Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и сущность уголовного преследования как уголовно-процессуальной функции .
1. Понятие и содержание основных уголовно -процессуальных функций 16
2. Функция уголовного преследования, ее понятие и сущность 33
3. Развитие института уголовного преследования в Российском законодательстве 59
4. Сравнительно-правовой анализ норм законодательства зарубежных государств об уголовном преследовании 77
Глава 2. Место и роль уголовного преследования в системе функций прокуратуры Российской Федерации .
1. Понятие, структура и содержание функций Российской прокуратуры 94
2. Характеристика уголовного преследования как функции прокуратуры 116
3. Соотношение функции уголовного преследования и иных функций прокуратуры 126
4. Прокурорский надзор и судебный контроль за законностью уголовного преследования 139
Глава 3. Деятельность прокуратуры по осуществлению уголовного преследования на досудебных стадиях уголовного процесса .
1. Осуществление уголовного преследования в стадии возбуждения уголовного дела 154
2. Особенности уголовного преследования при производстве неотложных следственных действий на первоначальном этапе расследования 168
3. Осуществление уголовного преследования при привле
чении к уголовной ответственности 181
4. Реализация функции уголовного преследования при
направлении прокурором уголовного дела в суд 190
Глава 4. Осуществление прокуратурой уголовного преследования в судебных стадиях уголовного процесса .
1. Осуществление прокурором уголовного преследования в стадии назначения судебного заседания 202
2. Осуществление прокурором уголовного преследования в судебном разбирательстве 209
Заключение 224
Список литературы, использованной при написании диссертации 226
- Понятие и содержание основных уголовно -процессуальных функций
- Понятие, структура и содержание функций Российской прокуратуры
- Осуществление уголовного преследования в стадии возбуждения уголовного дела
- Осуществление прокурором уголовного преследования в стадии назначения судебного заседания
Введение к работе
Понятие "уголовное преследование" возвращается в уголовно-процессуальное законодательство России. Это понятие, обозначавшее важнейшую уголовно-процессуальную функцию, было известно российским уставам уголовного судопроизводства, действовавшим в конце XIX - начале XX века. В современном законодательстве это понятие употребляется лишь в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" (в редакции 1992 и 1995 гг) как характеристика одной из функций прокуратуры России. Действующий УПК РСФСР этого термина не содержит.
Уголовному преследованию и органам, его осуществляющим, посвящен ряд положений проекта Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, внесенного на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания. В связи с этим актуальность исследования проблемы, рассматриваемой в диссертации, заключается прежде всего в необходимости с современных позиций переосмыслить понятие и содержание функции уголовного преследования, с одной стороны, как уголовно-процессуальной функции, а с другой стороны, как одной из функций Российской прокуратуры.
Проблемы осуществления уголовного преследования были предметом
исследования многих выдающихся русских юристов, среди которых М.Н.
Гернет, А.Ф. Кони, Н.В. Муравьев, Н.А. Неклюдов, В.К. Случевский, Н.С.
Таганцев, Л.Я. Таубер, И.Я. Фойницкий. В советский и постсоветский пе
риод функция уголовного преследования изучалась многими учеными,
специалистами в теории уголовного процесса, такими как В.П. Божьев,
А.Д.Бойков, С.Е.Вицин, П.М.Давыдов, И.Ф.Демидов, З.З.Зинатуллин,
А.М.Ларин, П.А.Лупинская, А.И.Михайлов, И.Л.Петрухин,
В.М.Савицкий, Г.П.Саркисянц, А.Б.Соловьев, Л.А.Соя-Серко,
М.К.Свиридов, М.С.Строгович, М.Е.Токарева, М.А.Чельцов,
В.Я.Чеканов, А.А.Чувилев, С.А.Шейфер, П.С.Элыеинд, Н.АЛкубович,
Ю.К.Якимович и другие. Важное значение для уяснения сущности уголов
ного преследования и его роли в деятельности органов прокуратуры имели
труды ученых, создавших отечественную теорию прокурорского надзора,
среди которых В.И.Басков, С.Г.Березовская, А.Д.Берензон, В.Г.Даев,
В.К.Звирбуль, В.В.Клочков, А.Ф.Козлов, Л.А.Николаева,
М.Ю.Рагинский, В.П.Рябцев, А.П.Сафонов, К.Ф.Скворцов,
Ю.И.Скуратов, В.И.Шинд, В.Б.Ястребов.
Закрепление в ст. 123 Конституции Российской Федерации 1993 года принципа состязательности и равноправия сторон з судопроизводстве вновь вызвало потребность в определении функций участников уголовного процесса. Реформа уголовно-процессуального законодательства 90-х годов в части развития названного конституционного принципа отличается многочисленными противоречиями. Имеют место попытки навязать правовой системе России чуждое ей понимание состязательности по типу англосаксонского, американизированного уголовного процесса. При этом вместо объективного анализа законодательства зарубежных государств нередко встречаются попытки его идеализации. Законодательство России при этом либо игнорируется, либо при его историческом анализе делаются лишь цитатные выдержки, но не учитывается вся его система и внутренняя согласованность. Неопределенность в понятии и содержании уголовно-процессуальных функций влечет за собой попытки свести назначение отдельных органов и лиц, участвующих в уголовном процессе, к односторонней деятельности, без учета их роли в государстве в целом. Особенно эти тенденции проявились в отношении прокуратуры России, когда в проектах уголовно-процессуального законодательства появлялись предложения по отнесению прокуратуры исключительно к категории органов уголовного преследования. В связи с этим представляется, что дальнейшее развитие уголовно-процессуального законодательства нуждается в научном анализе уголовно-процессуальных функций, в определении роли и
места государственных органов в уголовном процессе, в развитии теории многофункциональной деятельности прокуратуры Российской Федерации. Указанные факторы определяют актуальность диссертационного исследования.
Целью исследования являлось внесение вклада в развитие теории уголовного процесса и прокурорского надзора в определении содержания уголовно-процессуальных функций, характера осуществления функции уголовного преследования в условиях правовой реформы и на этой основе формулирование предложений по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства и законодательства о прокуратуре Российской Федерации.
В соответствии с этим были поставлены следующие основные задачи исследования:
1. Разработка (с учетом новых реалий российского уголовно-
процессуального законодательства) теории уголовно-процессуальных
функций;
Изучение на основе подлинных документов развития института уголовного преследования в законодательстве России конца XIX - начала XX веков;
Проведение объективного сравнительно-правового анализа норм законодательства зарубежных государств об уголовном преследовании и роли органов прокуратуры в осуществлении этой функции;
Изучение роли и места уголовного преследования в системе функций прокуратуры Российской Федерации, разработка научных положений, относящихся к характеристике основной и дополнительных функций прокуратуры и их соотношению.
Подготовка на этой основе предложений по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства, законодательства о судоустройстве и прокуратуре.
6. Разработка предложений по совершенствованию деятельности органов прокуратуры Российской Федерации в реализации функции уголовного преследования.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляют положения Конституции Российской Федерации, уголовно-процессуальное законодательство и законодательство о прокуратуре России.
Методологические подходы к исследованию определялись также логикой содержания уголовно-процессуального законодательства России конца XIX - начала XX века и трудов выдающихся русских юристов.
Исследование опирается на положения Концепции развития прокуратуры Российской Федерации, разработанной в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка под руководством Ю.И.Скуратова. При проведении исследования использовались также работы ученых-юристов, специалистов в области теории государств и права, конституционного права, административного права, гражданского процесса, уголовного права, уголовного процесса, криминологии, криминалистики, судоустройства и прокурорского надзора.
Основным методом исследования являлся диалектический метод познания. Использовались также исторический, конкретно-социологический и сравнительно-правовой методы.
Конкретно - социологические исследования состояния деятельности органов прокуратуры России по осуществлению уголовного преследования и других функций прокуратуры проводились в различных субъектах Российской Федерации (Алтайский край, Иркутская, Кемеровская, Московская, Нижегородская, Новосибирская, Томская области, Республика Са-ха(Якутия). Изучалась как деятельность территориальных, так и деятельность специализированных прокуратур с учетом специфики осуществления этими органами уголовного преследования. По специально разработанной программе было изучено более тысячи уголовных дел и надзорных
производств по ним, произведено интервьюирование 100 судей, 50 прокуроров городов и районов, 200 их заместителей и помощников, начальников и прокуроров управлений и отделов областных, краевых и республиканских прокуратур, следователей органов прокуратуры, МВД, ФСБ и ФСНП, начальников следственных отделов, а также сотрудников оперативных подразделений и адвокатов (всего 400 человек). Использовался также метод личного наблюдения при присутствии в судебных заседаниях Алтайского краевого, Московского областного суда при рассмотрении дел с участием присяжных заседателей, в судебных заседаниях различных судебных инстанций Кемеровского областного суда, а также при производстве следственных действий по уголовным делам, находившимся в производстве следователей. На курсах повышения квалификации прокурорских работников при специальном факультете правоведения Кемеровского государственного университета в течение 1993-1997 года в рамках исследования проводились экспериментальные занятия по осуществлению прокуратурой уголовного преследования в различных стадиях уголовного процесса.
В ходе исследования изучалось также законодательство зарубежных государств, работы зарубежных юристов, касающиеся темы диссертации. Совместно со специалистами Института конституционной и законодательной политики (г. Будапешт) проведено изучение проблем деятельности правоохранительных органов Венгрии по осуществлению уголовного преследования. Разностороннее изучение фактических данных, связанных с поставленной проблемой, обеспечивало репрезентативность и достоверность полученных результатов.
Научная новизна работы определяется тем, что впервые на уровне докторской диссертации осуществлено исследование современных проблем реализации функции уголовного преследования в Российском уголовном процессе в условиях действия Конституции РФ 1993 г., реформы уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Последняя отече-
ственная монография, специально посвященная уголовному преследованию, была написана профессором М.С.Строговичем в 1951 году в условиях действия совершенно иной правовой системы.
В диссертации определен исходящий из представления об уголовном процессе как многофункциональной системе отличающийся от традиционных перечень уголовно-процессуальных функций. Сформулированы дефиниции, касающиеся понятия, содержания, видов и форм уголовного преследования. Разработаны важные научные понятия, характеризующие функцию уголовного преследования и особенности ее осуществления в деятельности прокуратуры.
При анализе развития института уголовного преследования в Российском законодательстве впервые введены в научный оборот отдельные документы, другие же были исследованы в системе и с позиций объективной оценки их содержания. Впервые обращено внимание на историко-правовую ценность ряда документов, в частности, проекта новой редакции Устава уголовного судопроизводства, созданного высочайше учрежденной комиссией под председательством Н.М.Муравьева.
На основе сравнительно-правового анализа норм законодательства зарубежных государств об уголовном преследовании сформулирован отличающийся новизной перечень факторов, которые необходимо учитывать при решении вопроса о целесообразности заимствования норм зарубежного законодательства.
Самостоятельный характер носят предложения, направленные на совершенствование законодательства и практики его применения.
Деятельность прокуратуры по осуществлению уголовного преследования впервые проанализирована с позиций новой концепции многофункциональной прокуратуры Российской Федерации.
Новизна положений о соотношении прокурорского надзора « судебного контроля за законностью уголовного преследования определяется і что Гнализ этого соотношения впервые проведен с учетом действия
Федерального Конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".
На зашиту выносятся следующие положения:
Понятие и структура уголовно-процессуальных функций. Исходя из характеристики уголовного процесса как многофункциональной деятельности, выделяются основные уголовно-процессуальные функции (уголовного преследования, защиты, разрешения дела, прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов, расследования, гражданского иска, защиты против иска) и дополнительные уголовно-процессуальные функции (судебного контроля, процессуального руководства расследованием, обеспечения прав и охраны законных интересов участвующих в деле лиц, оказания юридической помощи, содействия осуществлению уголовного судопроизводства, обеспечения уголовно-процессуальной деятельности, предупреждения преступлений).
Определение функции уголовного преследования как деятельности по возбуждению уголовного дела в отношении конкретного лица, задержанию этого лица и применению в отношении него меры пресечения, привлечению лица в качестве обвиняемого, составлению обвинительного заключения, направлению уголовного дела в суд и поддержанию в суде обвинения. Определяется круг органов и лиц, осуществляющих уголовное преследование (следователь, начальник следственного отдела, дознаватель, начальник органа дознания, прокурор).
Характеристика видов уголовного преследования в соответствии с тем, по чьей инициативе уголовное преследование возбуждается и в соответствии с какой процедурой реализуется. Выделяется три вида уголовного преследования: осуществляемое в публичном порядке; в частно-публичном порядке и в частном порядке.
Соотношение понятий "уголовное преследование" и "обвинение" как содержания и формы. Выделяются две формы уголовного преследова-
ния: в форме обвинения и в форме подозрения. Определяется, в каких стадиях уголовного процесса осуществляется уголовное преследование.
Вывод, сделанный на основе исторического исследования Российского законодательства, о том, что деятельность прокурора в уголовном процессе была многофункциональна. Наряду с уголовным преследованием прокурор осуществлял наблюдение за предварительным следствием, опротестовывал (как в интересах обвинения, так и в интересах осужденного) судебные приговоры, давал заключения в судах апелляционной и кассационной инстанции, руководил исполнением приговора.
Положение, обоснованное в результате анализа законодательства зарубежных государств об уголовном преследовании, о возможности использования в совершенствовании законодательства России правовых норм лишь тех государств, которые имеют сходный с Российским тип уголовного процесса. При этом необходимо учитывать исторический, географический, демографический, экономический, социальный, криминологический и аналитико-правовой факторы.
Соотношение функции надзора за исполнением законов и иных функций, выполняемых прокуратурой (уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия в правотворческой деятельности) как основной и дополнительных функций. Участие прокуратуры в рассмотрении дел судами самостоятельной функцией не является.
Специфика содержания функции уголовного преследования применительно к деятельности прокуратуры Российской Федерации. В отличие от иных органов, осуществляющих уголовное преследование, прокуратура осуществляет эту уголовно-процессуальную функцию исходя из своей основной функции - надзора за исполнением законов, в тесной связи с функциями координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и участия в правотворческой деятельности.
9. Особенности возбуждения прокуратурой уголовного преследования
и осуществления ею уголовного преследования в ходе предварительного
расследования. Возбуждение прокуратурой уголовного дела совпадает с
возбуждением уголовного преследования в случаях, когда уголовное дело
возбуждено по поводу совершения каких-либо деяний конкретным лицом
(по результатам осуществления надзорной деятельности, о преступлениях
против государственной власти, о совершении преступлений судьями, про
курорами, должностными лицами правоохранительных органов, военно
служащими). В дальнейшем роль прокуратуры в возбуждении уголовного
преследования возрастает с передачей ей права возбуждения уголовных дел
по новому обвинению и в отношении новых лиц при выявлении оснований
к этому в судебном заседании.
Осуществление уголовного преследования в ходе расследования путем формулирования и предъявления обвинения должно являться обязанностью следователя и начальника следственного отдела. Прокурор на данном этапе уголовно-процессуальной деятельности осуществляет надзор за законностью уголовного преследования, осуществляя уголовное преследование лично лишь в случаях, когда он принимает уголовное дело к своему производству.
10. Отвергается предложение о замене обвинительного заключения,
составляемого следователем, обвинительным актом прокурора. Обосновы
вается, что обвинительное заключение не является документом предания
суду.
В стадии назначения судебного заседания уголовное преследование осуществляется от имени прокурора, утвердившего обвинительное заключение, так как в данной стадии процесса не происходит непосредственное исследование доказательств.
11. Дается характеристика процессуальной самостоятельности госу
дарственного обвинителя, осуществляющего уголовное преследование на
основе непосредственного исследования доказательств в судебном заседании.
12. Вносятся предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации; в том числе:
об учреждении Высшего государственного совета по вопросам судебной власти;
о признании утратившим силу Постановления Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года "О Концепции судебной реформы в Российской Федерации" в связи со вступлением в действие с 1 января 1997 года Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации";
о создании системы федеральных межрегиональных прокуратур для осуществления уголовного преследования по делам о преступлениях, носящих межрегиональный характер, а также в случаях, когда это необходимо для обеспечения всесторонности, полноты и объективности производства по делу. Федеральные межрегиональные прокуратуры могли бы также осуществлять надзор за исполнением законов в деятельности межрегиональных экстерриториальных подразделений правоохранительных органов;
о внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", касающихся организации системы федеральных следственных судов. При введении в действие нового УПК РФ необходимо предусмотреть, что нормы, касающиеся судебных решений на стадии предварительного расследования, вводятся в действие после внесения изменений в законодательство о судоустройстве и организации системы федеральных следственных судов.
Теоретическая и практическая значимость работы вытекает из того, что в диссертации разрешается недостаточно разработанная до настоящего времени в уголовно-процессуальной науке проблема понятия и содержания функции уголовного преследования в деятельности прокуратуры.
Проведенные исследования дают современное понимание уголовного преследования как уголовно-процессуальной функции, роли уголовного преследования в деятельности прокуратуры, что может являться основой для дальнейших теоретических исследований. Результаты исследования могут быть использованы при подготовке законопроектов, а также проектов нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации и прокуроров субъектов федерации, при написании учебных и учебно-методических пособий, в учебном процессе в юридических Вузах и учреждениях дополнительного профессионального образования. Внедрение результатов исследования осуществлялось:
путем участия в обсуждении законопроектов, в том числе на парламентских слушаниях в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и на организованной Администрацией Президента Российской Федерации Всероссийской научно-практической конференции "Пути и формы правового реформирования Российского общества" (1995 год), при подготовке отзывов на проекты УПК РФ.
в выступлениях на заседаниях ученого совета, координационных бюро и научных конференциях НИИ проблем законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Российской Федерации (1989, 1990, 1991, 1993, 1995, 1996 г.г.), научных и научно-практических конференциях в г.Томске (1990, 1991, 1992, 1994, 1995, 1997 г.г.), Кемерово (1989, 1990, 1992, 1997 г.), Краснодаре (1991 г.), Тюмени (1995 г.), Нижнем Новгороде (1995 г.), Барнауле (1995, 1997 г г.), Новосибирске (1996 г.) , Екатеринбурге (1996 г.), Санкт-Петербурге (1996 г.), а также на международных конгрессах и семинарах в г.Новосибирске (организованном ЮНЕСКО, 1995 г.), г.Будапеште (Венгрия) (организованном Центральным Европейским Университетом, 1996 г.) и в г.Лимассоле (Кипр) (организован CTL-Евроколледжем, 1997 г).
в учебном процессе на юридическом и специальном факультетах Кемеровского государственного университета, в филиале Кемеровского госуниверситета в г.Новокузнецке, а также на занятиях по переподготовке
и повышению квалификации сотрудников органов прокуратуры, МВД и налоговой полиции Сибирского региона, при консультировании практических работников.
Изложенные в работе рекомендации могут быть использованы в организации работы структурных подразделений органов прокуратуры, осуществляющих функцию уголовного преследования.
Результаты исследований по теме диссертации нашли отражение в двух монографиях (Осуществление функции уголовного преследования прокуратурой России.-Кемерово, 1997; и Законность в досудебных стадиях уголовного процесса России.-Москва-Кемерово, 1997, в соавторстве), а также в двух методических пособиях и в более 30 статьях и тезисах выступлений на научно-практических конференциях.
Понятие и содержание основных уголовно -процессуальных функций
Термин "функция" происходит от латинского слова "functio", переводимого как "совершение", "исполнение". В науке данное понятие используется в самых различных значениях, причем каждая из наук характеризует этот термин по-своему. В математике функция - это зависимая переменная величина. В биологии это специфическая деятельность какого-либо органа, в науке управления - направленное действие какой-либо системы. Функция определяется и как "совокупность порождающих систему процессов в снятом виде",1 и как "специфическое проявление того или иного объекта",2 и как "одна из наиболее существенных характеристик, соответствующих объекту".
Столь же различным является понимание функций и в юриспруденции. Почти сто лет - с выхода в 1901 году работы французского юриста Л.Дюги "Государство, объективное право и позитивный закон" исследуется понятие "функция права", и, как отмечают Т.Н.Радько и В.А.Толстик, на сегодняшний день невозможно констатировать единый взгляд на эту проблему.4 Они, проанализировав существующие по этому поводу точки зрения, определяют функции права как "обусловленные социальным наз начением направления правового воздействия на общественные отношения".1 Другие авторы определяют функцию как конкретную роль субъекта права.2 Можно, на наш взгляд, согласиться с М.П.Кан, полагающей, что понятие направления деятельности (воздействия, регулирования) нельзя противопоставлять понятию роли субъекта, однако более точным будет определять функцию через понятие направления, чем через понятие роли.
В теории права выделяются четыре группы функций, которые в совокупности образуют систему функций права. Это общеправовые функции, отраслевые функции, функции правовых институтов и функции норм права.4 В связи с этим можно полагать, что уголовно-процессуальные функции рассматриваются как функции отрасли права (отраслевые функции), специфические для отрасли уголовно-процессуального права. Если исходить из того, что функции - это направления правового воздействия, можно также полагать, что уголовно-процессуальные функции представляют собой специфическую форму реализации общеправовых функций - регулятивной и охранительной. В связи с этим, как представляется, нельзя ставить знак равенства между уголовно-процессуальными функциями и функциями органов и лиц, участвующих в уголовном процессе. Во-первых, функции этих органов и лиц распространяются и за пределы уголовного процесса (например, за пределами уголовного процесса осуществляется деятельность суда по рассмотрению гражданских, административных и иных дел, деятельность прокурора по реализации многих функций, предусмотренных Федеральным Законом "О прокуратуре Российской Федера ции", деятельность милиции, когда она выступает не в качестве органа дознания, а, например, в качестве субъекта оперативно-розыскной деятельности и т.д.). Во-вторых, в уголовном процессе одну и ту же функцию могут реализовывать органы и лица, имеющие за пределами уголовного процесса совершенно различное направление деятельности (например, прокурор и адвокат, участвующий в качестве представителя потерпевшего, выполняют функцию обвинения). Поэтому понятие "уголовно-процессуальные функции" не тождественно понятиям "функции суда", "функции прокуратуры", "функции адвокатуры" и т.д. Уголовно-процессуальные функции определяются содержанием уголовно-процессуального законодательства, в то время как функции органов и лиц, участвующих в уголовном процессе, могут определяться Конституцией Российской Федерации и законами о деятельности этих органов и лиц (например, Федеральным Конституционным Законом "О судебной системе", Федеральным Законом "О прокуратуре Российской Федерации, Положением об адвокатуре РСФСР).
Вопрос об уголовно-процессуальных функциях является одним из наиболее спорных дискуссионных в науке уголовно-процессуального права. Нет единства взглядов ни по вопросу о понятии уголовно-процессуальных функций, ни по вопросу о характере и количестве этих функций. Под функциями в теории уголовного процесса чаще всего понимаются отдельные направления уголовно-процессуальной деятельности.1 М.С.Строгович писал: "Уголовно-процессуальная деятельность - сложная деятельность, сложная в том смысле, что она имеет определенные стороны, определенные направления, не совпадающие друг с другом и не поглощаемые друг другом.
Понятие, структура и содержание функций Российской прокуратуры
Прежде чем перейти к вопросу о функциях прокуратуры, необходимо, на наш взгляд, уяснить место прокуратуры в современном Российском государстве. Вопрос этот является достаточно сложным прежде всего в связи с тем, что статья 129 Конституции Российской Федерации, включенная в главу VII Конституции "Судебная власть", содержит лишь положения о том, что "Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящих и Генеральному прокурору Российской Федерации", а также определяет порядок назначения прокуроров различных уровней. О полномочиях, организации и порядке деятельности прокуратуры сказано лишь то, что они определяются федеральным законом.
Представляется, что содержание данной статьи Конституции и место этой статьи в тексте Конституции во многом является результатом политической борьбы, и в какой-то мере - политического компромисса по вопросу о месте и роли прокуратуры , и отражают скорее конкретную политическую ситуацию в стране в период октября-декабря 1993 года, чем реальную роль прокуратуры в государстве. Более того - в проекте Конституции России за прокуратурой предлагалось оставить лишь поддержание обвинения в суде и надзор за следствием и дознанием, редакция ст. 129 проекта Конституции была изменена только перед вынесением Конституции на ре ферендум. Как известно, до 1993 года прокуратура в соответствии с Конституцией РСФСР являлась органом высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов. Высказывалась точка зрения о том, что прокуратура была своего рода контрольным органом законодательной власти.1 Это обосновывалось тем, что Генеральный прокурор назначался Верховным Советом и был ему подотчетен. На наш взгляд, это все-таки не дает оснований считать прокуратуру органом законодательной власти, поскольку Верховным Советом в прошлом назначались и министры, однако вряд ли кто-либо отнесет к органам законодательной власти министерства. Правильней, как представляется, было бы считать, что прокуратура в период с 1922 до 1991 года была органом единой советской государственной власти. В определенной степени это сохранялось в период 1991-1993 года, что в условиях, когда в стране появился институт Президента, не соответствовало новой государственно- правовой реальности. Это, как известно, привело в 1993 году к односторонней ориентации прокуратуры на решения Верховного Совета РФ и не позволило прокуратуре в ситуации конфликта между органами государственной власти занять независимую позицию органа, стоящего исключительно на позициях закона. Как было отмечено Ю.И.Скуратовым и В.И.Шиндом, "Верховный Совет РФ, не имея четкого понимания своей роли в контроле за исполнением принимаемых им законов, во многом брал на себя несвойственные ему функции, пытался в своей контрольной деятельности подменять органы исполнительной власти. Наряду с основными причинами политического и иного характера, такое положение также способствовало обострению противостояния, углублению кризисной ситуации".2 К сожалению, в качестве "санкций" в отношении прокуратуры со стороны составителей проекта Конституции, являвшихся в основном представителями президентской команды, последовало совер шенно необоснованное лишение прокуратуры права законодательной инициативы и предложение о превращении прокуратуры в орган обвинения и надзора за законностью расследования.
Представляется, что в современных условиях также нельзя превращать прокуратуру в контрольный орган законодательной власти - Федерального Собрания. Прежде всего это обусловлено тем фактором, что нижняя палата Федерального Собрания - Государственная Дума по своей природе является органом политизированным: половина ее состава избирается по спискам политических партий и движений; в составе Думы создаются партийные фракции, поэтому подчинение прокуратуры Государственной Думе сделает невозможным реализацию принципа независимости прокуратуры Российской Федерации от общественных объединений (ст. 4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"). Совет Федерации - верхняя палата Российского парламента - состоит из руководителей органов законодательной (представительной) и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Совет Федерации, как известно, располагает широкими полномочиями, связанными с назначением на должность и освобождением от должности Генерального прокурора Российской Федерации (п. "з" ст. 102 и ч.2 ст. 129 Конституции Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации. Однако жесткое подчинение прокуратуры исключительно Совету Федерации также отрицательно сказалось бы на соблюдении принципа независимости прокуратуры от федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Осуществление уголовного преследования в стадии возбуждения уголовного дела
Вопросы о целесообразности самого существования стадии возбуждения уголовного дела и о соотношении возбуждения уголовного дела и уголовного преследования являются дискуссионными в теории уголовного процесса. Авторы концепции судебной реформы в Российской Федерации полагали, что демократической направленности преобразований в уголовном процессе "не соответствует сохранение административной по своей природе доследственной проверки заявлений и сообщений о совершении преступлений до возбуждения уголовного дела". Ими предлагается возбуждать уголовное дело по любому заявлению и сообщению о преступлении, "если на момент рассмотрения неочевидна его ложность"2. Это предложение они основывают на законодательстве России XIX века, однако здесь допускается некоторая неточность. Действительно, как указывают авторы концепции, жалобы почитались достаточным поводом к начатию следствия. Однако при этом речь шла о жалобах лиц, потерпевших от преступления. В иных же случаях доследственная проверка вполне допускалась, и ни полиция, ни судебный следователь не приступали соответствен но к дознанию или к следствию, не убедившись в наличии признаков преступления. Так, в проекте новой редакции Устава уголовного судопроизводства указывалось: "Когда признаки преступного деяния сомнительны или когда о происшествии, имеющем такие признаки, полиция известится по заявлению лица, не бывшего очевидцем преступного деяния, по слуху (народной молве) или вообще из источника не вполне достоверного, то во всяком случае, прежде сообщения о том по принадлежности и приступа к дознания она (полиция) должна удостовериться путем розысков, действительно ли в нем заключаются признаки преступного деяния" (ст. ИЗ)1. То же касалось и прокурора: "Прокурор и его товарищ не должны требовать производства предварительного следствия или отдельных следственных действий без достаточных оснований. В сомнительных случаях они обязаны собрать сведения путем розысков или дознания" (ст.202)2 . Предлагаемое же авторами концепции исключение доследственной проверки основано на изучении скорее не Российского, а американского уголовного процесса, где действительно нет предшествующего расследованию акта возбуждения уголовного дела - но там нет и расследования как досудебной стадии уголовного процесса.
Поэтому сохранение стадии возбуждения уголовного дела соответствует традициям смешанного уголовного процесса России. В то же время законодательство должно быть изменено таким образом, чтобы исключить наиболее негативную сторону существования данной стадии - необоснованные отказы в осуществлении уголовного преследования. Практика деятельности правоохранительных органов показывает, что такое явление, как укрытие преступлений от учета, остается еще весьма распространенным. Это можно проследить на данных надзорной деятельности прокуратуры Кемеровской области.
Выявленные неучтенные преступления составляют менее 5 % от общего количества преступлений, зарегистрированных в области в 1994-1996 годах. В то же время около 2 тысяч преступлений, укрываемых от учета на территории только одной области, показывает, насколько распространено данное явление. Но и статистические данные не отражают всей реальной обстановки: так, во время проверки прокуратурой Кемеровской области организации работы прокуратуры города Кемерово по укреплению законности и правопорядка дополнительно выявлено 17 случаев укрытия преступлений от учета1. В городе Бедово Кемеровской области сотрудниками УВД путем списания в наряд материалов проверок в 1996 году было укрыто два умышленных убийства2.
В целях предотвращения необоснованных отказов в приеме и рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях авторы проекта УПК РФ предлагают установить обязательность принятия, регистрации и рассмотрения заявлений или сообщений о преступлениях, выдачу заявителю документа о регистрации принятого заявления или сообщения о преступлении с указанием лица, принявшего заявление или сообщение, времени его регистрации и времени, когда должно быть принято решение по заявлению или сообщению. Необоснованный отказ в принятие заявления или сообщения может быть обжалован прокурору или в суд (ст. 150 проекта УПК РФ)3 . При этом сроки рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях предлагается сократить до 24 часов с момента поступления, в случае же необходимости получения дополнительных материалов этот срок может быть продлен прокурором до десяти суток, (ст. 151 проекта)
Осуществление прокурором уголовного преследования в стадии назначения судебного заседания
В 1992 году в соответствии с Законом Российской Федерации от 29 мая этого года1 была упразднена стадия предания суду, существовавшая в России со времени принятия судебных Уставов конца XIX века. Глава двадцатая УПК РСФСР в новой редакции заменила предание суду назначением судебного заседания. Произошло не только изменение терминологии, но и выхолащивание существа одной из стадий уголовного процесса. Все содержание этой стадии было сведено к единоличным действиям судьи, изучающего уголовное дело и принимающего одно из решений, предусмотренных ст.221 УПК РСФСР.
Никаких процессуальных действий и судебных заседаний в данной стадии не предусматривается, за исключением того, что судья обязан рассмотреть поступившие ходатайства и заявления и при этом он вправе вызвать для объяснений лицо или представителя организации, заявивших ходатайство. Однако и при этом судебных заседаний не проводится, протокол не ведется, да и сам вызов по смыслу ст.223 УПК РСФСР является не обязательным. По этому поводу можно привести оценки данного явления АД.Бойковым, очень точно, на наш взгляд, отражающего существо вне сенных в 1992 году изменений в закон: "Ликвидировалась стадия предания суду, служившая хотя и слабым, но все же фильтром, сдерживавшим необоснованную передачу суду первой инстанции плохо расследованных дел, с явно необоснованными обвинениями и грубыми нарушениями прав участников процесса - Закон от 29 мая 1992 года. Упразднены распорядительные заседания, ранее проводившиеся в обязательном порядке с участием народных заседателей, прокурора с приглашением заинтересованных лиц. Теперь все вопросы судья решает единолично, включая прекращения дела, приостановление производства, возвращение дела для дополнительного расследования, изменение меры пресечения. Можно утверждать, что роль народных заседателей в решении этих вопросов была малоэффективной. И все же это было гласное судопроизводство с участием сторон. Теперь этих гарантий объективности и законности нет, и они ничем не заменены"1. К этому мнению можно добавить, что назначение судебного заседания выпадает как стадия процесса из всей системы уголовного процесса России, так как это единственная стадия, где участники процесса не имеют права высказывать и отстаивать свою позицию по делу. Кроме того, законодатель, реформируя УПК РСФСР в 1992-1993 г.г., допустил явную непоследовательность: упразднив всякое участие субъектов процесса в назначении судебного заседания, он Законом от 23 мая 1992 года ввел судебную проверку законности и обоснованности ареста с элементами судебного следствия и заслушиванием мнений других участников процесса. Таким образом, в досудебные стадии процесса была введена судебная процедура, в то время как в первой из судебных стадий такая процедура была упразднена.
Законом Российской Федерации от 16 июля 1993 года, немногим более чем через год после изменения главы 20 УПК РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР дополняется новым разделом 10 УПК РСФСР определяет назначение судебного заседания с участием присяжных в порядке предварительного слушания, то есть в более сложном порядке, чем ранее существовавшее предание суду.
При существующем порядке назначения судебного заседания прокурор осуществляет уголовное преследование в данной стадии только путем направления в суд каких-либо заявлений и ходатайств (например, об изменении меры пресечения, об изменении обвинения в сторону, улучшающую положение осужденного, о возвращении уголовного дела для производства дополнительного расследования либо о прекращении уголовного дела). Однако в связи с особенностями процедуры, установленной главой 20 УПК РСФСР, назвать это участие полноценным осуществлением уголовного преследования, по нашему мнению, нельзя. На этой стадии в порядке, определенном главой 20 действующего УПК, как уже было отмечено, стороны обвинения и защиты лишены возможности соответственно отстаивать либо опровергать обвинение. Прокурор не имеет возможности излагать свое мнение перед судьей, и судья, не учитывая мнение прокурора, вправе прекратить по своему усмотрению уголовное преследование в отношении любого из обвиняемых либо уголовное дело в целом. Судья только на основании изучения материалов дела вправе изменить обвинение, сформулированное органами уголовного преследования, и может сделать это опять же без учета мнения прокурора. Направляя заявления и ходатайства, прокурор также не поддерживает их перед судьей, а лишь ожидает решения судьи по ним. Форма уголовного преследования, свойственная для судебных стадий - государственное обвинение - в данном случае не осуществляется.
