С. Панарин в своей работе «Философия политики» утверждают, что «политика... коренится в природе человека как группового существа, исключающего неполитические формы совместного проживания»2.
По мнению B.C. Нерсесянца, определение, данное Аристотелем, наиболее подходит к гражданам греческого полиса , о котором последний писал как о политическом общении граждан, общении свободных, подобных друг другу людей. В этих суждениях прослеживается обязательная связь политики и государства, участниками политики являются граждане властвующие либо подчиняющиеся власти. Следуя логике Аристотеля, нельзя признавать за любым человеком его политическое естество. Оно не должно пониматься как врожденное качество, данное человеку природой. В сферу политики вовлекается лишь свободный человек, гражданин своего государства. Ни варвары, ни рабы, ни эллины не могут рассматриваться субъектами политики. Политическая природа проявляется лишь у греков, имеющих доступ к управлению государством, участвующих в политическом общении и потому проявляющих свою политическую сущность .
Самые первые представления о политике были связаны с указанием на то, что люди имеют частные интересы, но стремятся к интеграции, к объединению. Именно политика позволяет свести индивидуальное начало к системе. В политике всегда проявляется связь единичного, частного и общего, целого. Поэтому политика есть та властная сфера взаимодействия субъектов, где реализуется стремление к удовлетворению коллективных интересов. П.П. Баранов и В.Ю. Шпак определяют политику как «область взаимоотношений и различных видов деятельности между социальными общностями и группами людей по осуществлению общих интересов с помощью разнообразных средств, основным из которых выступает политическая власть»2. Но и они приходят к выводу, что основным институтом, организующим, регулирующим и контролирующим достижение всеобщего блага при реализации интересов конкретных субъектов является государство, поэтому содержание политического в итоге выходит на государство.
Но государство как форма объединения людей возникло не сразу. Как говорил Энгельс, «были общества, которые понятия не имели о государстве и государственной власти» . Но и такие общества стремились к организации, образовывались своего рода классы людей, появлялась иерархия. Поэтому весьма распространено определение, в котором политика раскрывается как «особого рода деятельность, регулирующая отношения членов общества, объединенных в различные социальные группы и классы, с целью сохранения определенной общественной структуры и организации, а также с целью дальнейшего развития и совершенствования в интересах как правящего класса, так и общества в целом»2.
Для сохранения возникающих систем и последующего развития избранного обществом курса необходимы методы принуждения, опирающиеся на власть. Поэтому политика носит властный характер. Политическое властвование заключается в подчинении воли одних волей других. Власть способна заставить исполнить ее повеления. Власть основывается на силе, а силой, следовательно, и властью может обладать не только государство. Отсюда можно ограничиваться определением политики как комплекса средств, функций, основывающихся на манипулировании элементами силы для установления, исполнения и поддержания власти3. Из данных суждений может следовать, что политика - явление социальное, что она существует независимо от государства, вне государства, что будет являться неверным.
Современная аграрная реформа в России: политико-правовой аспект
Сложившаяся социально-экономическая и политико-правовая обстановка в сельском хозяйстве нашей страны есть следствие аграрных преобразований, начавшихся в конце 80-х годов XX века и имевших реформаци-онных характер. Любая реформа, как известно, означает глубокую трансформацию способов и форм хозяйствования, такое изменение структуры, которое сделано в целях улучшения1. Если считать, что трансформационные процессы завершились, то следует признать, что реформа не удалась, поскольку вместо намеченного прогресса наблюдаются стагнация и деградация агропромышленного комплекса. Однако нужно учитывать, что революционные изменения, начавшиеся в сельском хозяйстве, до сих пор отражаются на законодательном уровне. Принимаются принципиально новые правовые акты, подвергаются пересмотру существующие, вносятся многочисленные изменения и дополнения. Все это говорит о затяжном характере начатой реформы, свидетельствует, что она еще далека до финала.
Формирование современной аграрной правовой политики должно строиться с учетом ранее предпринятых политических и правовых актов, должны приниматься во внимание ошибки и недостатки начавшихся реформ, последствия их реализации. Поэтому осознание имеющихся сегодня проблем невозможно вне исторического контекста.
Предпосылками современной реформы стали несколько принятых в конце 80-х годов нормативных актов, положивших начало коренной перестройке административно-командной экономики, управляемой централизованно. В 1986 году был принят Закон «Об индивидуальной трудовой деятельности»1, закрепивший право получать доходы от использования принадлежащего гражданам имущества на праве личной собственности и ставший прообразом современной предпринимательской деятельности.
Процесс внедрения товарно-денежных отношений продолжился принятием Закона «О кооперации в СССР» , который официально не отменен до сих пор. Негосударственный сектор экономки начал свое развитие после выхода в свет указанного правового акта. Наряду с государственными предприятиями стали появляться производственные и потребительские кооперативы. По отраженному в законе положению это было необходимо в целях ускорения социально-экономического развития страны, усиления процесса демократизации хозяйственной жизни, придания нового импульса колхозному движению. В соответствии с законом допускалось и создание организаций для производства, заготовки, переработки и реализации сельскохозяйственной продукции.
Год спустя вышел Указ Президиума ВС СССР «Об аренде и арендных отношениях в СССР»1, важность которого заключается в том, что на его основе можно было строить дальнейшие последовательные аграрные преобразования. Институт аренды может рассматриваться как эффективный способ организации хозяйственной деятельности и как основа для разгосударствления экономики. С.С. Алексеев подчеркивал достоинства и своевременность аренды как стимула для повышения объемов производства, модернизации системы хозяйствования и возможности для последующей приватизации2. В научных кругах имеется мнение, согласно которому, если бы Россия пошла по намеченному в советском законодательстве 1989 года пути, то, возможно, не произошли бы ее распад и разрушение экономики3.
Однако для приватизации был избран иной путь. Аграрные преобразования начались именно с нее, сопровождались сменой формы собственности на землю. Вторым направлением стало изменение структуры занятых в сельскохозяйственном производстве субъектов. Реорганизация колхозов и совхозов имела целью создание мелких, мобильных организаций, имевших другую организационно-правовую форму и ориентирующихся на участие в рыночных отношениях. Поэтому на первом этапе реформы были приняты соответственно законы «О земельной реформе»1 и «О крестьян-ском (фермерском) хозяйстве» .
Смысл земельной реформы заключался в том, что с 1990 г. на законодательном уровне отменяется монополия государства и вводятся две основные формы собственности на землю - государственная и частная. Земельная реформа планировалась поэтапно. Сначала нужно было выяснить потребности в земле граждан, предприятий, учреждений и организаций, сформировать специальный земельный фонд земель перераспределения, уточнить административные границы. На втором этапе должна осуществиться передача и закрепление земель в собственность, владение, пользование, в том числе в аренду.
В Законе «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» впервые была закреплена возможность получить в собственность гражданину, изъявившему желание вести крестьянское хозяйство, земельный участок. Кроме этого, в соответствии со статьей 8 при организации крестьянских хозяйств членами колхозов, работниками совхозов и подсобных сельских хозяйств им предоставлялось право раздела земельных угодий на паи по одному из двух предусмотренных вариантов.
В целях формирования земельного фонда для ведения крестьянского хозяйства было определено несколько категорий земель, которые изымались без согласия у колхозов и совхозов и передавались в частную собственность гражданам в пределах установленных норм бесплатно, а свыше -за плату. Однако на практике данное требование зачастую не соблюдалось и первоочередно передавались самые лучшие земли. Такие нормы спод-вигли многих граждан предпринять ряд действий, чтобы получить в собственность земельный участок. Дело в том, что правом на создание крестьянского хозяйства и на бесплатное получение земельного участка для этих целей обладал любой гражданин, достигший 18-летнего возраста и имевший опыт работы в сельском хозяйстве и сельскохозяйственную квалификацию либо прошедший специальную подготовку. Нетрудно догадаться, что такими качествами в то время обладали многие чиновники. А если учесть, что право выбора претендента на создание крестьянского хозяйства на конкурсной основе принадлежало районному, городскому, сельскому (поселковому) Советам народных депутатов, то становится понятным, кто приобретал участки в первую очередь. Теперь находится объяснение тому факту, что большинство созданных в самом начале фермерских хозяйств не функционировало.
В этом же году была принята Программа возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса1 и Закон «О социальном развитии села»2, которые должны были породить уверенность населения в правильности выбранного властью курса реформ, в ее благих намерениях. Но в данных актах профигурировала главная ошибка реформаторов, была показана поспешность и необдуманность их действий. Оба документа подтвердили, что дальнейшая политика строится на основе многообразия и равенства государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективно-долевой форм собственности, поддержки развития всех форм хозяйствования.
Продовольственная безопасность в системе приоритетов аграрной правовой политики
В современном мире проблема обеспеченности населения продовольствием становится весьма актуальной. На страницах печатных изданий появляются тревожные сведения о наступлении эры глобальной продовольственной нестабильности, об угрозе голода и недоедания миллионов людей по всему миру1. Все чаще в научных исследованиях подчеркивается потенциальная угроза национальным интересам государства со стороны агрессивной аграрной политики некоторых развитых стран. Как отмечает Ю.М. Лужков, «главным приоритетом внешнеэкономической политики тех же Соединенных Штатов официально объявлено открытие новых рынков для американских товаров, экспансия и завладение ими»2. Поэтому даже внешне безобидная продовольственная помощь развивающимся странам таит в себе реальную опасность для национального сельского хозяйства. Оно попадает в жесткую зависимость от иностранных поставок. Предоставляемая продукция оказывается более конкурентоспособной по сравнению с товарами, производимыми внутри страны, и аграрное производство становится убыточным, начинает сокращаться, подчиняясь законам рынка. Поэтому в странах, где государственное субсидирование сельскохозяйственного производства велико, где сформулированы и воплощены юридические гарантии стабильного роста и нормального функционирования агробизнеса, появляется мощное оружие, способное влиять на безопасность и суверенитет отдельных государств.
Получается, что проблема обеспечения продовольственной безопасности имеет, по крайней мере, два уровня. Первый отражает общемировое, глобальное значение. Население земного шара постоянно увеличивается, чего не скажешь о пригодных для растениеводства и животноводства территориях. Вполне вероятно, что наступит момент, когда обеспечить все население планеты продуктами питания станет просто невозможным. Уже сейчас наблюдаются многочисленные «голодные бунты», некоторые страны вынуждены искать помощи у более развитых и подготовленных к решению данных задач государств. Потому мировое сообщество озабочено путем объединения усилий нескольких стран выработать стратегию преодоления отмеченной проблемы, способствовать различными способами выравниванию возможностей доступа к продовольствию.
Второй аспект проблемы вызван угрозами национальным интересам, которые возникают в данной сфере. Если для некоторых государств в силу критического экономического положения, а таюке по климатическим и географическим причинам невозможность обеспечить население полноценным питанием вполне закономерна, то для России, обладающей огромными территориями, пригодными для выращивания и производства продовольствия, с благоприятной климатической обстановкой во многих регионах, описанная ситуация выглядит вызывающей. Нужно согласиться с мнением В.Н. Плотникова, который считает сложившуюся ситуацию трагичной, нелепой и искусственной. В качестве ее причины он рассматривает совершенно неадекватную аграрную политику, «в основе которой предрассудки о том, что наш аграрный сектор не может быть встроен в современную модель российской экономики»1. Действительно сложно иначе объяснить, почему в современной России, обладающей для процветания и достижения лидирующих показателей в аграрном секторе всеми мыслимыми возможностями, значительно превышен предельный порог допустимого импорта сельскохозяйственных товаров.
Неконтролируемые объемы закупок импортного мяса, зерна, молочных продуктов способны подорвать защищенность нашей страны от внешних угроз. Иностранная экономическая интервенция уже дает о себе знать, вызывая панику в обществе в случае очередного политического скандала. В такой ситуации совершенно необъяснимо решение чиновников любыми способами добиться членства во Всемирной торговой организации, даже на крайне невыгодных для себя условиях, способных полностью парализовать отечественное сельское хозяйство, окончательно сделать его нерентабельным и спровоцировать очередной экономический кризис.
Трудно говорить о нежелательности членства нашего государства в этой международной организации, когда более 150 стран, активно участвующих в мировой торговле, уже имеют такой статус. Все остальные, в том числе и Россия, желают его приобрести всеми способами. Кроме того, этот процесс в конечном итоге неизбежен, так как переговоры начаты, механизм запущен. Однако если разобраться подробнее, оказывается Россия, стремящаяся получить доступ на мировые рынки товаров, услуг и инвестиций, уже добилась этого путем заключения двусторонних договоров. Понятно, что договоры о торгово-экономическом сотрудничестве нуждаются в периодическом продлении, а иногда и в пересмотре. Но и таким способом Россия достаточно удачно реализует свои функции страны-экспортера. Кроме этого, юридическая судьба некоторых соглашений после обретения искомого статуса весьма туманна. Ведь участие в мировой торговле означает непременное применение принципа наибольшей благоприятности, который может противоречить достигнутым договоренностям двух стран о количестве и цене поставляемых товаров.
Есть лишь одна трудность, которая заключается в способности других стран путем применения таможенно-тарифного регулирования создавать условия, наиболее выгодные для их национальной экономики. В случае вступления России в ВТО мы приобретаем возможность защиты от дискриминаций в торговле между странами, в том числе и путем компенсации убытков, причиненных такими действиями. По некоторым сведениям «к началу XXI века Россия вошла в число наиболее дискриминируемых торговых стран. Ущерб от мер, применяемых торговыми партнерами России против ее товаров и услуг, превысил 2,5 млрд долларов в год, что во многих случаях привело к сокращению отечественного производства» . При этом мы сами лишаемся возможности в одностороннем порядке решать, какие импортируемые товары могут нанести вред отечественному товаропроизводителю, не всегда можем самостоятельно определять размер квот. Самым беззащитным в этом плане опять будет сельское хозяйство. Ведь для вступления в ВТО еще и предусмотрено ограничение размера государственной поддержки. А отечественное сельское хозяйство без бюджетных средств не может эффективно функционировать и сейчас. По этому поводу интересные выводы делает А.С. Литовченко, который утверждает следующее. Он отмечает, что разрешенный уровень государственной поддержки сельского хозяйства различается в каждой стране. Этот уровень рассчитывается исходя из размера субсидирования в трехлетний базовый период, предшествовавший вступлению страны в ВТО. В то время, когда в Европе на такой период пришелся пик субсидирования сельского хозяйства, в России оно практически отсутствовало. А это значит, что России будет разрешена поддержка сельского хозяйства в десятки раз меньше, чем в других странах, что, безусловно, скажется на конкурентной ситуации1.
Более того, перед Россией каждый раз выдвигаются условия, которые лишний раз подтверждают нежелание мирового сообщества видеть ее в качестве сильной и экономически развитой державы. Как заметила И.В. Очкасова, «в самой ВТО заметно противостояние между "большой четверкой" (США, ЕС, Япония, Канада) и остальными членами ВТО. Страны, не входящие в "большую четверку", рассматривают Россию как дополнительный противовес»2.
Если вспомнить обсуждение вопроса о вступлении России в ВТО, который затрагивался на встрече стран «большой восьмерки» в Санкт-Петербурге, то достаточно отметить требование, выдвинутое американской делегацией о доступе на российский рынок сельхозпродукции, включая вопросы санитарного и фитосанитарного контроля. В.И. Еременко возмущается, что «нашей стране поставили обязательным условием обеспечить выдачу ветеринарных сертификатов на поставку американской говядины и свинины без проведения предварительного российского аудита по соблюдению ветеринарной службой США контроля над продукцией с точки зрения ее качества и технологии производства» .
Юридические технологии обеспечения социально-демографической безопасности жителей села
Происходящие в современном мире глобализационные процессы, непременными участниками которых являются практически все страны, в настоящее время способны оказывать негативное воздействие на безопасность и суверенитет отельных государств и целых народов. Все чаще в научной среде обсуждаются проблемы, с которыми сталкивается нынешнее общество, подчиняясь общемировой тенденции к взаимозависимости и открытости. Формирование единого экономического, социального, политического пространства предполагает острые конфликты с национальными интересами и самобытностью народов. Но когда результатом построения такой системы является риск исчезновения этих народов, когда обнаруживается угроза разрушения государства, ликвидация его территориальной целостности, когда создаются условия и предпосылки покушения на его независимость, когда проявляется принцип решения проблемы силовым путем, глобализм резко утрачивает свою привлекательность.
Именно таким неблагоприятным сценарием может в самое ближайшее время обернуться для России ее желание и стремление ориентироваться на Запад, ее позиционирование как неотъемлемого субъекта глобализации. Ведь страны, до конца не осознающие всю неизбежность происходящего, не готовые к своевременному и быстрому решению проблем, ставят под удар свою систему безопасности и в итоге могут быть порабощены более сильными, готовыми противостоять отрицательным последствиям глобализации.
Сейчас Россия оказалась на пороге настоящего демографического кризиса, в результате которого может просто исчезнуть с лица земли госу-дарствообразующая нация - русские. Как отмечает профессор А.И. Корешкин: «Проблема демографической защиты - спасения от вымирания, остановка депопуляции, а затем оптимизация репродуктивных процессов, воспроизводства молодых поколений русского народа - это главная проблема России на рубеже тысячелетий, на протяжении ряда первых десятилетий XXI века»1.
Доказательством всей остроты и сложности проблемы вымирания русского населения являются статистические данные. По некоторым оценкам, в 1993-1994 гг. число русских сократилось больше чем на один процент - на 1,7 млн человек, а в 1997 г. демографические потери, достигшие величины 6 млн человек, также объясняются вымиранием русского этно-са . В Южном федеральном округе наблюдается по сути та же тенденция. Так, по результатам демографического анализа за период 1989-2002 гг. в Ростовской области «отмечено значительное сокращение численности русских - на 80 тыс. человек, что почти в 2,7 раза превысило сокращение на-селения области в целом» . Практически ничего не изменилось и в настоящее время. Численность населения России продолжает снижаться, доля русских сокращается.
Остается только поражаться мнению некоторых ученых, которые являются сторонниками теории демографического перехода и наивно оценивают ситуацию как закономерную, стабильную, объективно подчиняющуюся глобальным общеевропейским и общемировым тенденциям. Так, руководитель Центра демографии и экологии человека А.Г. Вишневский считает, что никакой опасности сейчас нет. Чем меньше население страны, тем проще добиться экономических успехов. Он пишет, что «низкая "западная" рождаемость - вовсе не свидетельство упадка и кризиса современной "западной" цивилизации, как кажется многим, а напротив, доказательство ее огромных адаптивных возможностей»1. В одном из интервью он заключает: «Низкая рождаемость тоже имеет свои хорошие стороны: с экономической точки зрения у нас сегодня ситуация очень выгодная -меньше семисот иждивенцев на тысячу работающих» . Так вот проблема заключается как раз в другом. По статистике общая численность населения в России приблизительно 132000000 человек, из которых 109397600 - люди совершенно не участвующие производственных процессах, существующие за счет бюджета и платежеспособной части населения3. В. Мельник пишет: «Господин Вишневский и его коллеги считают, что в низкой рождаемости россиян нет ничего страшного (как, видимо, уже и в высокой смертности). Для нужд народного хозяйства России 140 млн человек много, говорят они. Поэтому низкая рождаемость - благо»4. В данном случае не стоит радоваться сокращению числа людей, которые не оказывают положительного влияния на валовой национальный продукт, необходимо разрабатывать программы стабилизации российской промышленности и развивать отечественное сельское хозяйство. Экономическое благосостояние страны невозможно решить бездействием в случае катастрофы - снижения рождаемости населения.
Примечательна позиция еще одного ученого, отстаивающего сходную с указанной выше точку зрения. В.А. Тишков также полагает, что сокращение населения нашей страны связано не с плохими условиями жизни, а скорее является следствием их улучшения. Он убежден, что превышение смертности над рождаемостью есть свойство всех развитых стран, а компенсировать убыль возможно за счет миграции1. Причем все чаще высказываются предложения об отстранении государства от участия в миграционных отношениях, указывается необходимость свободной миграции, так как именно она должна спасти Россию от вымирания.
Воплощение таких идей еще больше подорвет суверенитет России. Ведь тогда проблема вырождения русского населения обостряется, нарастает конфликтогенность в обществе. Для этого достаточно вспомнить последствия миграционной политики Франции, обернувшейся массовыми беспорядками заполонившим страну арабским и африканским населением. Нечто подобное, правда, в локальных масштабах уже наблюдается и в России. В южных регионах последствия миграции других народов в сельскую местность вызывают эффект «дерусификации села». В Ставропольском крае, например, немало территорий, где отмечается постоянные конфликты между местным русским населением и мигрантами-мусульманами. По наблюдениям ученых при «заполнении села примерно на треть мусульманскими этносами, более активными демографически и экономически, возникает напряжение, а когда их доля превышает половину, русские село покидают»1. Потому самоустранение государства от умелого управления перемещением населения недопустимо. Нужна взвешенная и адекватная миграционная политика, которая может приносить и пользу, но решить проблемы демографии с ее помощью вряд ли удастся.
Сейчас важно помнить, что в России смертность превышает рож-даемость в среднем в 1,6-1,8 раза, а в отдельных регионах в 2-3 раза . Такую ситуацию, когда кривая рождаемости неуклонно снижается, а график смертности стремится вверх, ученые-демографы назвали «русским крестом». По отельным сведениям в результате губительных процессов депопуляции, «каждый день мы теряем по две деревни, а за год -небольшую область» . Действительно научная литература изобилует примерами того, как вымирают русские деревни, как обнищали и деградировали жители села, как в поисках лучшей жизни сельское население старается переехать в город. Целый комплекс нерешенных социальных проблем в совокупности с устрашающими цифрами нескончаемой убыли сельского населения заставляют серьезно задуматься над эффективностью сегодняшних политических действий, позаботиться о корректировке и скорейшем претворении в жизнь основных, жизненно необходимых для остановки вымирания сельских территорий направлений аграрной правовой политики.
Похожие диссертации на Аграрная правовая политика в условиях рыночной экономики
