Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Иммиграционная политика: теории, зарубежный опыт, институты 17
1.1 Теории иммиграционной политики и возникновение иммиграционной политики в Российской Федерации после распада СССР 17
1.2 Обзор иммиграционной политики стран Запада 28
1.3 Федеральная миграционная служба России как основной институт управления миграционными процессами в России 47
Глава 2. Динамика изменений иммиграционной политики Российской Федерации 62
2.1 Вынужденные иммигранты и беженцы 62
2.2 Трудовые иммигранты 75
2.3 Нелегальные иммигранты 90
Глава 3. Тенденции в современной миграционной ситуации некоторых регионов Российской Федерации 105
3.1 Опыт иммиграционной политики в Москве 105
3.2 Санкт-Петербург и проблема толерантности 120
3.3 Дальний Восток России и «китайская угроза» 135
Заключение 151
Библиография 157
ПРИЛОЖЕНИЯ 176
- Теории иммиграционной политики и возникновение иммиграционной политики в Российской Федерации после распада СССР
- Вынужденные иммигранты и беженцы
- Опыт иммиграционной политики в Москве
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Распад СССР, сопровождавшийся разрывом хозяйственно-экономических
связей, усилением социальной напряженности и кризисными явлениями в межнациональных отношениях, породил трудноразрешимые проблемы, связанные с иммиграцией. Значительные по масштабам и практически бесконтрольные миграционные процессы, происходившие в течение последних пятнадцати лет в Российской Федерации, вызвали противоречивые и неоднозначные последствия, которые нуждаются в серьезном научном анализе. За последние 10 лет приток граждан только из стран СНГ составил более 8 млн. человек. При этом на пространстве СНГ Российская Федерация является наиболее привлекательной страной для переселения.
Переселение людей в столь значительных масштабах в сочетании с нерешенностью проблем жизнеобеспечения значительной части россиян существенно обострило социально-экономическую и политическую ситуацию в стране. В ряде регионов, например, на Дальнем Востоке, а также в Москве и Санкт-Петербурге наблюдается напряженное состояние социальной сферы в связи с большим наплывом иммигрантов. И как следствие этого, формируется весьма негативное общественное мнение о приезжих, и о государственном курсе иммиграционной политики.
Ситуация с иммиграцией в России амбивалентна. С одной стороны, приток трудовых мигрантов позволяет решать демографические и экономические проблемы. Но, в тоже время, последствия иммиграционных процессов сказываются в негативном плане в социальной, экономической и культурной сферах жизни, становятся источниками социальной напряженности и дестабилизации экономической и политической обстановки. Меры, предпринимаемые по регулированию притока иммигрантов на разных уровнях государственного управления, нередко не приносят должных результатов, поскольку проводятся без серьезных концептуальных разработок и осуществляются методом дорогостоящих проб и ошибок. Многие решения отзываются, не учитывается и опыт других стран по регулированию миграционных процессов. Тревожной тенденцией является все
ухудшающийся образовательный и квалификационный уровень приезжающих в Россию.
Иммиграционные процессы напрямую влияют на все сферы деятельности государства и касаются практически всех категорий граждан. Поэтому важной обязанностью любого государства является умение наладить управление этими процессами. Исходя из вышеизложенного, существует настоятельная потребность анализа и теоретического осмысления ситуации, сложившейся в сфере иммиграционной политики на территории Российской Федерации. Представляется, что это откроет возможности для обобщения результатов и корректировки деятельности государственных органов, муниципалитетов и общественных организаций, имеющих отношение к выработке и осуществлению российской миграционной политики.
Для принятия эффективных управленческих решений на федеральном и региональном уровнях очень значимой является информация о тенденциях иммиграционных процессов и ситуации в регионах. В настоящее время в связи с глобализацией многих социальных и политических процессов, в том числе и миграционных - созданием безвизовых зон, увеличением масштабов нелегальной миграции, ростом международного трудового обмена, миграционная политика должна стать одним из главных направлений государственной политики. Правовое регулирование отношений в области миграции также должно адекватно отвечать на вызовы современности. Иммиграционная политика Российской Федерации до сих пор не носит стратегического характера, не расставлены её ключевые приоритеты. Все вышесказанное определяет актуальность изучения проблем миграции вообще, и динамики иммиграционной политики в частности.
Состояние научной разработанности темы.
Разработкой проблем миграции занимаются представители различных наук: политологи, демографы, социологи, психологи, экономисты, этнографы и правоведы. Это вполне оправдано комплексным характером явления. Вопросы миграции на территории СССР, а затем - России стали освещаться в научной литературе с конца 1980-х - начала 1990-х годов как феномен, связанный, прежде всего, с бегством людей из зон межнациональных конфликтов. При этом, как
правило, преобладал описательный характер процессов вынужденной миграции, а анализ государственной политики по регулированию иммиграции не проводился.
Сложные и многогранные процессы иммиграции в Россию стали предметом дискуссий на научно-практических конференциях и семинарах. О степени изученности проблемы говорит и то, что в последние годы в различных ВУЗах России было защищено много диссертационных работ в области политических наук, так или иначе связанных с темой иммиграционной политики. Так, можно назвать следующие темы диссертационных работ: «Миграционные процессы в Российской Федерации. Проблемы регионального управления», «Миграционная политика в современной России: федеральный и региональный аспекты», «Международная миграция и ее политические последствия для России», «Миграционные процессы в Российской Федерации. Проблемы регионального управления», «Политические и социокультурные механизмы регулирования миграционных процессов» ' и так далее. Однако, во всех этих работах, как правило, не дается общей картины иммиграционной политики Российской Федерации, а рассматриваются лишь отдельные аспекты проблемы.
Проблемы иммиграционной политики стран Запада с разных сторон освещают такие авторы как Денисенко М.Б., Ионцев В.А., Люблин В.П., Рязанцев СВ., Тюркин М.Л. и др.2. Современные зарубежные авторы также пишут об иммиграционной ситуации в своих государствах, однако большинство из них исследуют теоретико-методологические и экономические проблемы иммиграционной политики. В пример можно привести работы таких авторов как
См. Прохорова А.Н. Миграционные процессы в Российской Федерации. Проблемы регионального управления: Дне. на соиск. учен. степ. канд. полит, наук. М.: РАГС, 2005; Файзуллина А.Р. Миграционная политика в современной России: федеральный и региональный аспекты: Дис. на соиск. учен. степ. канд. полит, наук. Уфа: Башкирский Государственный Университет, 2007; Одарик О.А. Международная миграция и ее политические последствия для России: Дис. на соиск. учен. степ. канд. полит, наук. М.: РАГС, 2006; Прохорова А.Н. Миграционные процессы в Российской Федерации. Проблемы регионального управления Дис. на соиск. учен. степ. канд. полит, наук. М.: РАГС,2005; Намдаков А.З. Политические и социокультурные механизмы регулирования миграционных процессов : Дис. на соиск. учен. степ. канд. полит, наук. Чита: Читинский Государственный Университет, 2007.
2 См. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. / Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. - М: Институт экономики переходного периода, 2003; Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. - М.: Диалог-МГУ, 1999; Люблин В.П. Современная миграционная политика Европейских стран// Использование иностранной рабочей силы в России: проблемы и перспективы, М: РАН, Ин-т. Международных экономических и политических исследований, 2005; Рязанцев СВ. Опыт и проблемы регулирования миграционных потоков в странах Западной Европы // Институт социально-политических исследований — М.: Институт социально-политических исследований, 2001.; Тюркин М.Л. Историко-правовой анализ миграционных систем России, США, Франции и ФРГ, М: ВНИИ МВД России, 2004
Давид Бартрам, Робин Кохен, Маартен Питер Винк, Брайант Линдсей Лоуэлл, Карл Моек, Барбара Маршалл и др.
Существенные положения, раскрывающие различные стороны жизни вынужденных мигрантов, беженцев содержатся в специальных монографиях и исследованиях таких отечественных ученых, как Андрейцо С. Ю, Архипова Ю., Здравомыслова А.Г., Ганнушкиной С.А., Гонокова Ф.С., Евтушенко В.И. и др.4. Разные аспекты миграционного процесса в связи с социальной стабильностью и национальной безопасностью освещены в трудах С.А.Авакьяна, Г.С. Витковской, Ю.Ю. Бышевского, А.В. Дмитриева, Е.С. Красинца, А.П.Кузнецова, и др.5. Особый раздел составляет научная литература, касающаяся трудовой миграции, которая раскрывается в работах Глущенко Г.И, Ермолаева М.Б., Метелева С.Е., Рубинской Э.Т. и др.6
Не оставлена без внимания и миграционная ситуация в российских регионах. Так, положение в Москве анализируют исследователи Вендина О., Бычкова Е.,
3 См. Theories of migration / Edited by Robin Cohen. Polity Press, 2000; Vink, Maarten Peter, Limits of European
citizenship, Leiden, 2003; Bartram David, International labor migration: foreign workers and public policy, New
York, 2005; Lowell, Briant Lindsay, Migration of highly skilled persons from developing countries: impact and
policy responses : Synthesis rep. / B. Lindsay Lowell a. Allan Findlay, Geneva : Intern, migration branch, Intern,
labor office, 2002; Mosk, Carl Trade and migration in the modern world London, 2005; The politics of migration : a
survey I editor, Barbara Marshall, London : Routledge, 2006
4 См.: Лнд Андрейцо С. Ю., Казанков А. П., Казанкова М. А. Правовые проблемыбеженцев в контексте
процессов вынужденной миграции/под ред. В. В. Цмая.СПб.: Мед. пресса, 2005; Архипов Ю. Беженцы из-за
пределов бывшего СССР - новая проблема для России // Миграционная ситуация в России: социально-
политические аспекты. Программа по исследованию миграции. Вып. 4. Институт народнохозяйственного
прогнозирования РАН. М., 1994.; Беженцы / Отв. ред. А. Г. Здравомыслов; М: Рос. независимый ин-т соц.
и нац. проблем, 1993; Ганнушкина С.А. Беженцы и вынужденные переселенцы на территории Российской
Федерации, М. : Просветктельско-изд. центр "Звенья" , 1997; Гоноков Ф.С. Проблема вынужденной
миграции из государств Центральной Азии в Россию, М: Знание, 2003.; Евтушенко В.И. Правовой статус
беженца в Российской Федерации, Белгород: Изд-во БГТУ, 2006.
5 См.: Авакьян С.А. Россия: Гражданство, иностранцы, внешняя миграция, М: Юридический центр Пресс,
2003; Борисов В.А. Демография, М.: Нота Бене Медиа Трейд Компания, 2003; Бышевский Ю.Ю. Миграция
как криминологическая проблема, Ставрополь: Изд-во СевКавГТУ 2007; Витковская Г.С. Незаконная
миграция в Российскую Федерацию: ситуация и политика противодействия // Международная миграция
населения: Россия и современный мир, под. Ред. В.А, Ионцева, вып. 4, М.: МАКС Пресс, 2001; Дмитриев
А.В., Пядухов Г.А. Нелегальная иммиграция: риски и опасности, М.: РГСУ, 2007; Красинец, Е. С.
Нелегальная миграция в Россию / Евгений Красинец, Елена Кубишин, Елена Тюркжанова; Рос. акад. наук.
Ин-т соц -экон. проблем народонаселения М.: Academia, 2000; Кузнецов А.П. Уголовно-правовые и
криминологические аспекты незаконной миграции в России, Нижний Новгород: Изд-во Нижегород. Акад.
МВД России, 2006
6 См. Глущенко Г.И. Влияние международной трудовой миграции на развитее мирового и национального
хозяйства, М: Статистика России, 2006; Ермолаев М.Б. Трудовая миграция в регионе: модели анализа и
прогнозирования, М: Финансы и статистика, 2004; Метелев С.Е., Международная трудовая миграция и
развитие российской экономики, Омск: Ред. журн. "Омский науч. вестник", 2006; Рубинская Э.Т. Россия в
процессах международной трудовой миграции, Ростов-на-Дону: Сев.-Кавк. акад. гос. службы, Рост,
междунар. ин-т экономики. Каф. междунар. экон. отношений, 2001
Гуторин Д.Д., Чистюхин И.В., Юдина Т.Н. и др.7. Миграционную ситуацию в Санкт-Петербурге рассматривают Добриков П.В., Сикевич З.В., Смирнова Т.М., Киселева И.Г. и др. О ситуации на Дальнем Востоке России пишут большое количество авторов, но в числе наиболее интересных работ — Белорусец К.Р., Дибирдеев В.И., Мясников B.C., Синькевич Я.Ю.9.
Обращают на себя внимание научные разработки, проведенные лабораторией миграции населения Института народнохозяйственного прогнозирования РАН под руководством Ж.А. Зайончковской. Зайончковская Жанна Антоновна - руководитель лаборатории, директор Центра миграционных исследований; член редколлегии Демографического ежегодника России; председатель Независимого исследовательского совета по миграции стран СНГ и Балтии; автор более 130 научных публикаций, в том числе б монографий10.
Интересны разработки отдела ИСПИ РАН под руководством Рыбаковского Л.Л. и, а также труды таких авторов как Иванова Л.В., Прудников А.С и Самойлов
Вендина О. Миграционная ситуация в регионах России. Выпуск третий, М: Центр миграционных исследований Институт географии РАН, 2005; Бычкова Е. О проблеме ксенофобии в Москве и России // АиФ, 6.11.2002; Гуторин Д.Д. Миграционная ситуация в Центральной России: Проблемы и пути регулирования, М: Ин-т соц.-полит. исследований, 2003; Чистюхин И.В. Миграционные процессы в Московском регионе и пути их регулирования. М: Рос. акад. наук, Ин-т социал.-полит. исслед., 2005; Юдина Т.Н. Международная миграция в Москве: социолого-экономический анализ влияния на социальные процессы. М.: Комитет по телекоммуникациям и СМИ Правительства Москвы, «СИМПТОМ», №10 (128), 2002
8 Добриков П.В., Миграционные процессы в Санкт-Петербурге и Ленинградской области, СПб: «Астерион»,
2006; Сикевич 3. В. Петербуржцы 2004: культурный конфликт современности, СПб: СПбГУ, 2004;
Смирнова Т.М. Национальность — Питерские. Национальные меньшинства Санкт-Петербурга и
Ленинградской области в 20 в., СПб: «Сударыня», 2002; Киселева И.Г. Этническая структура и этнические
характеристики населения Санкт-Петербурга // Качество населения Санкт-Петербурга / Отв. ред. Б.М.
Фирсов, СИ. Голод, Н.Л. Русинова, СПб: Европейский униварситет в СПб, 1993
9 Белорусец К.Р. Миграционные процессы в Дальневосточном Федеральном округе, Аналитические обзоры
Российского института стратегических исследований. М. 2004. № 1 (4). С. 13; Дибирдеев В.И. Управление
миграционными процессами региона, Чита: Забайкальский гос. гуманитарно-пед. ун-т им. Н. Г.
Чернышевского, 2008; Мясников B.C. Договорными статьями утвердили: Дипломатическая история русско-
китайской границы XVI -XX вв., М: Ин-т Дальнего Востока РАН, 1996; Синькевич Я.Ю. Современная
трудовая иммиграция на Дальнем Востоке, М: РИЦ ИСПИ РАН. 2003.
См.: Витковская Г.С. Вынужденная миграция: проблемы и перспективы. — М., 1993. Вып. 1-3; Программа по исследованию миграции. — М., 1994. Вып. 4; Бывший СССР: внутренняя миграция и эмиграция / Отв. ред. Зайончковская Ж.А. М. 1999, №1; Зайончковская Ж.А. Нужны ли иммигранты российскому обществу? М 2006; Миграционная ситуация в регионах России. Вып. 1. Приволжский федеральный округ / Под ред. С.Артоболевского и Ж.Зайончковской. - М., 2004; Зайончковская Ж.А. Трудовая миграция в СНГ с позиций семьи, общества и личности,// Миграция населения Вып.2 М, 2001
11 См.: Рыбаковский Л.Л. Исследования миграции населения в России. - М., 2002; Он же. Миграция населения. Вып. 5. Стадии миграционного процесса. - М., 2002; Международная миграция в РФ, М., 2005; Миграция населения (вопросы теории). - М.: РАН, 2003.; Демографическая безопасность: популяционныс и геополитические аспекты. — М.: Экон-информ, 2003; Трансформация миграционных процессов на постсоветском пространстве М 2007.
В.Д. , которые, начиная с недавнего времени, издает в качестве учебных пособий для своих сотрудников Федеральная миграционная служба.
Отдельно остановиться можно на таких авторах, которые, на мой взгляд, внесли наибольший вклад в разработку данной проблематики, что ценно как для научного сообщество, так и для формирования общественного мнения по отношению к вопросам миграции. Эти исследователи заслуживают пристального внимания не только потому, что они авторы многих исследований, но и потому что они ведут большую общественную работу в некоммерческих организациях, по сути, влияя (или пытаясь влиять) и на саму иммиграционную политику. Здесь следует упомянуть таких исследователей, как Лидия Ивановна Графова, журналист-правозащитник. Была инициатором создания трех общественных организаций, защищающих права мигрантов. Возглавляет Информационное агентство «Миграция». За последние 15 лет опубликовала около 150 статей по проблемам миграции в российских и зарубежных газетах13. На данный момент председатель общественного движения "Форум переселенческих организаций" , автор Живого Журнала по проблемам мигрантов15.
Ганнушкина Светлана Алексеевна - председатель Комитета «Гражданское содействие», член Совета и руководитель Сети «Миграция и Право» Правозащитного центра «Мемориал», а также член Совета по правам человека при Президенте РФ. Участвует в правозащитной деятельности с конца 1980-х годов, защищая права беженцев и вынужденных переселенцев. Светлана Ганнушкина была членом Правительственной Комиссии по миграционной политике (ликвидирована весной 2004). В октябре 2002 стала членом Комиссии по правам человека при Президенте России (а позднее, созданного на её базе Совета при
См. Иванова Л.В. Актуальные проблемы иммиграции в России, Домодедово 2007, Она же: Пути совершенствования повышения квалификации сотрудников Федеральной Миграционной Службы, Домодедово 2007, Она же: Актуальные проблемы иммиграции в России, Домодедово 2007; Прудников А.С., Самойлов В.Д. Деятельность Федеральной Миграционной Службы, М. 2007; Они же: Правонарушения в сфере миграции, М. 2007
13 Например, Графова Л.И. Жертва или враг? Может ли Россия обойтись без трудовых мигрантов во время
кризиса, Российская газета 7 ноября 2008 г., Графова Л.И, В нелегалы попасть проще всего
littp://w\v\v.strnnam/storics/01/10/24/1852/26f)339.html и др.
15 hrtp://l-grafova.
президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека).16
Ольга Ивановна Вендина, ведущий научный сотрудник Центра геополитических исследований Института географии, специалист по вопросам географии, расселения мигрантов .
Во всех этих исследованиях очень подробно рассматривается, как правило, тот или иной аспект иммиграционной политики или иммиграционного процесса, например: трудовая иммиграция и её экономический аспект, иммиграционные процессы отдельного региона, проблема вынужденных иммигрантов и т.п. В то же время очевиден дефицит работ, которые характеризовались бы целостным подходом к изучению иммиграционной политики Российской Федерации и динамики её изменения. В качестве исключения можно привести работы таких авторов как Борзунова Т.И., Громов А.Б., Коробов А.А., Королева С.А.18. Однако, и в этих работах специально не анализируются факторы, влияющие на иммиграционную политику России, не выделяются ее различные содержательные этапы и, как следствие, динамика изменений.
Проработанный автором массив отечественных исследований иммиграционной политики можно условно разделить на три большие группы. Это разделение проводится на основании тех факторов, которые должны определять, на взгляд исследователя, иммиграционную политику российского государства. Это, прежде всего, вопросы национальной безопасности, экономической выгоды, соблюдения прав человека и т.п. Исходя из этого, определяется оценка феномена миграции, его значения для общества и приоритетов государственной политики.
Первую, достаточно многочисленную группу представляют те исследователи, которые видят в иммиграции, прежде всего, благо и возможность
16 Из недавних публикаций: Ганнушкина С.А., «Русский марш» 4 ноября разрешен в пропорции 1:3
Опубликовано Русский обозреватель в вт, 28/10/2008; Ганнушкина С.А., Отдых перед депортацией,
17 Вендина О. Могут ли в Москве возникнуть этнические кварталы? // Вестник общественного мнения:
Данные. Анализ. Дискуссии. 2004. № 3 (71). С. 52-64.
18 См. Борзунова Т.И. Миграционные процессы в демографическом развитии России: социально-
политические аспекты и современная ситуация, М: Ин-т социально-политических исслед., 2007; Громов А.Б.
Миграционная политика в современной России. Опыт и перспективы., М: «Макс Пресс», 2004; Коробов А.А.
Динамика миграционной политики в Российской Федерации в 2000-2006, Саратов: Издат. центр СГСЭУ,
2007; Королёва С.А. Зарубежный опыт регулирования международной миграции рабочей силы, М: МИД РФ
Дип. академия., 2005
развития общества. Они критикуют современную иммиграционную политику России за её закрытый и ограничительный характер. Наиболее яркими представителями этой группы являются такие исследователи как Андрейцо С.Ю., Бадышктова И.М., Витковская Г.С., Ганнушкина С.А., Зайончковская Ж.А., Кириллова Е.К., Регент Т.М, Тишков В.А.19.
Вторую группу представляют их идейные оппоненты, у которых на первый план выходят вопросы национальной безопасности, защиты интересов государства от посягательств иммигрантов, и, соответственно упор в рекомендациях на силовые и ограничительные методы иммиграционной политики. В качестве примеров могут служить труды таких авторов как Бояркин Г.Н., Бышевский Ю.Ю., Громов А.Б, Денисов Ы., Дмитриев А.В., Иванова Л.В., Красинец Е.С., Прудников А.С., Самойлов В.Д., Рашевский Ю.М.20.
К третьей группе относятся исследователи, которые стремятся учитывать и угрозы и возможности, которые несет иммиграция как явление, и иммиграционная политика как средство её регулирования. Таким подходом характеризуются работы
19 Андрейцо С.Ю., Правовые проблемы беженцев в контексте процессов вынужденной миграции, СПб.: Мед. Пресса, 2005; Бадыштова И.М. Осторожно: мигрантофобия // Независимый голос России №6 М.: Октябрь», 1999; Витковская Г.С. Угрожает ли безопасности России китайская миграция?/Государство и антропоток., М: «Русский архипелаг», 2003; Витковская Г.С. Незаконная миграция в Российскую Федерацию: ситуация и политика противодействия // Международная миграция населения: Россия и современный мир, под. Ред. В.А. Ионцева, вып. 4, М.: Макс Пресс, 2001; Ганнушкина С.А. Беженцы и вынужденные переселенцы на территории Российской Федерации, М: Звенья, 1997; Зайончковская Ж.А. Нужны ли иммигранты российскому обществу? М.: Либеральная миссия, 2006; Трудовая миграция в СНГ: Социальные и экономические эффекты ,Отв. ред. Ж.А. Зайончковская, М. : Центр изучения проблем вынужденной миграции в СНГ ,.2003; Кириллова Е.К., Проблемы вынужденных переселенцев в России глазами мигрантов // Социологические исследования, М: РАН, 2004 № II; Регент Т.М. Российское государство - вынужденным переселенцам и беженцам, М.: ИСЭПН, 1998.; Тишков В.А. Основные направления российской политики по отношению к мигрантам и соотечественникам за рубежом. - М., Наука, 1997.
Бояркин Г.Н. Государственное регулирование и системное моделирование миграционных процессов в России, Омск: ОмГТУ, 2001; Бышевский Ю.Ю. Миграция как криминологическая проблема, Ставрополь: СтГУ, 2007; Громов А.Б. Миграционная политика в современной России. Опыт и перспективы., М.,: Макс Пресс, 2004; Денисов Н. Миграционные процессы и государственный контроль // Миграционный вестник № 1, М: ФМС, 2004; Дмитриев А.В. Миграция: конфликтное измерение, М.: Альфа-М, 2006; Дмитриев А.В., Пядухов Г.А. Нелегальная иммиграция: риски и опасности, М.: Альфа-М, 2007; Дмитриев А.В., Слепцов Н. С. Конфликты миграции, М.: Альфа-М, 2004; Иванова Л.В. Актуальные проблемы иммиграции в России, Домодедово: ВИПК МВД России, 2007; Иванова Л.В. Пути совершенствования повышения квалификации сотрудников Федеральной Миграционной Службы, Домодедово: ВИПК МВД России, 2007; Красинец Е.С, Баранова Н.М. Особенности миграционных процессов в России // Экономист. 1994, № 5.;Красинец Е.С. Международная миграция населения в России в условиях перехода к рынку, М.: Наука, 1997; Красинец, Е. С. Нелегальная миграция в Россию / Евгений Красинец, Елена Кубишин, Елена Тюрюканова; Рос. акад. наук. Ин-т соц.-экон. проблем народонаселения М. :Academia, 2000; Прудников А.С, Самойлов В.Д. Деятельность Федеральной Миграционной Службы, М.: ЮНИТИ: Закон и Право, 2007; Прудников А.С., Самойлов В.Д. Правонарушения в сфере миграции, М.: ЮНИТИ: Закон и Право, 2007; Рашевский Ю.М. Миграционные потоки как угроза национальной безопасности Дальнему Востоку России // Закон и право, М: Закон и право, 2004. - с. 9-12.; Рашевский Ю.М., Региональная безопасность на российском Дальнем Востоке // Демографическая ситуация и миграционная политика на российском Дальнем Востоке, М.: МГИМО-Ун-т, 2005, вып.2 с. 52-56.
Авакьяна С.А, Вендиной О., Глущенко Г.И., Демидова А.В., Денисенко М.Б., Ионцева В.А., Метелева СЕ.21.
В данном исследовании рассмотрены все три концептуальных подхода с тем, чтобы попытаться предложить собственный подход, нацеленный на интегральный анализ проблемы миграции в РФ. Однако в целом автор склоняется к принятию позиции исследователей третьей группы, так их подход представляется наиболее соответствующим объективному и комплексному характеру изучаемого феномена.
Объектом исследования выступает деятельность федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации, по регулированию, контролю и адаптации внешних миграционных потоков на российскую территорию.
Предмет исследования — динамика изменений иммиграционной политики Российской Федерации с момента её зарождения по настоящее время (1991-2008 гг.).
Цель исследования: выявление закономерностей в динамике изменений иммиграционной политики Российской Федерации и определение возможностей ее оптимизации в будущем. При этом в исследовании динамика понимается как изменчивость иммиграционной политики не только во времени, но и как ее вариативность в субъектном пространстве РФ.
Основные задачи исследования:
- выявление принципов иммиграционной политики, разработанной и осуществляемой в странах с длительным опытом притока значительного количества мигрантов: США, Франции, Великобритании, Германии;
21 Авакьян С.А, Россия- Гражданство, иностранцы, внешняя миграция. - М.: Юрид. центр-пресс, 2003.; Вендина О. Миграционная ситуация в регионах России. Выпуск третий, М: Центр миграционных исследований Институт географии РАН, 2005; Глущенко Г.И. Влияние международной трудовой миграции на развитее мирового и национального хозяйства, М.: Статистика России, 2006; Демидов А.В. Формирование современной миграционной политики Российской Федерации и сотрудничество с международными организациями, М.: Международная организая по миграции, 2003; Денисенко М. Б. Миграционные процессы на Севере Европейской части России // Федерализм. № 2, М: РАН, 2004, с. 149-176.; Денисенко М.Б. Иммиграционная политика Российской Федерации и стран запада, М.: Ин-т экономики переход, периода, 2003; Денисенко М.Б. Миграция населения: статистика, выборочные обследования, политика, М.: Макс Пресс, 2006; Ионцев В.А. Классификация основных научных подходов к изучению миграции населения // Миграция населения Вып.1. Теория и практика исследования, М.: Макс Пресс,, 2001; Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения, М.: Знание, 1999.; Ионцев В.А. Тенденции международной миграции М.: Макс Пресс, 2006; Метелев С.Е., Международная трудовая миграция в условиях глобализации и нелегальная миграция в России, М.: РГТЭУ, 2006; Метелев С.Е., Международная трудовая миграция и развитие российской экономики, Омск: Ред жури. "Омский науч. вестник", 2006.
определение специфики российских миграционных процессов в сравнении с аналогичными процессами в западноевропейских странах и США;
описание системы политических институтов и органов власти, вырабатывающих и осуществляющих иммиграционную политику в РФ;
выделение основных этапов иммиграционной политики в РФ в соответствии с изменением ее целей и приоритетов;
ранжирование факторов, оказывающих значимое влияние на выбор целей, приоритетов и форм реализации иммиграционной политики в РФ в изучаемый период;
демонстрация вариативности иммиграционной политики, проводимой различными субъектами РФ.
Методология исследования.
Исходным методологическим принципом исследования является историзм, в соответствии с которым проблема изменений миграционной политики Российской Федерации рассматривается последовательно с момента её зарождения в 1991-2008 гг. В работе используется комплексный подход при анализе политических механизмов регулирования иммиграционных процессов, представляющих собой комплексное явление, затрагивающее многие сферы жизни общества. Использование сравнительного подхода позволило проанализировать опыт миграционной политики различных стран Запада, а также миграционную ситуацию, сложившуюся в трех разных регионах России как результат единой федеральной миграционной политики.
В качестве основного аналитического метода в диссертации использован неоинституциональный подход, который применялся в ходе исследования процесса возникновения и развития Федеральной миграционной службы как основного ведомства, вырабатывающего и исполняющего миграционную политику РФ на национальном уровне. Неоинституциональный подход учитывает специфические характеристики политических институтов в реальном мире во всем их многообразии, определяемом временем и местом. В исследовании автор исходит из того, что политические институты в современной России - это не только некие застывшие формальные рамки и правила, они также воздействуют на ценности общества. Важно также и то, что современный институциональный
анализ предполагает изучение скорее стереотипов реального поведения, продуцируемых и тиражируемых политическими институтами, нежели фиксацию на их формально-структурных аспектах. В условиях становящейся политической системы (каковой, несомненно, является политическая система России) поведенческий акцент неоинституционализма представляется особенно актуальным.
В работе применен метод анализа конкретных миграционных ситуаций (case studies) на региональном уровне для оценки эффективности проводимой политики, а также анализ статистических и политико-правовых документов в сфере политического регулирования миграционных процессов.
Правовую основу исследования составляют официальные государственные нормативно-правовые акты Российской Федерации (Конституция РФ, законы о беженцах, о вынужденных переселенцах, гражданстве РФ, федеральные миграционные программы и т.п.), межправительственные соглашения (о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, о борьбе с незаконной миграцией),
документы международных организаций (Конвенция ООН о беженцах) . Эмпирическую основу исследования составили данные опросов общественного
мнения, статистические и демографические данные . Научная новизна исследования:
В диссертации впервые в научной литературе сделано следующее.
Доказано, что иммиграционная политика Российской Федерации с момента своего зарождения по настоящее время строится по «догоняющей» модели, как реакция на уже сложившуюся ситуацию.
Выявлена основная причина доминирования «догоняющей» модели в иммиграционной политике РФ, которая заключается в том, что в отношении к иммиграции еще не выработан общественный консенсус.
Показано, что в отсутствие общественного консенсуса фактор «чужого» становится острой социальной проблемой, альтернативные решения которой
22 Конвенция о статусе беженцев. Протокол, касающийся статуса беженцев. Женева: УВКБ ООН, 1968
23 Например, Статистика и учет миграции населения: Научная серия: Международная миграция населения:
Россия и современный мир / Гл. ред. В.А. Ионцев. — М.: МАКС-Пресс, 2001; Регионы Российской
Федерации, 1994-2000 гг. / М-во по делам Федерации, нац. и миграц. политики Рос. Федерации [и др.]; [Б.П.
Веденеев и др.]. - М., 2001; Миграция населения на территории Московской области за... / Госкомстат
России. Моск. обл. ком. гос. статистики, Департамент по вопросам миграции населения при Администрации
Моск. обл. - М., 1998; Численность и миграция населения Санкт-Петербурга и Ленинградской области в
2004 году //Статистический бюллетень. СПб.: Петростат, 2005 и др.
предлагают различные политические группы в соответствии со своими идеологическими принципами.
Установлено, что ФМС оказывает существенное воздействие на формирование того или иного образа мигранта в общественном мнении. Так, если в политике, вырабатываемой и проводимой ФМС, акцент ставится на ограничительно-запретительных мерах, то миграция сама по себе неизбежно позиционируется в массовом восприятии как по сути негативное явление.
Выявлены региональные модификации федеральной иммиграционной политики на примере трех наиболее «мигрантоемких» субъектов федерации -Москвы, С.-Петербурга и Дальневосточного федерального округа.
Продемонстрирована настоятельная необходимость формирования государственной стратегической концепции иммиграционной политики, которая должна исходить из базовой доктрины национальных интересов РФ.
Основные положения, выносимые на защиту:
Опыт государственной политики в отношении миграции в странах Запада, принимающих значительные миграционные потоки, существенно различается, в силу чего не может стать основой для построения универсальной модели иммиграционной политики, применимой к России.
В иммиграционной политике РФ можно выделить несколько этапов:
преобладание политических решений по вынужденной иммиграции (1991-1996 гг.);
экономическая направленность иммиграционной политики, регулирование в основном трудовой иммиграции (1996-2002 гг.);
ужесточение иммиграционной политики, меры по борьбе с нелегальной иммиграцией (2002 г. — по настоящее время).
3. Динамика изменений иммиграционной политики РФ определяется
поиском наиболее оптимальных подходов к проблеме иммиграции со стороны
институтов федеральной власти под влиянием нескольких факторов. К числу
наиболее значимых из них относятся:
экономическая необходимость (внутренний спрос на иностранную
рабочую силу);
политическая целесообразность (отношение к массовой иммиграции наиболее активных субъектов политического процесса);
демографическая ситуация;
социально-психологический климат (динамика настроений ксенофобии и толерантности).
Динамика изменений иммиграционной политики в РФ имеет так называемый «маятниковый» характер, чередующий разрешительные и стимулирующие меры в отношении мигрантов, с мерами защитно-ограничительными и запретительными.
Ввиду значительной региональной специфики выработка единой общефедеральной иммиграционной политики не является наиболее продуктивной. Поэтому такая политика должна носить «рамочный» характер, оставляя широкие возможности для региональных модификаций.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что обобщение большого аналитического и эмпирического материала позволяет сформулировать представление о политико-правовых факторах, влияющих на миграционную политику и изменения, происходящие в ней, что особенно важно для регионов с напряженной миграционной ситуацией.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы этнологами и историками, политологами и демографами, специалистами других областей обществознания для всестороннего изучения иммиграционной политики и процесса иммиграции в Российскую Федерацию.
Практическая значимость работы.
Результаты диссертационной работы, её выводы и основные рекомендации могут быть использованы государственными структурами и общественными организациями в практической работе по выработке, корректировке и оценке иммиграционной политики, в том числе и региональной, для формирования отношений между органами властных структур и группами иммигрантов, для оптимизации деятельности Федеральной Миграционной Службы.
Возможно также использование материалов данного исследования государственными средствами массовой информации в целях популяризации научного знания в области миграционных процессов, для стабилизации отношений
между мигрантами и постоянным населением, в целях предотвращения экстремизма и воспитания толерантности в российском общественном мнении.
Кроме того, материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе в преподавании как базовых курсов политологии, социологии, этнологии, так и специальных курсов по выбору. Помимо этого, отдельные части диссертационного исследования могут быть использованы для разработки специальных факультативных курсов. Материалы и выводы исследования могут быть включены в пособия, используемые при подготовке и переподготовке кадров для работников Федеральной Миграционной Службы.
Апробация результатов исследования.
Основные положения работы были изложены автором в докладах на Межвузовской конференции «Демократия в современном мире» 20 октября 2006 г. и на Второй всероссийской конференции «Национальная идентичность России и демографический кризис» 15 ноября 2007 г.
Диссертация была обсуждена на заседании кафедры общей политологии ГУ -ВШЭ 14 октября 2008 г., Протокол № 2 и рекомендована к защите. По теме диссертации автором опубликовано 5 работ общим объемом 2,5 п.л.
Объем и структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, содержащих по три параграфа каждая, заключения, библиографического списка литературы, включающего в себя 239 наименования, в том числе 20 на иностранном языке, и 6 приложений ко второй и третей главе исследования. Объем диссертационной работы - 185 страниц печатного текста.
Теории иммиграционной политики и возникновение иммиграционной политики в Российской Федерации после распада СССР
Различные исследователи вкладывают в понятие "миграция населения" самый различный смысл. Количество определений "миграции населения"равно авторам этих определений. В.А. Ионцев насчитал только в отечественных публикациях около различных определений.
За сравнительно небольшой исторический период, в который миграция населения изучалась и рассматривалась как самостоятельное научное направление, возникло достаточно большое количество научных подходов и теорий в изучении этого общественно-экономического явления. Развитие научных взглядов происходило в рамках тех или иных научных подходов, что в каждом случае абсолютно оправдано и справедливо: географического, исторического, политического, экономического и др., в том числе и демографического. Выбор подхода, как известно, зависит от тех задач, которые ставит перед собой исследователь. Основываясь на анализе зарубежной и отечественной литературы ... наиболее полная классификация была разработана В.А. Ионцевым и включает 17 различных подходов к изучению миграции населения, которые объединили по его оценке 45 научных направлений, теорий и концепций. Из них, на экономический подход приходится 15 теорий, 5 - на социологический, 4 - на чисто миграционный, 3 - на демографический, 2 - на исторический.
Такое разнообразие теоретических, научных подходов к изучению миграции населения является самым убедительным доказательством того, что миграционные процессы зависят и влияют на все стороны социально-экономических процессов.
В силу специфических особенностей миграционных процессов, зависимости от всего комплекса социально-экономических и природных факторов, политика, проводимая в отношении их регулирования не может не находиться во взаимодействии с:
1. Социальной политикой в целом и всеми ее составляющими, т.к. миграционные процессы являются только следствием притягивающих социальных факторов. Кроме того, они и сами становятся следствием социального неблагополучия. Меры социальной политики выступают на первый план при оказании государственной поддержки тем категориям мигрантов, которые переезжают на новое постоянное или временное место жительства под воздействием преимущественно выталкивающих факторов в экстренном порядке.
2. Демографической политикой. Являясь важной составляющей демографического процесса, миграционные процессы влияют на демографическую ситуацию. В одних случаях они способствуют снижению "демографического давления", в других позволяют компенсировать естественные потери населения. Миграция населения способна привести к существенным изменениям в половозрастной структуре населения отдельных регионов страны. Миграционная политика выступает как важный компонент демографической политики.
3. Геополитикой, т.к. выступает мощным рычагом к перераспределению населения по территории страны. Численность населения отдельных регионов, его национальный и конфессиональный состав во все времена являлись либо средством, либо объектом экспансии. Кроме того, применительно к политике в области внешней миграции, необходимо учитывать двусторонние отношения с разными государствами, наличие партнерских и союзнических отношений с ними.
4. Национальной политикой. В связи с тем, что одной из важнейших групп факторов субъективного, психологического характера, воздействующих на миграционные процессы, является сложившийся жизненный стереотип, или жизненный стандарт, зависящий в первую очередь от этнических особенностей и обычаев, миграция населения находится в тесной связи с этническими процессами.
5. Но наиболее тесная взаимозависимость и взаимосвязь существует, как уже отмечалось между миграционными и экономическими процессами, а следовательно, между миграционной и экономической политикой, а с точки зрения территориального перераспределения населения, с ее региональной составляющей. Социально-экономические миграционные процессы находятся в тесной связи с движением капиталов. Экономическая политика, в том случае, если она есть, определяет необходимые региону население и трудовые ресурсы, а также меры экономического стимулирования миграционного притока (оттока) населения в нужных масштабах и направлениях .
В каждой стране вырабатывается национальная иммиграционная политика. Это комплекс законодательных, организационных и иных мер, направленных на регулирование въезда в страну и выезда из нее, предоставление и лишение гражданства или иного статуса проживания в стране, использование в ней иностранной рабочей силы, создание системы социальной зашиты работников-мигрантов в период их работы за рубежом, регламентирование потоков беженцев и их социальную защиту. С целью недопущения неконтролируемого влияния международной миграции на социальную обстановку и рынки труда большинство развитых стран проводит определенную миграционную протекционистскую политику, призванную защитить интересы своего населения и экономики.
Вынужденные иммигранты и беженцы
Обострение социально-политической ситуации в республиках бывшего Советского Союза, расширение географии межнациональных конфликтов, экономический кризис, сопровождающийся сокращением рабочих мест, несостоятельностью и банкротством предприятий и резким социальным расслоением населения привели к деструктивным процессам в обществе и, как следствие, к росту миграционных процессов100. Появление первых беженцев в бывшем СССР в конце 1980-х годов было связано с событиями в Сумгаите, Баку и Фергане. Начиная с 1990-х годов, в связи с распадом СССР и сохранением прозрачных границ на постсоветском пространстве и упрощением режимов въезда и выезда, Россия за короткий временной промежуток испытала миграцию во всех ее проявлениях. С начала 1990-х годов Россия является одним из
самых крупных принимающих центров не только на постсоветском пространстве, но и в мире, В первый миграционный период (первая половина 1990-х годов) стихийные миграционные потоки выступали дополнительным дестабилизирующим фактором в ситуации продолжавшегося социально-экономического и политического кризиса в нашей стране. За этот период из стран СНГ и Балтии в Россию переехало более 8 млн. человек. Число прибывших колебалось в пределах 850-1150 тысяч человек в год.
Представляется важным отметить, что существует разное толкование и классификация терминов и категорий вынужденной миграции. Например, таких, как «беженцы», «вынужденные мигранты», «лица, ищущие убежища» и др., Их смешение не только мешает правильному анализу видов миграционного движения, но и искажает их суть. А это, в свою очередь не способствует грамотной разработке и проведению в жизнь эффективной миграционной политики. В связи с этим будет нелишним определиться с дефинициями. Итак, под термином «беженцы» мы понимаем тех мигрантов, которые не имеют российского гражданства, но живут в России, получив статус беженца по закону. В соответствии с Федеральным законом от 19 февраля 1993г. № 4528-1 «О Беженцах» последним признается лицо, которое, не являясь гражданином государства, предоставившего убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования и иных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами .
Основанием для предоставления временного убежища могут служить:
- тяжелое состояние здоровья
-гражданская война или вооруженный конфликт, охватывающий прежнее место жительства.
Отличие беженцев от других категорий иностранных граждан состоит в том, что в большинстве случаев они не пользуются даже дипломатической и консульской поддержкой государства, которое покинули.
Минимальные права беженцев состоят в том, что они имеют право на должное рассмотрение их прошений. Процедура рассмотрения прошения двухступенчатая, занимает от 3 до 6 месяцев, но лица, подавшие документы к рассмотрению, пользуются теми же правами, что и лица, уже получившие статус беженца. В Москве подавалось прошений гораздо больше, чем во всей России, очередь на подачу документов достигала 2-х лет104.
До настоящего времени не нашли правового признания следующие категории вынужденных мигрантов:
- экологические мигранты;
- жертвы техногенных катастроф;
- жители ликвидируемых и закрываемых в результате деградации градообразующей базы городов и поселков;
- граждане, пострадавшие в результате проведения контр-террористических операций и т.п.
Политическое убежище предоставляется в исключительных случаях на основании ст. 62 Конституции РФ.
Опыт иммиграционной политики в Москве
Москва — это самый мощный миграционный магнит России, за счет чего население города очень быстро растет. Сложилось устойчивое мнение, что Москва перенаселена, что сюда направлены все иммиграционные потоки и что город необходимо оградить от этого. Так считают и многие москвичи и городские руководители. Притяжение города - это, на наш взгляд, верный индикатор его здоровья, успешного развития. Москва растет не потому, что сюда «все стремятся». Напротив, сюда стремятся, потому что растущая экономика создает емкий и разнообразный рынок труда, хорошие возможности для заработков и карьеры. И не исключено, что экономика Москвы в отсутствие притока мигрантов замедлится в развитии.
Москва находится в условиях постоянного «миграционного стресса». Численность иностранных мигрантов, трудящихся на территории Москвы, составляет по разным оценкам от 800 тысяч до 3 миллионов человек - это почти 25% от населения мегаполиса. Точных цифр ни у кого нет в силу высокого процента иностранных граждан, нелегально находящихся на территории города. По разным оценкам, на одного законного мигранта в Москве приходится в среднем 15 незаконных. В прошлом году официально в экономике города было занято 145,4 тысячи иностранных работников, хотя в действительности, по экспертным оценкам, их раз в 15 больше195.
В Москве привлечение иностранной рабочей силы (ИРС) традиционной используют 2 типа компаний:
1) Иностранный фирмы или компании с участием иностранного капитала из Турции, Югославии, Болгарии, Австрии (преимущественно строительные), которые предпочитают нанимать на работу специалистов из своих стран.
2) Российские предприятия, привлекающие работников из стран Азии и СНГ по причине дешевизны их труда196.
Безусловно, регулирование миграции исторически получило максимальное развитие в Москве. В последние десятилетия традиционно в основе миграционной политики столицы лежала концепция ограничения (сдерживания) миграционного притока населения. Реализация идеи осуществлялась преимущественно мерами административного регулирования. В миграционной политике Москвы можно выделить следующие временные этапы:
Первый этап - 1920-1960 гг., политика сдерживания роста населения города за счет сдерживания миграционного притока населения страны через институт прописки.
Второй этап - 1970-1980 гг., политика разрешительного использования ИРС «по лимиту» и организованного набора населения страны на фоне ограничения миграционного притока через институт прописки.
Третий этап - 1991-1994, ограничительный характер привлечения иногородних жителей России и ИРС (по отраслевому признаку) через приобретение лицензий на прописку (регистрацию) работодателем.
Четвертый этап - 1994-1996 гг., разрешительный характер переселения Россия через институт регистрации и разрешительный характер привлечения ИРС (по отдельным работодателям) на возвратной основе с обязательным получением работодателем специальных разрешений. В июне 1994 г, в результате структурных преобразований в Правительстве Москвы Миграционная служба получила гораздо больше полномочий, превратившись фактически в самостоятельную структуру (несмотря па то, что осталась при Департаменте труда и занятости) . В компетенцию Миграционной службы были включены задачи по разработке предложений по реализации государственной миграционной политики в Москве, осуществлении приема населения по соответствующим вопросам, регистрация вынужденных переселенцев и беженцев и рассмотрение вопросов о предоставлении статуса беженца и вынужденного переселенца, аналитические задачи. Важным направлением деятельности Миграционной службы стала организация работы по привлечению и использованию в столице иностранной рабочей силы, выдача лицензии организациям, занимающимся трудоустройством москвичей за рубежом и подтверждения на право трудовой деятельности иностранным гражданам в столице. С этого момента на Миграционную службу была возложена довольно ответственная задача по выдаче заключения о целесообразности привлечения иностранной рабочей сипы по запросу работодателя.
В мае 1994 г- распоряжением мэра был принят документ, регламентировавший порядок привлечения и использования в столице иностранной рабочей силы198. Предоставление разрешения основывалось на принципе приоритетного права российских граждан на занятие вакантных рабочих мест и предотвращения негашеного воздействия найми иностранных, граждан на условия занятости российских граждан. За выдачу разрешений на привлечение иностранной рабочей силы работодатели были обязаны вносить в бюджет города Москвы плату в размере минимальной месячной оплаты труда, уста номе иной законодательством Российской Федерации, за каждого привлекаемого работника. Устанавливалась также возможность продления действия разрешения.
