Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Исследование системы государственных услуг и нормативной правовой базы их формирования 17
1.1. Методика проведения исследований и анализа системы государственных услуг в деятельности органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления...
1.2. Исследование полномочий Правительства Российской Федерации - основания для систем автоматизации государственных услуг
1.3. Исследование и определение понятия и классов государственных услуг на базе анализа сфер деятельности и функций управления .
1.4. Исследование и анализ деятельности органов местного самоуправления как неотъемлемого организационного звена ~ системы государственных услуг
Глава вторая. Разработка структуры и состава потребностей в государственных услугах субъектов апк с учетом и возможностей информационных технологий 64
2.1. Проведение анализа экономических параметров деятельности субъектов АПК, обуславливающих потребности в государственных услугах 64
2.2. Обоснование критерия эффективности системы государственных услуг на основе анализа структуры рабочего времени субъектов АПК 69
2.3. Исследование роли информационных технологий в системе государственных услуг 77
2.4. Систематизация и разработка моделей предоставления услуг связи и телекоммуникаций субъектам АПК 81
2.4.1. Разработка и обоснование группировки услуг связи и телекоммуникаций 81
2.4.2. Разработка модели обеспечения услугами связи и телекоммуникаций населения, хозяйствующих субъектов и органов местного самоуправления в сельской местности 85
2.5. Разработка и анализ обобщенных диаграмм реализации типичных государственных услуг 92
Глава третья. Разработка схем классификации системы государственных услуг 97
3.1. Анализ зарубежной практики классификации государственных услуг
3.2. Исследование и разработка схем классификации государственных услуг
Глава четвертая. Моделирование и оптимизация системы государственных услуг 128
Заключение 145
Список литературы 147
Приложение 1
Приложение 2
- Исследование полномочий Правительства Российской Федерации - основания для систем автоматизации государственных услуг
- Исследование и анализ деятельности органов местного самоуправления как неотъемлемого организационного звена ~ системы государственных услуг
- Обоснование критерия эффективности системы государственных услуг на основе анализа структуры рабочего времени субъектов АПК
- Исследование и разработка схем классификации государственных услуг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важнейшим направлением проведения государственных административных реформ является формирование и развитие системы государственных услуг, предоставляемых гражданам и юридическим лицам федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
При предоставлении государственных услуг и обработке документов граждан на всех уровнях государственной власти в Российской Федерации занято порядка 400 тысяч государственных служащих, а также муниципальные служащие органов местного самоуправления муниципальных образований, число которых на территории страны превышает 20 тысяч единиц. Каждый из 33 млн. сельских жителей в течение года обращается в соответствующие органы власти и местного самоуправления с целью получения различной документации (справок, разрешений и т.д.) в среднем 1,5-2 раза. В сельской местности получение такой документации связано с длительными поездками, временем ожидания подготовки и выдачи документов, что по минимальным оценкам приводит к суммарным непроизводительным затратам времени сельским населением в размере 30 млн. человеко-дней. Таким образом, система государственных услуг представляется весьма широкомасштабной и имеет высокую общественную значимость.
Отечественный и зарубежный опыт свидетельствует о том, что уровень эффективности и качества государственных услуг существенно повышается, если в деятельности органов государственной власти и органов местного
самоуправления широко используются возможности современных информационных технологий.
Теория и практика использования информационных технологий в деятельности органов власти и местного самоуправления развиваются в направлении разработки различных методов и средств построения «электронных правительств», «электронных муниципалитетов», суть которых сводится к двуединой задаче - формированию соответствующей инфокоммуникационной инфраструктуры и развитию системы предоставления государственных услуг.
В последние 2-3 года в нашей стране на федеральном и региональном уровнях, на уровне муниципальных образований осуществляются широкомасштабные меры по развитию системы государственных услуг на основе информационных технологий.
Нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации государственные услуги выделены в самостоятельную управленческую категорию и функция их предоставления закреплена в качестве важнейшей за органами государственной власти. Утвержден Порядок разработки и утверждения административных-регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Правительством Российской Федерации одобрена Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г., предусматривающая формирование «электронного правительства» и, соответственно, развитие системы государственных услуг на основе информационных технологий. Федеральной целевой программой «Электронная Россия (2002-2010 годы)» предусмотрены мероприятия по разработке и стандартизации административных электронных регламентов предоставления государственных услуг, развитию узлов подключения
различных организаций к глобальным информационно- вычислительным сетям, образующим инфраструктуру «электронного правительства».
По состоянию на 2005 год абсолютное большинство субъектов Российской Федерации и около 30% муниципальных образований приняли и реализуют соответствующие целевые программы, целями и задачами которых является формирование «электронных правительств», «электронных муниципалитетов», решение проблем формирования информационных ресурсов и систем, предназначенных для обеспечения процессов предоставления государственных услуг гражданам и юридическим лицам.
Основные научно-методические проблемы становления и широкого развития системы государственных услуг связаны с тем, что само понятие государственных услуг недостаточно конкретизировано, не обоснованы гносеологические корни порождения государственных услуг, методов и способов их реализации на основе информационных технологий, не разработаны формальные методы и методики определения технико-экономической эффективности и оптимизации как комплексов государственных услуг, так и системы в целом. Научные публикации по проблемам развития системы государственных услуг крайне малочисленны. Работы известных ученых и специалистов Дрожжинова В.И., Данилина А.В. и др. в основном посвящены анализу зарубежного опыта формирования электронных правительств и систем государственных услуг. Однако, этот опыт по многим причинам не может быть использован в России без коренного его переосмысления. Все это существенно замедляет процессы развития системы государственных услуг как на федеральном, так и региональном и муниципальном уровнях.
Актуальность темы исследования в области оптимизации системы государственных услуг определяется нерешенностью перечисленных выше проблем, в связи с чем и определён выбор объекта и цели настоящего диссертационного исследования.
В качестве объекта исследования выбрана система государственных услуг, предоставляемых органами государственной власти и органами местного самоуправления на основе информационных технологий товаропроизводителям в сфере агропромышленного комплекса.
Предметом исследования являются экономико-математические модели и схемы, обеспечивающие оптимизацию параметров и характеристик системы государственных услуг товаропроизводителям в сфере АПК, предоставляемых с использованием информационных технологий.
Целью диссертационной работы являются исследование и разработка экономико-математической модели оптимизации системы государственных услуг, предоставляемых на основе использования информационных технологий, и общей методики количественной и качественной оценки этой системы в сфере АПК
Задачами диссертационного исследования являются следующие:
проведение анализа полномочий, сфер деятельности и функций управления - триады структурообразующих управленческих категорий, образующих предметные области управления, в составе которых формируются и реализуются государственные услуги;
разработка обобщенных диаграмм реализации наиболее значимых (типичных) государственных услуг с учетом применения информационных технологий;
проведение анализа и определение потребностей субъектов АПК в государственных услугах с учетом характерных особенностей и условий сельской местности;
проведение исследований и разработка предложений по классификации информационных технологий, средств телекоммуникаций и средств связи применительно к потребностям и условиям предоставления государственных услуг субъектам АПК;
проведение анализа зарубежной практики формирования и реализации системы государственных услуг;
проведение исследований и разработка схем классификации государственных услуг;
исследование структуры и схем сбережения рабочего времени сельскохозяйственных товаропроизводителей как основного фактора оценки технико-экономической эффективности системы государственных услуг на основе информационных технологий;
разработка экономико-математической модели оптимизации системы государственных услуг с учетом технико-экономических параметров информационных технологий в условиях сельской местности;
проведение моделирования, оценки результатов моделирования и разработка предложений по развитию системы государственных услуг с применением информационных технологий в сфере АПК.
Методическая база исследования. Теоретическую и методическую базу исследования составили положения теории управления социально-экономическими системами, методы экономико-математического моделирования сложных систем, теории построения инфокоммуникационных и информационно-вычислительных сетей и систем.
При решении конкретных задач использовались труды отечественных и зарубежных ученых в области теории управления сложными социально-экономическими системами, имитационного моделирования, построения лингвистических моделей, классификации и исследования информационных технологий.
Источниковедческую базу исследования составили научная периодика, материалы конференций и семинаров, данные статистики, проектные разработки ведущих научных школ в области использования
информационных технологий для реформирования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Диссертационная работа по своему содержанию соответствует паспорту специальности 08.00.13 - Математические и инструментальные методы экономики (пункты 2.2 и 2.5).
Научная новизна исследования обусловлена тем, что создание «электронных правительств», «электронных муниципалитетов» как одно из новейших направлений применения информационных технологий до настоящего времени не обеспечено достаточной научно-методической базой: В отечественной практике эта проблема решается не системно, отдельные решения прямо копируются из зарубежных аналогов. Создание «электронного правительства» в Российской Федерации не поставлено на единую проектную основу, хотя ряд важных работ в этом направлении проводится на федеральном уровне. В их числе работы по созданию системы персонального учета населения, работы по созданию хранилищ государственных информационных ресурсов, работы по созданию национальной системы социальных карт, работы по созданию системы удостоверяющих центров электронной цифровой подписи, работы по административным электронным регламентам и др. Отечественные научные публикации по вопросам развития системы государственных услуг на основе использования информационных технологий крайне скудны. В основном это работы Данилина А.А.[44], Дрожжинова В.И., Зиндера Е.3.[43], Кристального Б.В.[42], Травкина Ю.В. и др., посвященные изложению опыта Правительства США и Англии по формированию «электронных правительств». Следует при этом отметить, что зарубежный опыт не может быть однозначно использован в российской практике в силу большой разницы в базовых платформах реализации «электронного правительства». В частности, в США для решения проблем «электронного правительства» созданы специальные президентские структуры, располагающие соответствующими полномочиями руководства
органами исполнительной власти, предпринимаются огромные усилия по обеспечению гармонизации федеральной бюджетной классификации с направлениями внедрения информационных технологий. Это, по-видимому, связано со значительными затратами бюджета на информационные технологии и средства телекоммуникаций в государственном аппарате, а также и с тем, что эти затраты не всегда эффективно окупаются. Архитектура построения «электронного правительства», особенно ее бизнес-модель, ориентирована на национальную структуру органов власти и законодательство США. Нельзя не отметить, что публикации в Internet опыта США становятся все менее содержательными, а система доступа к ним все более строго разрешительная. К примеру, в начале 2005 года на сайте Правительства США можно было видеть всю систему бюджетных заявок федеральных агентств на информационные технологии. В апреле того же года для просмотра этих заявок требовалась специальная регистрация в соответствующих правительственных органах США.
Опыт Правительства Англии более доступен, но целями создания «электронных правительств» в этой стране является достижение социальных стандартов, под которые формируется специфическая информационная база (начиная с графств-муниципалитетов), используются собственные методические подходы к исчислению показателей социально-экономического развития, не говоря уже о тонкостях политического и экономического взаимодействия между центром и периферией, свойственных английской действительности. Принципиально тоже самое можно было сказать о опыте Германии, Канады, Австралии. Но, при этом надо признать, что анализ зарубежного опыта в контексте нашего исследования безусловно полезен, особенно в части использования ряда международных стандартов информационного взаимодействия органов власти и управления и признания того фактора, что комплекс государственных услуг на основе информационных технологий может быть одним из основных критериев
эффективности применения этих технологий в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Отечественная наука в области информационных технологий достаточно успешно развивалась в 60-80 годах. Советским ученым академиком В.М. Глушковым в 1981 году была опубликована монография «Основы безбумажной информатики»[109], в которой была обоснована необходимость развития системы государственных услуг, включающая всестороннее изучение спроса населения, планирование на этой основе общественного производства, исходя из конечных потребностей граждан, переход на систему безналичных расчетов, переход к организации автоматизированных производств, способных в массовом порядке производить продукцию по индивидуальным заказам граждан и т.д. В 90-е годы все работы по внедрению автоматизированных информационных технологий в стране практически были приостановлены, ведущие научные коллективы значительно снизили масштабы и темпы исследований, и только к 2000 году получили новое развитие.
Проблема применения информационных технологий в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в нашей стране стала приобретать значение, соответствующее мировому пониманию роли новейшей информационной техники в обеспечении деятельности государственных и муниципальных органов власти и управления. Важно подчеркнуть, что развитие демократии в Российском обществе существенно изменило акценты в деятельности органов всех ветвей и уровней власти и управления. На первый план выдвигаются цели обеспечения открытости деятельности властных и управленческих структур, а государственные услуги в самых различных сферах управления и областях деятельности становятся, с одной стороны, рычагом государственного регулирования процессов социально-экономического развития, а масштабы и качество их
предоставления - критерием оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Приведенные соображения дают основания полагать, что тема исследования системы государственных услуг, предоставляемых на основе информационных технологий, является недостаточно изученной, требующей решения многих задач, связанных с научно-методическим обеспечением этой области знаний и практической деятельности. ,
Научная новизна работы заключается в разработке экономико-математической модели оптимизации системы государственных услуг на основе эффективных информационных технологий, разработке и выборе оптимальных вариантов оснащенности современными информационными технологиями субъектов АПК.
Научную новизну содержат следующие положения:
впервые система государственных услуг, являющаяся важным структурообразующим звеном «электронного правительства», комплексно представлена и смоделирована с определением оценки экономической эффективности применения информационных технологий в деятельности органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере АПК;
разработана семантическая модель формирования государственной услуги, в основе которой контентно связаны основные управленческие категории: сферы полномочий, полномочия, функции и сферы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;
определены состав и структура типичных функций управления, реализация которых органами государственной власти и местного самоуправления является базовым основанием для формирования системы государственных услуг при заданных полномочиях и сферах деятельности;
разработаны обобщенные диаграммы реализации типичных функций управления в процессах формирования и предоставления субъектам АПК государственных услуг;
разработаны схемы классификации государственных услуг, предусматривающие их разделение на классы: основополагающих (производственных) государственных услуг, государственных услуг по информированию и отчетности, а также персонифицированных государственных услуг;
разработана экономико-математическая модель оптимизации системы государственных услуг в терминах булевого программирования, объединяющая интегрированные параметры информационных технологий и характеристики субъектов-получателей государственных услуг, в состав которых включены все категории - от личных подсобных хозяйств до крупных сельскохозяйственных товаропроизводителей;
обоснована применимость модуля «Combinatorics» инструментальной системы «Decision» для выполнения практических расчетов по предложенной модели оптимизации системы государственных услуг;
разработаны методические положения по сбору и предварительной подготовке исходной информации, в том числе способам построения сети логических связей, которые не содержат противоречивых связных подсетей или вырожденных связных подсетей;
проведено моделирование системы государственных услуг в сфере АПК, выбраны оптимальные варианты и доказана высокая эффективность использования информационных технологий в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Практическая ценность исследования заключается в том, что разработанные в диссертации основные положения, модели, выводы и рекомендации ориентированы на их широкое применение федеральными и региональными органами государственной исполнительной власти и органами
местного самоуправления при определении оптимального состава и перечней государственных услуг, предоставляемых гражданам и хозяйствующим субъектам. Предложенные методические положения могут быть практически использованы конкретными федеральными и региональными органами власти, а также органами местного самоуправления при определении направлений развития системы государственных услуг.
Разработанная теоретическая основа экономико-математического моделирования параметров системы государственных услуг на основе широкого использования современных информационных технологий позволит органам государственной власти и органам местного самоуправления эффективно прогнозировать и планировать развитие системы государственных услуг с учетом их реальной социальной и технико-экономической значимости.
Полученные в работе результаты по развитию системы государственных услуг обеспечат последовательные и целенаправленные решения по проведению административных реформ и дальнейшему совершенствованию деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Самостоятельное практическое значение имеют:
- методические положения по формированию государственных услуг на
основе комплексного учета сфер полномочий, функций управления и сфер
деятельности;
- схемы классификации государственных услуг, обеспечивающие их
типизацию;
- экономико-математическая модель оптимизации и определения
эффективности системы государственных услуг, предоставляемых с помощью
широкого применения современных информационных технологий в АПК с
учетом условий сельской местности.
Апробация и внедрение результатов исследования. Проведенные в диссертации исследования непосредственно связаны с реализацией Федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2010 года» по разделу 10 «Развитие системы телекоммуникаций», планами Министерства сельского хозяйства Российской Федерации по формированию Целевой ведомственной программы «Создание единой системы информационного обеспечения агропромышленного комплекса (2006-2010 годы)», участием в реализации мероприятий Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)» по формированию Федерального центра управления информационными системами и ресурсами, планами работы ВНИИПВТИ по созданию территориальных информационных систем и развитию в их составе инфраструктур, обеспечивающих деятельность местных администраций по предоставлению государственных услуг.
Основные положения диссертации докладывались и получили
одобрение на заседаниях Совета главных конструкторов информатизации
регионов Российской Федерации, Всероссийском совещании по проблемам
проведения Всероссийской сельскохозяйственной переписи,
Межрегиональном семинаре «Ценовой мониторинг сельскохозяйственной продукции и продуктов её переработки», Первом экономическом форуме Евразийского экономического сообщества, а также научном семинаре ВНИИПВТИ по проблемам «Формирования электронных правительств: федеральный, региональный и муниципальный аспекты».
Результаты диссертационной работы использовались в Государственном научном учреждении «Всероссийский институт аграрных проблем и информатики имени А.А.Никонова» при проведении анализа и определении критериев и системы показателей социально-экономического развития сельских территорий, а также при разработке общей методологии классификации выборочных сельских населенных пунктов по признаку потенциала и перспективы социально-экономического развития. Результаты
исследования также используются во ВНИИ «Агросистема» Министерства сельского хозяйства Российской Федерации при разработке материалов по обоснованию целевой ведомственной программы «Создание единой системы информационного обеспечения агропромышленного комплекса (2006-2010 годы).
Использование научных результатов диссертационного исследования, связанных с оптимизацией системы государственных услуг на основе информационных технологий в сфере АПК, позволит обосновать и выделить эффективные направления реализации научно-технической политики органами государственной власти и органами местного самоуправления в указанной области.
Публикации. Основные положения диссертационного исследования опубликованы в монографии и 8 печатных работах общим объемом 70 п.л. (авторский объем 12 п.л.).
Исследование полномочий Правительства Российской Федерации - основания для систем автоматизации государственных услуг
В качестве первого методического шага по определению состава и контента государственных услуг проведем анализ полномочий Правительства Российской Федерации. Сферы полномочий и полномочия Правительства Российской Федерации, изложенные в ФКЗ № 2 от 17.12.97 г. являются законодательной основой, определяющей официально предоставленные Правительству Российской Федерации права и обязанности.
Сфера бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики (Аг) 32.1.-разработка и представление Государственной ДумеФедерального бюджета и обеспечение его исполнения;аг.г-представление Государственной Думе отчета обисполнении Федерального бюджета;аг.з. - разработка и реализация налоговой политики;а2.4. - обеспечение совершенствования бюджетной системы;аг.5. - принятие мер по регулированию рынка ценных бумаг;аг.б.-осуществление управления государственнымвнутренним и внешним долгом Российской Федерации;аг.7. - осуществление валютного регулирования и валютногоконтроля;аг.8. - руководство валютно-финансовой деятельностью вотношениях Российской Федерации с иностраннымигосударствами;аг.9. - разработка и осуществление мер по проведениюединой политики цен. Социальная сфера (А3)
Сфера природопользования и охраны окружающей среды (А5) a5.i.- проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;а5.2.- принятие мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;as.3. - организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;а5.4. - координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Сфера обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью (А6) Дел. " участие в разработке и реализации государственнойполитики в области обеспечения безопасности личности,общества и государства;Зб.2. - осуществление мер по обеспечению законности, прави свобод граждан, по охране собственности иобщественного порядка, по борьбе с преступностью идругими общественно опасными явлениями;а6.з. - разработка и реализация мер по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов.
Сфера по обеспечению обороны и государственной безопасности (А7) a7.i. - осуществление необходимых мер по обеспечениюобороны и государственной безопасности РоссийскойФедерации;&7.2. - организация оснащения вооружением и военнойтехникой, обеспечение материальными средствами,ресурсами и услугами Вооруженных Сил РоссийскойФедерации, других войск и воинских формированийРоссийской Федерации;а7.з. - обеспечение выполнения государственных целевыхпрограмм и планов развития вооружения, а также программподготовки граждан по военно-учетным специальностям;а7.4. - обеспечение социальных гарантий военнослужащих ииных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральнымизаконами к обороне или обеспечению государственнойбезопасности Российской Федерации;а7.5. - принятие мер по охране Государственной границыРоссийской Федерации;а7.б. - руководство гражданской обороной.
Сфера внешней политики и международныхотношений (Ag) 8.1 - осуществление мер по обеспечению реализациивнешней политики Российской Федерации;а8.2 - обеспечение представительства Российской Федерациив иностранных государствах и международныхорганизациях;ад.з - заключение в пределах своих полномочий международных договоров Российской Федерации, обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдение за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств; ag.4 - отстаивание геополитических интересов Российской Федерации, защита граждан Российской Федерации за пределами ее территории.
Анализ представленной таблицы полномочий Правительства Российской Федерации позволяет однозначно интерпретировать ответ на вопрос о том, каким образом понятие «полномочие» связано с исследованием системы государственных услуг. «Полномочие» как самостоятельная управленческая категория в соответствии с трактовкой, принятой в теории управления [112] и теории принятия управленческих решений [112], обозначает уровень ответственности (обязанности) и возможности (права) органа управления, подразделения или специалиста по принятию управленческих решений. Полномочия устанавливаются в соответствующих положениях об органах управления или должностных инструкциях специалистов. Полномочия в системах управления социально-экономическими объектами и процессами неразрывно связаны с составом выполняемых функций и сферами деятельности. Полномочия органа управления распространяются (или не распространяются) на определенные сферы деятельности и выступают в качестве ограничителя по отношению к функциям управления. На специалиста управления может быть возложено исполнение части функции (скажем, подготовка исходной документации), или функции в целом, включая принятие решения и утверждение соответствующей документации при предоставлении государственной услуги.
Государственная услуга как продукт деятельности аппарата управления (органа государственной власти или местного самоуправления) может считаться реализованной, если она приобрела законченный вид, т.е. прошла все стадии (см. 2.5.) жизненного цикла [28] (от подачи заявки до реализации в том или ином виде).
Масштабы, формы, качество государственной услуги всегда будут определяться составом полномочий того или иного органа власти и управления, который (состав) может задаваться как в качественном, так и в количественном выражении. Пример качественного выражения для уровня полномочий был приведен выше (ограничение по исполняемой функции). Примером количественного выражения для уровня полномочий может быть следующий: действующее законодательство запрещает органам власти без проведения конкурса заключать хозяйственные договора (как государственные услуги) на выполнение работ или предоставление услуг в объеме, превышающем 250 тыс. руб. Объем заказа, т.е. предоставленное органу власти полномочие, выступает здесь в качестве ограничителя при реализации государственной услуги. Причем оно имеет количественное выражение.
Исследование и анализ деятельности органов местного самоуправления как неотъемлемого организационного звена ~ системы государственных услуг
Принимая во внимание результаты анализа сфер полномочий Правительства Российской Федерации, сфер деятельности и функций органов государственной исполнительной власти, перейдем к рассмотрению вопросов местного значения органов местного самоуправления. Это позволит более детально определить состав и основное содержание государственных услуг, предоставляемых заинтересованным субъектам с участием всей системы органов государственной власти и всей системы органов местного самоуправления. Важным условием такого анализа должно стать понимание и оценка значимости взаимосвязи в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при оказании ими государственных услуг.
Во многих муниципальных образованиях отсутствуют соответствующие представительства федеральных и региональных органов власти [37]. В этих случаях на избранных территориях субъектов Российской Федерации создаются так называемые межрайонные подразделения этих органов власти. К примеру, в Жуковском районе, Калужской области, нет районных органов Росналогслужбы и Росстата. Прием деклараций и статистических отчетов от граждан, предприятий и организаций на территории Жуковского района осуществляется по особым графикам специалистами, работающими в системах указанных органов. Налоговые декларации и статотчеты организаций и граждан перевозятся в соседний Малоярославецкий район, где они обрабатываются в межрайонных подразделениях указанных федеральных органов исполнительной власти. Тем не менее, как показывает практика, государственные услуги гражданам и юридическим лицам, «доходят» через органы местного самоуправления или при значительной доле их участия. К примеру, субсидии сельскохозяйственным товаропроизводителям, их казначейское исполнение, даже если эти субсидии предоставляются с федерального уровня или уровня субъекта Российской Федерации, изначально оформляются местными органами управления. Фактор отсутствия территориальной близости органов власти и конечных потребителей государственных услуг (граждан, предприятий и организаций) только усиливает необходимость предоставления этих услуг на основе информационных технологий. Для того, чтобы полно обосновать взаимосвязь всех уровней власти при предоставлении государственных услуг, проанализируем «вопросы местного значения», решаемые органами местного самоуправления в соответствии с законодательством.
С точки зрения участия органов местного самоуправления в предоставлении государственных услуг нам необходимо дополнительно рассмотреть функции этих органов. Нормативной правовой базы федерального и регионального уровня по этим вопросам нет, поскольку органы местного самоуправления не входят в состав органов государственной власти и в своей деятельности руководствуются соответствующими уставными документами.
В научной литературе они описаны либо конспективно [116, 117], либо с авторских позиций, не всегда имеющих системный характер.
Поэтому, памятуя о том, что объект нашего исследования ограничен сферой АПК, был проведен анализ функций управления органов управления АПК в двух муниципальных звеньях - Угличский район Ярославской области и Жуковский район Калужской области [118]. Результаты этого анализа изложены ниже. Назовем указанные органы «УАПКМО».
Основные функции УАПК МО состоят в следующем: Mi - участие в выработке основных направлений социально-экономической политики в аграрном секторе, в анализе текущего состояния, осуществление прогноза развития сельскохозяйственного производства и природоохранной деятельности;
М2 - разработка предложений по объемам финансирования муниципальных нужд в сельскохозяйственной продукции, продовольственных товаров, природоохранной деятельности; Мз - разработка проектов муниципальных программ развития отрасли АПК, организация работ по реализации государственных и муниципальных программ в области природоохранной деятельности и сельскохозяйственного производства; М4 - содействие развитию всех форм собственности, формированию и деятельности рыночных инфраструктур в отраслях агропромышленного комплекса; М5 -- разработка предложений по формированию систем аграрного маркетинга; Мб - содействие в освоении передовых технологий и методов хозяйствования, техническом переоснащении предприятий АПК; М7 - осуществление научно-технической политики в капитальном строительстве на селе и развитие социальной инфраструктуры сельских территорий.
Обоснование критерия эффективности системы государственных услуг на основе анализа структуры рабочего времени субъектов АПК
Как было показано в предыдущих разделах, для более полного исследования системы предоставления государственных услуг на основе информационных технологий необходимо выявить не только состав и содержание государственных услуг, но и общий порядок и схемы их практической реализации. Это особенно актуально для субъектов АПК, поскольку материальные затраты по доставке государственных услуг конечным потребителям на селе, очевидно, являются гораздо более высокими в сравнении, скажем, с городскими условиями. Кроме того, важно определиться в вопросе о том, какие факторы жизнедеятельности субъектов АПК являются ключевыми и могут служить объективными критериями оценки эффективности системы государственных услуг, предоставляемых на основе информационных технологий. Анализируя поставленный вопрос, мы пришли к выводу, что в основу критериев оценки эффективности системы государственных услуг на основе информационных технологий должны быть положены факторы, связанные с изменением структуры и экономией рабочего времени субъектов АПК. Дело в том, что государственные услуги могут предоставляться только в рабочее время, т.е. тогда, когда реально работают органы государственной власти и местного самоуправления. Но, бюджет этого времени для жителей села и без того крайне напряжен. Так по данным, приведенным в [67] продолжительность рабочего дня фермеров в летний период достигает 16-17 часов, в зимний - 10-11 часов. Более 62% фермеров практически не пользуется выходными днями и около 60% отпусками. Такой режим труда и отдыха фермеров приводит к высокой трудонапряженности и чрезмерной интенсивности их труда.
По данным [75,69] в летний период работающие на фермах заняты по 12-14 часов в сутки, в зимний - 7-8 часов. Люди работают практически без выходных дней и отпусков, что противоречит трудовому законодательству.
С точки зрения анализа структуры рабочего времени значительный интерес представляют данные Р.Э. Прауста - заведующего Пыталовской лаборатории ВИАПИ, по наблюдениям, проводимыми им в течение 1997-2004 годов по крестьянскому фермерскому хозяйству «Ферма Евдокимова»[77]. Р.Э. Прауст отмечает, что за эти годы структура затрат рабочего времени претерпела значительные изменения. Прежде всего затраты рабочего времени в целом выросли в 1,4 раза. При этом несколько снизились затраты на основное производство, но почти на 300 % возросли затраты времени на переработку и реализацию сельхозпродукции, и более, чем на 500% ремонтно-строительные работы. Все это связано с тем, что в частности, фермерские хозяйства, а их в Пыталовском районе более 300, вынуждены собственными силами обеспечивать первичную подработку продукции и ее сбыт. Кроме того, поддержка производственной базы также легла на плечи фермеров.
Притом, что труд на фермерских хозяйствах, как было показано, перенапряжен, на предприятиях других форм собственности, наоборот, наблюдаются значительные его (труда) потери. В Трудах независимого научно-аграрного экономического общества [выпуск 4, том IV, М., 2000] в статье «Использование трудовых ресурсов и производительность труда» Муханадиярова А.К., Республика Башкортостан [76], приводятся следующие данные: число дней, отработанных одним среднегодовым работником в общественном производстве, сократилось (с 1991 по 1996 год) на 13,7%. Фактическое трудоучастие работников в общественном производстве значительно ниже возможного расчетного фонда рабочего времени, который (по Республике Башкортостан) составляет для мужчин 270 дней, а для женщин - 250.
Ресурсы рабочего времени сельхозпредприятий были использованы в среднем только на 81,5 %. Годовой запас рабочего времени в сельскохозяйственных предприятиях 14 районов использовался, примерно, на 75%, 13 районов - на 80%, 12 районов - на 85%, 8 районов - 90 % и 7 районов - свыше 90%. В этой работе приводятся данные, показывающие зависимость уровня производительности труда от степени использования фонда рабочего времени в сельскохозяйственных предприятиях. Из них следует, что, если фонд рабочего времени одного среднегодового работника используется менее чем на 50%, производство продукции сельского хозяйства на одного работника составляет 11037 рублей. Если показатель занятости возрастает до 70 и более процентов - производство продукции возрастает до 18321 рублей (в сопоставимых ценах 1994 г.), т.е. становится в 1,8 раза больше. Автор приведенной статьи отмечает, что потери рабочего времени на предприятиях связаны с тем, что работники отвлекаются для решения проблем личных подсобных хозяйств. Скорее всего, это так, но следует подчеркнуть, что в доле потерянного для предприятия рабочего времени вероятно существует некоторая часть, связанная с необходимостью обращения граждан в органы государственной власти и/или местного самоуправления. Статистика обращений граждан в органы управления по различным вопросам в принципе имеется.
В журнале ИТТУ № 36 [45] приведены обобщенные данные на примере 20 тыс. обращений граждан в органы местного самоуправления. Они показывают, что преобладающими поводами для обращений являются вопросы правообладания землей, недвижимостью, трудоустройства и т.д.
Это свидетельствует о том, что граждане и организации обращаются в основном за государственными услугами. При этом с обращениями выступает, примерно, половина граждан и, практически, все предприятия и организации.
При 4 тыс. жителей в Серединском сельском административном округе Шаховского района Московской области с заявлениями в администрацию округа, касающимися предоставления или переоформления государственных услуг, обращается за год около 2 тыс. жителей, т.е. почти 50% от общего числа граждан [118].
Обсуждая вопросы выбора критериев оценки эффективности системы государственных услуг, необходимо учитывать следующие особенности сельской местности: - топографию размещения и удаленностью населенных пунктов относительно органов государственной власти и органов местного самоуправления, что приводит потребителей государственных услуг к существенным временным и материальным затратам; - параметры применяемых информационных технологий, включая программно-технические средства, возможности сельских сетей связи и телекоммуникаций, отличающихся техническим многообразием и уровнем качества передачи данных; - наборы критериев эффективности системы государственных услуг, предоставляемых на основе информационных технологий, где главным выступает показатель изменения структуры рабочего времени товаропроизводителей и сбережения этого времени для соблюдения технологий сельскохозяйственного производства и решения социальных проблем.
Исследование и разработка схем классификации государственных услуг
В ходе анализа сфер полномочий и полномочий Правительства Российской Федерации, сфер деятельности и функций управления было отмечено, что все перечисленные управленческие категории, будучи самостоятельными, остаются органически связанными между собой.
Все эти категории свойственны субъекту управления и существуют только относительно объекта управления (социально-экономической системы), задающего сферу деятельности, полномочия и функции субъекта управления.
В терминах информационного моделирования полномочия, сферы деятельности и функции управления (триада) являются атрибутами описания в составе информационной модели объекта - в данном случае государственной услуги. Перечисленная триада составляет подлежащее описания [123]. Сказуемым описания может быть . достаточно большое множество атрибутов в частности такие, как наименование органа, предоставляющего государственную услугу и/или отдельного подразделения этого органа; характеристики информационных технологий, необходимых и достаточных для эффективной реализации государственной услуги; сроки и условия предоставления (платная, бесплатная и т.д.) государственной услуги; состав субъектов, которым предоставляются услуги и др. В конечном счете, при описании и классификации государственных услуг могут потребоваться атрибуты, описывающие способы и средства доставки государственных услуг, т.е. меры и мероприятия, которые будут направлены на повышение эффективности и совершенствование всей системы государственных услуг.
Однако, на данном этапе становления и развития системы государственных услуг, представляется преждевременным выдвигать такие требования к классификации и описанию государственных услуг.
Можно считать достаточным определение и формулировку состава и содержания государственных услуг, и в самых общих чертах отразить (в составе классификации) атрибуты, характеризующие непосредственно информационные технологии, используемые при предоставлении (и формировании) государственных услуг.
В составе атрибутов подлежащего (полномочия, сфера деятельности, функция управления) ведущую роль занимает категория функций управления. Она по отношению к полномочиям и сферам деятельности является несравненно более динамичной управленческой категорией. Именно в составе этой управленческой категории отображаются процессы деятельности, выполняемой управленческой работы, состоящей из множества элементарных управленческих действий (транзакций), которые в результате и порождают государственную услугу. Очевидно поэтому, сама государственная услуга отождествляется в нормативной правовой базе Российской Федерации с понятием функций (в формулировках указов Президента Российской Федерации), которые возлагаются на органы государственной исполнительной власти. Можно понимать так, что функция предоставления государственных услуг рассматривается как некоторая сводная позиция (наряду с нормотворчеством, контролем и надзором, управлением государственным имуществом). Но, в тоже время, надо признать, что в рамках исполнения других сводных функций (нормотворчество, контроль и надзор, управление государственным имуществом) также порождаются государственные услуги, оказываемые в большей мере не определенным гражданам, а юридическим лицам и смежным органам власти и местного самоуправления (особенно по укрупненным функциям управления государственным имуществом и контроля и надзора).
Ранее уже говорилось о том, что среди органов государственной власти и местного самоуправления не существует таких, которые бы не предоставляли государственных услуг заинтересованным (соответствующим) субъектам. Иначе теряется смысл их наличия в системе государственной власти и местного самоуправления. Другое дело, что формы государственных услуг, их состав и содержание модифицируются в зависимости от функций, сфер деятельности и полномочий органа власти и управления.
Множества Vi,...Vj определяются конкретным видом государственных услуг. Например, множество V2 может быть определено как формы собственности субъектов, которым предоставляются государственные услуги в соответствии с Общероссийским классификатором форм собственности. Признак L в выражении для государственной услуги (R) означает признак её реализации (0 - не реализована, 1 - реализована).
Попытка аналитического выражения для формирования всего спектра государственных услуг является нетривиальной задачей в силу слабой формализуемости правил их формирования и последующей реализации.
В принципе, эту задачу возможно решить с применением аппарата программирования и использования информационных технологий. Однако, она (задача) не входит в границы данного исследования.
Это подтверждает и зарубежный опыт. Так, к примеру, учитывая очевидную сложность формирования полномерного классификатора государственных услуг, Правительство США пошло по пути формирования на федеральном уровне только ссылочной модели федерального классификатора. Ссылочная модель включает, как было показано в разделе З.1., три группы наиболее общих значений: «области предоставления услуг» (один знак кода), «направления предоставления услуг» (три знака кода), «подфункции», по которым предоставляются услуги (три знака кода).
Таким образом, в составе ссылочной модели классификатора государственных услуг США раскрывается только назначение (предметная область) государственной услуги, но не раскрывается конкретное значение этой услуги.
Конкретное значение государственной услуги зависит от органа власти, уточненной сферы деятельности, субъекта, которому предоставляется государственная услуга и многих других атрибутов, обрамляющих деятельность органов власти и управления, а также организаций по предоставлению государственных услуг.
На федеральном уровне (в США) в ссылочной модели классификатора используются только укрупненные значения параметров, обозначающих услуги (областей, направлений и подфункций). Для американской практики этого, по-видимому, оказывается достаточно, поскольку каждому органу власти на федеральном уровне предоставляется возможность сформулировать собственный перечень государственных услуг, ориентиром для которого является ссылочная модель классификатора государственных услуг. Собственно 23-позиционная классификация государственных услуг выступает лишь как часть федеральной бюджетной классификации, используя которую (бюджетную классификацию) органы управления США обосновывают свои запросы на получение средств из федерального бюджета.
