Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы правового положения начальника органа дознания в российском уголовном судопроизводстве 12
1.1. Понятие и содержание правового положения начальника органа дознания в уголовном судопроизводстве 12
1.2. Сущность и соотношение понятий «орган дознания», «начальник подразделения дознания» и «начальник органа дознания» в уголовном судопроизводстве 33
1.3. Историческая ретроспектива становления и развития правового положения начальника органа дознания как участника уголовного судопроизводства 55
Глава II. Процессуальные полномочия начальника органа дознания 81
2.1. Осуществление процессуального контроля начальником органа дознания за деятельностью органа дознания 81
2.2. Иные процессуальные полномочия начальника органа дознания 112
Глава III Организационно-процессуальные основы взаимодействия начальника органа дознания со следственным органом и прокурором при производстве по уголовным делам 131
3.1. Взаимодействие начальника органа дознания с руководителем следственного органа и следователем 131
3.2. Взаимодействие начальника органа дознания с прокурором 157
Заключение 177
Библиография 195
Приложение № 1 1
Приложение № 2 5
Приложение № 3 10
- Понятие и содержание правового положения начальника органа дознания в уголовном судопроизводстве
- Сущность и соотношение понятий «орган дознания», «начальник подразделения дознания» и «начальник органа дознания» в уголовном судопроизводстве
- Осуществление процессуального контроля начальником органа дознания за деятельностью органа дознания
- Взаимодействие начальника органа дознания с руководителем следственного органа и следователем
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Стремление к демократическим преобразованиям государственного и общественного строя в России в 90-х годах XX века послужили предпосылкой для принятия целого ряда новых нормативных актов. Провозглашение в Конституции РФ в качестве высшей ценности человека, его права и свободы, а обязанности государства - их признание, соблюдение и защиту, предопределили характер новых нормативных актов и изменения ранее действовавших. В них проявилось стремление публичной власти к созданию оптимального соотношения интересов государства и личности. -,
Не стало исключением и уголовно-процессуальное законодательство. Принятие УПК РФ изменило процессуальную регламентацию многих участников уголовного судопроизводства, но вместе с тем их процессуальный статус не обрел, на наш взгляд, достаточной определенности, что явилось следствием последующих изменений в российском уголовно-процессуальном законодательстве.
Уделив повышенное внимание процессуальной регламентации полномочий суда, прокурора, следователя, руководителя следственного органа, потерпевшего, обвиняемого, подозреваемого и подсудимого, законодатель не предпринял тех же мер в отношении уголовно-процессуального статуса начальника органа дознания. Несмотря на введение в число самостоятельных участников уголовного судопроизводства начальника подразделения дознания1, процессуальная фигура начальника органа дознания не была устранена законодателем, что явилось следствием споров о соотношении полномочий данных должностных лиц и вызвало затруднения в правоприменительной деятельности.
Действующее уголовно-процессуальное законодательство наделяет начальника органа дознания некоторыми процессуальными полномочиями,
1 Федеральный закон Российской Федерации №90-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» от 6 июня 2007 года.
но в то же время недостаточно четко определяет должностных лиц, правомочных на их осуществление.
Несмотря на наличие значительного количества правовых норм, регламентирующих деятельность органов дознания, отсутствие единой нормы УПК РФ, посвященной начальнику органа дознания, влечет за собой возникновение целого ряда проблем. В первую очередь, эти проблемы связаны с осуществлением начальником органа дознания процессуального контроля за деятельностью сотрудников органа дознания и организации расследования. Не менее значимыми являются проблемы, возникающие во взаимодействии со следственными органами и прокурором при расследовании уголовных дел. В основном они связаны с определением подследственности, производством неотложных следственных действий, производством дознания после возвращения уголовного дела прокурором, соотношением и объемом процессуального контроля начальника органа дознания и прокурора1.
Исследование проблем процессуальной деятельности начальника органа дознания в системе органов внутренних дел объясняется тем, что именно в органах внутренних дел выполняется значительный объем уголовно-процессуальной деятельности. Об этом свидетельствуют статистические данные, показывающие значительный рост нагрузки по количеству расследуемых уголовных дел дознавателями ОВД. Так, по сравнению с 2006 годом, когда данный показатель составлял 18,8 уголовных дел на одного дознавателя, в 2007 году он составил уже 30,3 уголовных дела. На наш, взгляд, именно этим обусловлено внимание ученых-процессуалистов и практических работников к проблемам уголовно-процессуальной деятельности органов дознания в системе органов внутренних дел, связанные
1 По результатам проведенного автором опроса сотрудников органов дознания, следственных органов и прокуратуры, среди очевидных и наиболее значимых проблем при взаимодействии данных органов были отмечены: низкое качество производства неотложных следственных действий по делам, по которым обязательно производство предварительного следствия - 45% опрошенных; определение подследственности — 34%; соотношение процессуального контроля со стороны начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и прокурора - 18%.
с осмыслением, как самой деятельности, так и регламентацией правового статуса ее участников.
Таким образом, вышеизложенное обуславливает выбор темы диссертационного исследования и свидетельствует о ее актуальности.
Степень разработанности темы исследования. Различные аспекты процессуальной деятельности органов дознания привлекали внимание многих ученых-процессуалистов на всех этапах развития российского законодательства. На рубеже XIX-XX веков ощутимый вклад в исследование деятельности органов дознания внесли И. Я. Гурлянд, В. Давыдов, В. И. Громов, С. А. Гисси, И. Я. Фойницкий; в советский период -Ю. Н. Белозеров, В.П. Божьев, Л. Д. Кокорев, З.Ф. Коврига, И. И. Мельников, А.А. Петуховский, В.М. Савицкий, М.С. Строгович, А.А. Чувилев, 3. Д. Смитиенко, Р. Д. Рахунов, В. А. Похмелкин, Н. Е. Павлов, В. М. Быков, С. В. Болотин; на современном этапе - Б. Я. Гаврилов, С. И. Гирько, О. А. Зайцев, В. Н. Григорьев, Н. А. Власова, А.Н. Шевчук, Г.И. Загорский, В.И. Качалов, В. А. Михайлов, А.С Есина, Е. Н. Арестова, Г. И. Седова, Г. Д. Луковников, Ю. А. Гончан и многие другие.
Проблемы процессуальной регламентации деятельности органов дознания нашли свое отражение в диссертационных исследованиях Г. В. Тарасовой, М. Ю. Болотова, М. В. Цукрук, Т. А. Паутовой, Н. И. Скударевой, М. М. Кузембаевой и др.
Однако подавляющее большинство исследований посвящено отдельным аспектам процессуальной деятельности начальника органа дознания и относится в основном к органам дознания в целом. Комплексный анализ уголовно-процессуального статуса начальника органа дознания в системе органов внутренних дел не привлекал повышенного внимания ученых-процессуалистов.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в ходе досудебной части уголовного судопроизводства в связи с процессуальной деятельностью начальника органа дознания,
направленной на решение задач уголовного судопроизводства, имеющиеся в ней недостатки, пути и способы их устранения.
Предметом исследования выступают нормы уголовно-процессуального законодательства, регламентирующие процессуальную деятельность начальника органа дознания и определяющие его роль в решении задач уголовного судопроизводства на досудебных стадиях.
Цель диссертационного исследования - комплексный анализ правового положения начальника органа дознания, выявление механизма его оптимального взаимодействия с участниками уголовного судопроизводства со стороны обвинения, а также особенностей реализации им отдельных процессуальных полномочий.
Поставленная цель предопределила задачи исследования:
- исследование сущности и содержания правового положения
начальника органа дознания;
- определение круга должностных лиц, наделенных процессуальными
полномочиями начальника органа дознания;
- анализ исторической ретроспективы становления и развития
правового положения начальника органа дознания в российском
законодательстве;
- изучение процессуальных полномочий начальника органа дознания;
выявление форм и способов взаимодействия начальника органа дознания со следственным органом и прокурором;
разработка предложений по совершенствованию действующего уголовно-процессуального законодательства в части регламентации процессуального статуса начальника органа дознания.
Методологической основой исследования являются общенаучные методы: анализ, синтез, дедукция и индукция, моделирование и методы эмпирических исследований. Одним из ведущих принципов, положенных в основу проводимого исследования, является комплексный подход к рассмотрению его объекта, который стал возможен в результате
использования социологического, сравнительно-правового, исторического, нормативно-ценностного методов. В работе использованы современные достижения правовой науки в области общей теории права, административного, гражданского, уголовного, уголовно-процессуального права, криминалистики, социологии, теории оперативно-розыскной деятельности, общей статистики. Это в значительной мере позволило обеспечить системное, многоаспектное изучение темы.
Эмпирическую базу исследования составили данные, полученные в результате обобщения автором 245 уголовных дел, расследуемых органами дознания и предварительного следствия Центрально-Черноземного региона в 2001-2007 году. Автором использовались статистические материалы, накопленные в органах внутренних дел России, и личный опыт работы в отделении дознания Советского РОВД ГУВД Воронежской области, а также в подразделении дознания при Мобильном отряде по охране объектов нефтегазового комплекса Чеченской Республики.
По ряду актуальных и спорных вопросов темы был проведен опрос практических и научных работников. С помощью анкетирования были выявлены мнения 120 судей, прокуроров, сотрудников органов внутренних дел, научных сотрудников и преподавателей юридических вузов, работающих в Воронежской, Липецкой, Курской областях. Данные анкетирования, а также результаты изучения опубликованной и неопубликованной следственной практики нашли отражение в диссертации.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой попытку комплексного исследования уголовно-процессуального статуса начальника органа дознания в системе органов внутренних дел.
В работе предлагается авторская трактовка таких понятий, как «орган дознания», «правовое положение начальника органа дознания», «уголовно-процессуальный статус», «уголовно-процессуальная форма», «формы взаимодействия», раскрывает их сущность и содержание; предлагается дифференцировать предварительное расследование на три самостоятельные
формы: вступительное дознание, дознание и предварительное следствие; представляется ретроспективный анализ уголовно-процессуального статуса начальника органа дознания.
В соответствии с проведенным исследованием на защиту выносятся следующие основные положения:
Понятие и содержание правового положения начальника органа дознания в российском уголовном судопроизводстве нуждается в конкретизации. Автор определяет его как внутриотраслевой правовой статус, представляющий собой совокупность таких взаимосвязанных и неотъемлемых элементов как правосубъектность, функция обвинения и осуществляемые с целью реализации задач уголовного судопроизводства вспомогательные функции, гарантии реализации прав и исполнения обязанностей, а также ответственность за ненадлежащее исполнение своих обязанностей и обязанностей подчиненных сотрудников.
Автором отмечается противоречивость смыслового содержания п. 24 ст. 5 и ч. 1 ст. 40 УПК РФ, определяющих понятие «органы дознания», в связи с чем, данные правовые нормы требуют уточнения и единообразного толкования.
Понятие «органы дознания» следует определять как государственные учреждения и должностные лица, уполномоченные в соответствии с федеральным законом осуществлять оперативно-розыскную деятельность и в соответствии с УПК РФ производство дознания по уголовным делам, по которым предварительное следствие не обязательно, возбуждать уголовные дела, проводить неотложные следственные действия по уголовным делам, по которым предварительное следствие обязательно, а также осуществлять иные процессуальные полномочия в уголовном судопроизводстве.
3. Необходимо законодательно регламентировать исчерпывающий
перечень должностных лиц, наделенных процессуальными полномочиями
начальника органа дознания в самостоятельной статье УПК РФ.
Начальниками органов дознания являются: начальники органов внутренних дел, криминальной милиции, милиции общественной безопасности и их заместители. В предлагаемый перечень также необходимо включить должностных лиц, не отраженных в действующем законодательстве: начальники уголовно-исправительных учреждений, органов исполнительной власти, наделенных в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности и их оперативных подразделений, командиры воинских частей и соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов, начальники органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы, старшие судебные приставы подразделений службы судебных приставов.
4. Становление и развитие правового положения начальника органа дознания на основе значимых нормативных актов, повлекших существенные изменения в определенные периоды времени в правовой регламентации деятельности должностных лиц, из полномочий которых было определено правовое положение начальника органа дознания как участника уголовного судопроизводства.
Представленная периодизация включает в себя четыре последовательных этапа: 1) IX век (издание «Русской правды») - 1756 год (инструкция «главному сыщику воров, разбойников и беглых драгун»); 2) 1756 — 1918 годы (Декреты №№ 1, 2 «О суде»), включая принятие Устава благочиния, или полицейского, Устава уголовного судопроизводства; 3) 1918 - 1993 годы — советский период; 4) 9 сентября 1993 года — современный период.
5. Исследование правовой природы производства неотложных следственных действий, изучение законодательства зарубежных стран и выявление характерных признаков самостоятельных форм предварительного расследования приводит автора к выводу о том, что деятельность органов дознания и должностных лиц, указанных в статье 40 УПК РФ, по
производству неотложных следственных действий представляет собой самостоятельную форму предварительного расследования — предварительное (вступительное) дознание. В связи с этим предлагается дифференциация предварительного расследования на три самостоятельных этапа: предварительное (вступительное) дознание, дознание и предварительное следствие.
6. Формы взаимодействия начальника органа дознания с прокурором, руководителем следственного органа и следователем определяются как установленные уголовно-процессуальным законодательством порядок и способы их совместной деятельности, осуществляемые в ходе расследования преступлений с целью изобличения и розыска виновных в их совершении, защиты прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения.
Теоретическая значимость исследования заключается в системном, комплексном исследовании основных проблем, обусловленных темой; разработке научной теории уголовно-процессуального статуса начальника органа дознания в системе органов внутренних дел.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования результатов диссертационного исследования в научно-исследовательской деятельности, учебном процессе юридических вузов, при разработке нового уголовно-процессуального законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли свое отражение в опубликованных научных статьях. Ряд положений диссертации докладывались автором на Международной научно-практической конференции «Современные проблемы борьбы с преступностью», проходившей в г. Воронеже (июнь 2006 года); ежегодных межвузовских конференциях «Правосудие: история, теория, практика», проводившихся на
базе Центрального филиала ГОУ ВПО «Российская академия правосудия» (ноябрь, 2005 - 2007 гг.)
Результаты исследования использованы при подготовке автором законодательных предложений (Проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в УПК РФ»),
Работы автора внедрены в практическую деятельность отдела организации дознания милиции общественной безопасности ГУВД Воронежской области, учебный процесс Воронежского института МВД России, Центрального филиала ГОУ ВПО «Российская академия правосудия» и используются автором в своей педагогической деятельности при чтении лекций по дисциплинам «Уголовно-процессуальное право» и «Правоохранительные органы».
Структура диссертации обусловлена целью исследования, вытекающими из нее задачами и включает в себя введение, три главы, заключение, библиографию и приложения.
Понятие и содержание правового положения начальника органа дознания в уголовном судопроизводстве
Для обозначения закрепленного нормами права реального положения субъекта в системе общественных отношений в юридических науках используется понятие правового статуса личности, вопросы которого составляют важное научное направление не только в общей теории государства и права, но и в отраслевых юридических науках.
Определение правового положения начальника органа дознания невозможно без определения сущности, содержания и соотношения понятий «правовой статус личности» и «процессуальный статус».
В первую очередь следует отметить, что содержание правового статуса личности обусловлено содержанием социального статуса, под которым понимается совокупность прав и обязанностей гражданина или юридического лица1; положение или состояние субъекта в системе межличностных отношений. В различных социальных группах один и тот же индивид может иметь разные статусы. Важными характеристиками являются престиж и авторитет как своеобразная мера признания окружающими заслуг индивида. Люди, обладающие одним и тем же статусом, обнаруживают схожие черты, обозначаемые как «социальный тип личности». Каждый статус может сравниваться с другим по тому или иному признаку, соотносимому с господствующей системой ценностей, приобретая определенный социальный престиж. Понятие «статус» соотносится с понятием социальной роли. Статус означает совокупность прав и обязанностей, а роль — динамический аспект статуса, т. е. определенное поведение2. Под статусом понимается также качество, в котором выступает человек, группа людей или организация в определенном месте в определенное время.
Статусное положение субъективно, в том смысле, что признается множеством сознаний и потому существует независимо от индивидуального сознания. Каждый индивид может иметь несколько статусов, но чаще всего только один определяет его положение в обществе. Этот статус называется главным, или интегральным. В самом общем виде правовой статус определяется как юридически закрепленное положение личности в государстве и обществе. Юридические нормы как бы обрамляют и закрепляют фактический социальный статус, превращая его тем самым в правовой. Эти два статуса соотносятся как содержание и форма, где формой выступает правовой статус.
Правовой статус («legal status of personality») - комплекс социально-экономических, политических, культурных и других гражданских прав и свобод, а также обязанностей граждан . В правовой статус принято включать: а) конституционные права и свободы; б) общие права и обязанности, предусмотренные для участников определенных видов отношений3.
Конституционные права и обязанности получают развитие и конкретизацию в текущем законодательстве применительно к конкретным правоотношениям и конкретным субъектам с учетом многочисленных субъективных прав и обязанностей, которые постоянно возникают и прекращаются у субъектов в зависимости от их трудовой деятельности, характера правоотношений, в которых они участвуют, и других обстоятельств.
В связи с этим в литературе различают общий, специальный (родовой) и индивидуальный правовой статус личности1. Общий правовой статус - это статус лица как гражданина государства, члена общества. Он определяется прежде всего Конституцией и не зависит от различных текущих обстоятельств (перемещений по службе, семейного положения, должности, выполняемых функций). Он является единым и одинаковым для всех, характеризуется относительной статичностью, обобщенностью. Содержание такого статуса составляют главным образом те права и обязанности, которые предоставлены и гарантированы всем и каждому Конституцией РФ. Специальный статус отражает особенности положения определенных категорий граждан (например, пенсионеров, студентов, военнослужащих, учителей, рабочих, крестьян, инвалидов, участников войны и т.д.). Эти категории граждан, обладая общим конституционным правовым статусом личности, могут иметь свою специфику, дополнительные права, обязанности, льготы, предусмотренные текущим законодательством. Индивидуальный статус фиксирует конкретику отдельного лица (пол, возраст, семейное положение, выполняемая работа и др.). Он представляет собой совокупность персонифицированных прав и обязанностей гражданина. Индивидуальный правовой статус подвижен, динамичен, он меняется вместе с теми изменениями, которые происходят в жизни человека.
Эти три вида правового статуса личности тесно взаимосвязаны и взаимозависимы, наслаиваются друг на друга, на практике неразделимы. Каждый индивид выступает одновременно во всех указанных качествах — он гражданин своего государства (общий . статус), он принадлежит к определенному слою (группе) и, следовательно, обладает родовым статусом и он же представляет собой отдельную неповторимую личность, т.е. имеет индивидуальный статус2.
Принято различать также: а) общий, или конституционный, статус человека и гражданина; б) специальный, или родовой, статус определенной категории граждан; в) индивидуальный статус, характеризующий пол, возраст, семейное положение и т. д.; г) статус иностранцев, лиц без гражданства, лиц с двойным и тройным гражданством; д) отраслевые правовые статусы (уголовно-процессуальный, гражданско-процессуальный).
О. А. Зеленина, на наш взгляд справедливо отмечает, что содержание термина «правовой статус» многогранно, оно подразумевает наличие в определенной гармоничной совокупности определенное количество взаимозависимых элементов. Однако анализируя высказываемые в литературе взгляды по этому вопросу, нельзя не обратить внимание на некоторую произвольность в определении структуры и содержания правового статуса .
Сущность и соотношение понятий «орган дознания», «начальник подразделения дознания» и «начальник органа дознания» в уголовном судопроизводстве
Вопрос о сущности и соотношении понятий «орган дознания» и «начальник органа дознания» обусловлен тем, что законодатель в соответствующих нормах уголовно-процессуального закона делегирует процессуальные полномочия то «органу дознания», то «начальнику органа дознания».
Так, согласно ч. 1 ст. 146 УПК РФ при наличии повода и основания, предусмотренных статьей 140 УПК РФ, орган дознания, дознаватель или следователь в пределах компетенции, установленной УПК РФ, возбуждают уголовное дело, о чем выносится соответствующее постановление.
В то же время, в ч. 3 ст. 144 УПК РФ речь идет уже о начальнике органа дознания, который вправе по ходатайству дознавателя продлить до 10 суток срок проверки сообщения о любом совершенном или готовящемся преступлении, предусмотренный частью первой настоящей статьи.
В связи с этим некоторые ученые считают, что «начальник органа дознания» и «орган дознания» являются различными субъектами в уголовном судопроизводстве1. Другие, напротив, полагают, что понятия «орган дознания» и «начальник органа дознания» тождественны.
Так, например, А. А. Чувилев писал: «Уголовно-процессуальный закон при определении круга органов дознания в одних случаях относит к ним руководителей определенных учреждений, в других - государственные органы без указания, какие их должностные лица правомочны вести расследование. Независимо от этих особенностей наименования на практике орган дознания как орган расследования конкретного уголовного дела представляет собой формирование, систему. В этой системе начальник учреждения выступает в качестве начальника органа дознания»1.
Придерживаются данного мнения В. В. Вандышев и В. А. Лиманский, которые считают, что при определении круга органов дознания законодатель отнес к ним в одних случаях руководителей определенных органов (начальников, командиров), а в других - собственно государственные органы. Независимо от этого органом дознания является руководитель соответствующего органа .
Исходя из противоречивости мнений, представляется необходимым исследование вопроса о сущности понятий «орган дознания» и «начальник органа дознания».
Согласно п. 24 ст. 5 УПК РФ органами дознания являются государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с настоящим Кодексом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия. Однако данное определение не является единственным законодательно закрепленным, поскольку ч. 1 ст. 40 УПК РФ, определяя органы дознания, относит к ним в том числе органы внутренних дел Российской Федерации, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с Федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности.
Очевидно, что смысловое содержание приведенных статей УПК РФ не является тождественным, в связи с чем, на наш взгляд, требует уточнения и единообразного толкования. О существовании теоретической и практической необходимости разрешения данного вопроса свидетельствуют и данные проведенного диссертантом опроса, согласно которому 84% респондентов из числа ученых в области уголовного судопроизводства и 68% из числа практических работников отмечают противоречивость содержания п. 24 ст. 5 и ч. 1 ст. 40 УПК РФ (приложение № 2).
Характеризуя первое из приведенных нами понятий — «органы дознания», отметим мнение С. И. Гирько, который делает справедливое, на наш взгляд, замечание, что, по сути, здесь нет определения органа дознания. Определять «органы» через органы — тавтология, неверно гносеологически1.
Очевидно, что понятия «органы исполнительной власти» и «государственные органы» неравнозначны, так как последнее значительно шире. Следует отметить и противоречия во второй части указанных определений относительно расхождения полномочий органа дознания. В первом случае речь идет о процессуальных полномочиях, а во втором - о полномочиях по осуществлению оперативно-розыскной деятельности.
В источниках советского периода отмечалось, например, что «органами дознания... являются органы милиции и другие уполномоченные на то законом учреждения и организации, командиры воинских частей, соединений и начальники военных учреждений»2. То есть содержание этого и многих других источников сводилось лишь к их перечислению3. Однако данные определения не позволяют нам получить полное представление об органах дознания, хотя бы потому, что этот перечень не является исчерпывающим.
В современных источниках предпринята попытка более детального определения органов дознания. Так, например, В. И. Качалов к органам дознания относит «органы внутренних дел, а также иные органы исполнительной власти, которые в соответствии со ст. 13 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» обладают полномочиями по осуществлению оперативно-розыскных мероприятий», в том числе «органы внутренних дел, которые свою деятельность осуществляют в соответствии с Законом РСФСР «О милиции»1. Данное определение положительно отличается конкретностью, носит бланкетный характер, давая возможность более детального определения сущности органов дознания.
И. Г. Цопанова, разъясняя ст. 40 УПК РФ, пишет: «Согласно п. 1 ч. 1 этой статьи органами дознания являются органы внутренних дел и органы, наделенные правом проведения оперативно-розыскных мероприятий»2.
С. Ю. Рябов, разъясняет, что «ст. 40 отнесла к органам дознания не милицию, как было ранее, а органы внутренних дел, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Это оперативные подразделения ОВД, ФСБ...» .
А. П. Рыжаков, определяя органы дознания, на первое место ставит органы исполнительной власти, включая в их число органы внутренних дел в целом, что вполне логично, так как органы внутренних дел и являются в первую очередь органами исполнительной власти4. Данные определения в большей части отвечают на вопрос о том, милиция или органы внутренних дел являются органами дознания.
Осуществление процессуального контроля начальником органа дознания за деятельностью органа дознания
С целью более полной характеристики полномочий начальника органа дознания по осуществлению процессуального контроля считаем необходимым рассмотрение сущности, содержания и соотношения понятий «контроль» и «процессуальный контроль».
Словарь русского языка определяет контроль как наблюдение с целью проверки, либо саму проверку; учреждение, орган или лицо, проверяющее чью-либо деятельность1.
В сфере управления контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров2. В этом смысле сущность и назначение контроля состоят в следующем: наблюдение за функционированием соответствующего подконтрольного объекта; - получение объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины на нем; - принятие мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины; - выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений; - принятие мер по привлечению к ответственности виновных лиц3.
Контроль может осуществляется в различных формах: проверка; наблюдение за действиями контролируемого; заслушивание отчетов, информации, сообщений; изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей; координация деятельности; рассмотрение жалоб; инспектирование.
Исходя из понятия и содержания контроля в общем смысле, процессуальный контроль можно определить как систематическую процессуальную деятельность, направленную на обеспечение объективности, всесторонности, полноты расследования, а также законности, обоснованности и своевременности действий подчиненных сотрудников. Процессуальный контроль за деятельностью органа дознания носит внутриведомственный характер, так как его основным субъектом является начальник органа дознания. Субъектом контроля является также прокурор, однако осуществляемый им контроль вытекает из его основной функции надзора за соблюдением законности в расследовании, поэтому контрольная деятельность прокурора и контрольная деятельность начальника органа дознания имеют различную правовую природу и объем.
Анализ норм УПК РФ позволяет утверждать, что на органы дознания возлагается уголовное преследование по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения (ч. 2 ст. 21 УПК РФ) и с целью реализации данной функции: - рассмотрение сообщения о преступлении (ст. 144, 145 и ч. 2 ст. 40 УПК РФ); - осуществление дознания (п. 24 ст. 5, п. 1 ч. 2 ст. 40 УПК РФ); - выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно (п. 2 ч. 4 ст. 40, ч. 2 и 3 ст. 157 УПК РФ).
Кроме того, органами дознания производится привод подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, свидетеля (п. 4 ч. 2 ст. 38; ч. 7 ст. 113 УПК РФ).
В силу ст. ст. 41, 144, 157, 225 УПК РФ к полномочиям начальника органа дознания отнесено: поручение дознавателю проведения дознания; дача обязательных для дознавателя указаний; продление срока проверки дознавателем сообщения о преступлении; поручение производства неотложных следственных действий подчиненным работникам; утверждение обвинительного акта.
Перечисленные полномочия направлены, прежде всего, на обеспечение производства расследования уголовного дела, в том числе его законности и обоснованности, а значит, являются процессуальным руководством расследованием уголовного дела дознавателем.
На выполнение именно процессуального руководства указывает тот факт, что закон в ряде случаев, а именно в ст. ст. 7, 10, 11, 19, 21, 144, 148 и др. УПК РФ, адресует предписания и дознавателю, и органу дознания (например, обязанность рассмотреть сообщение о преступлении). По замыслу законодателя, ответственность в таких ситуациях за производство процессуальных действий и принятие решений возложена на обоих участников уголовного судопроизводства.
Отметим, что указанные полномочия, в отличие от полномочий, например, руководителя следственного органа, вытекают из различных норм УПК РФ, то есть отсутствует их необходимая, на наш взгляд, систематизация в единой статье УПК РФ.
Обязанность осуществления постоянного процессуального контроля вытекает как из требований УПК РФ, так и ведомственных нормативных актов МВД России, приказов и указаний Генерального прокурора России, регулирующих деятельность органов дознания1.
Приведенный выше перечень процессуальных полномочий начальника органа дознания не позволяет утверждать, что он обладает достаточными рычагами правового характера, и связано это в первую очередь с их недостаточно четкой регламентацией.
Процессуальный контроль начальника органа дознания за своевременностью, законностью и обоснованностью действий и решений дознавателя должен осуществляться на всех этапах предварительного расследования, в связи с чем представляется целесообразным более подробно остановиться на рассмотрении процессуальных форм, с использованием которых начальник органа дознания осуществляет свою деятельность в этом направлении.
Необходимость процессуального контроля на стадии возбуждения уголовного дела имеет важное значение в связи с тем, что осуществляемые на ней действия органа дознания во многом определяют дальнейшее расследование в целом, его результаты.
Важность процессуального контроля на данном этапе объясняется также тем, что в случае незаконного возбуждения уголовного дела в отношении конкретного лица и, соответственно, уголовного преследования это лицо получает право на возмещение ему ущерба, причиненного действиями органа дознания. Данное обстоятельство, как правило, влечет за собой наложение дисциплинарной ответственности на должностное лицо, принявшее решение о возбуждении уголовного дела и на лицо, обязанное осуществлять процессуальный контроль за принятием подобных решений, то есть на начальника органа дознания.
Взаимодействие начальника органа дознания с руководителем следственного органа и следователем
Несмотря на то, что уголовное судопроизводство предусматривает множество его участников, об их взаимодействии указывается лишь косвенно. Сам термин «взаимодействие» присущ, как правило, ведомственным и межведомственным актам. В то же время именно благодаря грамотному взаимодействию участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения достигаются и задачи уголовного судопроизводства.
Начальник органа дознания, осуществляя функцию обвинения, наиболее часто взаимодействует со следственным органом и прокурором, в связи с чем именно исследованию вопроса о взаимодействии с данными участниками уголовного судопроизводства мы уделяем основное внимание.
В русском языке термин «взаимодействие» означает взаимную связь двух явлений, взаимную поддержку . Поддержка же заключается в помощи, содействии кому-нибудь .
Взаимодействие можно определить как взаимную связь и поддержку, согласованность действий, направленных на достижение определенной цели, которые возможны и необходимы только при условии общности задач. Как уже было отмечено, расследование преступлений является основной задачей органа дознания и следственного органа, в то время как розыск скрывшихся преступников осуществляется только органами дознания в целях оказания помощи следователю. Решение общих задач неизбежно предполагает совместные согласованные усилия следователей и начальника органа дознания как руководителя. следователя и органа дознания, в пределах их компетенции, направленная на полное и быстрое раскрытие преступлений, всестороннее и объективное расследование уголовных дел1.
Эффективность расследования преступлений, особенно совершенных в условиях неочевидности, сложных и особо сложных, во многом зависит от целенаправленного, организованного взаимодействия органов следствия и дознания. Многие преступления раскрываются исключительно благодаря согласованной деятельности следователя и работников органа дознания2.
Взаимодействие с органами дознания осуществляется практически при расследовании каждого уголовного дела, в связи с чем начальник органа дознания как участник расследования играет значимую роль в процессе его организации и осуществления. Поэтому представляется важным обратить особое внимание на организацию такого взаимодействия.
Взаимодействие органов следствия и дознания достигается в результате объединения сил и средств путем рационального использования и сочетания средств и методов, применяемых этими службами, при четком разграничении их полномочий.
Содержание норм УПК РФ позволяет определить, что руководящая роль во взаимодействии принадлежит следователю, так как именно от него должны исходить указания о проведении следственно-оперативных и иных мероприятий. Именно следователь несет персональную ответственность за качество расследования, его всесторонность, объективность, полноту и соблюдение законности. Начальник органа дознания является в данном случае связующим звеном.
Обязательным элементом взаимодействия является согласованность действий следователя и органа дознания. Это означает, что следователь, как руководитель взаимодействия, определяет ту или иную последовательность, в которой будут проводиться следственные и оперативно-розыскные мероприятия, направленные на выяснение одного или нескольких взаимосвязанных обстоятельств, при обмене информацией и использовании результатов этих действий в расследовании. От того, насколько согласованы последовательность и организация следственных и оперативно-розыскных мероприятий, в большой степени зависит эффективность всего взаимодействия.
Начальник органа дознания, установив контакт со следователем, должен предоставить ему возможность создать условия для максимального использования возможностей органа дознания, оказывать содействие следователю, выполнять его поручения и указания, а также давать свои советы и рекомендации по отдельным вопросам расследования. От начальника органа дознания зависит знание работниками органа дознания целей расследования и задач, стоящих непосредственно перед ними.
Следует отметить, что вопросу процессуального взаимодействия следователя и органа дознания посвящено множество теоретических и социологических исследований1. Вместе с тем, данные исследования относятся к взаимодействию следователя с органом дознания в целом, не акцентируя внимание на процессуальной фигуре начальника органа дознания.
В теоретическом плане вопрос процессуального взаимодействия органа дознания и следователя имеет свою особенность. С. В. Болотин считает, что возникающие в ходе такого взаимодействия правоотношения можно рассматривать на двух уровнях исследования1.
Первый уровень - это абстрактное правоотношение, где на начальном этапе, как правило, решаются вопросы организационного характера. Когда следователь впервые вступает в уголовно-процессуальные отношения с органом дознания, перед ним всегда возникает вопрос о конкретном исполнителе процессуальных действий. Вопрос этот разрешает начальник органа дознания, с которым следователь и вступает в правоотношения первого уровня. В случае невозможности по каким-либо причинам исполнить процессуальные требования следователя эти правоотношения заканчиваются на этом же первом уровне.
При удовлетворении требований следователя начальник органа дознания вступает в правоотношения с кем-либо из сотрудников органа, делегируя последнему часть полномочий органа дознания. После этого другой представитель органа дознания, обретя тем самым свою конкретную уголовно-процессуальную правоспособность, вступает в правоотношения второго уровня с инициатором процессуальных требований, т.е. со следователем. В последнем случае следователь либо ограничивается отношениями с начальником органа, как это обычно происходит при отдельном поручении, либо вступает в правоотношения с другим субъектом органа дознания, назначенным начальником органа, как это происходит в следственно-оперативной группе или при участии представителей органа дознания в следственных действиях вместе со следователем.
Дискуссионным является также вопрос о формах взаимодействия начальника органа дознания со следственным органом. В науке уголовного процесса отсутствует единство мнений относительно способов решения данной проблемы.
Определяя формы взаимодействия, И. Ф. Герасимов называет в качестве таковых способы и порядок связей между ними, которые обеспечивают согласованность их деятельности и правильное сочетание присущих каждому их этих органов полномочий, методов и средств работы1.
