Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общетеоретические проблемы контроля и надзора в сфере предупреждения рецидива преступлений
1. Контроль и надзор как средство предупреждения рецидива преступлений: основные понятия 18
2. Контроль и надзор: история вопроса 40
3. Контроль и надзор в сфере предупреждения рецидива преступле ний по законодательству зарубежных стран 55
Глава 2. Криминологическая характеристика рецидивной преступности
1. Показатели рецидивной преступности. Детерминанты, снижающие эффективность контроля и надзора в предупреждении рецидива преступлений .66
2. Правовое регулирование контроля и надзора в сфере предупреждения рецидива преступлений .100
3. Меры по повышению роли контроля и надзора в предупреждении рецидива преступлений 121
Заключение 136
Список использованной литературы
- Контроль и надзор: история вопроса
- Контроль и надзор в сфере предупреждения рецидива преступле ний по законодательству зарубежных стран
- Правовое регулирование контроля и надзора в сфере предупреждения рецидива преступлений
- Меры по повышению роли контроля и надзора в предупреждении рецидива преступлений
Контроль и надзор: история вопроса
Глубокое и всестороннее исследование правовой природы контроля и надзора в деле предупреждения рецидива преступлений, уяснение этимологического значения терминов, понятий, его составляющих, позволяют определить его место среди других мер. Сказанное в полной мере относится к теме диссертационного исследования.
Н. А. Стручков отмечал, что разработка в науке исправительно-трудового права общих положений имеет огромное значение1.
О. В. Филимонов писал: «Вопрос о правовой природе мер посткриминального контроля… пока остается дискуссионным… между тем без уточнения вопроса о правовой природе мер посткриминального контроля нельзя точно определить их место в системе предупреждения преступлений... целесообразно более подробно охарактеризовать эти меры, определить их отличие от других правоохранительных средств»2.
Применительно к теме диссертационного исследования основными составными понятиями являются: «контроль», «надзор», «предупреждение преступлений», «пресечение преступлений», «предотвращение преступлений», «противодействие преступности», «борьба с преступностью», «рецидив преступлений».
Анализ сущностной стороны контроля и надзора в сфере предупреждения рецидива преступлений является важным для оптимизации правоприменительной практики, позитивно влияет на различные аспекты профилактического воздействия на лиц, их совершающих, и повышает эффективность предупредительных мер. Некоторые проблемы контроля и надзора в сфере предупреждения рецидива преступлений остаются дискуссионными в теории криминологии, что вызывает определенные трудности в практической деятельности его субъектов. Это объясняется в том числе тем, что ряд понятий не нашли своего законодательного, иного нормативно-правового и даже док-тринального толкования.
Вместе с тем уяснение их содержания имеет значение с точки зрения определения органов, осуществляющих контроль и надзор, их компетенции, укрепления законности в исследуемой сфере. Единообразное понимание указанных дефиниций позволяет конкретизировать деятельность соответствующих субъектов в предупреждении рецидива преступлений, определить, какие из них выполняют контрольные функции, а какие осуществляют надзор в рассматриваемой сфере деятельности. Это в свою очередь дает возможность определить формы такой деятельности.
Сказанное в полной мере относится к учреждениям и органам, исполняющим наказания. Указанная проблема заключается в том, что в ведомственных нормативно-правовых актах неоднозначно определяются понятия «надзор», «контроль» и другие смежные понятия. Более того, в них устанавливаются службы и должностные лица, которые должны осуществлять соответствующие функции. Последние не всегда можно отнести к какому-либо понятию однозначно.
В качестве примера можно привести Инструкцию о надзоре за осужденными, содержащимися в исправительных колониях; Инструкцию по организации службы по обеспечению надзора за подозреваемыми, обвиняемыми и осужденными, содержащимися в следственных изоляторах и тюрьмах уголовно-исполнительной системы; Инструкцию о надзоре за осужденными, содержащимися в воспитательных колониях Федеральной службы исполнения наказаний.
В первом из приведенных нормативных правовых актов определяется направленность надзора (обеспечение надзора и условий исполнения и отбывания наказания в виде лишения свободы), пути его осуществления (постоянное наблюдение и контроль за поведением осужденных, предупреждение и пресечение их противоправных действий и др.) – п. 2. Понятие надзора в нем не содержится.
Инструкция о надзоре за осужденными, содержащимися в исправительных колониях устанавливает круг лиц, его осуществляющих: все сотрудники и работники колонии.
Определения надзора сформулированы в Инструкции по организации службы по обеспечению надзора за лицами, содержащимися в следственных изоляторах и тюрьмах и в Инструкции о надзоре за осужденными в воспитательных колониях Федеральной службы исполнения наказаний.
В Инструкции по организации службы по обеспечению надзора за лицами, содержащимися в следственных изоляторах и тюрьмах надзор определяется как «система организационно-практических мер, направленных на постоянный контроль за поведением подозреваемых, обвиняемых и осужденных, соблюдение ими режима с целью обеспечения: правопорядка и законности; выполнения Правил внутреннего распорядка; изоляции лиц, содержащихся под стражей, их безопасность, а также персонала и иных лиц, находящихся на территории СИЗО (тюрьмы)» – п. 1.4.
В отличие от Инструкции о надзоре за осужденными, содержащимися в исправительных колониях, данный нормативно-правовой акт конкретизирует круг служб и лиц, его осуществляющих: отдел режима, дежурные и дневные смены. К осуществлению надзора могут привлекаться и другие сотрудники из числа рядового и начальствующего состава, кроме отдела охраны, – п. 1.5.
Более широкое определение надзора приводится в Инструкции о надзоре за осужденными, содержащимися в воспитательных колониях Федеральной службы исполнения наказаний. Помимо контроля, оно включает в себя наблюдение – п. 1.2.
Контроль и надзор в сфере предупреждения рецидива преступле ний по законодательству зарубежных стран
Среди значимых различий между рассматриваемыми дефинициями главным, по мнению С. Г. Нистратова, является целевая специфика: «Надзор всегда имеет своим предметом законность, в то время как контроль – не только законность, но и целесообразность»1.
В отличие от контролирующих надзирающие органы осуществляют свою деятельность в рассматриваемой сфере только в случае, когда соответствующие вопросы не относятся к компетенции контролирующих органов. Они обладают абсолютным правом требовать от должностных лиц совершения конкретных действий по предупреждению рецидива преступлений. В ряде случаев невыполнение их требований образует состав административного правонарушения
В данном контексте в определенной мере можно согласиться с авторами, включающими в содержание контроля оказание помощи в трудовом и бытовом устройстве лицам, освобожденным из мест лишения свободы3.
А. А. Клипов считает: «Контроль над лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в Российской Федерации необоснованно сводится лишь к наложению на таких лиц определенных обязанностей, выявлению случаев их несоблюдения и рассматривается без взаимосвязи с оказанием помощи в решении их проблем»4.
Однако эта важная, но далеко не единственная сторона деятельности большинства государственных органов. В основном они решают конкретные хозяйственные, культурно-социальные и иные задачи, для выполнения которых и были созданы.
В содержании непосредственно контроля, которым в установленном порядке наделены соответствующие органы, данную функцию можно рассматри 32 вать в части, касающейся контроля над деятельностью органов и учреждений, призванных по закону решать данные вопросы. «Контроль, как функция управления, – по мнению А. А. Аксенова и А. В. Воронкова, – состоит в наблюдении и проверке соответствия деятельности объекта принятым решениям, установлении причин и условий, вызвавших отклонения, оказании помощи по улучшению работы, совершенствовании деятельности контролируемого объекта, корректировании действующих решений»1. М. А. Громов отмечает: «Контроль как элемент организации исполнения решений выступает в виде контроля за ходом выполнения решения в целом или отдельных заданий, операций. Благодаря контролю организация имеет возможность устранить помехи при выполнении задач, достижении своих целей. Он позволяет также определить наиболее эффективную деятельность на пути достижения целей»2.
Рассматривая понятия «контроля» и «надзор», нельзя не отметить наличие более обобщенной дефиниции – «социальный контроль». Термин «контроль» с начала его появления употреблялся для обозначения определенного слежения, проверки, впоследствии содержание данного термина значительно расширилось в связи с тем, что его стали использовать для обозначения одной из функций управления обществом. Именно тогда получило распространение понятие «социальный контроль»3. Применительно к теме диссертационного исследования «…под социальным контролем над лицами, отбывшими наказание в виде лишения свободы, следует понимать систему организационно-правовых мер воздействия на освобожденного, с помощью которых обеспечивается реализация правоограничений, определяемых институтом судимости, а также иных мер, направленных на предупреждение новых преступлений»
Н. А. Стручков, А. В. Папуашвили, Э. А. Говорухин отмечали, что надзор за осужденными следует рассматривать как разновидность социального контроля, осуществляемого в отношении лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы1.
Исходя из изложенного в узком смысле понятие «социальный контроль» включает в себя контроль и надзор.
По поводу понятия «наблюдение» в науке также нет единого мнения. Одни авторы считают эти понятия однопорядковыми, другие разнорядко-выми категориями. Так, Г. А. Радов считает, что контроль – это проверка, а также наблюдение с целью проверки2. Аналогичного мнения придерживается и З. А. Астемиров: «Отбывающие лишение свободы находятся в условиях, строго регламентированных, каждый шаг их взят под контроль и наблюдение»3. На основании этого можно сделать вывод о том, что категорию «наблюдение» следует включить в содержание понятия «социальный контроль».
Правовое регулирование контроля и надзора в сфере предупреждения рецидива преступлений
Правовым системам различных государств присущи общие закономерности. Это касается как общесоциальных правовых институтов, так и конкретных отраслей права, специфических правовых отношений. В то же время правовые институты, отдельные нормы получают свою интерпретацию в законодательной и иной нормотворческой деятельности конкретного государства.
Российская Федерация является границей многих международных конвенций и других международных соглашений. Активные взаимные интеграционные процессы происходят в сфере сотрудничества России со странами – участницами СНГ. Это осуществляется как в рамках уже устоявшихся форм взаимодействия (СНГ), так и в межгосударственных образованиях (Таможенный союз Белоруссии, России и Казахстана; Евразийский союз Белоруссии, России и Казахстана).
Указанное обусловливает актуальность и необходимость анализа, в том числе института контроля и надзора в исследуемой сфере, возможности им-плементации отдельных норм и институтов, имеющих место в российском законодательстве, в практику соответствующих субъектов деятельности в сфере предупреждения рецидива преступлений.
Такой подход к рассмотрению проблемы, вынесенной в название диссертационного исследования, помогает лучше понять правильную природу контроля и надзора, их роль в предупреждении рецидива преступлений, их особенности, место и функции среди других институтов в целостной системе противодействия рецидивной преступности.
Необходимость изучения зарубежного опыта в данном аспекте обусловливается также концептуальной перестройкой деятельности различных федеральных и региональных органов, служб, осуществлением ими контрольно-надзорных функций. Речь прежде всего идет об органах внутренних дел, учреждениях и органах, исполняющих наказания, органах прокуратуры. Контрольные функции, в том числе в исследуемой сфере, возложены и на такой институт, как уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации. Данный институт является для России достаточно новым и здесь как никогда востребована необходимость изучения сената аналогичных институтов в государствах, имеющих длительный опыт их применения.
О необходимости изучения зарубежного опыта в сфере контроля и надзора в предупреждении рецидива преступлений свидетельствуют и другие обстоятельства: применение условий функционирования учреждений и органов контроля и надзора; востребованность комплексного теоретического осмысления сущности и содержания контроля и надзора; значимость в уяснении сходства и различий данных видов контрольно-надзорной деятельности. Безусловно, это способствует более четкому установлению функциональной принадлежности каждой из составляющих. Однозначно, это имеет не только теоретическое, но и прежде всего практическое значение, так как позволяет оптимизировать как контрольную, так и надзорную деятельность.
Анализ законодательств зарубежных государств по изучаемой теме и практики осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере предупреждения рецидива преступлений приводит к выводу о том, что их можно классифицировать по следующим основаниям: уровень законодательной или иной нормативно-правовой регламентации; формы и методы их осуществления; полномочия учреждений и органов, выполняющих контрольно-надзорные функции.
Уголовное, уголовно-исполнительное законодательство; Закон Республики Беларусь от 14 октября 2008 г. № 453-2 «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» в редакции Закона Республики Беларусь от 28 декабря 2009 г. Республика Беларусь Продолжение таблицы № 78-3; Положение о наблюдательных комиссиях при областях (Минском городском), районных, городских исполнительных комитетах, местных администрациях (утверждено указом Президента Республики Беларусь от 22 июля 2010 г. № 784)
Сопоставительный анализ уровней правовой регламентации контроля и надзора в сфере предупреждения рецидива преступлений в зарубежных странах позволил прийти к следующим заключениям.
Указанные вопросы регулируются прежде всего международными документами. Безусловно, наличие норм, предусматривающих осуществление контроля и надзора за лицами, отбывающими наказание, а также освобожденными от наказания, в указанных правилах являются основой не только для закрепления их в соответствующих правовых нормах национальных государств, но и для совершенствования имеющихся. Это позволяет на основе определенных стандартов устанавливать различные нормы их закрепления. Они могут выступать в качестве отдельных норм в уголовном и уголовно-исполнительном законодательстве (как правило, в странах СНГ) и в самостоятельных законах (республики Беларусь, Азербайджан). Особо следует выделить законы, определяющие создание и функционирование службы пробации. При этом необходимо отметить, что данная служба получила апробацию в странах дальнего зарубежья. Однако нельзя не уточнить, что определенный опыт в этом отношении имеют и государства постсоветского пространства (Молдова, Латвия, Эстония). Создание такой службы предусматривается и Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года. В этих условиях вопрос изучения опыта создания такой службы, ее деятельности является особенно актуальным.
Меры по повышению роли контроля и надзора в предупреждении рецидива преступлений
Деятельность по осуществлению контроля и надзора в деле предупреждения рецидива преступлений находит свою реализацию при оценке результатов работы по профилактике преступлений и иных правонарушений. Начальники территориальных органов ФСИН России подведомственных исправительных учреждений результаты работы по профилактике правонарушений оценивают в том числе: по состоянию взаимодействия между подразделениями исправительных учреждений при приятии решений о постановке осужденных на профилактический учет, эффективность этой работы; по количеству лиц, поставленных на профилактический учет, отказавшихся от противоправного поведения (п. 44).
Осуществление надзора за деятельностью исправительных учреждений по предупреждению преступлений осужденных является одной из функций органов прокуратуры. Прокурорский надзор в данной сфере осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации». Указанная функция закреплена в ст. 25.1 данного закона. Согласно этой статье в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережения о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому это было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2007 г. № 19 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» нижестоящим прокурорам предписывается организовать работу так, чтобы при осуществлении надзора за исполнением законов прокуроры своевременно предупреждали, выявляли и пресекали нарушения законов в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы.
Свое место в деле осуществления контроля за деятельностью администрации исправительного учреждения по предупреждению преступлений в местах исполнения наказаний занимают общественные объединения. Согласно ст. 23 УИК РФ и Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» они принимают участие в исправлении осужденных1. Они, в частности, участвуя в работе комиссии исправительных учреждений при решении вопросов о переводе осужденных из одних условий отбывания наказания в другие (ч. 3 ст. 87 УИК РФ), тем самым контролируют его правомерность, таким образом предупреждая перевод на более облегченные условия отбывания наказания осужденных, требующих более строгого контроля за их поведением2.
Базовыми основными законами, регламентирующими вопросы контроля и надзора в целях предупреждения рецидива преступлений со стороны лиц, освобожденных из мест лишения свободы, являются федеральные законы «О полиции» и «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».
Относительно полиции осуществление контроля и надзора выражается в их обязанностях и правах. Так, согласно п. 26 ст. 12 Закона «О полиции» она обязана осуществлять контроль (надзор) за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них судом запретов и ограничений. Указанная обязанность корреспондирует право полиции применять в процессе указанного контроля (надзора) меры наблюдения за ходом социальной реабилитации лиц, освобожденных из мест лишения свободы (п. 11 ст. 13 Закона «О полиции»).
Более детально полномочия полиции в изучаемой сфере прописаны в Постановлении по организации деятельности участков уполномоченных полиции, утвержденном приказом МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1106.
В частности, они обязаны участвовать в пределах своей компетенции: в осуществлении контроля (административного надзора) за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них запретов и ограничений; наблюдении за лицами, страдающими психическими расстройствами, больными алкоголизмом или наркоманией и представляющими опасность для окружающих (совместно с органами здравоохранения).
Важной с точки зрения механизма реализации решения суда об установлении административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, является норма, содержащаяся в ч. 4 ст.173.1 УИК РФ. Согласно данной норме администрация исправительного учреждения после вступления в законную силу решения суда об установлении административного надзора в течение семи дней направляет копию указанного решения в орган внутренних дел по избранному этим лицом месту жительства или пребывания.
