Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Органы исполнительной власти в сфере финансового оздоровления и банкротства
1. Понятие системы федеральных органов исполнительной власти в сфере финансового оздоровления и банкротства 12
2. Система органов исполнительной власти в сфере финансового оздоровления и банкротства 27
ГЛАВА 2. Административно—правовой статус уполномоченного органа в сфере финансового оздоровления и банкротства
1. Содержание правового статуса уполномоченного органа 46
2. Цели, задачи, функции уполномоченного органа в сфере финансового оздоровления и банкротства.. 55
3. Компетенция уполномоченного органа в сфере финансового оздоровления и банкротства 79
ГЛАВА 3. Административно—правовой статус регулирующего органа в сфере финансового оздоровления и банкротства
1. Цели, задачи, функции регулирующего органа в сфере финансового оздоровления и банкротства 108
2. Компетенция регулирующего органа в сфере финансового оздоровления и банкротства 122
Заключение 149
Список использованных нормативных актов и
специальной литературы 157
- Понятие системы федеральных органов исполнительной власти в сфере финансового оздоровления и банкротства
- Система органов исполнительной власти в сфере финансового оздоровления и банкротства
- Содержание правового статуса уполномоченного органа
- Цели, задачи, функции регулирующего органа в сфере финансового оздоровления и банкротства
Введение к работе
Актуальность проблемы и цели исследования. Успешное решение поставленной Программой КПСС задачи борьбы с преступностью, еа предупреждения и искоренения невозможно без строжайшего соблюдения законности каждым работником советских правоохранительных органов и без активной помощи этим органам со стороны общественности и широких масс населения.
Центральный Комитет Коммунистической партии Советского Сою-
за и Советское правительство постоянно уделяют большое внимание: „повышению качества работы советской милиции, прокуратуры и суда. На ХХУ съезде Коммунистической партии Советского Союза вместе с высокой оценкой деятельности правоохранительных органов
и с заботой "о том, чтобы их состав пополнялся подготовленными,
достойными кадрами', было намечено и основное направление дальнейшего совершенствования работы этих органов - повышение эффективности их деятельности.
И это тем более существенно потому, что принятие новой Конституции СССР, как указывал на майском /1977 г./ Пленуме ЦК КПСС Л.И.Брежнев, должно "... привести к значительному улучше.-нию работы всех органов, на которые возложено обеспечение стро-
«
того соблюдения требований советских законов... Партия ждет от всех этих органов еще большей инициативы, принципиальности, не-
1 См.: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10 де
кабря 1965 г. "0 мерах по улучшению работы следственного ап
парата органов прокуратуры и охраны общественного порядка",
"Социалистическая законность',1 1966 г., ЖЗ; В Центральном Ко
митете КПСС и Совете Министров СССР "0 мерах по дальнейшему
улучшению работы судебных и прокурорских органов*,' "ПравдаV
сентября 1970 г.
2 Доклад Генерального Секретаря ЦК товарища Л.И.Брежнева ХХУ
1 съезду Коммунистической партии Советского Союза, "Материалы і ХХУ съезда КПСС? М., 1976 г., с.82.
*
примиримости в борьбе с любыми нарушениями советского правопорядка. -
Весь строй советского уголовного судопроизводства, все его институты и нормыподашены стремлению наилучшим образом способствовать практическому разрешению задач борьбы с преступностью, задач правильного применения закона, при котором каждый совершивший преступление был бы подвергнут справедливому наказанию, а ни один невиновный не был бы привлечен к уголовной ответственности и осужден.
Но уголовное судопроизводство осуществляют люди. Поэтому среди множества уголовно-процессуальных институтов, направленных на решение этих единых для всего советского уголовного судопроизводства задач, есть институт, назначение которого состоит именно в том, чтобы обеспечить участие в процессе производства по делу только таких лиц, чьи личные качества и взаимоотношения друг с другом и другими, участвующими в деле лицами, не могут помешать установлению истины по делу и вынесению законного и. обоснованного решения. Это - институт отводов.
Однако, несмотря на всю свою практическую значимость,институт отводов в советском уголовном процессе до сих пор не был предметом диссертационного или иного монографического исследования. За шесть десятилетий существования советского уголовного процесса только отдельные вопросы и стороны этого процессуального института рассматривались в работах советских юристов попутно с исследованием правового положения какого-либо из участ-
I JLИ.Брежнев. О проекте Конституции Союза Советских Социалис-"* тических Республик. Доклад на Пленуме ЦК КПСС 24 мая 1977 г.., '. М., "Политиздат", 1977 г.., стр.13..
ников уголовного судопроизводства или при исследовании отдельных стадий движения уголовного дела. И уже одного этого обстоятельства, видимо, было бы достаточно, чтобы признать проведение специального исследования правовой регламентации и практического действия всего этого института заслуживающим затраты необходимых для этого времени и сил. И тем не менее дело не только в этом.
Конституция СССР 1977 г. - Основной закон общенародного социалистического государства, отражающий и юридически закрепляющий особенности общественных отношений периода развитого социализма - существенно расширила сферу судебной защиты прав и свобод советских граждан, подняв до уровня конституционной обязанности всех должностных лиц уважение личности, охрану прав и, свобод граждан /ст.57/.
В этих условиях особую политическую и непосредственно практическую значимость приобретает институт отводов необъективных и, заинтересованных должностных лиц, ведущих производство по уголовному делу, а монографическое исследование действия этого процессуального института становится одной из первоочередных задач уголовно-процессуальной науки, настоятельно диктуемой потребностями практики..
Обеспечение объективности и беспристрастности лиц, ведущих производство по делу, как и обеспечение объективности, беспристрастности и компетентности ряда участников процесса, призванных содействовать объективному, полному и всестороннему исследованию и установлению обстоятельств конкретного уголовного дела, с чем неразрывно связан институт отводов, является неотъемлемым элементом социалистической законности, на основе которой обязана действовать все органы советского государства и значение которой статьёй 4 Конституции СССР 1977 года прямо сформулировано как один из составных элементов политической системы СССР.
Внимательное изучение нормативных предписаний, регулирующих ныне основания и порядок отстранения от участия в деле необъективных, заинтересованных лиц, непосредственно ведущих производство по делу, и лиц, выполняющих в этом процессе определенные вспомогательные функции, привело к выводу, что современный уровень этих предписаний еще оставляет возможности и необходимость в их совершенствовании, а успешное решение такой задачи имело бы существенное значение для обеспечения условий более эффективной деятельности определенных участников уголовного процесса, а потому и всего советского уголовного судопроизводства в целом.
На незаинтересованность, объективность и беспристрастность, как на наиболее существенные и важные условия успешной работы органов, защищающих Советское государство от преступных посягательств, указывал В.И.Ленин. В телеграмме Орловскому губисполко-му, направленной 12 апреля 1919 года по поводу ареста одного литератора, В.И.Ленин указывал на необходимость "осторожности, беспристрастности расследования , как на обязательное и непременное условие выяснения и решения вопроса о виновности или невиновности лица, подвергнутого аресту.
Объективность и беспристрастность выполнения процессуальных функций образуют обязательное условие для участия в производстве п уголовному делу всех лиц и органов, ведущих это производство, или в определенном процессуальном качестве содействующих ему. Именно это обстоятельство и дало законодателю возможность сформулировать в общесоюзном акте /ст.18 Основ уголовного судопроиз-
I В.И.Ленин. Пол.собр.соч., т.50, стр.280 '7 /подчеркнуто мною - В.З./
I I
- 5 -водства Союза ССР и союзных республик/ определенный способ обеспечения объективности и беспристрастности соответствующих участников уголовного судопроизводства - указание на их отведение из процесса, если их объективность и беспристрастность в силу сложившихся в данном конкретном деле обстоятельств не может быть гарантирована. Свое же дальнейшее развитие и конкретизацию эти положения получили в уголовно-процессуальном законодательстве союзных республик.
Однако в настоящее время в республиканском уголовно-процессуальном законодательстве по-разному формулируются исходные нормы, определяющие основания к отводу;. различно определен круг лиц, подлежащих отведению; не во всем одинаков порядок рассмотрения отводов. Такие отличия, объективно едва ли вызванные какими-либо особенностями условий общественной жизни в различных республиках,давали основания предполагать их определенное негативное влияние на эффективность правоприменительного процесса и требовали проверки этой гипотезы изучением, обобщением и анализом практики. Представлялось также, что законодательные нормы об отводах нуждаются в дополнении их рядом существенных положений.
Все это побудило нас к проведению специального исследования содержания и действия института отводов в советском уголовном процессе, к определению его места в нашем уголовном судопроизводстве.
Научная новизна, основные направления и методы исследования.
Как уже указывалось выше, институт отводов до сих пор не был предметом самостоятельного исследования, в связи с чем и не анализировались все аспекты гарантийных свойств этого института, его ме<рто в структуре советского уголовно-процессуального права, его
действие применительно к различным участникам процесса, не обобщалась практика его применения. Обращение к исследованию этих вопросов в определенной мере - новые положения для советской уголовно-процессуальной теории.
Методологической основой настоящего исследования явились положения материалистической диалектики, труды классиков марксизма-ленинизма, решения съездов Коммунистической партии Советского Союза, постановления Центрального Комитета КПСС и. Совета Министров СССР по вопросам улучшения работы органов МВД, прокуратуры и судов.,
Нормативную базу работы составили общесоюзное уголовно-процессуальное законодательство и уголовно-процессуальное законодательство союзных республик, а также зарубежное законодательство в части,., относящейся к избранной теме. Учитывались, кроме того, руководящие разъяснения Пленумов Верховных Судов CCCF и РСФСР, приказы и инструкции Генерального Прокурора СССР. Эмпирическую базу исследования составили:
-изучение 200 уголовных дел, находившихся в 1970-1975 годах в производстве следственных и судебных органов Ростовской области и, Краснодарского края /РСФСР/ и Донецкой области /УССР/, по которым в процессе их предварительного расследования или судебного разбирательства рассматривались и разрешались заявленные отводы;
-результаты проведенных автором опросов 82 следователей и 74 судей названных выше регионов;
-опубликованная судебная практика Верховного Суда СССР и Верховного Суда Российской Федерации.
Б процессе работы над темой была изучена необходимая юриди-
эская литература по общей теории права, уголовному процессу и.
судебной психологии. Использован и личный практический опыт работы в органах прокуратуры..
Проведенное исследование привело к выводу, что гипотезы, выдвинутые на основе изучения нормативного материала, предшествовавшего непосредственному собиранию и анализу эмпирической информации, подтвердились и что в результате этого исследования имеются достаточные основания для формулировки не только конкретных предложений по совершенствованию отдельных норм закона /что в общем-то тоже необходимо /, но главное - для определения тех направлений в развитии законодательства, которые, по нашему мнению, способны создать наиболее благоприятные условия для более полного практического использования гарантийных свойств, заложенных в институте отводов.
Эти направления нам представляются в виде:
I.Более широкой формулировки исходного основания к отведению от участия в процессе. Формулировка - "личная, прямая или косвенная .заинтересованность в деле7 фигурирующая в ст.18 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, не охватывает множества явлений, фактически препятствующих тому или иному участнику процесса объективно и непредвзято выполнять свои про-цессуальные обязанности. Такой более широкой формулировкой основания к отводу, на наш взгляд, могло бы быть признано "наличие обстоятельств, вызывающих обоснованные сомнения в объективности и беспристрастности" судьи, прокурора, следователя, эксперта и других отводимых участников процесса.
2.Распространения действия института отводов на стадию пре-дания суду, отсутствие чего в настоящее время нередко приводит к
т Конкретные предложения такого рода в обобщенном виде даны в "конце работы /см. стр. /.
- 8 -непроизводительной трате времени,, связанной с необходимостью повторять судебные действия, осуществленные с участием ненадлежащих членов состава суда или ненадлежащего прокурора либо переводчика, а также к излишним материальным затратам, связанным с беспредметным, по-существу, вызовом в судебное заседание экспертов и свидетелей, доставкой в суд подсудимого, содержащегося под стражей.
Расширения круга отводимых участников процесса за счет включения в него общественных обвинителей, что в настоящее время предусмотрено законодательством только двух союзных республик -Украинской и Эстонской ССР.
Устранения ныне фактически существующего противоречия между необходимостью и возможностью обеспечения следователем И', судом объективного и непредвзятого исполнения своих процессуальных обязанностей участниками процесса на соответствующих стадиях производства по делу. При действующей регламентации устранение из дела необъективных и тенденциозных лиц, призванных содействовать осуществлению правосудия, а в суде - и лично заинтересованного в деле прокурора, фактически поставлено в зависимость от усмотрения субъектов права на заявление отвода /а в отношении црокурора - и исполнения им своей обязанности заявить самоотвод/.
- Предоставление соответственно следователю и суду права на не зависимое от заявления отвода устранение от участия в процессе заинтересованных в исходе дела эксперта, специалиста, переводчика,-а суду - секретаря судебного заседания и прокурора, а также некомпетентных эксперта, специалиста и переводчика способствовало бы более качественному и оперативному решению соответственно еле-дователями и судами задач советского уголовного судопроизводства.
Предложения распространить действие института отводов на стадию предания суду и включить в круг отводимых участников про-
цесса общественных обвинителей уже высказывались в нашей литературе /соответственно РЛ.Батхиевым и П.П.Якимовым/. И если в отношении первого из этих предложений, мы, хотя только и в определенной мере, но все же присоединяемся к позиции, уже высказанной до нас Р.Х.Батхиевым, то в формулировке оснований именно к отводам общественных обвинителей,а не к устранению их из процесса по инициативе самого суда, между нашей позицией и предложением П.П.Якимова есть весьма существенные и принципиальные расхожде^ ния, подробно изложенные и обоснованные в 2 главы Ш.
Что же касается первого и четвертого из указанных выше направлений в развитии уголовно-процессуального законодательства, необходимых, по нашему мнению, для более полной реализации гарантийных свойств института отводов, то они, насколько нам известно, в данной работе сформулированы впервые..
Прогнозирование возможных направлений развития отдельных институтов права, в том числе и уголовно-процессуального, - дело трудное, но реальное и полезное, если оно базируется на научной основе. Гениально предвидя будущее, Ф.Энгельс еще в 1876 г.,т.е. более ста лет назад, указывал на такую возможность, определив одновременно и условие, необходимое для этого. "Взгляд, согласно которому будто бы идеями и предетавлениями ладей созданы условия ил жизни, а не. наоборот, опровергается..., - писал Энгельс,-этот взгляд лишь в более или менее отдаленном будущем может стать со-ответствувщим действительности, поскольку люди будут заранее
.V. . . .
знать необходимость изменения общественного строя / /,
вызванную изменением отношений, и пожелают этого... Это применимо
*' «т
ifeK представлениям о праве"
I К.Маркс, Ф.Энгельс, Соч., т.20, стр.639.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования были доложены на Северо-Кавказской региональ ной научной конференции "Развитие юридической науки и юридического образования на Северном Кавказе" в г.Махачкале в 1975 году, опубликованы в виде научных статей в центральной периодической юридической печати, а также были опубликованы для служебного пользования прокуратурой Ростовской области, Ростовским областным судом и отделом юстиции Ростоблисполкома.
Необходимость всестороннего, а не фрагментарного, как это было в нашей литературе до сих пор, исследования правовой природы, содержания, значения и практического действия института от-, водов подсказало и структуру работы, включившей в себя помимо введения три главы:
I глава - Понятие., правовая природа и содержание института отводов в советском уголовном процессе.
П глава - Отводы в стадии предварительного расследования дел.
Ш глава - Отводы в судебных стадиях процесса.
- II -
Г л а в a I ПОНЯТИЕ, ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И СОДЕРЖАНИЕ ИНСТИТУТА ОТВОДОВ В СОВЕТСКОМ УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ.
I. Объективная необходимость существования в советском уголовном процессе норм об отводах и их связь с демократическими принципами нашего уголовного судопроизводства.
Институт отводов, исторически воспринятый советским социалистическим уголовным судопроизводством, в настоящее время представляет собой один из неотъемлемых элементов структуры уголовного судопроизводства, определяющий в числе .прочих его демократизм и законность.
Необходимость существования и функционирования института отводов определяется важностью задач, стоящих перед уголовным судопроизводством, и потребностями эффективного осуществления этих задач - борьбы с преступностью, укрепления социалистической законности и воспитания советских граждан в духе неуклонного исполнения советских законов и уважения правил социалистического общежития.
Реализация названных задач, как и само уголовное судопроизводство, протекает в деятельности его участников. Проблемы, порождаемые такой деятельностью,многоаспектны. Одна из них, к сожалению, еще недостаточно освещенная в нашей уголовно-процессуальной литературе, - это проблема соответствия участника конкретного' уголовно-процессуального правоотношения его нормативным ха-
I Статья 2 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных
республик /в дальнейшем изложении этот акт будет именоваться ; для краткости "Основы"/.
- 12 -рактеристикам, его законодательному "образу".
Проблема такого соответствия /имеется в виду его нормативное содержание/, безусловно, не могла оставаться вне сферы правового регулирования. Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1958 г. в статье 18 определяют общую позицию законодателя по этому вопросу следующим образом:
"Судья, народный заседатель; прокурор, следователь, лицо, производящее дознание, секретарь судебного заседания, эксперт и переводчик не могут принимать участие в производстве по уголовному делу и подлежат отводу, если они лично, прямо или косвенно, заинтересованы в этом деле."
Нормативное предписание, заключенное в статье 18 Основ, по своему содержанию и характеру связи с остальными нормами уголовно-процессуального права может быть отнесено к общим нормативным предписаниям, регулирующим деятельность значительного числа участников процесса во всех стадиях уголовного процесса, и, как считают некоторые авторы, является существенным положением, вытекающим из принципов нашего процесса.
Сущность этого нормативного предписания не лежит на поверхности явлений и не может быть понята до конца лишь из одного только текста статьи 18 Основ. Для выяснения всего богатства его содержания, установления и обоснования закономерности его нахождения в нашем уголовно-процессуальном праве необходимо прибегнуть к выяснению соотношения этого предписания с основными принципами советского уголовного процесса.
На наш взгляд, именно выход з& пределы собственно норматив-
ного предписания позволит обнаружить признаки, которые породили
Т См: Т.Н.Добровольская. Принципы советского уголовного процесса. .,- М., 1971, стіІ9.
- ІЗ -и определили его содержание, а также определить почему "воля данного господствующего класса, составляющая содержание изучаемой правовой нормы,возникла и устремлена на то, а не иное направление., какие именно объективные и субъективные, факторы общественной жизни породили эту волю, ее конкретный смысл, назначение, цель?
Правовое требование - при наличии указанных в законе оснований отстранять от участия в уголовном судопроизводстве определенных субъектов - обязано своим существованием правовой идее,, отдельные стороны которой, на наш взгляд, находят свое выражение в содержании ряда основных начал или принципов уголовного судопроизводства и могут быть установлены при анализе, соотношения этой идеи и принципов..
Несмотря на общепризнанность самой категории - "принцип уголовного -процесса? определение ее содержания и формы имеет множество толкований. Большинство процессуалистов признает принципами советского уголовного процесса основные, руководящие идеи, определяющие сущность и характер уголовного судопроизводства и нашед-
шие свое нормативное закрепление и выражение в законе.
Вывод о сложноеоставном характере искомой правовой идеи возникает при рассмотрении действия определенной группы принципов советского уголовного процесса? с которыми институт отводов наиболее .тесно связан.
д.А.керимов. Философские проблемы права, М.,1972, стр.207.
Н.Н.Полянский. Вопросы теории советского уголовного процесса, М., 1956, стр.83,84; П.С.Элькинд. Уголовно-процессуальное право,
"Сборник 40 лет советского права? т.II, изд.ЖУ, 1957, стр.602; М.С.Строгович. Курс советского уголовного процесса, т.I, и.,. 1958, стр.78; его же: Курс советского уголовного процесса, т.1, М-, 1968, стр.124; М.Л.Якуб. Демократические основы советского
;«уголовно-процессуального права, М., I960, стр.26-27; М.А.Чель-цов. Советский уголовный процесс, Госюриздат, М., 1967, стр.43; Т.Я.Добровольская. Принципы советского уголовного процесса, М.» 1971, стр.9-Ю; "Советский уголовный процесс? часть общая,
- Б.А.Викторова и В.С.Чугунова, М.,1973, стр.77.
3 Мы считаем возможным не вдаваться в детальное обсуждение вопро-
4 са о системе и количестве принципов советского уголовного про
цесса, так как этот вопрос достаточно широко обсужден в нашей
Представляется, что такие принципы как:
I.осуществление всей деятельности по возбуждению, расследованию, рассмотрению и разрешению уголовных дел в точном соответствии с законом;
2.публичность процессуальной деятельности государственных органов по борьбе с преступностью;
3.осуществление уголовного судопроизводства на началах равенства всех граждан перед судом и законом;
4.принцип национального языка судопроизводства;
5.обеспечение обвиняемому права на защиту;
6.принцип объективной истины;
7.независимость судей и народных заседателей при осуществлении правосудия, подчинение их только закону - в числе своих составных элементов содержат определенные моменты, относящиесяи к правовой идее, заложенной в нормативное предписание об отводах.
Остановимся отдельно на каждом из названных принципов для рассмотрения и обоснования этого утверждения.
Требование закона осуществлять правосудие в точном соответствии с законодательством СССР и законодательством союзных и автономных республик /статья 6 Основ/ возможно осуществить лишь при точном и неукоснительном применении и исполнении норм уголовно-процессуального права. То обстоятельство, что одни участники лишь заявляют отводы, а другие разрешают их, не устанавливает различий в обязанности подчинения требованиям закона. В силу принципа законности эта обязанность имеет для них одинаковую силу, хотя и
литературе. По мотивам удовлетворяемое требованиям формально-лэсгического и социально-политического подхода наиболее приемлемой нам представляется конструкция системы принципов, предложенная Т.Н.Добровольской в уже цитированной выше работе.
- 15 -наполнена различным содержанием. Так, требования законности при реализации права на отвод будут соблюдены при условии обоснованности, мотивированности и своевременности заявления отвода; для отводимых же участников процесса непременными условиями соблюдения принципа законности являются обязанность самоотвода при наличии для этого указанных законом оснований, обоснованность, мотивированность, своевременность самоотвода, а также соблюдение порядка отведения.
Более широкое содержание условий, необходимых для обеспечения законности в деятельности представителей государственных органов и должностных лиц, объясняется тем, что: во-первых, на них возложена обязанность по применению правовых норм, обеспечиваемых государственно-властным принуждением; во-вторых, от действий этих лиц~зависят состояние субъективных прав и процессуальная судьба иных участников процесса; в-третьих, нарушения принципа законности" именно ими имеют самые пагубные последствия.
Однако не только одним точным и неуклонным соблюдением требований норм права обеспечивается реальное действие принципа законности.
В уголовно-процессуальной литературе общепризнано, что нормативное предписание идеально "срабатывает" лишь при отсутствии в нем внутренних противоречий и при совершенстве текстуального выра-женин содержания заложенного в него государственно-правового велений. Только такое нормативное предписание обеспечивает регулирование уголовно-процессуальной деятельности и уголовно-процессуальных отношений, соответствующее принципу законности. Эти требования, бе-зусловно, относятся и к нормам об отводах, нынешний уровень разви-тия которых, на наш взгляд, вполне допускает возможность их даль-
нейшего совершенствования.
Наличие двух систем законодательства - общесоюзного и республиканского, в условиях приоритета общесоюзного законодательства - объективно создает возможность для некоторых различий в решении одних и тех же вопросов, внося определенное своеобразие в действие принципа законности.
Действующие основания и порядок разрешения отводов в законодательстве союзных республик нередко существенно разнятся между собой, однако говорить в этом случае о нарушении принципа законности оснований нет, так как, "если то или иное положение республиканского законодательства не вступает в противоречие с общесоюзным законом, оно при всем отличии от норм, имеющихся в законодательстве других республик, должно действовать, а следование участников уголовно-процессуальной деятельности велению этих норм будет означать соответствие их поведения требованиям закона?-
Нарушение же норм уголовно-процессуального закона, регулирующих отношения по отводу, будет не просто нарушением прав и законных интересов участников процесса, но и нарушением принципа законности.
Требования принципа публичности деятельности государственных органов по борьбе с преступностью, тесно связанного с принципом законности, также прослеживается в нормах, регулирующих отношения по отведению участников процесса. Наделяя властными полномочиями и широким кругом прав органы расследования, прокуратуры и суда, законодатель должен иметь /и, прежде всего, в своих же интересах/ надежные гарантии от'злоупотреблений такими полно-мочиями. Полагая личную заинтересованность и отсутствие бесприст-
I Т.Н.Добровольская. Указ. соч., стр.54.
-17-растности у таких субъектов уголовно-процессуальной деятельности серьезнейшими и существенными препятствиями в защите государственных и общественных интересов, он устанавливает правила их отвода от участия в процессе по соответствующему конкретному делу во имя предупреждения каких-либо злоупотреблений и обеспечения пра-вильного распоряжения полнотой предоставляемой им власти. Этим же объясняется и установление в этих нормах обязанности самоотвода для судьи, прокурора, следователя, эксперта, специалиста, перевод-чика, секретаря судебного заседания - при наличии указанных законом обстоятельств, препятствующих их участию в деле.
Для лиц, защищающих в уголовном судопроизводстве свои права и интересы, отведение участников процесса является гарантированным законом субъективным правом; для представителей государственных органов надлежащее решение по заявленному отводу и заявление самоотвода, является обязанностью, ибо участвующие в деле лица порою могут быть и заинтересованы в пристрастии следователя, прокурора, судьи и т.д., поскольку подсудимый может хотеть быть оправданным, несмотря на свою виновность, а потерпевшему или гражданскому истцу может быть желательно вынесение обвинительного приговора, хотя в действительности подсудимый и невиновен. Только публичные интересы всегда и безусловно требуют, чтобы невиновный был оправдан, а виновный осужден. В силу же того, что это возможно лишь при условии незаинтересованности и беспристрастности лиц, расследующих, рассматривающих и разрешающих уголовные дела, вполне справедливо сделать вывод, что принцип публичности находит од-но из своих конкретных проявлений' в правовой идее отстранения от ведения производства по делу лично заинтересованных и небеспристрастных должностных лиц.
Принцип осуществления уголовного судопроизводства на началах равенства всех граждан перед законом и судом, впервые получивший закрепление на высшем законодательном уровне - в статье 156 Конституции СССР 1977 года, определяет еще одну качественную сторону содержания норм об отводах в советском уголовном процессе.
Известно, что равенство прав может быть нарушено как предоставлением незаконного преимущества одному гражданину в ущерб правам другого, так и непосредственным ущемлением прав кого-либо из участников процесса. Поскольку уголовно-процессуальные правоотношения существуют лишь при непременном участии в них субъектов,обладающих властными полномочиями, равенство прав граждан -участников уголовно-процессуальных отношений - может быть обеспечено лишь при отсутствии личной заинтересованности должностных лиц -участников уголовно-процессуальных отношений - в том или ином исходе дела.
Таким образом, устранение из процесса лично заинтересованного в исходе дела судьи, прокурора или следователя - необходимая предпосылка обеспечения равенства прав других участников судопроизводства и достижения истины по делу. Следовательно, институт отводов - это одно из конкретных проявлений принципа равенства граждан перед судом, а в силу распространения правил отвода и на стадию предварительного следствия, то и равенства прав граждан во всем уголовном судопроизводстве.
С принципом равенства граждан перед судом тесно связано и еще одно основное начало советского уголовного судопроизводства, В условиях социалистического многонационального государства од-
- *i
I См, подробнее об этом, например, П.С.Элышнд. Сущность советского уголовного процессуального права, Л.,1963г., стр.87.
- 19 -ним из проявлений равноправия наций стал закрепленный в статье 159 Конституции. СССР порядок ведения судопроизводства на языка союзной или автономной республики, автономной области либо на языке большинства населения данной местности с обеспечением участвующим в деле лицам, не владеющим этим языком, полного ознакомления с материалами дела и участия в судебных действиях через переводчика, а также права выступать на суде на родном языке. В этих условиях участники процесса, не владеющие языком, на котором ведется судопроизводство, ставятся в равное положение с теми, кто владеет соответствующим языком. Обеспечение переводчиком участника, не владеющего языком, на котором ведется следствие или судебное рассмотрение дела, является и обязательной составной частью содержания принципа национального языка судопроизводства и важнейшим средством его практической реализации.Однако само по себе предоставление услуг переводчика может и не обеспечить надлежащую реализацию требования Конституции. Необходимо гарантировать, чтобы лицо, осуществляющее перевод, было незаинтересовано в лсходе дела и обладало достаточными познаниями в языке, с которого и на который надо переводить. Гарантируют эти условия нормы об отводах переводчика, охраняя тем самым как интересы лиц, участвующих в деле, так и интересы правосудия. Отведение переводчика от участия в процессе по мотивам личной, прямой или косвенной, заинтересованности, а равно и его некомпетентности для граждан, защищающих свои интересы в процессе, является правом, а для лиц, ведущих производство по делу - обязанностью. Но оба эти способа правового регулирования направлены на обеспечение национального равноправия участников процесса.
Задача борьбы.с преступлениями требует не только своевремен-
^-
- 20 -ного раскрытия преступлений и справедливого наказания лиц, их совершивших, но и средств действенного ограждения граждан от необоснованного применения уголовной репрессии. Обеспечение обвиняемому права на защиту и презумпция невиновности обвиняемого до тех пор, пока иное не будет установлено в предусмотренном законом порядке, направлены на достижение таких средств. Законодательное выражение права обвиняемого на защиту в статье 158 Конституции СССР не раскрывает всего объема этого права, обеспечиваемого целой группой норм и институтов как союзного, так и республиканского уголовно-процессуального законодательства.
Существенная роль в обеспечении права на защиту принадлежит нормативним предписаниям об отводах. Право обвиняемого на заявление отвода лицам, ведущим производство по уголовному делу - следователю,прокурору, суду, и лицам, призванным содействовать дости— жению истины по делу - эксперту, специалисту, переводчику, секретарю судебного заседания, гарантирует его от злоупотреблений соответствующих должностных лиц властными полномочиями и от обвинительного уклона в процессе производства по делу, обеспечивает охрану его личных и имущественных прав, а также возможность полного ^беспрепятственного участия в процессе доказывания.
Свобода распоряжения обвиняемого правом на заявление отвода не может быть ограничена никем. В интересах обвиняемого такие же правомочия по отведению лично заинтересованных и пристрастных лиц, названных в статье 18 Основ уголовного судопроизводства, пре-: доставлены и его защитнику.
ID См. об этом, например, А.Л.Цыпкин. Право на защиту в советском уголовном процессе, Саратов, 1959 г., стр.64; Т.Н.Добровольская, наз.работа, стр.108-109.
Нарушение права обвиняемого на защиту, если оно проистекает из личной заинтересованности или по иным причинам, указывающим на отсутствие беспристрастности и объективности уполномоченных лиц, требует от определенной категории лиц - следователей, прокуроров и судей - активных действий по восстановлению нарушенных прав -разрешения отводов и отстранения от участия в деле по перечисленным основаниям: прокурором - нижестоящего прокурора, следователя, лица, производящего дознание, эксперта, специалиста, переводчика; судом - прокуроров, поддерживающих государственное обвинение, экспертов, специалистов, переводчиков, секретарей судебного заседания. И на этих же участников процесса законодателем с целью пресечения возможных попыток нарушения права обвиняемого на защиту возлагается и обязанность самоотвода при наличии к этому оснований, указанных в законе.
С демократическим принципом обеспечения обвиняемому права на защиту тесно смыкается и презумпция невиновности обвиняемого, ныне, получившая свое нормативное выражение в советском законодательстве на конституционном уровне /ст.160 Конституции СССР/,и суть которой состоит в том, что никто не может быть признан, виновным в совершении, преступления, а также подвергнут уголовному наказанию иначе, как по приговору суда и в соответствии с законом. Существенное значение в этом плане имеет предписание закона о том, что, преда-вая"Ъбвиняемого суду, суд или судья не предрешают вопроса о его виновности. Подсудимый же в случае, если суждение о его ВИНОВНОСТИ будет вынесено уже на этой стадии движения уголовного дела,вправе поставить вопрос о доверии такому судье и по мотивам основательного сомнения в его беспристрастности отвести его. Таким образом, и в'этом "разрезе" уголовно-процессуального права нормы об отводах
- 22 -внутренне согласованы с социально обусловленными, направленными на охрану прав и законных интересов личности, принципами советского уголовного процесса.
Достижение истины по каждому делу, составляющее цель советского уголовного процесса и обязательное исходное требование на-шего уголовно-процессуального права, является основным началом, определяющим содержание многих норм уголовного судопроизводства. Законом определен четкий порядок установления истины по уголовному делу, соблюдение которого есть возможный и единственно допустимый путь познания истины. "Она устанавливается лишь посредством доказывания, процессуальной деятельности, осуществляя которую, органы следствия и суда обязаны руководствоваться требованиями закона установить обстоятельства дела в том виде, как они имели местов действительности."^
Процесс доказывания - необходимое средство достижения истины, и поэтому "не только результат исследования, но и ведущий к нему путь должен быть истинным.
Статья 14 Основ возлагает на органы суда, прокуратуры и предварительного следствия обязанность всесторонне, полно и объективно исследовать обстоятельства дела, не перелагая при этом на обвиняемого обязанность доказывания и запрещая в отношении его насилие, угрозы и другие незаконные меры. Тем самым закон,по-су-ществу, определяет и гарантии достижения истины по уголовному делу. Характер такой гарантии носят и требования норм об отводах.
Субъекты процесса доказывания - лицо, производящее дознание, следователь, прокурор, суд - ответственны за уголовное дело, на
jf. Т.Н.Добровольская, назв.выше.работа, стр.123. 2 К.Маркс и Ф.Энгельс, Соч., т.1, стр.7.
I:
- 23 -них лежит обязанность доказывания, они наделены властными полномочиями и только они принимают решение по делу. Единственно возможный способ распоряжения такими властными полномочиями определен интересами социалистической законности, а любые иные способы, противоречащие этому исходному началу, исключены, для этого законодателем и введены нормативные предписания запретительного характера. В частности, исключает участие субъекта доказывания в самом процессе доказывания наличие у него обстоятельств, внутренне противоречащих интересам установления истины. Участие такого судьи, прокурора или следователя в уголовном деле и связанная с этим возможность воздействия на процесс доказывания не может не сказаться на конечном итоге и цели доказывания - на установлении истины. Если судья, прокурор или следователь лично, прямо или косвенно, заинтересованы в деле, то независимо от того,совпадает ли их интерес в данном случае с интересом закона или нет, они не могут принимать участия в производстве по делу и подлежат отстранению. Иное противоречило бы природе социалистического правосудия.
Требование незаинтересованности в исходе дела как обстоятельства, необходимого для установления истины, распространим) и на другую группу участников процесса доказывания - эксперта, специалиста, переводчика, "выполняющих вспомогательную роль в уголовном процессе и содействующих тем самым решению задач уголов-ного судопроизводства'.
Л См. "Теория доказательств в советском уголовном процессе? М., 1973 г., стр.495-496.
2 Л.Д.Кокорев. Положение личности в советском уголовном процессе. Автореферат докторской диссертации, Ленинград, 1975 г., стр.7.
Опасность искажения истины с их стороны, а также со стороны секретаря судебного заседания объективно возможна в силу того места, которое отводится им в процессе собирания, проверки, либо только закрепления доказательств. Личная заинтересованность может явиться стимулом к даче заведомо неверного экспертного заключения; нечеткого или искаженного перевода; фальсификации в протоколе судебного заседания и многих иных форм извращения и сокрытия истины.
Кроме того, недостаток в знаниях эксперта, специалиста и переводчика независимо от их воли и сознания обесценивает поступающую от них информацию как процессуального средства установления истины. Исключение негативных обстоятельств, препятствующих достижению истины, направлено не только на раскрытие преступлений, но и на реальное обеспечение прав и законных интересов личности, отнюдь не противоречащих интересам советского уголовного судопроизводства.
Нормы об отводах являются одной из форм выражения и такого демократического начала советского уголовного процесса, как независимость судей и народных заседателей и подчинение их только закону. Этот принцип, получивший текстуальное закрепление в Конс-
титуции СССР /ст. 155/, является основой для формирования более Частных правовых норм, носящих гарантийный характер.
В юридической литературе уже предложена классификация этих более частных или более узких по своему содержанию правовых норм, в которой нормы об отводах отнесены к числу процессуально-правовых гарантий независимости судейла подчинения их только закону.
I См. Т.Н.Добровольская. Указ.соч., с.167-169; Р.Д.Рахунов. Независимость судей в советском уголовном процессе, М., 1972 г., стр.76-78.
_, - 25 -
Отстранение от участия в деле судьи, отправляющего правосудие, подчиняясь не закону, а каким-либо посторонним воздействиям, есть вместе с тем и реальная охрана законных интересов и прав подсудимого, потерпевшего, гражданского истца и гражданского ответчика. Подчинение судей посторонним воздействиям препятствует вынесению законного приговора, определения или постановления, в котором заинтересованы общество и государство, и одновременно весьма существенно колеблет права граждан, защищающих в процессе свои законные интересы.
Посторонее влияние на судей во время отправления правосудия /если таковое появилось/ может достигнуть своей цели, но может быть и исключено самим судьей. Высокий уровень правосознания судьи, его культуры и нравственности, верность его нормам профессиональной этики, наконец,предупредительное воздействие возможного за отступление от норм закона дисциплинарного или уголовного наказания представляют собою достаточное: препятствие на пути достижения незаконным влиянием его целей..
Проанализированное соотношение норм об отводах с принципами законности, публичности, равенства граждан перед судом и законом, национального языка судопроизводства, права обвиняемого на защиту, объективной истины и независимости судей позволяет утверждать, что само наличие и содержание норм об отводах не просто логически и закономерно вытекает из существа этих принципов советского уголовного судопроизводства, но по-существу является и их н е-посредственным выражением.
Своеобразно и несколько отлично от только что сказанного соотношение норм об отводах с такой группой принципов советского уголовного процесса, как состязательность судебного разбиратель-
- 26 -ства, непосредственность исследования доказательств, осуществление правосудия по уголовным делам только судом, образование всех судов на началах выборности, коллегиальность рассмотрения и разрешения дел и равенства прав всего состава суда при исследовании доказательств и разрешении дела.
По отношению к этой группе принципов советского уголовного судопроизводства нормы об отводах носят, по нашему мнению, обеспечивающий или охранительный характер.
Так, в частности, нормы об отводах непосредственно не вытекают, например, из принципа состязательности, однако устранение от рассмотрения дела судьи, который в ходе судебного разбирательства преднамеренно стесняет права одного из участников процесса и препятствует его участию в процессе доказывания,обеспечивает надлежащую реализацию принципа состязательности,и без этих норм принцип состязательности по-существу не мог бы быть .реализован.
Таков же механизм обеспечения и остальных принципов этой группы - нарушение этих принципов, при условии, что оно исходит от судей, прокуроров, следователей, лиц, ведущих дознание., а также экспертов, специалистов, переводчиков, секретарей судебного заседания на почве их личной заинтересованности и пристрастия, устраняется применением процессуальных санкций, заложенных в нормативных предписаниях об отводах*
Анализ соотношения норм об отводах с основными началами /принципами/ уголовного процесса позволяет, как нам кажется, сделать ряд позитивных выводов. В частности, представляется возможным высказать на этой основе некоторые суждения о самом
содержании нормативных предписаний, регулирующих правила отводов участников уголовного судопроизводства.
' ' В последнее время как в науке общей теории права, так и в уголовно-процессуальной литературе высказано мнение о принципиальной невозможности путем только структурно-логического анализа текста правовой нормы, постичь ее истинное содержание. Это утверждение справедливо и в отношении статьи 18 Основ "Отвод судьи, прокурора и других участников уголовного процесса? которая, как и большинство уголовно-процессуальных норм, выражена суждением, лишь предписывающим определенное поведение, т.е. прескриптивным предложением. Ее "социальная обусловленность /т.е. истинность того объективного положения, на котором она основана/, не может
быть установлена формально-логическим путем в силу ограниченнос-
v 2
ти пре скриптивных предложений!,
Необходимо, однако, заметить, что сама категория "содержание права" трактуется невсегда одинаково. Так, например,Q.C.Иоффе, пишет, что "право обладает материальным, классово-волевым и юри-дическим содержанием1.' С.С.Алексеев обнаруживает в праве "классово-волевое содержание',' "интеллектуальное содержание? а также "специфическое, специально-юридическое /или "правовое"/ содержание?4
См. В.И.Каминская. О структурном анализе уголовно-процессуального права. "Вопросы борьбы с преступностью? вып.14, М., 1971г., стр.22-24; А.А.Эисман. Вопросы структуры и языка уголовно-процессуального законодательства. "Вопросы борьбы с преступностью? вып.15, М., 1972г., стр.71-100; Л.Б.Алексеева. Некоторые вопросы структуры уголовно-процессуального права. "Вопросы борьбы с преступностью, вып.17, М., 1972г., стр.74-89.
В.И.Каминская. Указ.соч., стр.44.
3. О.С.Иоффе. О форме и содержании социалистического права, "Вестник Ленинградского университета? 1959г., Ml, вып.2, стр.Ш.
4 а С.С.Алексеев. Социальная ценность права в советском обществе,, М., "Юридическая литература? 1971г., стр.44-45.
f і
Д.А.Керимов считает, что "в праве нет материального экономического или фактического, политического, классово-волевого, идейного или интеллектуального и других содержаний, а имеется едйноа, особое и совершенно определенное, содержание: общая воля гссударственно-организованного господствующего класса, конкретно выраженная в правовой системе в целом и проявляющаяся в каждом отдельном правиле поведения, закрепленном в правовой норме" К последнему предложению присоединяемся и мы. " , Выявление содержания конкретной правовой нормы, в том числе и нормы, формирующей возможность отводов участников судопроизводства, как итог и условие познавательной деятельности, предполагает в качестве обязательного условия обнаружение ее связей с принципами права, ибо причины, породившие, и определившие содержание, каждой конкретной нормы права, неминуемо должны находиться в сфе-
ре "исходных нормативно-руководящих начал, характеризующих содер-
жание права, его основы',' т.е. в сфере принципов права.
Характеристика принципа права как идеи, обладающей качеством государственно-властного веления и выражающей потребности общественного развития, - с одной стороны, и получающей нормативное закрепление в правиле поведения, потому и имеющей регулятивное свойство, - с другой, говорит о связующей роли принципов между содержанием отдельных, более частных,правовых нормой сущностью содержания соответствующей отрасли права. Для того, чтобы выяснить содержание отдельной правовой нормы, "необходимо обратиться к сущ-ности правовой системы, к которой относится эта правовая норма'.
I Д.А.Керимов. Философские проблемы права, М., "МысльУ 1972 г., . стр.210.
С.С.Алексеев. Проблемы теории права, т.I,Свердловск,1972,стр.102.
: Д.А.Керимов. Указ.соч., стр.206.
"Л
- 29 -Сущность любой системы, как ж сущность каждого системообразующего элемента, определяется через принципы. Познание же сущности права через его принципы тем более возможно потому, что принципы права всегда имеют нормативное выражение, ибо правовую деятельность и правоотношения могут регулировать только правовые нормы. Формально-логические основания как конструирования, так
а.
и выведения принципов права, носящих системный характер и для права вообще, и для каждой отдельной правовой нормы, сводятся к
непротиворечивости, полноте, независимости и разрешимости этих
исходных начал.
Этими качествами обладает, как представляется, и принятая нами система принципов уголовного процесса. Нормы об отводах обязательно соотносимы /хотя и в различных формах/ с каждым из этих принципов, несмотря на самостоятельность и независимость каждого из них. Такое своеобразное качество норм об отводах проистекает из того, что руководящие правовые идеи/принципы/, оказывая различное воздействие в разных стадиях процесса и, чаще всего, отражаясь в каждой из стадий процесса по-своему, имеют, однако, общий и единый объект воздействия -участника уголовного судопроизводства, ибо именно в его деятельности реализуются принципы права. Именно этот общий для всех принципов момент и требует такого установления, которое гарантировало бы осуществление соответствующих принципов в деятельности каждого участника.
Таким нормативным установлением и является требование зако-
I Подробнее об этом см. Т.Н.Добровольская. Принципы советского Ч-уголовного процесса, М., 1971г., стр.9-Ю.
2s' См. Т.Н.Добровольская, там же,, стр.33; Л.Б.Алексеева. Некото--J. рые вопросы структуры уголовно-процессуального права. "Вопро-
*. сы борьбы с преступностьюУ Вып.17, М., 1972г., стр.78-79; Г.М.Резник. Внутреннее убеждение при оценке доказательств, М.,
Г 1977г., стр.49-50.
-ЗО-на об отведении участников процесса, осуществляющих руководящую и вспомогательную функции в уголовном судопроизводстве, если имеют место обстоятельства, противоречащие цели и назначению деятельности этого участника в советском уголовном процессе.
2. Содержание и понятие института отводов, его правовая природа и значение.
В общей теории права и отраслевых юридических науках в последние годы значительное внимание уделяется исследованию вопроса о внутренней структуре советского права и отдельных его отраслей. Особое место в таких исследованиях занимает разработка проблем правового института.
В целом ряде работ определены наиболее существенные признаки, образующие понятие, правового института.
Согласно наиболее распространенной и сравнительно устоявшейся точке зрения правовой институт-есть объективно сложившаяся внутри соответствующей отрасли права совокупность норм, характеризующаяся тем, что институт права /в том числе и уголовно-процессуального/ обеспечивает регулирование определенных общественных отношений; нормы данного института должны быть объединены цельной юридической конструкцией, в которой они, сохраняя самостоятельность, должны обладать юридическим единством; в данной совокупности норм имеется исходная, определяющая норма; институт должен быть нормативно закреплен'в виде какого-то структурного
Г См. об этом: О.С.Иоффе. Структурные; подразделения системы права /на материалах гражданского права/. "Ученые записки ВНИИСЗУ ' вып.14, стр.51; В.СЯкумев. О понятии правового института,"Правоведение? 1970, №6, стр.51: Д.А.Керимов. Философские проблемы права, М.,"Мысль? 1972,стр.266-300; С.С.Алексеев.. Структура советского- права, М.,1975,стр.II9-I60; Т.Н.Добровольская. Изменение обвинения в судебных стадиях советского уголовного процесса, М.,1977, стр.27.
- ЗІ -подразделения законодательного акта.
В какой же степени совокупность норм об отводах соответствует критериям, позволяющим определить исследуемую организацию норм как правовой институт ?
Статья 18 Основ уголовного судопроизводства определила лишь основные моменты правового регулирования отношений по отведению участников уголовного производства по уголовному делу.. УПК всех союзных республик /за исключением УЖ ЭССР/ уделяют правовой per-ламентации; отведения участников судопроизводства специальные, гла-вы..
Понятие системы федеральных органов исполнительной власти в сфере финансового оздоровления и банкротства
Проводимая в России административная реформа не могла не затронуть такую важную для экономики область, как банкротство. Одной из основных концепций реформирования системы федеральных органов исполнительной власти является разделение исполняемых ими нормотворческих, контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных функций. Первая группа функций возлагается на федеральные министерства, вторая — на федеральные службы, третья — на федеральные агентства.
С 1994 по 2001 годы система федеральных органов исполнительной власти реформировалась семь раз. В ряде случаев изменения отдельных структурных подразделений этой системы были неоправданными, не были вызваны объективной необходимостью. При этом отсутствовало организационно—правовое обоснование образования, слияния, разделения органов исполнительной власти. Кроме того, происходило игнорирование интересов и задач государственной политики в той или иной сфере управления как системообразующего фактора, определяющего функциональное назначение того или иного органа управления.
Для концепции развития системы исполнительной власти важным является вопрос, касающийся понимания самой системы и условий ее формирования.
Система исполнительной власти должна обеспечивать: специализацию органов исполнительной власти; организационное обособление функций, исполнение которых создает конфликт; внутреннюю управляемость исполнительной власти; оперативную разработку и согласование политики между органами исполнительной власти .
Системность - это необходимое и важнейшее качество любого властного многоэлементного механизма. Элементы системного механизма власти находятся во взаимосвязи, взаимообусловленности, они образуют определенную целостность, единство. Системные качества публичной власти формируются фактом достижения общих целей и решения определенных задач с использованием различных методов. Системность публичной власти формируется согласно объективным законам и закономерностям и корректируется субъективными факторами .
В сложившемся научном понимании система - это организационное _ состояние обособленных частей (элементов)9. Простейшая система управления есть совокупность двух взаимодействующих элементов -управляющего и управляемого. Однако действительность такова, что система представляет собой воздействие друг на друга нескольких сложных систем, каждая из которых представляет собой сложный комплекс подсистем
Система федеральных органов исполнительной власти представляет собой организованную на основе единых принципов, общих задач и целей совокупность государственных органов, возглавляемых Правительством РФ и наделенных государственно-властными полномочиями по осуществлению государственного управления ".
Конституционный Суд РФ дал следующее определение системы федеральных органов государственной власти: «Единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов... Являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру».
Система органов исполнительной власти в сфере финансового оздоровления и банкротства
Законодательство о несостоятельности, имеющее комплексный характер, формируется на стыке публичного и частного права. Поэтому одной из основных задач проводимой административной реформы, касающейся сферы финансового оздоровления и банкротства, является установление разумного сочетания частных и публичных интересов. Помимо этого общая задача административной реформы может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления.
Органы исполнительной власти, выступая с требованиями об уплате обязательных платежей, выполняют свои непосредственные функции, которыми их наделили нормативно-правовые акты, выступая в этом случае в качестве представителя публично-правового образования. Однако они являются и субъектами отношений по финансовому оздоровлению и банкротству, когда должник не исполнил гражданско-правовые обязательства перед кредитором — Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием. Следовательно, в зависимости от ситуации исполнительные органы представляют и публичные, и частноправовые интересы.
Одним из признаков исполнительной власти «является наделение государством органов управления правом самостоятельно устанавливать правила поведения (нормы права), обязательные не только для нижестоящих органов системы исполнительной власти (нормативные акты внутреннего действия), но и для непосредственно неподчиненных (нормативные акты внешнего действия). Следовательно, органы управления не только выступают субъектом частноправовых и публичных отношений, они также формируют нормативно-правовую базу для проведения процедур финансового оздоровления и банкротства. И именно органы управления участвуют в правоотношениях не только как кредиторы, но и как органы, контролирующие субъектов, участвующих в данных правоотношениях. Следовательно, конкуренция частного и публичного интереса прослеживает с самой начальной стадии конкурсного процесса. Государство в лице своих органов занимает особое, двоякое положение. Именно здесь необходимо провести четкую грань между публичным и частным интересом.
«Граница между сферами частного и публичного интересов подвижна и определяется законодателем. Определение этой границы составляет проблему сочетания (обеспечения баланса) публичных и частных интересов»45. На практике часто возникают коллизии между нормами частного и публичного права46. В связи с этим нами выражается поддержка предложений А.Я. Курбатова о выделении способов обеспечения сочетания частного и публичного интереса. К ним относятся: а) выстраивание иерархии интересов субъектов предпринимательской деятельности; б) установление пределов реализации интересов; в) установление специального правового режима отдельных объектов; г) разделение последствий сделок на гражданско-правовые и публично-правовые; д) выработка процедурного механизма реализации правовых норм; е) создание юридических лиц определенных организационно-правовых форм; ж) выработка принципов разрешения коллизий в праве47. Как видно, все приведенные способы, за исключением, пожалуй, «создания юридических лиц определенных организационно-правовых форм», имеют прямое отношение к деятельности государственных органов. И тем сложнее государству установить разумный баланс между частными и публичными интересами.
Из всего вышеизложенного мы можем сделать вывод о том, что органы государственного управления выступают в отношениях по финансовому оздоровлению и банкротству: во-первых, как органы, обеспечивающие нормативно-правовое регулирование; во-вторых, как органы, осуществляющие контроль и надзор за деятельностью других субъектов данных отношений; в-третьих, как представители публично-правового образования по взысканию обязательных платежей; в-четвертых, как кредиторы, предъявляющие гражданско-правовые требования. В первых трех случаях органы исполнительной власти являются субъектами публичных правоотношений, в последнем — гражданских правоотношений.
В связи с этим мы не можем согласиться с позицией М.В. Телюкиной, которая указывает, что в конкурсных отношениях роль органов управления., сводится только к регулированию и контролю48. Рассматривая публично-правовой аспект отношений, автор забывает о частноправовых интересах.
Содержание правового статуса уполномоченного органа
Теоретическое рассмотрение вопроса об административно-правовом статусе уполномоченного органа сопряжен с определением состава и содержания его элементов. Однако здесь существует ряд трудностей, связанных с большим количеством различных точек зрения, высказанных по данному вопросу. Наибольшую проблему представляет собой вопрос о соотношении понятий «компетенция» и «правовой статус». Поэтому, прежде всего, необходимо отметить, сторонниками какой точки зрения мы являемся и, соответственно, какие элементы данных юридических понятий будут рассмотрены в данной главе
В литературе существуют различные позиции по поводу компетенции и ее соотношения с понятием «правоспособность». Наиболее узкий подход сформулирован Б.М. Лазаревым. Автор указывает, что компетенция включает специфические права и обязанности по . осуществлению государственной власти66. Следовательно, компетенция складывается на основе правоспособности67. Компетенция органа исполнительной власти, как указывает автор, выражает процесс разделения труда между органами управления, обеспечивает известное обособление системы, определяет рамки деятельности органа, за пределы которой он не может выйти68 Аналогичной точки зрения придерживается С.Г Пилипенко, который указывает, что компетенция исполнительного органа представляет собой совокупность властных полномочий, определяемых целями, сферой его деятельности и обеспечивающих реализацию его функций .
А.Б. Лунев пишет, что содержание компетенции составляет вся совокупность прав и обязанностей субъектов управления7. К представителям второй позиции мы также можем отнести И.Л. Бачило. По мнению автора, компетенция является единым понятием, состоящим из правомочий органов и участников государственного управления в сфере производства, хозяйства и организации самого управления71. Автор считает необходимым различать «компетенцию» как нормативно-правовую категорию, и в этом случае она охватывает совокупность прав и обязанностей, и «компетенцию» как научно- практическую категорию. В этом случае она включает цели; задачи, функции, полномочия названного органа .
Как справедливо отмечал И.Л. Бачило внутри общего понятия «компетенция органа управления», наряду с его узкой трактовкой как системы прав и обязанностей, выделяется и использование правомочий «юридического лица-для отношений чисто имущественного характера и юрисдикционных отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением имуществом»73. На этот момент обращает внимание и Ю.В. Щербакова, которая отмечает, что в настоящее время любое положение о федеральном органе управления содержит норму, согласно которой оно является одновременно федеральным органом исполнительной власти и юридическим лицом74. Исследуя данную проблему, автор указывает, что целесообразно было бы не придавать федеральным министерствам статуса юридического лица .
Некоторые ученые еще более категоричны и отрицают возможность наделения федеральных органов исполнительной власти статусом юридических лиц.
Несколько иной точки зрения придерживается А. Бердашкевич, пытаясь обосновать неправомерность распространения на органы государственной власти прав и обязанностей, обусловленных правовым статусом юридического лица. Хотя орган исполнительной власти, являясь субъектом публичного права, не может быть юридическим лицом, он может обладать правами юридического лица, что, по мнению А. Бердашкевич, вовсе не означает его способность быть юридическим лицом. «Правовой статус субъекта, обладающего правами юридического лица, отличен от правового статуса юридического лица. Для последнего должна быть найдена соответствующая организационно-правовая форма. Для субъекта, лишь обладающего правами юридического лица, но юридическим лицом не-являющегося, это не обязательно»
Более убедительна позиция В.В. , Бараненкова, обосновывающего необходимость наличия статуса юридического лица тем, что именно статус юридического лица дает возможность любой организации вступать в гражданские, налоговые, трудовые, гражданско-процессуальные и иные правоотношения .
Цели, задачи, функции регулирующего органа в сфере финансового оздоровления и банкротства
В отличие от уполномоченного органа, регулирующий орган упоминается в Законе о несостоятельности 2002 года впервые. Появление нового органа исполнительной власти в отношениях по финансовому оздоровлению и банкротству совершенно очевидно связано с критикой Закона о банкротстве (1998 года) в связи с объединением у одного органа исполнительной власти обширных полномочий, наделяющих его возможностью одновременно и инициировать банкротство, и контролировать этот процесс в качестве властной структуры. Поэтому введение регулирующего органа в первую очередь направлено на реализацию принципа разделения полномочий между исполнительными органами государства.
Указом Президента РФ от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры Федеральных органов исполнительной власти»175 и позднее Постановлением Правительства РФ от 3 февраля 2005 года № 52 «О регулирующем органе, осуществляющем контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих» регулирующим органом названа Федеральная регистрационная служба, которая входит в структуру Министерства юстиции РФ.
В соответствии со ст. 2 Закона о банкротстве 2002 года, регулирующий орган - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль над деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
То, как законодатель сформулировал нормы о регулирующем органе, целях задачах, компетенции породило много споров и в литературе и на практике. Для того чтобы разрешить указанные проблемы, необходимо провести анализ правового статуса регулирующего органа.
В теории административного права под целями и задачами понимается область должного, очерчивающая в общем, плане отрасль, сферу, предмет деятельности органа177. Основной целью деятельности регулирующего органа, как федеральной службы, выступает проведение контроля и надзора в сфере финансового оздоровления и банкротства в отношении саморегулируемых организации арбитражных управляющих.
В литературе высказывает точка зрения, что целью деятельности регулирующего органа.является контроль и надзор не только в отношении саморегулируемых организации арбитражных управляющих, но и за самими арбитражными управляющими., Так, М.В. Рузин следующим образом обосновывает свою позицию.
Регулирующий орган наделен обязанностью по ведению не только реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, но и реестра арбитражных управляющих. Регулирующий орган должен принимать участие в организации подготовки арбитражных управляющих и принятии теоретического экзамена, он утверждает единую программу подготовки арбитражных управляющих, оказывает поддержку арбитражным управляющим в ходе процедур банкротства, связанных с вопросами трансграничной несостоятельности. Регулирующий орган обязан обращаться в суд с заявлением о дисквалификации арбитражного управляющего, то есть речь идет о надзорных функциях.
Следовательно, делает вывод М.В. Рузин, регулирующий орган не только односторонне реализует свои функции в отношении арбитражного управляющего в виде надзора, его деятельность в отношении арбитражного управляющего охвачена всеми функциями: и организационной, и координационной, и регулятивной, и надзорной. Таким образом, в отношении арбитражного управляющего регулирующий орган наделен достаточно весомым объемом полномочий, что позволяет говорить об арбитражном управляющем как о субъекте административно—правовых отношений, складывающихся между регулирующим органом и арбитражным управляющим.
Позволим себе не согласиться с высказанной точкой зрения. Принятый Закон о несостоятельности 2002 года передал часть функций федерального органа исполнительной власти (ныне ликвидированной ФСФО) саморегулируемой организации арбитражных управляющих. И именно передача органом управления части своих функций какой-либо организации рассматривается как основной признак, по которому данная организация будет отнесена к саморегулируемым . В теории этот признак характеризуют как направленность на частичное замещение государственного регулирования в определенных областях экономики . В нашем случае это передача функций регулирования и обеспечении деятельности арбитражных управляющих саморегулируемым организациям.
